土地徵收條例及其修正草案之研究

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(1)國立政治大學地政系碩士在職專班論文. 政治大土地徵收條例及其修正草案之研究立 ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch engchi U 研究生：魏念指導教授：陳. 中. 華. 民. 國. 銘. 立. 九十七. 年. 夫. 六. 月.

(2) 謝誌回顧九十二年進入政治大學研究所以來，迄今已歷數個寒暑，這篇論文終於完成。古人云「一詩千改始心安」，由於本人資質魯鈍，雖然花費較他人更多的時間，但對於本文仍難以安心。不過，至此研究所的階段也將告一段落。所謂「學貴得師，亦貴得友。」，這句話用在此處，分外貼切。本論文之可以完成，最感謝指導教授陳立夫老師不厭其煩的指引與教導，老師治學嚴謹，勤於研究，孜孜不倦，令人景仰。在我印象中，最深刻的是討論論文多在假日或晚上，如在晚上時，往往要到深夜，犧牲老師假日的時間，學生深感不安，但老師卻絲毫不以為意，提攜之情，令學生感謝萬分。在學習上，老師總是要求引述他人的論文，一定要瞭解作者的見解與論文的內容，並要有自己的見解，不可人云亦云，使我對學問的追求與問題的思考，能夠擁有正確的觀念和良好的習慣，是我在研究所專業課程外，另一項豐碩的收獲。此外，感謝論文口試委員楊松齡老師、陳明燦老師用心的指正，讓我有重新審視論文的機會，使本文的結構更為完整，內容更為充實。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 研究所就讀期間，修習了林英彥、賴宗裕、黃健二、邊泰明、林秋瑾老師的課，透過大師級的教導，使我對於地政領域有廣泛而深入的學習，更擴大自己在學術上的視野，獲益良多。同時與同班同學茂傑、振輝、仲甫、稚堤、玉萍、鈺焜等在學業上的討論，互相砥礪，加油打氣。並和同門學長姐、學弟妹，如嘉紋、鳳儀、修慈、書銘、冠豪、瑞麟、思宜、郁芳、明慧、志湧分享老師指導的心得。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 當然，由於家人的支持，使我於工作之餘，無後顧之憂，方得以全力投注於研習學業及論文寫作，尤其是未婚妻意麟的付出與鼓勵，讓我面對挫折時，能越挫越勇，不致意氣消沉，是完成本文幕後最大的推手。. engchi. 最後，研究所的學業雖已畫上句點，但學無止境，對於我在地政領域上的學習，不但不是句點，反而是另一個階段的開始，期待一路相陪的好友們，在未來學習的道路上能夠繼續相互勉勵。魏念銘謹誌. 1. 2010.07.22.

(3) 摘要土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。我國關於土地徵收之規範，早於北京政府於民國四年十月二十三日公布施行土地收用法，後國民政府於民國十九年六月三十日公布土地法，即設有土地徵收專編，嗣於民國三十五年四月二十九日修正公布施行，其後並有平均地權條例、都市計畫法等特別規定。為整合紛歧不一之現行土地徵收法律，統一徵收程序及補償標準，乃擬定「土地徵收條例」，自八十九年二月二日完成立法程序，公布施行後，即成為土地徵收之主要準據法，其規定直接影響我國土地徵收制度之良窳。土地徵收條例實施多年以來，在實務上，各級地政機關及需用土地人提出許多執行上的建議；在司法見解與學說上，亦有不同之看法及指正；在政策上，為因應社會、經濟的變遷，也有增修的必要。基此，內政部同時配合行政程序法之施行、推動授權直轄市或縣（市）政府主管機關核准土地徵收案件、以及區段徵收抵價地領回權物權化等政策，研擬土地徵收條例修正草案，至九十四年十月間，全案大致確定修法方向及修正內容，總計修正四十一條條文，增訂十三條條文，已將土地徵收條例全盤檢視。惟參據前述實務建議、司法見解及學說指正，修正草案增修條文以及未修正之規定，是否已有回應。故本文擬以我國憲法中財產權保障之內涵、公用徵收理論、以及土地徵收之要件為基礎，檢視土地徵收條例修正草案及現行規定，並提出建議，供日後修法之參考，以期建構符合「兼顧公益與私益」之土地徵收制度。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. 本文共分為七章，第一章緒論，說明本文之研究動機、研究目的、研究方法及章節架構。第二章公用徵收之理論與我國土地徵收制度內容，闡述我國憲法中財產權保障之內涵、公用徵收之理論與土地徵收之要件，作為本文評析相關問題之工具，並說明我國土地徵收制度內容之概況。第三章徵收程序相關問題之探討，首先，探討被徵收人陳述意見之規定，由學理上論述應有之正當程序為基礎，據以評析現行規定及修正草案。其次，檢討現行徵收審議制度之缺失，進而評析核准機關授權之問題所在。最後，探討補償處分內容與核准徵收內容不符之相關問題。第四章徵收補償內容相關問題之探討，乃評析修正草案關於面積增加之更正徵收地價補償之規定。並闡明徵收補償原則，進而檢討現行土地徵收補償內容之缺失。第五章救濟程序相關問題之探討，修正草案明定異議程序為訴願前之先行程序，本文則以土地徵收條例立法意旨及學說論述之土地徵收異議制度內涵來檢視，並進而評析修正草案之規定。第六章其他重要課題，共分為三節，以財產權保障之觀點分別就修正草案增訂收回權之限縮、區段徵收抵價地物權化，以及修正撤銷徵收相關規定等三個課題之問題予以評析。第七章結論，總結歸納本文之研究結果，對我國土地徵收制度提出改進方向或建議。. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(4) 章. 節. 目. 錄. 頁碼. 第一章緒論……………………….…………………….………………….1 第一節第二節第三節第四節. 第二章第一節第二節第三節. 研究動機………………………………….……………………….1 研究目的..………………………………………………………10 研究方法…………………………………………………………10 論文架構…………………………………………………………11. 公用徵收之理論與我國土地徵收制度內容……………..12 我國憲法中財產權保障之內涵……..……………………….….12 公用徵收之理論與土地徵收之要件……………………………15 我國土地徵收制度內容…………………………………………19. 治政第三章徵收程序相關問題之探討……………………………………25 大立第一節前言………………………………………………………………25. 第六章第一節第二節第三節. ‧ 國. ‧. 第一節第二節第三節. y. sit. al. er. 前言……………………………………………………………….49 更正徵收地價補償之探討……………………………………….51 徵收補償原則及內容之探討…………………………………….54 小結……………………………………………………………….65. n. 第五章. 徵收補償內容相關問題之探討……………………………...49. io. 第一節第二節第三節第四節. Nat. 第四章. 被徵收人陳述意見規定之探討…………………………………27 徵收審議及核准機關之探討……………………………………34 補償處分相關問題之探討………………………………………43 小結………………………………………………………………47. 學. 第二節第三節第四節第五節. Ch. engchi. i n U. v. 救濟程序相關問題之探討……………………………………66 前言………………………………………………………………..66 異議救濟制度之內涵……………………………………………..69 異議程序修正內容之評析………………………………………..72. 其他重要課題…………………………………………………...76 收回權之限縮……………………………………………………..76 區段徵收抵價地領回權物權化…………………………………..84 撤銷徵收之探討…………………………………………………..90. 第七章結論………………………………………………………………...96. I.

(5) 參考文獻…………………………………………………………………….101 土地徵收條例修正草案與現行條文對照表（僅列與本論文相關之條文）……………………………………………104. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 附錄一. Ch. engchi. II. i n U. v.

