我國都市更新相關法律問題研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. 我國都市更新相關法律問題研究. 研究生：林文喻指導教授：陳立夫. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 二. 年. 七. 月.

(2) 謝誌筆者一路獲得很多貴人幫助，完成此篇論文。首要感謝陳立夫老師!傳道、授業、解惑，小自用字、大致態度，指導與引領學生朝向應有的方向，即便工作繁忙老師也願意擠出時間（除夕前一天、每週日午後）耐心教導學生，老師辛苦了!謝謝您。接著感謝口試委員戴秀雄、陳明燦老師提供有關修改論文的寶貴意見；以及地政系老師們白仁德、林左裕、林森田、孫振義、徐世榮、張鈺光、陳奉瑤、楊松齡、劉小蘭、蔡育新、賴宗裕、顏愛靜這七年來的照顧與提攜；還有法學院吳. 治政很多構想與建議；都市更新研究發展基金會張志湧學長、都市更新處李建德與宋大立豐荃、青田開發章厚謙、同作都更議題曾凡綱等提供實務訊息；期初期末報告期瑾瑜、顏玉明老師讓我旁聽相關法律課程；亦師亦友大學長李志殷、何憲棋給我. ‧ 國. 學. 間胡欣怡、郭秀裕、季美珍、莊谷中給予的修正意見；感謝法研所室友劉怡君、小夫家族的黃冠豪、蕭淯尹、陳香君、劉芝妤、張詠嵐的打氣與協助。. ‧. 特別感謝夥伴們阮佳萱、陳學祥、顏心容、楊豐毓、李如婷、余時熏、白詩. Nat. sit. y. 滎、陳建宏、劉逸柏、郭雪芬、謝季庭、吳家齊、李展其、高安勤、林哲宇、江. al. er. io. 瑞如、李哲宇、廖龍波、黎佳貞、唐立軒、陳語琛、室友蕭亦芝、鄭雅竹、吳孟亭等這幾年的陪伴與共同成長。系辦公室助教陳立菁、邱家任、曾思源、蕭文斌. n. v i n 於系務的協助；走千回的指南路二段、秀朗橋、綠 1、麥側、游泳館、莊敬九舍、 Ch engchi U 環山道、舅媽的店、外文中心、水盆羊肉、員生社，懷念這裡的一切，也期待新的旅途，校園老妹轉型成職場新妞之旅，感謝地政局徐鳳儀、鄭景汎、陳宏明、陳玟君、王奕鈞、劉芷菱、高文斌、廖川葳、陳美惠、簡瑞苑、方秀媛；新莊地政事務所王珮榕、呂明憲、陳建源、林時平、林來添、鄭亦辰、謝欣芫、洪素惠、張梅芳、李麗華、林翠釵等。最後，父親大人、母親大人、胖弟，謝謝您們包容我的一切。. 寫於新莊區海山頭段三角子小段溫馨的家.

(3) 摘要都市更新條例主要係規範私人以權利變換方式施行都市更新事業，國家期藉民間資金與技術完成都市更新興辦任務，致力推動都市更新政策卻引起不少爭議。本文探討國家引導實施者參與都市更新(劃定更新地區、訂定都市更新計畫、確定實施者資格與更新單元、變更都市計畫等)相關問題。研究發現，主管機關公告劃定都市更新地區，產生報核都市更新事業計畫法定同意比例門檻降低之效果，致使實施者能較輕易啟動都市更新事業計畫，具一般處分之效果。相關權利人如對更新地區範圍劃定認有不當，應予提起行政救濟之機會，然劃定更新地區事涉獨立專家委員會所作決定，有判斷餘地之保護，權. 政治大過程，有必要擴大民眾參與。而劃定更新地區，未必訂定都市更新計畫，導致許立多更新地區欠缺都市更新計畫，都市更新事業計畫逕循都市計畫之指導，更新單. 利救濟有其困境。為降低決策錯誤風險，以正當行政程序檢視政府公告更新地區. ‧ 國. 學. 元易淪為個別拆除重建，衍生景觀不協調、公共設施不連貫等問題。亦因缺乏都市更新計畫規範所屬地區之更新單元(劃定基準)，造成自行劃定更新單元一體適. ‧. 用同樣基準，都市發展因地制宜遂成疑義。. sit. y. Nat. 再者，實施者於擬定都市更新事業計畫期間已具特殊權限，土地或建物所有. io. er. 權人申請主管機關核准其委託都市更新事業機構或自行組織更新團體實施階段，主管機關應加強對實施者資格審查，並對自行組織更新團體予以輔導。要求土地. n. al. Ch. i n U. v. 所有權人履行供用義務，須有實施都市更新事業之公益性，應檢討實施者強制更. engchi. 新地區外不同意參與戶參與都市更新事業之目的，及有無必要於更新地區外實施都市更新。最後，都市計畫係大規模宏觀地對都市未來之布局，較難細緻地對局部窳陋地區微觀規劃，又通盤檢討都市計畫時程冗長，即時反應都市動態發展將有難處，故當都市更新涉及都市計畫變更，在不影響都市整體發展與一定條件限制下，有必要變更都市計畫配合都市更新實施，如此，因實施都市更新而啟動都市計畫之變更，應解釋為按都市更新條例第八條、或同條例第二十條所為之都市計畫變更，乃有別於通盤檢討、個案變更都市計畫變更之特別規定。. 關鍵字: 更新地區、更新計畫、更新單元、實施者、都市計畫變更.

