第一章 緒論
第一節、 研究動機
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第一章 緒論
第一節、研究動機
都市經過長時間發展，逐漸顯露硬體設備窳劣、人口擁擠、公共設施 不敷使用、交通阻塞、商業停滯等現象，滋生環境與健康問題，致使都市 機能衰敗與產業蕭條，於再開發需求迫切之際，窳陋地區亟需重建、整建、
維護。源自民國五十三年九月一日總統令修正公布之都市計畫法，已專章 針對「舊市區更新」規範，舊市區重建手段循徵收或區段徵收方式辦理，
然而，徵收補償經費籌措困難，推行都市更新成效不彰，爰此，國家欲藉 引進民間投資力量，協力完成都市更新興辦任務1，嗣於民國八十七年十一 月十一日公布制定都市更新條例2，對重建範圍內之建築基地權利人給予一 定容積獎勵（第 44 條）與不動產稅捐優惠（第 46 條、第 47 條、第 49 條）， 以茲鼓勵民間參與興辦都市更新事業3。都市更新條例施行數年，民間實施 者辦理都市更新方式逐漸取代過去政府以徵收方式辦理都市更新，且政策 上亦列都市更新為「愛台十二建設」優先建設項目4。民國一○一年文林苑 事件5引起社會輿論，外界批判政府對人民之財產權、工作權、居住權漠視 態度，而政府強調一切依法行政。都市更新條例真的是惡法嗎？都市更新
1洪任遠，民國97 年，「都市更新與少數之權利人保護」，臺灣大學法律學研究所碩士論文：
臺北，頁36-42。
2立法院公報第87 卷第 42 期院會記錄，頁 277-290。
3都市更新條例歷年經過經七次修法，修法目的多為簡化都市更新事業辦理程序及時程、
加速都市更新之辦理。
4都市及工業區更新為98 年至 105 年「愛台十二建設」優先建設之項目之一。詳參閱行政 院經濟建設委員會，行政院民國98 年 12 月 2 日院臺經字第 0980073417 號函核定通過「愛 台十二建設」總體計畫核訂版，頁II-75。
5王家不願參與文林苑都市更新事業，質疑建物被劃入都市更新範圍的合理性，臺北市市 政府101 年 3 月 28 日依都市更新條例第 36 條，強制拆除王家。此非北市強制拆除都市 更新戶的第一件案例，引發社會討論關於行政處分凌駕司法權？程序過度簡化？住戶同 意比例問題？有違反憲法保障人民居住權與財產權的基本人權之虞？參立法院公報，第 101 卷第 22 期院會紀錄，頁 324；汪文豪，101 年 4 月 15 日，「文林苑案內政部與北市府 間如何『依法過招』？」，臺灣法學雜誌，第198 期：頁 17-19；林曉琪，101 年 4 月 15 日，「王家的拆後七日」，臺灣法學雜誌，第198 期：頁 22-23。
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相關法令哪裡出了問題？
都市更新條例主要規範私人以權利變換方式施行都市更新事業，程序 可區分成：一、劃定更新地區與訂定都市更新計畫（第 5 條、第 6 條、第 7 條、第 8 條）；二、實施者資格之取得與確定更新單元（第 9 條、第 10 條、第 11 條）；三、都市更新事業計畫之報核與核定發布（第 19 條、第 21 條）；四、權利變換計畫之報核與核定發布（都市更新條例第 29 條、都 市更新權利變換實施辦法第 3 條）；五、申請建築執照、施工與建築〈第 34 條）；六、依權利變換計畫分配更新後土地及建築物（第 30 條、第 31 條、第 35 條、第 39 條、第 43 條）。政府部門藉上述第一款與第二款作業 引導實施者參與都市更新，後續藉核定都市更新事業計畫暨權利變換計 畫，控管實施者依計畫內容執行更新。本研究探討範圍著重於政府引導實 施者階段，釐清此階段相關行政作業(更新地區、更新單元、實施者之決定、
都市計畫與都市更新事業計畫之關係)爭議與問題，分述如下。
直轄市、縣（市）政府依職權調查都市發展狀況、居民意願、原有社 會、經濟關係及人文特色等，決定應實施都市更新之地區。依都市更新條 例規定，更新地區範圍之決定，未涉及都市計畫之擬訂或變更者，經主管 機關遴聘學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表審議通過後公告實施。
此類劃定更新地區對財產權產生之效果，目前學說6有認為劃定更新地區效 果有行政處分之性質，亦為認為有屬法規命令之性質。因其法律性質牽涉 更新地區權利人行政救濟之權利，容有釐清之需要。另外，有關更新地區 之決定，事涉專家委員會所作計畫性決策，主管機關在計畫行政上享有「計 畫形成自由」，有相對大的裁量空間，倘內容發生爭議，法院採較低的審查
6廖義男、王珍玲認為其為行政處分；沈政雄與陳英鈐認為其非行政處分。參閱廖義男，
101 年 7 月，「夏蟲語冰錄（五十四）－都市更新引發之思辨」，法令月刊，第 63 卷第 7 期：頁133-139。王珍玲，101 年 6 月 5 日「你家被都更了！你知道嗎？」，月旦法學雜誌；