(6) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 第一章. 緒論. 第一節研究動機土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償1。土地徵收，在外觀上雖係以公權力侵犯私有財產權，而為保障私有財產權之重大例外；但其確實為確保公共事業實施上不可欠缺之制度2。在強調財產權神聖不可侵犯之一七八九年法國人權宣言第十七條亦指出：「財產權為神聖不可侵犯之權利，如非因法律規定之公共需要，並給予適當補償，不得剝奪之」。我國憲法對於公用徵收之要件、程序或補償並未規定，但其第一０八條第一項第十四款提及「公用徵收」之用語，應可推論公用徵收乃為憲法所肯認，係「先於憲法存在之制度」，然而，財產之徵收是否只為公共企業之目的？依民國十九年六月三十日公布之土地法第二０九條規定，國家為了實施國家經濟政策，可以徵收私有土地，因此，財產之徵收已不再是侷限於公用而徵收的標的，而是為了達成公共利益所必需，憲法第一０八條之公用徵收之意義及其用語，宜正名為公益徵收，以符合我國之「已擴張的徵收概念3」。又，財產權係. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 憲法所保障之基本權，徵收應以公益之必要，並予以相當補償，同時需有法律依據並符合法定程序4。我國關於土地徵收之規範，早於北京政府於民國四年十月二十三日公布施行土地收用法，後國民政府於民國十七年七月二十八日公布施行土地徵收法，民國十九年六月三十日公布土地法（民國二十五年三月一日施行），即設有土地徵收專編，為實施土地徵收之準據。嗣於民國三十五年四月二十九日修正公布施行5，其後之相關法律如：平均地權條例、都市計畫法、促進產業升級條例、國民住宅條例、科學工業園區設置管理條例、加工出口區設置管理條例等亦另有特別之規定；形成規定紛歧，一制數法之現象，非但執行不便，亦經常發生困擾，尤以土地徵收程序互異，補償項目及標準不一，造成徵收土地之阻力日益增劇，為整合紛歧不一之現行土地徵收法律，以突破土地徵收之執行瓶頸，乃擬定「土地徵收. Ch. engchi. 1. i n U. v. 司法院大法官釋字第 425 號解釋。陳立夫，我國土地徵收制度上若干爭議問題之探討，收錄於氏著「土地法研究」，新學林出版股份有限公司，2007 年 8 月 1 版，214 頁。 3 陳新民，憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念，收錄於氏著「憲法基本權利之基本理論」，元照出版有限公司，1999 年 6 月 5 版，346-348 頁。由於中華民國憲法於民國 35 年 12 月 25 日經國民大會制定完成，民國 36 年 1 月 1 日經國民政府公布，故為「先於憲法存在之制度」。 4 李惠宗，中華民國憲法概要－憲法生活的新思維，元照出版有限公司，2004 年 8 月 3 版，109-111 頁。 5 徐一峰，土地徵收論，三民書局，1959 年，11-21 頁；焦祖涵，土地法釋論，三民書局，2002 年 8 月 3 版，5-9 頁。 2. 1.

(7) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 條例」6，自八十九年二月二日完成立法程序，公布施行後，即成為土地徵收之主要準據法7。土地徵收條例自施行後，行政程序法於九十年一月一日開始施行，而土地徵收係以公權力強制剝奪被徵收人財產權之不利益處分，自應經一定之嚴謹程序方能作成，始能合乎憲法保障人民財產權之意旨，在此，行政程序法即有補充適用的餘地。內政部為配合行政程序法之施行，土地徵收條例部分條文尚需配合該法檢討修正；以及落實中央與地方分權及地方自治原則，加速取得公共建設所需私有土地，修正徵收土地或土地改良物除區段徵收及其他特殊情形，由中央主管機關核准外，其餘均由直轄市或縣（市）主管機關核准之；同時就本條例實施以來，各級地政機關、需用土地人反映意見，修正相關條文，以應實務作業需要等事由，爰研擬土地徵收條例修正草案，直至九十四年十月十九日已確定修法方向，並將修正草案提交內政部法規委員會確認，其修法重點如下8：. 政治大. 一、為落實中央與地方分權及地方自治原則，以提升行政效率，除區段徵收及其他特殊情形，由中央主管機關核准外，其餘均由直轄市或縣（市）主管機關核准。（修正條文第十七條）二、明定已公告徵收之土地，經都市計畫變更為其他公共設施用地，並依規定程序變更使用者，排除原土地所有權人得申請收回土地規定之適用。（修正條文第九條及第七十四條）三、明定通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見之辦理機關、時機、方式及其處理。（修正條文第十六條）四、明定公告異議之處理程序。（修正條文第二十八條）五、明定興辦事業用地範圍內因遺漏徵收而補辦徵收或因更正徵收增加之土地面積，補辦徵收或更正徵收當期之徵收補償地價低於原徵收當期之徵收補償地價者，以原徵收當期之徵收補償地價補償之。（修正條文第三十七條）六、明定區段徵收土地之補償地價，應以徵收後可供建築之抵價地折算抵付。（修正條文第四十七條）七、明定被徵收土地所有權人抵價地領回權，應於原有土地辦理登記，於抵價地分配前，得作為移轉、設定質權或為強制執行之標的。（修正條文第四十九條）八、分別規定撤銷徵收、廢止徵收之要件、程序、效力。（修正條文第五十八條至六十五條）. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 修正草案共修正四十一條條文，增訂十三條條文，並創設區段徵收抵價地物權 6. 內政部地政司編撰，土地徵收條例制定實錄、2003 年 12 月，528 頁。依土地徵收條例第一條規定：「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」 8 內政部 94 年 10 月 19 日開會通知單所附修正草案及其總說明。 7. 2.

(8) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 化，其涵蓋範圍甚廣。然而，土地徵收條例自公布施行以後，學說多有指正，司法實務亦有不同見解。此次修正內容能否回應學說及司法見解，並達到其修法之目的，容有探討空間。又未修正部分是否即無爭議之處，亦有疑義。由於土地徵收制度「徵收程序」及「徵收補償」乃二大核心，且土地徵收係剝奪所有權之行政處分，自應予以救濟程序。因此，本文擬就學說、實務對於土地徵收條例現行規定指正與質疑之問題，以及修正草案內容對該問題有無回應，並初步觀察修正內容能否達到修法之目的，分別以徵收程序、徵收補償、救濟程序及其他重要課題等部分歸納如下：. 一、徵收程序（一）欠缺土地徵收核准之審查機制. 政治大在土地徵收條例施行前，司法院釋字第四○九號解釋即指出：「…土地法第二立百零八條第九款及都市計畫法第四十八條係就徵收土地之目的及用途所為之概 ‧. ‧ 國. 學. 括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。…然徵收土地究對人民財產權發生嚴重影響，法律就徵收之各項要件，自應詳加規定，前述土地法第二百零八條各款用語有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正，併此指明。」土地徵收可以合法剝奪人民之財產權，其合法的理由是認定國家必須要為公共利益9，且學說上皆肯認其公共利益需經衡量10。土地徵收條例. sit. y. Nat. n. al. er. io. 對於核准程序之規定甚為簡略，僅規定土地徵收應經土地徵收審議委員會審議及由中央主管機關核准（土地徵收條例第十四、十五條），學說上認為，就現行法制度而言，民眾參與之機制不足，以致欲獲得之公益與失去之私益難以充分顯示，加以徵收案件之審查程序及基準並未明確規範，顯然欠缺得以確實判斷土地徵收上所需具體公共利益之機制11。因此，現行規定之土地徵審議機制是否完備，令人質疑，不無探討之空間。但此次修正草案對此並無任何回應。. Ch. engchi. i n U. v. （二）陳述意見. 9. 陳新民，公共徵收的目的，收錄於氏著「憲法基本權利之基本理論」，元照出版公司，1999 年 6 月 5 版，355-356 頁。 10 陳新民，前揭文（註 9），366 頁；陳立夫，土地徵收與損失補償－我國土地徵收制度之現況與重要課題，收錄於氏著「土地法研究」，新學林出版股份有限公司，2007 年 8 月 1 版，269 頁；陳明燦，我國土地徵收若干問題之探討：以財產權保障觀點為基礎，收錄於「財產權保障、土地使用限制與損失補償」，翰蘆圖書出版有限公司，2001 年 3 月 1 版，228 頁；張嘉紋，我國土地徵收法制之探討---以行政法院裁判為中心，國立政治大學地政研究所碩士論文，2001 年， 13 頁。 11 陳立夫，前揭文（註 10），275 頁。 3.