(4) 第一章緒論 . 目錄 . 第一章. 緒論 ..................................... 1 . 第一節、研究動機 .............................................. 1 第二節、研究目的 .............................................. 7 第三節、研究方法 .............................................. 8 第四節、論文架構 .............................................. 9 第二章. 政治大. 我國都市更新制度概說 ................................. 11 . 立. 第一節、都市更新之緣起 ....................................... 11 . ‧ 國. 學. 第二節、都市更新事業之實施 ................................... 14 第三節、權利變換之內涵 ....................................... 26 . ‧. y. Nat. 第三章都市更新實施若干問題之探討 .............. 35 . er. io. sit. 第一節、更新地區之決定與都市更新計畫之訂定 ................... 35 第二節、更新單元 ............................................. 61 . al. n. v i n Ch 第三節、實施者之決定 ......................................... 73 engchi U 第四節、更新地區外實施都市更新事業之檢討 ..................... 81 第五節、都市更新與都市計畫之關係 ............................. 84 第六節、小結 ................................................ 100 . 第四章. 都市更新條例應有之改革方向-代結論 ...... 103 . 參考文獻 ....................................... 107 附錄 ........................................... 113. .

(5) 我國都市更新相關法律問題研究. 第一章. 緒論. 第一節、研究動機都市經過長時間發展，逐漸顯露硬體設備窳劣、人口擁擠、公共設施不敷使用、交通阻塞、商業停滯等現象，滋生環境與健康問題，致使都市機能衰敗與產業蕭條，於再開發需求迫切之際，窳陋地區亟需重建、整建、維護。源自民國五十三年九月一日總統令修正公布之都市計畫法，已專章針對「舊市區更新」規範，舊市區重建手段循徵收或區段徵收方式辦理，然而，徵收補償經費籌措困難，推行都市更新成效不彰，爰此，國家欲藉引進民間投資力量，協力完成都市更新興辦任務1，嗣於民國八十七年十一. 政治大定容積獎勵（第 44 條）立與不動產稅捐優惠（第 46 條、第 47 條、第 49 條），月十一日公布制定都市更新條例2，對重建範圍內之建築基地權利人給予一. ‧ 國. 學. 以茲鼓勵民間參與興辦都市更新事業3。都市更新條例施行數年，民間實施者辦理都市更新方式逐漸取代過去政府以徵收方式辦理都市更新，且政策. ‧. 上亦列都市更新為「愛台十二建設」優先建設項目4。民國一○一年文林苑事件5引起社會輿論，外界批判政府對人民之財產權、工作權、居住權漠視. Nat. er. io. sit. y. 態度，而政府強調一切依法行政。都市更新條例真的是惡法嗎？都市更新. al. n. v i n 洪任遠，民國 97 年，「都市更新與少數之權利人保護」，臺灣大學法律學研究所碩士論文： Ch i e h ngc U 臺北，頁 36-42。. 1. 2. 立法院公報第 87 卷第 42 期院會記錄，頁 277-290。都市更新條例歷年經過經七次修法，修法目的多為簡化都市更新事業辦理程序及時程、加速都市更新之辦理。 4 都市及工業區更新為 98 年至 105 年「愛台十二建設」優先建設之項目之一。詳參閱行政院經濟建設委員會，行政院民國 98 年 12 月 2 日院臺經字第 0980073417 號函核定通過「愛台十二建設」總體計畫核訂版，頁 II-75。 5 王家不願參與文林苑都市更新事業，質疑建物被劃入都市更新範圍的合理性，臺北市市政府 101 年 3 月 28 日依都市更新條例第 36 條，強制拆除王家。此非北市強制拆除都市更新戶的第一件案例，引發社會討論關於行政處分凌駕司法權？程序過度簡化？住戶同意比例問題？有違反憲法保障人民居住權與財產權的基本人權之虞？參立法院公報，第 101 卷第 22 期院會紀錄，頁 324；汪文豪，101 年 4 月 15 日，「文林苑案內政部與北市府間如何『依法過招』？」，臺灣法學雜誌，第 198 期：頁 17-19；林曉琪，101 年 4 月 15 日，「王家的拆後七日」，臺灣法學雜誌，第 198 期：頁 22-23。 3. 1 .