第206 期頁 96-97。沈政雄，97 年 9 月，「都市更新之法律構造與行政訴訟問題探討」，全 國律師，9 月號：頁 97。陳英鈐，101 年 8 月，「國家對民辦都更的擔保責任」，月旦法學 教室，第118 期、頁 6-8。
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密度，最終行政決定享有判斷餘地之保護。財產權人如認主管機關劃定更 新地區決定有不當，權利救濟有其困境，故此，藉由正當法律程序檢核政 府決定更新地區之過程。
直轄市、縣（市）政府得視實際需要，分別訂定都市更新計畫，計畫 內容包括︰一、更新地區範圍；二、基本目標與策略；三、實質再發展；
四、劃定之更新單元或其劃定基準等。政府因地制宜式地訂定都市更新計 畫內容，除應承接既有都市計畫外，須依地區實際情況訂定再發展目標與 策略，謹慎考量都市更新條例施行細則第五條規定:「…原有社會、經濟關 係及人文特色之維繫…」等因素決定更新單元或其劃定基準，以指導實施 者擬訂都市更新事業計畫，乃政府先行整體規劃、實施者後整體開發模式。
然而，大多數更新地區，主管機關未訂定都市更新計畫7，如此，實施者擬 訂都市更新事業計畫，缺乏都市更新計畫上位計畫之指導，易衍生什麼問 題?無都市更新計畫內容專門規範該區更新單元(或其劃定基準)，土地或建 物所有權人，所循之更新單元基準劃定更新單元能否符合前揭都市更新條 例施行細則第五條揭示之原則?另外，自行劃定更新單元程序應依都市更新 條例第十條所規定，擬具事業概要，舉辦公聽會，徵得法定同意比例，申 請主管機關核准。而實務上屢有更新單元與事業概要分別報核之情事，如 此，有無違背母法之規範?自行劃定更新單元之程序保障是否充足?
土地及合法建築物所有權人「自行劃定更新單元」，擬具「事業概要」， 連同公聽會紀錄，申請主管機關「核准」其「委託都市更新事業機構」，或
「自行組織更新團體」實施都市更新事業（都市更新條例第十條）。主管機 關核准事項射程範圍應為何？復實施者為擬訂都市更新事業計畫得派員進 入更新地區範圍內之公私有土地或建築物實施調查或測量；而擬訂都市更
7臺北市230 處更新地區、新北市 52 處更新地區，但臺北市近八成更新地區未訂定都市更 新計畫，新北市之更新地區亦至少約三分之二以上地區未訂定都市更新計畫。參閱陳立 夫，都市更新與居住正義座談會與談資料，發表於台灣大學法學院，臺灣法學會主辦〈都 市更新與居住正義座談會〉，101 年 5 月 5 日，頁 3。
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新事業計畫期間至都市更新事業計畫送主管機關審議前，實施者應舉辦公 聽會、公開展覽等，聽取民眾意見。因此，都市更新事業計畫報核之前，
實施者已具特殊權限，為擬訂都市更新事業計畫對當地居民與土地資料進 行調查。惟問題是，實務上屢有都市更新事業概要核准後，遲未籌組都市 更新團體，或逕將該都市更新事業概要轉移予其他都市更新事業機構之情 況8。國家引進私部門資金與活力興辦都市更新任務，仍須對人民自辦或委 託辦理都市更新作必要監督並對居民負有保護義務，主管機關應於什麼時 點確認實施者身分？對實施者身分審核項目有無須加強控管之處?
更新地區內實施都市更新事業，其目的係為改善公共交通、公共衛生、
公共安全等都市問題，增進公共利益。更新地區內更新單元因有實施都市 更新事業之公益性，土地所有權人履行供用義務，始為合理。現行條文規 範於更新地區外，亦可興辦都市更新事業，實施者運用公權力強制更新地 區外不同意參與戶參與都市更新事業，更新地區外實施都市更新事業之公 益性為何？不無疑慮。
上下位計畫關係乃上位計畫引導下位計畫發展，下位計畫則落實上位 計畫構想。政府以都市計畫引導都市發展，執行都市更新事業以解決老舊 都市問題，都市計畫與都市更新事業計畫兩者間，應存在上位計畫與下位 計畫之關係。惟主管機關依都市更新條例第八條程序劃定更新地區、或實 施者依同法第二十條擬訂都市更新事業計畫之結果，與原都市計畫內容產 生扞格。當都市更新事業計畫與原市計畫內容競合時，都市計畫與都市更 新事業兩者間應如何取捨？都市更新與都市計畫之關係應予檢討。查都市 更新條例第二十條：「都市更新事業計畫……僅涉及主要計畫局部性之修 正，不違背其原規劃意旨者，或僅涉及細部計畫之擬訂、變更者，都市更
8現行由土地及合法建築物所有權人申請事業概要，實務執行上產生土地及合法建築物所 有權人單一個人即可提出申請，除較不具代表性外，並屢有事業概要核准後遲未籌組更
8現行由土地及合法建築物所有權人申請事業概要，實務執行上產生土地及合法建築物所 有權人單一個人即可提出申請，除較不具代表性外，並屢有事業概要核准後遲未籌組更