(9) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 依土地徵收條例施行細則第十三條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。但有前條情形者，不在此限。前項通知所有權人陳述意見，得於協議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時，或舉辦區段徵收說明會時一併為之。」，由上開規定可知，受理被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見之機關為需用土地人，並得於協議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時一併為之。另，內政部九十年四月四日台（九十）內地字第九００六一七三號函12認為需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前已舉行公聽會，及踐行協議價購時已給予土地所有權人陳述意見之機會，而認為得免再依行政程序法第一百零二條規定予被徵收土地所有權人陳述意見，在學說13及司法判決14皆認為需用土地人與核准徵收機關立場不同，並於協議價購時聽取陳述意見，且內政部於核准徵收於核准前，無需再依行政程序法第一百零二條規定通知被徵收人陳述意見，徵收處分即有瑕疵。另由需土地人聽取被徵收人意見所作之紀錄，提供予核准徵收機關（土地徵收審議委員會）於審查徵收案時考量之作法，其客觀性與妥當性值得商榷15。因此，現行被徵收人陳述意見之規定是否完備，足以給予被徵收人表. 立. 政治大. 達意見的機會，應有檢視的必要。. ‧ 國. 學. ‧. 本次修正條文即規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見，並將陳述意見及處理情形附於徵收計畫書內，供核准徵收機關審核。前項陳述意見之書面通知所有權人陳述意見，得與協議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時之通知一併為之，通知書載明協議不成即申請徵收，並告知徵收相關事項，請所有權人於協議價購會議中或會後一定期限內陳述意見。核准徵收機關於核准徵收前，必要時得再給予所有權人陳述意見之機會。」，惟修正草案對於受理機關並無修正，受理時機亦無大幅修正，在現行規定已為學說及司法實務質疑下，修正內容能否回應質疑，並建構應有之陳述意見機制，值得進一步分析。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. （三）徵收核准授權直轄市或縣（市）政府為落實權力下放，以提升行政效率，加速取得公共建設所需私有土地，擬修正徵收土地或土地改良物除區段徵收及其他特殊情形，由中央主管機關核准外，其餘均由直轄市或縣（市）主管機關核准。惟公用徵收事項係中央立法並執行或交由省縣執行之，為憲法第一百零八條第一項第十四款所明定，本修正條文是否符合規定？又按土地徵收之當事人有三：一為徵收人，即土地徵收之主體；二為需 12. 內政部，地政法令彙編第四冊，97 年版，2009 年 5 月，12-01-40 頁。陳立夫，前揭文（註 2），230-234 頁。 14 台北高等行政法院 91 訴字第 1642 號判決；台北高等行政法院 91 訴字第 3968 號判決；最高行政法院 94 判字第 1709 號判決。 15 陳立夫，前揭文（註 10），233 頁。 13. 4.

(10) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 用土地人，亦即興辦公共事業需要使用土地之人；三為被徵收人，即被徵收土地權利之人16，修正條文將造成直轄市或縣（市）政府集徵收核准機關、執行機關及需用土地人於一身的情況，在現行準則令人質疑仍不足以供審查的依循的情形下，其授權審查是否適宜？（四）補償處分相關問題之探討依土地徵收條例規定徵收核准機關為中央主管機關，徵收補償機關則為直轄市或縣（市）主管機關17，惟徵收應予補償之規定，學理上稱為「結合條款」18，或謂核准徵收時竟可不核准補償之內容，實有由同一機關決定之必要19。然學理上並非指徵收處分與補償處分機關應為同一。蓋補償處分應以徵收處分之標的為依據，二者關係密切，其徵收之標的應具體明確更為重要，但現行徵收處分對於土地改良物之核准標的不夠明確，僅以核准土地上之土地改良物概括核准，則應指該土地上之土地改良物皆為徵收，行政實務上，直轄市或縣（市）政府在估定土地改良物補償費時，將不應徵收者排除及應遷移不予徵收者列入遷移費清冊，與徵收處分之標的有所不符，應有檢視的必要。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 二、徵收補償. ‧ er. io. sit. y. Nat. （一）更正徵收地價補償之探討. 「更正徵收」在土地法及土地徵收條例皆無此名稱，在「土地徵收法令補充規定」20第十條僅規定更正徵收增加之土地面積，仍應依法公告後，按該公告期滿第十五日當時之公告土地現值辦理補償。而在「申請土地注意事項」21則有較清楚的處理原則，惟其意義並不明確，惟就更正原因分析，似指原徵收案之標示錯誤之更正，此與更正原徵收行政處分有何不同？而修正草案擬就更正徵收增加之土地面積，更正徵收當期之徵收補償地價低於原徵收當期之徵收補償地價者，以原徵收當期之徵收補償地價補償。在定義不明的情形下，此規定是否妥適？. n. al. Ch. engchi. 16. i n U. v. 陳立夫，論私人興辦公共事業時可否申請徵收土地，收錄於城仲模教授六秩華誕祝壽論文集編輯委員，憲法體制與法治行政（三）行政法各論篇，三民書局，1998 年，247 頁以下。 17 行政院秘書處 92 年 4 月 10 日院臺訴字第 0920084300 號函檢附「各類土地徵收案件之原行政處分機關如何認定」案研討會會議紀錄結論第一、二點。 18 李惠宗，前揭書（註 4），110 頁。 19 蔡進田，我國土地徵收補償法制之研究，國立臺灣大學國家發展研究所碩士論文，2003 年 11 月，128 頁。 20 民國 78 年 1 月 5 日內政部台內地字第 66191 號函訂定發布，民國 87 年 6 月 22 日內政部台內地字第 8782586 號令修正。 21 民國 91 年 8 月 28 日內政部台內地字第 0910061549 號令訂定，民國 92 年 12 月 25 日內政部台內地字第 0920071614 號令修正。 5.

