第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一章 緒論
第一節 研究動機
土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程 序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相 當期間內給予合理之補償1。土地徵收，在外觀上雖係以公權力侵犯私有財產權，
而為保障私有財產權之重大例外；但其確實為確保公共事業實施上不可欠缺之制 度2。在強調財產權神聖不可侵犯之一七八九年法國人權宣言第十七條亦指出：
「財產權為神聖不可侵犯之權利，如非因法律規定之公共需要，並給予適當補 償，不得剝奪之」。我國憲法對於公用徵收之要件、程序或補償並未規定，但其 第一０八條第一項第十四款提及「公用徵收」之用語，應可推論公用徵收乃為憲 法所肯認，係「先於憲法存在之制度」，然而，財產之徵收是否只為公共企業之 目的？依民國十九年六月三十日公布之土地法第二０九條規定，國家為了實施國 家經濟政策，可以徵收私有土地，因此，財產之徵收已不再是侷限於公用而徵收 的標的，而是為了達成公共利益所必需，憲法第一０八條之公用徵收之意義及其 用語，宜正名為公益徵收，以符合我國之「已擴張的徵收概念3」。又，財產權係 憲法所保障之基本權，徵收應以公益之必要，並予以相當補償，同時需有法律依 據並符合法定程序4。
我國關於土地徵收之規範，早於北京政府於民國四年十月二十三日公布施行土 地收用法，後國民政府於民國十七年七月二十八日公布施行土地徵收法，民國十 九年六月三十日公布土地法（民國二十五年三月一日施行），即設有土地徵收專 編，為實施土地徵收之準據。嗣於民國三十五年四月二十九日修正公布施行5， 其後之相關法律如：平均地權條例、都市計畫法、促進產業升級條例、國民住宅 條例、科學工業園區設置管理條例、加工出口區設置管理條例等亦另有特別之規 定；形成規定紛歧，一制數法之現象，非但執行不便，亦經常發生困擾，尤以土 地徵收程序互異，補償項目及標準不一，造成徵收土地之阻力日益增劇，為整合 紛歧不一之現行土地徵收法律，以突破土地徵收之執行瓶頸，乃擬定「土地徵收
1司法院大法官釋字第 425 號解釋。
2陳立夫，我國土地徵收制度上若干爭議問題之探討，收錄於氏著「土地法研究」，新學林出版股 份有限公司，2007 年 8 月 1 版，214 頁。
3陳新民，憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念，收錄於氏著「憲法基本權利之基本理論」，
元照出版有限公司，1999 年 6 月 5 版，346-348 頁。由於中華民國憲法於民國 35 年 12 月 25 日經國民大會制定完成，民國 36 年 1 月 1 日經國民政府公布，故為「先於憲法存在之制度」。
4李惠宗，中華民國憲法概要－憲法生活的新思維，元照出版有限公司，2004 年 8 月 3 版，109-111 頁。
5徐一峰，土地徵收論，三民書局，1959 年，11-21 頁；焦祖涵，土地法釋論，三民書局，2002 年 8 月 3 版，5-9 頁。
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條例」6，自八十九年二月二日完成立法程序，公布施行後，即成為土地徵收之 主要準據法7。
土地徵收條例自施行後，行政程序法於九十年一月一日開始施行，而土地徵收 係以公權力強制剝奪被徵收人財產權之不利益處分，自應經一定之嚴謹程序方能 作成，始能合乎憲法保障人民財產權之意旨，在此，行政程序法即有補充適用的 餘地。內政部為配合行政程序法之施行，土地徵收條例部分條文尚需配合該法檢 討修正；以及落實中央與地方分權及地方自治原則，加速取得公共建設所需私有 土地，修正徵收土地或土地改良物除區段徵收及其他特殊情形，由中央主管機關 核准外，其餘均由直轄市或縣（市）主管機關核准之；同時就本條例實施以來，
各級地政機關、需用土地人反映意見，修正相關條文，以應實務作業需要等事由，
爰研擬土地徵收條例修正草案，直至九十四年十月十九日已確定修法方向，並將 修正草案提交內政部法規委員會確認，其修法重點如下8：
一、為落實中央與地方分權及地方自治原則，以提升行政效率，除區段徵收及其 他特殊情形，由中央主管機關核准外，其餘均由直轄市或縣（市）主管機關 核准。（修正條文第十七條）
二、明定已公告徵收之土地，經都市計畫變更為其他公共設施用地，並依規定程 序變更使用者，排除原土地所有權人得申請收回土地規定之適用。（修正條 文第九條及第七十四條）
三、明定通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見之辦理機關、時機、方 式及其處理。（修正條文第十六條）
四、明定公告異議之處理程序。（修正條文第二十八條）
五、明定興辦事業用地範圍內因遺漏徵收而補辦徵收或因更正徵收增加之土地面 積，補辦徵收或更正徵收當期之徵收補償地價低於原徵收當期之徵收補償地 價者，以原徵收當期之徵收補償地價補償之。（修正條文第三十七條）
六、明定區段徵收土地之補償地價，應以徵收後可供建築之抵價地折算抵付。（修 正條文第四十七條）