(11) 土地徵收條例及其修正草案之研究. （二）徵收補償原則及內容之探討土地徵收既為土地所有權人因公益而特別犧牲其土地所有權，因而徵收應予補償。然而對徵收應如何予以補償，憲法並無明文規定，我國關於徵收補償之原則，於學說上之見解並未一致，有完全補償說：認為應對財產權人因公用徵收所生之損失予以完全之填補；相對補償說：認為就社會、經濟情況，並依社會通念，以客觀、公平、合理之方法予以考量，填補徵收損失之程度，即為足已；折衷說：係區分徵收標的之性質或徵收目的，而分採完全補償或相對補償22。或有謂相對補償說較為妥適23，然我國學者多採完全補償說24。實務上，在司法院大法官解釋中多次指出，國家依法徵收人民之財產，應給予「相當之補償25」或「合理之補償26」，惟其意涵並未明確。土地徵收條例施行後，補償項目包括地價補償、土地改良物補償、土地改良費用、營業損失補償及遷移費27，對於徵收補償已較土地法之規定完備，但被徵收人異議補償費過低之情事仍居高不下，其中較令人詬病者如地價補償係依據公告土地現值為依據，但公告土地現值之評定一向為學界認為存在許多缺失28，且依公告土地現值加成後之補償地價，亦大多低於市價，致. 立. 政治大. n. al. er. io. sit. y. Nat. 三、救濟程序. ‧. ‧ 國. 學. 使土地被徵收人難以補償地價重新購買同等之土地；又如徵收之殘餘地如不符合一併徵收之要件者，因徵收所造成之土地價值減損，並無損失補償等等，由此可見土地徵收條例在徵收補償方面仍存在許多問題。惟修正草案對補償項目並未修正，究徵收補償之原則為何？始符合憲法保障財產權之意旨，容有探討的餘地。並進而探究徵收補償的範圍，以檢視土地徵收條例規定之補償內容。. Ch. i n U. v. 土地徵收之性質屬行政處分，如對其不服，自得依行政爭訟法規定尋求救濟。依土地徵收條例規定，土地權利關係人對於土地徵收公告有異議者，應於公告. engchi. 22. 陳立夫，前揭文（註 10），278-279 頁。蔡進田，前揭文（註 19），24 頁。 24 史尚寬，土地法原論，正中書局，1964 年 7 月臺 4 版；黃宗樂，土地徵收補償法上若干問題之探討，臺大法學論叢，第 21 卷第 1 期，75 頁，1992 年；楊松齡，土地所有權保障、限制與徵收補償之探討，收錄於現代地政理論「殷教授章甫七秩誕祝壽論文集」，五南圖書出版有限公司，1999 年 6 月初版，477 頁。 25 釋字第 400 號解釋、釋字第 409 號解釋。 26 司法院釋字第 440 號解釋、釋字第 516 號解釋、釋字第 579 號解釋。 27 土地徵收條例第三十條至第三十四條之規定。 28 林英彥，不動產估價，文笙書局，1989 年 10 月，476 頁以下；鍾英理，以區段地價指數改進公告土地現值制度之研究，政大地政研究所碩士論文，1998 年，26-34 頁；吳村，台北市土地公告現值之研究，國立政治大學地政研究所碩士論文，1977 年；林英彥，論土地公告現值制度之改進，平均地權土地稅制學術研討會資料，1995 年，1-8 頁；柯博義，台北市規定地價與估價方法改進之研究，國立政治大學地政研究所碩士論文，1975 年；楊松齡，現行公告土地現值制度之存廢探討，改進現行地價制度研討會資料，1995 年，13-20 頁；林英彥，對修訂地價調查估計規則之建議，人與地，214/215 期，2001 年 10-11 月，38 頁。 23. 6.

(12) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人（第二十二條第一項）。又，被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟（第二十二條第二項）。然而，異議事項至少包含「徵收處分」及「補償處分」二類，但規定由該管直轄市或縣（市） 29 主管機關查明處理中央主管機關核准之「徵收處分」，實有扞格之處。另徵收補償價額於第二項規定設有異議救濟制度，有無包含第一項規定之其他異議？及異議救濟制度是否為行政救濟之先行程序？規定並不明確。實務上，有認為不服徵收補償價格者，對於異議救濟程序與訴願救濟程序係二個各自獨立之程序，非行 30 政救濟之先行程序。修正草案則明定對於徵收補償價額不服之異議程序為行政救濟之先行程序，其餘異議查處如有不服，得依法提起行政救濟。惟無徵收即無補償，徵收處分與補償處分之異議處理分屬不同規定，對救濟程序之行使是否妥當？不無疑慮。另對於由直轄市或縣（市）主管機關查明處理「徵收處分」部分，並無修正，應併同檢討。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 四、其他重要課題. ‧ sit. y. Nat. （一）收回權之限縮. n. al. er. io. 土地徵收制度，係為公益上之必要，不管土地所有權人之意思如何，而使需用土地人取得其土地。如該土地全部或一部不供徵收目的之使用，事實上已失其徵收之必要，回復其所有權，固為事理之當然31。故收回權屬土地徵收制度整體的一環，依修正條文規定，已公告徵收之土地，經都市計畫變更為其他公共設施用地，並依規定程序變更使用者，排除原土地所有權人得申請收回土地規定之適用。則都市計劃範圍內之徵收土地可能很難成立收回土地之要件，對人民的權益損害甚大，有無違反憲法保障人民財產權的意旨，不無疑義？. Ch. engchi. i n U. v. （二）區段徵收抵價地領回權物權化鑑於房地產景氣低迷，區段徵收土地所有權人申請領回抵價地意願低落，大多選擇領取現金補償，造成區段徵收主管機關龐大資金壓力，甚而影響區段徵收之推動及政府重大建設用地之取得。為保障被徵收土地所有權人之合法權益，區段 29. 蔡進田，前揭文（註 19），92-93 頁。台北高等行政法院 89 訴字第 4070 號判決；台北高等行政法院 90 訴字第 4707 號判決；最高行政法院 92 判字第 741 號判決。 31 史尚寬，前揭書（註 24），592 頁。 30. 7.

(13) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 徵收有關地價補償以領取現金補償為原則之規定，修正為以發給抵價地為原則，並將土地所有權人領回抵價地之權利創設為物權，俾利土地所有權人於抵價地分配前，得將該權利移轉或設定抵押，藉以紓解土地所有權人因徵收而產生之經濟壓力32。但抵價地領回權應認係土地被徵收人與需用土地人間基於抵價地發還契約關係而成立之債權債務關係33，申言之，抵價地領回權只是一種請求權，而物權需有具體標的物存在，且應可以支配及管理之權利，二者在性質上顯然不同。另，七十九年大眾捷運法制定後，促進產業升級條例，甚至土地徵收條例等，都規定可以先行區段徵收後再辦理都市計畫，加以目前徵收制度之審查並不十分嚴謹的情形下，令人質疑區段徵收是否具有公益目的的存在，而修正草案之補償改以領取抵價地為原則，則政府可以不用現金補償，將可以輕易動用區段徵收之手段，致使財產權保障之精神更加落空34。因此，學者見解大多認為不可行，惟亦有謂創設物權並無不可35，此制度設計仍有許多疑慮未釐清，值得進一步探究。（三）撤銷徵收之探討. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 由於直轄市或縣（市）主管機關並非撤銷徵收之核准主管機關，在認定上符合要件後，並未送請核准主管機關核定，即轉請需用土地人依法定程序報請核准，在實際執行上，將產生直轄市或縣（市）主管機關與需用土地人認定不同，及符合撤銷徵收之要件時，需用土地人如不擬具撤銷徵收計畫書報請內政部核定時，將損及原土地所有權人之權利。但現行法令對於撤銷徵收要件認定不同之處理，及符合撤銷徵收要件時，原所有權人請求撤銷徵收之期限，皆無明確的規定。又，不符合要件時，該管直轄巿或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人，不服處理結果，得向中央主管機關請求，再審議不符合規定後，始能提出行政救濟，使救濟程序不夠經濟。其癥結乃在直轄市或縣（市）主管機關不論認定結果符合要件者或不符合要件者，皆無報請內政部（土地徵收審議委員會）審議，即逕為函知需用土地人及申請人之規定不夠周延。又，土地徵收條例規定應予撤銷徵收之情形，僅為例示規定，其態樣非土地徵收條例所能完全規範。且行政程序法對撤銷違法之行政處分已有相關規定，土地徵收條例對撤銷徵收有無需要再予規定。另，撤銷徵收後，原徵收處分之效力已不存在，土地徵收條例規定要求原土地所有權繳清應繳回之徵收價額為發還土地之必要條件，與法理有違。然修正條文雖然釐清撤銷徵收與廢止徵收之要件，並增訂原土地所有權人不服直轄市或縣（市）主管機關之處理結果者，應於直轄市或縣（市）主管機關函復送達之日起三十日內向中央主管機關請求等規定，然對. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 32. i n U. v. 內政部 94 年 10 月 19 日開會通知單所附修正草案總說明。何憲棋，區段徵收制度土地分配方式之研究，國立政治大學地政系碩士論文，2001 年 7 月，113 頁。 34 行政院法規會 92 年第 8 次諮詢會議紀錄（92 年 11 月 17 日召開），陳立夫發言內容。 35 同前註（註 34），蘇永欽、陳榮隆及謝哲勝認為創設為物權並無不可，但亦提及抵價地在分配前，其位置及面積均不確定，與物權確定之要件不符。 33. 8.

(14) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 前述問題並未有所修正。因此，撤銷徵收之相關規定是否完備？實有探討之必要。綜上所述，初步觀察修正條文有關程序的部分仍不夠周嚴，區段徵收抵價地領回權物權化之創設疑義仍待釐清，而學說及司法實務上提出應檢討的部分，許多並未隨同修正，是否現行規定已然完備而無修正之需要，值得進一步探討闡述。因此，全面檢視土地徵收條例實有其需要，本文擬以此次土地徵收條例修正草案為主軸，兼論現行規定，俾建立符合「兼顧公益與私益」的土地徵收制度。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(15) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 第二節研究目的我國憲法對於公用徵收之要件、程序或補償雖未規定，但公用徵收係為「先於憲法之制度」，其意義應擴大為達成公共利益所必需，並基於憲法對財產權之保障，徵收應予以補償，且必須有法律依據以及符合法定程序。自土地徵收條例於八十九年二月二日公布施行後，即為土地徵收之準據法。亦即，該條例之規範內容直接影響我國土地徵收制度之健全。因此，此次土地徵收條例修正草案產生許多值得分析的問題，加以未修正之現行規定部分亦存有應檢討之缺失。基於以上動機，本文希望能藉由財產權保障及公用徵收之理論為基礎，檢視土地徵收條例修正草案以及現行規定，藉以釐清該等問題，並提出改進建議，其主要目的有下列四點：一、瞭解土地徵收條例修正草案所產生以及現行土地徵收條例仍存在之爭議問題。二、釐清爭議問題之發生原因、內容及影響。三、評述修正條文能否達到立法所欲達成的目的。四、提出我國土地徵收問題爭議點之改進建議。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第三節研究方法. y. Nat. sit. n. al. er. io. 本文研究採用文獻分析法，先行論述我國憲法中財產權保障之內涵以及公用徵收之理論等相關理念，再將土地徵收之要件加以整理作為本研究之立論基礎。另有鑑於本文係對於我國土地徵收制度進行研究，故將我國土地徵收制度之法規範擇要說明。. Ch. engchi. i n U. v. 其次，以土地徵收條例修正草案及現行規定為研究對象，利用相關學者研究論文以及司法實務見解等，分析歸納其爭議問題。再藉以前述立論基礎，佐以學者論述、行政法院判決案例、行政法原理原則、以及土地徵收條例之立法意旨，予以檢視本研究所提出之各項爭議問題。最後，歸納出其缺失與不足之處，進而提出解決對策之建議。. 10.

(16) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 第四節論文架構本論文總計分為七章，第一章「緒論」，說明本文之研究動機、研究目的、研究方法及章節架構。其餘各章論述內容大致如下：第二章「公用徵收之理論與我國土地徵收制度內容」，本章在介紹我國憲法中財產權保障之內涵、公用徵收之理論與土地徵收之要件，作為後續問題分析之工具。並概要論述我國土地徵收制度之內容。第三章「徵收程序相關問題之探討」，因修正草案增訂關於陳述意見及授權直轄市或縣（市）政府核准徵收案件等規定，然現行規定之徵收審查機制除陳述意見外，修正草案並無修改，但徵收審查機制仍存有許多問題，其是否完備攸關能否授權。且徵收核准後，應予補償，然中央主管機關所為徵收處分之核准徵收標的不夠明確，使補償處分之內容是否與核准內容相符，不無疑義。是以，本章節之鋪陳，首先，在前言說明探討之問題，第二節則為被徵收人陳述意見規定之探討；第三節則先就現行徵收審議制度予以評析，進而評析核准機關能否授權；第四節為補償處分相關問題之探討。最後，就以上徵收程序之問題作一小結。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第四章「徵收補償內容相關問題之探討」，修正草案關於徵收補償內容僅修正面積增加之更正徵收地價補償之基準，對於徵收補償內容則未有所修改，然而，現行規定是否已符合憲法財產權保障之內涵，容有探討空間。是以，本章以修正草案增訂更正徵收之規定及徵收補償原則及內容為探討重點，分析其爭議問題，進而檢討其缺失，將本章分為四節，除前述二個重點各為一節外，另於前言說明本章探討之問題及理由，並於第四節作一小結。. Ch. engchi. i n U. v. 第五章「救濟程序相關問題之探討」，修正草案明定異議程序為訴願前之先行程序，然其規定是否適當，應以土地徵收條例立法意旨所擬建立之異議制度內涵來檢視。因此，本章分為前言、異議救濟制度之內涵、以及異議程序修正內容之評析等三節。第六章「其他重要課題」，因修正草案增訂收回權之限縮、區段徵收抵價地物權化及修正撤銷徵收相關規定，以上課題皆屬土地徵收制度之重要內容，涉及人民權益甚大，本章則以該三個課題各為一節，以財產權保障之觀點予以檢討及評析。第七章「結論」，總結以上各章節之論述，對於本文提出問題之研究結果，予以整理歸納，並提出改進方向或建議，俾提供日後土地徵收條例修法之參考。. 11.