七、明定被徵收土地所有權人抵價地領回權，應於原有土地辦理登記，於抵價地 分配前，得作為移轉、設定質權或為強制執行之標的。（修正條文第四十九 條）
八、分別規定撤銷徵收、廢止徵收之要件、程序、效力。（修正條文第五十八條 至六十五條）
修正草案共修正四十一條條文，增訂十三條條文，並創設區段徵收抵價地物權
6內政部地政司編撰，土地徵收條例制定實錄、2003 年 12 月，528 頁。
7依土地徵收條例第一條規定：「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，
特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法 律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」
8內政部 94 年 10 月 19 日開會通知單所附修正草案及其總說明。
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化，其涵蓋範圍甚廣。然而，土地徵收條例自公布施行以後，學說多有指正，司 法實務亦有不同見解。此次修正內容能否回應學說及司法見解，並達到其修法之 目的，容有探討空間。又未修正部分是否即無爭議之處，亦有疑義。由於土地徵 收制度「徵收程序」及「徵收補償」乃二大核心，且土地徵收係剝奪所有權之行 政處分，自應予以救濟程序。因此，本文擬就學說、實務對於土地徵收條例現行 規定指正與質疑之問題，以及修正草案內容對該問題有無回應，並初步觀察修正 內容能否達到修法之目的，分別以徵收程序、徵收補償、救濟程序及其他重要課 題等部分歸納如下：
一、徵收程序
（一）欠缺土地徵收核准之審查機制
在土地徵收條例施行前，司法院釋字第四○九號解釋即指出：「…土地法第二 百零八條第九款及都市計畫法第四十八條係就徵收土地之目的及用途所為之概 括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相 關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。…然徵收土地究對人民財產 權發生嚴重影響，法律就徵收之各項要件，自應詳加規定，前述土地法第二百零 八條各款用語有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討 修正，併此指明。」土地徵收可以合法剝奪人民之財產權，其合法的理由是認定 國家必須要為公共利益9，且學說上皆肯認其公共利益需經衡量10。土地徵收條例 對於核准程序之規定甚為簡略，僅規定土地徵收應經土地徵收審議委員會審議及 由中央主管機關核准（土地徵收條例第十四、十五條），學說上認為，就現行法 制度而言，民眾參與之機制不足，以致欲獲得之公益與失去之私益難以充分顯 示，加以徵收案件之審查程序及基準並未明確規範，顯然欠缺得以確實判斷土地 徵收上所需具體公共利益之機制11。因此，現行規定之土地徵審議機制是否完備，
令人質疑，不無探討之空間。但此次修正草案對此並無任何回應。
（二）陳述意見
9 陳新民，公共徵收的目的，收錄於氏著「憲法基本權利之基本理論」，元照出版公司，1999 年 6 月 5 版，355-356 頁。
10陳新民，前揭文（註 9），366 頁；陳立夫，土地徵收與損失補償－我國土地徵收制度之現況與 重要課題，收錄於氏著「土地法研究」，新學林出版股份有限公司，2007 年 8 月 1 版，269 頁；
陳明燦，我國土地徵收若干問題之探討：以財產權保障觀點為基礎，收錄於「財產權保障、土 地使用限制與損失補償」，翰蘆圖書出版有限公司，2001 年 3 月 1 版，228 頁；張嘉紋，我國 土地徵收法制之探討---以行政法院裁判為中心，國立政治大學地政研究所碩士論文，2001 年，
13 頁。
11陳立夫，前揭文（註 10），275 頁。
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依土地徵收條例施行細則第十三條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改 良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。但有前條情 形者，不在此限。前項通知所有權人陳述意見，得於協議價購或以其他方式取得 土地或土地改良物時，或舉辦區段徵收說明會時一併為之。」，由上開規定可知，
受理被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見之機關為需用土地人，並得於協 議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時一併為之。
受理被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見之機關為需用土地人，並得於協 議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時一併為之。