(17) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 第二章. 公用徵收之理論與我國土地徵收制度內容. 第一節我國憲法中財產權保障之內涵人類必須依賴外界之物質，以維繫其生命。這種擁有、掌握外界的物質，就是所謂所有權的濫觴36。自從法國一七八九年人權宣言率先揭「所有權係神聖不可侵犯之權利」之概念後，所有權始正式成為法律保障之標的。惟隨著社會、政治及經濟結構之轉變，所有權的概念，已擴充到任何具有財產價值的權利，因此，任何具有財產價值的請求權，即可包含入憲法本意「所有權保障」範圍之內，並賦予財產權之概括性。賦予私人財產權，其本質乃在保障個人努力之成果，不為他人所剝奪。其具有五項特點：一、為自由權之一：人民可以自由的擁有、使用並處分其合法取得之財產，並得以主張其財產權利益之法律上的效力，國家機關不得加以侵害之權利；二、應具有人權之理念：個人之生存必須擁有其維持生存之基本資源，在尊重人權及生存尊嚴之要求下，必須同時賦予財產權，以資供其維生；三、具有私的權利：係指財產權具排他的獨佔性而言，為完全屬於「私有財產制」之基礎；以土地所有權而言，土地所有權人原則上得基於自己之意思使用、收益、處分土地；四、具有觀念性：財產權客體之本質乃「財貨價值」本身，所以縱使未支配標的物，亦得成立財產權，是以法律秩序所予確定之「當為支配狀態」為基礎；五、所有權之絕對性：乃為財產權絕對性之具體表徵，在內容上包括絕對不可侵性、絕對自由性與絕對優越性三者。由財產權上述五項特點可得財產權之本質是建立在「私有財產制」的基礎上，而財產權是個人生存的基本權種類其中之一。因此，對於財產權的保障，實為現代社會法治國家具有重大意義之基本職能37。同時，建立及維繫一個由憲法來嚴密保障的財產權體系，更是一現代法治國家的必要之舉38。財產權之保障，需依法取得權利者始能享有，故財產權保障涉及二個面向：一、針對立法者，要求其以合乎憲法的方式，來形成私有財產制度，此謂之「財產權的制度性保障」；二、對所有國家公權力，要求其尊重合法取得之具體財產地位，賦予權利人對抗國家公權力干涉財產權地位之防衛權限，此謂之「財產權之個別性保障」39。近代財產權概念是建構在私有所有權概念上，在十八世紀被視為神聖不可侵犯，雖造就了資本主義的發達，繁榮了世界自由經濟，但同時也產生了許多社會問題，至十九世紀末葉，團體主義的興起，逐漸產生財產權社會化之思想，強調. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 36. i n U. v. 陳新民，前揭文（註 3），286 頁。楊松齡，前揭文（註 24），440-445 頁。 38 陳新民，前揭文（註 3），286-287 頁。 39 陳愛娥，司法院大法官會議解釋中財產權概念之演變，收錄於劉孔中、李建良主編「憲法解釋之理論與實務」，中央研究院中山人文社會科學研究所，1998 年，400-402 頁。 37. 12.

(18) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 財產權之社會性、義務性，以使符合社會發展之需40。亦即，財產權為兼顧社會利益，不再因自由的絕對性而不可侵犯，必須負有社會義務41。因此，私財產權原則上固劃歸私人，由其為個人利益而使用，原則上個人對財產權標的亦有自由使用、支配、處分之權限，惟私財產權利的行使，亦須同時有助於公益，由此，立法者在形成財產制度、規定財產權的內容及限制時，應盡量使私財產權利人之私益與公益得以協調，但不得侵及私有財產權的核心內涵42，此核心領域乃是「財產的私有性」與「財產的私用性」43。而其社會義務應符合由法治國原則所導引出來的要求：如比例原則、平等原則及信賴保護原則等44。我國憲法第十五條規定：「人民之生存權，工作權及財產權，應予保障。」，惟財產權的性質為何？應如何保障？，我國憲法並未明定。而財產權的實質內涵並非絕對或靜態之觀念，往往隨著風俗習慣、立法、制度等之變遷，而有不同之內涵與界定。但就財產權的性質而言，大法官釋字第四００號解釋始有較明確的說明：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」；後於釋字第四０六號解釋於審查限制人民建築利用之行政規則時指出：「憲法所保障之人民財產權，尚不能因主管機關之遲延不於主要計畫實施後二年內發布細部計畫，使其繼續陷於不能自由使用土地建築之不利益。」，此二號解釋係從財產自由權出發，較置重財產權「存續狀態之保障」。此種以物之所有權為其核心的古典財產權意義，係我國憲法實務上的重心，此之「物所有權」並擴及「所有權之權能及其他債法上之請求權，以及無體財產權」45。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 我國將財產權視為自由權體系的一環，財產基本權利即如同其他之自由基本權利一樣，可就憲法第二十三條取得一般限制的依據，即為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者，且符合必要性原則時，可以法律限制之。另第一四五條第一項規定：「國家對於私人財富及私營事業，認為有妨礙國計民生之平衡發展者，應以法律限制之。」，由此又取得可以侵犯人民財產權利之「特別限制」的依據46。又憲法第二十二條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」及同法第一百四十三條規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。」等之規定皆顯現憲法上有關財產權保障方面，為確保私人財產之自由，明文規定應予保障，對於因增進公共利益，而須侵犯私人財產權時，應有其必要性，並以法律已規定者為限，方得予以剝奪或課以負擔47。（後. Ch. engchi. 40. i n U. v. 楊松齡，財產權保障與公用徵收補償之研究，經社法制論叢，第 9 期，1992 年 1 月，264 頁。李惠宗，憲法要義，敦煌書局股份有限公司，1999 年 4 月，192-193 頁。 42 陳愛娥，前揭文（註 39），407-408 頁。 43 李惠宗，前揭書（註 41），249 頁。 44 陳愛娥，前揭文（註 39），408 頁。 45 李惠宗，前揭書（註 41），250 頁。 46 陳新民，前揭文（註 3），341 頁。 47 楊松齡，前揭文（註 40），263-264 頁。 41. 13.

(19) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 段立法應受限制及比例原則等）憲法財產權保障，大體分為存續保障與價值保障。財產權之存續保障在於維持財產權之現有狀態，確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，避免受到國家恣意剝奪或限制。萬一財產權存續狀態無以維持時，則側重於財產價值之保護，故財產權受到剝奪或限制，國家應給予適當之補償以填補財產價值之損失，此為財產權之價值保障48。申言之，憲法保障財產權的意涵非指財產權絕對不可侵犯，在侵犯財產權是為公益所需以及给予補償等條件下，仍可以「價值保障」之方式來保障私人之財產權49。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 48. i n U. v. 李建良「財產權之存續保障與價值保障」，台灣本土法學雜誌，第 4 期，1999 年 10 月，100-101 頁。 49 張嘉紋，前揭文（註 10），10 頁。 14.

(20) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 第二節公用徵收之理論與土地徵收之要件一、公用徵收之理論我國憲法第一０八條第一項第十四款提及「公用徵收」之用語，但其意義僅在劃分中央及地方之立法權限事項，對於公用徵收之要件、程序或補償等事項在憲法中並未規定。然財產權之理念及制度，和徵收密不可分。徵收之要件，賦與公權力可以合法的侵害人民的財產權利。我國憲法在規定保障人民財產權利時，並未提及徵收的要件，徵收也就可以稱為我國憲法內一個「遺漏的制度」。我國土地法係於民國十九年公布，其中第五篇第二０八條以下，有專章規定「土地徵收」之要件。立憲者在憲法內採用「公用徵收」字語，諒已承認此已在土地法內所確定且當時已在實施的徵收制度，故徵收制度，雖為我國憲法一個「遺漏的制度」，但無疑地其係一「先於憲法存在之制度」50。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 公用徵收依文義解釋即是將私人之財產收歸公用，依土地法第二０八條規定，國家因左列公共事業之需要得徵收私有土地。故徵收係剝奪私人財產權利，將此權利，移轉到另一個公共事業之上。然而，財產的徵收，是否只為公用？從我國歷來所制定之徵收相關法規觀之51，其概念已不再是為了公共事業所需，其範疇已擴充至「公共利益」所必需。因此，「公用徵收」一辭或以「公益徵收」取代之，將更符合實情及潮流之趨向52。在我國現行法中，散見有「徵收」之規定者，其所稱土地徵收通常係指基於公共利益之需要而對土地或建築物予徵收，其多以「所有權之移轉」為主要目的， 53 乃屬一種財產權利之剝奪。是以「公用徵收」制度在我國可採較狹隘的定義，即為權利的剝奪，而不必將權利之限制強予納入其概念範圍54。當然，公用徵收的標的並不侷限於土地，但我國所稱之「公用徵收」多指土地之徵收，此因公共事業之興辦，幾乎均需使用土地。至於土地徵收的概念，在大法官釋字第四００號解釋中提及：「…如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。…」，似有意藉此對「公用徵收」之概念有所闡釋，惟僅就「徵收原因」及. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 50. i n U. v. 陳新民，前揭文（註 3），345-346 頁。例如土地法第二０九條規定國家為實施國家經濟政策的徵收，實施耕者有其田條例為土地改革的徵收，詳見陳新民，前揭文（註 3），347 頁。 52 楊松齡，前揭書（註 40），271 頁。 53 李建良，損失補償，收錄於行政法 2000(下冊)，翁岳生編，2000 年 7 月 2 版，1444 頁。 54 張嘉紋，前揭文（註 10），11 頁；李建良，前揭文（註 53），1449 頁。另李建良認為釋字第 400 解釋並未將土地使用收益權之限制，視為一種「公用徵收」，又對於釋字第 440 解釋認為大法官似有意在「應予補償之公用徵收」概念外，另行承認所謂「應予補償之財產權限制」概念，見於氏著前揭文（註 53），1447-1448 頁。 51. 15.

(21) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 「補償義務」有所說明，至於「徵收行為」之內涵，則未指明55。直至釋字第四二五號解釋則指明：「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。…並應於相當期間內給予合理之補償。」，由此得之大法官對於土地徵收之概念著重於「權利之剝奪」與「補償之必要性」56。綜上所述，公用徵收係指國家為特定之公共事業或公益事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之制度，徵收之要件必須符合比例原則，並應於相當期限給予合理之補償，故權利之剝奪為公用徵收之主要特徵。當財產權存續狀態受公權力剝奪，無以繼續維持財產權之現狀時，國家應給予適當補償以填補財產權價值之損失，此為憲法財產權價值保障之旨趣57。. 二、土地徵收之要件. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 誠如前述，公用徵收之標的物並不僅限於土地，但我國所稱之公用徵收多指土地之徵收。是以土地徵收雖能合法侵犯私有財產權利，然國家因公用或其他公益目的之必要，依法徵收人民之財產時，應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。方符合憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨58。因此，財產權既為憲法所保障之基本權，土地徵收則為直接剝奪財產權之行政措施，我國學界多認為徵收之要件如下59：. n. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. al. （一）土地徵收必須基於公共利益之目的. i n U. v. 土地徵收係對私有財產權之剝奪，惟私有財產權乃為憲法所保障，非有正當理由，不可予以侵害，而此正當理由即為公共利益之需要，亦即土地徵收須為公共利益的目的為實施前提。所謂的公共利益，應指因徵收所得之社會全體利益能超越所失之個別利益而言，因而有必要為公益與私益之衡量60。然而，公共利益為不確定之法律概念，應透過比例原則之檢驗。. 55. 李建良，前揭文（註 53），1447 頁。李建良，前揭文（註 53），1446 頁。 57 陳新民，前揭文（註 3），345-346 頁；李建良，前揭書（註 48），101-102 頁。 58 司法院釋字第 516 號解釋。 59 葉百修，從財產權保障觀點論公用徵收制度，國立台灣大學法律研究所博士論文，1989 年 4 月初版，67-72 頁；楊松齡，前揭文（註 24），465 頁以下；陳明燦，前揭文（註 10），227 頁以下；陳立夫，評土地徵收條例草案，月旦法學雜誌，42 期，1998 年 11 月，99 頁；李惠宗，行政法要義，五南圖書出版有限公司，2004 年 1 月 2 版，659-660 頁；張嘉紋，前揭文（註 10）、 11-16 頁。 60 陳立夫，前揭文（註 59），100 頁。 56. 16.

(22) 土地徵收條例及其修正草案之研究. （二）土地徵收必須有法律依據且遵守法定程序憲法第一百零八條第一項「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：····十四、公用徵收····」、第二十三條「以上各條列舉之自由權利，除為防止他人自由、緊急避難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」以及中央標準法第五條「左列事項應以法律定之：····二、關於人民之權利、義務者····」、第六條「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」等規定觀之，土地徵收是對人民財產權利的重大侵害，須在已有法令規定的基準上，方可實施，此為「法律保留原則」的體現，該原則又稱「積極依法行政原則」，係指重要的事項，應由法律規定，未經法律授權，不得逕由行政命令取代而為規定。此種法理基礎乃是因為法律係由民意代表所制定，較具民主合法性之故61。因此，土地徵收應以法律定之，且原則上法律不得將何種情形下行政機關得對人民財產予以徵收之構成要件授權行政機關以法規命令定之，縱然法律授權法規命令加以規定，亦應以「徵收程序」或「執行細節」為限，不得就徵收本身之構成要件為授權62。另徵收之程序亦須符合法定程序，以達憲法保障人民財產權之目的。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （三）土地徵收必須顧及比例原則. ‧. 比例原則在強調目的與手段間之均衡，廣義的比例原則包括適當性原則、必要性原則、與過度禁止原則，以上三種原則係同時存在，應累積適用，即各種干涉行政上皆須透過這三種原則的檢驗，始可認為其不違反比例原則63。大法官釋字第四０九號解釋中明白指出：「…土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制64。…」，故土地徵收應遵守比例原則。例如，需用土地人於取得定過程中，自應檢視可採取的方式為何？（可否租用、設定地上權、協議價購、或聯合開發等手段），以及是否還有其他土地可供利用？（譬如是否有適當公有土地），選擇可達到公益之目的，而損害土地權利最小的方式，此即為必要性原則之檢驗。又，過度禁止原則即為狹義比例原則，就土地徵收所欲得之公益與所失之私益則應以此原則檢驗。，然而，此公益與私益之衡量已為「土地徵收必須基於公共利益之目的」該要件所考量。要言之，土地徵收應為取得土地權利之最後手段。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 61. i n U. v. 李惠宗，前揭書（註 59），36-37 頁。李惠宗，前揭書（註 59），659 頁。 63 李惠宗，前揭書（註 59），119-124 頁。 64 土地法施行法第四十九條及土地徵收條例施行細則第二條第二項規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」 62. 17.

(23) 土地徵收條例及其修正草案之研究. （四）土地徵收應予補償土地徵收制度與私有財產權相伴而生，無私有財產制度即無土地徵收制度；徵收私有土地必須給予補償，無補償即無徵收。財產權因土地徵收而被侵害時，財產權人固應忍受其侵害，但對其因此所生之損失，則應給予完全補償，使其能以該補償重新取得與被徵收標的物同等價值之物，以回復與被徵收前同樣之財產狀況，始能貫徹憲法保障財產權之本旨65。我國實務上則多以「合理補償」為原則，又司法院大法官會議釋字第四００號、第四０九號、及第四二五號解釋指出，國家依法徵收人民之財產，應可予「適當之補償」或「合理之補償」66，因此，我國現行土地徵收補償為「相當補償說」。補償之方法，以金錢給付為原則，且補償之金額，須在一定期限內發放，否則該項徵收將歸於失效。就此釋字第四二五號解釋指出「…徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第二百三十三條明定補償費應於『公告期滿後十五日內』發給。此法定期間除…，應嚴格遵守。」，如此方能符合憲法保障人民財產權之意旨。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 65. Ch. engchi. 黃宗樂，前揭文（註 24），68-74 頁。李建良，前揭文（註 53），1474 頁。. 66. 18. i n U. v.

(24) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 第三節我國土地徵收制度內容一、土地徵收之程序依土地徵收條例第一條規定：「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」是以，土地徵收條例自八十九年二月二日完成立法程序，公布施行後，即成為土地徵收之主要準據法。以下即就該條例及其施行細則之規定論述我國實施土地徵收之程序。. 政治大. （一）徵收之申請（含先行程序）. 立. 需用土地人因興辦事業之需要，需徵收私有土地時，應先完成下列先行程序：. ‧ 國. 學. ‧. １、事業計畫應經目的事業主管機關許可需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可（第十條第一項）。. y. Nat. sit. n. al. er. io. ２、舉行公聽會需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限（第十條第二項）67。. Ch. engchi. i n U. v. ３、協議價購需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成. 67. 土地徵收條例施行細則第十一條規定：「本條例第十條第二項但書所稱具機密性之國防事業，指具有軍機種類範圍準則規定之機密性國防事業；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：一、興辦事業計畫於規劃階段已舉行規劃說明會者。二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。三、依其目的事業法令已舉辦公聽會或說明會者。四、原事業計畫範圍內部分土地需補辦徵收者。五、原興辦事業為配合其他事業需遷移或共構，而於該其他事業計畫舉辦公聽會或說明會時，已就原興辦事業之遷移或共構，聽取土地所有權人及利害關係人之意見者。需用土地人興辦之事業無需報經目的事業主管機關許可者，除有前項情形外，仍應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」 19.

(25) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 協議者，始得向內政部申請徵收（第十一條）。４、陳述意見需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。前項通知所有權人陳述意見，得於協議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時，或舉辦區段徵收說明會時一併為之（土地徵收條例施行細則第十三條）。但因公共安全急需使用，未及與土地所有權人協議取得之土地者，不在此限（土地徵收條例施行細則第十二條、第十三條）。需用土地人如無法協議價購或以其他方式取得土地時，應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送核准徵收機關內政部核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關（第十三條）。其徵收計畫書，應載明舉行公聽會或說明會之情形，以及與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形（土地徵收條例施行細則第十七條）。. 立. （二）審議核准. 政治大. ‧ 國. 學. al. er. io. sit. y. Nat. （三）執行. ‧. 徵收土地或土地改良物，應經內政部土地徵收審議委員會審議通過及內政部核准後（第十四條、第十五條），由內政部通知被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府執行之（第十七條）。. n. １、公告及書面通知直轄市或縣（市）政府接到內政部核准通知時，應將徵收案公告三十日，並以書面通知土地所有權人及他項權人（第十八條）。. Ch. engchi. i n U. v. ２、發放補償費徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）政府主管機關於公告期滿後十五日發給之（第二十條）。另徵收補償價額經復議或行政救濟結果有變動者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起三個月內發給之（第二十條第一項、第二二條第四項）。需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄巿或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。但有下列情形者，不在此限︰一、於公告期間內因對補償之估定有異議，而由該管巿縣地政機關依第二十二條規定提交地價評議委員會復議者。二、經土地所有權人同意延期繳交有案者。三、應受補償人拒絕受領或不能受領者。四、應受補償人所在地不明者（第二十條第三項）。. 20.

(26) 土地徵收條例及其修正草案之研究. 發給徵收補償費時，被徵收土地或改良物之所有權人如有受領遲延、拒絕受領或不能受領之情事者，直轄市或縣（市）政府應於發給補償費之期限屆滿次日起三個月內，將補償費存入設於國庫之土地徵收補償費保管專戶保管，並通知應受補償人（第二六條第一項）。未受領之徵收補償費，於繳存專戶保管時，即視同補償完竣（第二六條第三項）。３、權利義務終止，限期遷移補償費發給完竣時，被徵收土地或土地改良物之所有權人對於其土地或土地改良物之權利義務，隨即終止（第二一條），其所有權歸屬於需用土地人。原設定於被徵收土地或建築改良物之他項權利因徵收而消滅（第三六條）。直轄市或縣（市）主管機關即應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣。應受領遷移費人無可考或所在地不明，致其應遷移之物件未能遷移者，直轄巿或縣（市）主管機關應公告三十日限期遷移完竣。徵收範圍內應遷移之物件逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行（第二八條）。直轄市或縣（市）主管機關依於發給補償費完竣後，其公告徵收處分之執行，不因被徵收土地權利關係人對於徵收公告或徵收補償價額不服，提出異議或提起行政救濟而停止（第二二條第三項）。直轄市或縣（市）主管機關於土地徵收地價及其他補償費補償完竣，並完成土地登記後，應將辦理經過情形，報中央主管機關備查（土地徵收條例施行細則第二七條）。至此，徵收法定程序完成。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. io. n. al. er. 二、徵收補償內容. Ch. （一）土地徵收條例所定之補償項目. engchi. i n U. v. １、地價補償被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都巿計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價（第三十條第一項）。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄巿或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之（第三十條第二項）。２、土地改良物補償建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之（第三一條第一項）。農作改良物之補償費，於農作改良物被徵收時與其孳息成熟時期相距在一年以內者，按成熟時之孳息估定之；其逾一年者，按其種植及培育費用，並參酌現值估定之（第三一條第二項）。. 21.

(27) 土地徵收條例及其修正草案之研究. ３、土地改良費用之補償徵收土地公告前，已領有建築執照或於農地上為合法改良土地，依規定停止工作者，其已支付之土地改良費用，應給予補償。（第三二條）４、營業損失補償建築改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償（第三三條第一項）。５、遷移費徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一，應發給遷移費︰一、依第五條第一項第一款或第二款規定遷移者68；二、徵收公告六個月前設有戶籍之人口必須遷移者。但因結婚或出生而設籍者，不受六個月期限之限制；三、動力機具、生產原料或經營設備等必須遷移者；四、因土地一部分之徵收而其改良物須全部遷移者；五、水產養殖物或畜產必須遷移者（第三四條第一項）。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. ６、殘餘地補償徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，或徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。其所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣 (市) 主管機關申請一併徵收，逾期不予受理（第八條第一項）。一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之（第八條第三項）。. y. Nat. er. io. al. sit. （二）土地法所定之補償項目. n. 依土地法規定之補償項目分別為補償地價（第二三九條）、土地改良物補償（第二四一條）、農作改良物補償（第二四二條）、遷移費（第二四四條）、殘餘地補償（第二一七條）及接連地損失補償（第二一六條），其中除接連地損失補償外，其餘補償項目於土地徵收條例皆已規定，自優先適用該條例之規定。接連地損失補償係徵收之土地，因其使用影響於接連土地，致不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時，該接連土地所有權人得要求需用土地人為相當補償。其補償金以不超過接連地因受徵收地使用影響而減低之地價額為準（第二一六條）。此項損失雖非土地徵收條例規定之補償項目，但接連土地所有權人如因徵收土地之使用而受有損失，得依土地法之規定請求補償，自不待言。. Ch. engchi. i n U. v. （三）地方自治法規所定之其他補償除上述依土地徵收條例規定之補償項目外，若干地方自治團體自行訂定之自治 68. 土地徵收條例第五條第一項第一款及第二款規定︰「一、土地改良物所有權人要求取回，並自公告期滿之日起十五日內自行遷移者。二、墳墓及其他紀念物必須遷移者。」 22.