(6) 第一章緒論. 相關法令哪裡出了問題？都市更新條例主要規範私人以權利變換方式施行都市更新事業，程序可區分成：一、劃定更新地區與訂定都市更新計畫（第 5 條、第 6 條、第 7 條、第 8 條）；二、實施者資格之取得與確定更新單元（第 9 條、第 10 條、第 11 條）；三、都市更新事業計畫之報核與核定發布（第 19 條、第 21 條）；四、權利變換計畫之報核與核定發布（都市更新條例第 29 條、都市更新權利變換實施辦法第 3 條）；五、申請建築執照、施工與建築〈第 34 條）；六、依權利變換計畫分配更新後土地及建築物（第 30 條、第 31 條、第 35 條、第 39 條、第 43 條）。政府部門藉上述第一款與第二款作業. 治政大畫，控管實施者依計畫內容執行更新。本研究探討範圍著重於政府引導實立施者階段，釐清此階段相關行政作業(更新地區、更新單元、實施者之決定、引導實施者參與都市更新，後續藉核定都市更新事業計畫暨權利變換計. ‧ 國. 學. 都市計畫與都市更新事業計畫之關係)爭議與問題，分述如下。. ‧. 直轄市、縣（市）政府依職權調查都市發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色等，決定應實施都市更新之地區。依都市更新條. Nat. sit. y. 例規定，更新地區範圍之決定，未涉及都市計畫之擬訂或變更者，經主管. er. io. 機關遴聘學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表審議通過後公告實施。. al. 此類劃定更新地區對財產權產生之效果，目前學說6有認為劃定更新地區效. n. v i n Ch 果有行政處分之性質，亦為認為有屬法規命令之性質。因其法律性質牽涉 engchi U 更新地區權利人行政救濟之權利，容有釐清之需要。另外，有關更新地區. 之決定，事涉專家委員會所作計畫性決策，主管機關在計畫行政上享有「計畫形成自由」，有相對大的裁量空間，倘內容發生爭議，法院採較低的審查. 6. 廖義男、王珍玲認為其為行政處分；沈政雄與陳英鈐認為其非行政處分。參閱廖義男， 101 年 7 月，「夏蟲語冰錄（五十四）－都市更新引發之思辨」，法令月刊，第 63 卷第 7 期：頁 133-139。王珍玲，101 年 6 月 5 日「你家被都更了！你知道嗎？」，月旦法學雜誌；第 206 期頁 96-97。沈政雄，97 年 9 月，「都市更新之法律構造與行政訴訟問題探討」，全國律師，9 月號：頁 97。陳英鈐，101 年 8 月，「國家對民辦都更的擔保責任」，月旦法學教室，第 118 期、頁 6-8。 2 .

(7) 我國都市更新相關法律問題研究. 密度，最終行政決定享有判斷餘地之保護。財產權人如認主管機關劃定更新地區決定有不當，權利救濟有其困境，故此，藉由正當法律程序檢核政府決定更新地區之過程。直轄市、縣（市）政府得視實際需要，分別訂定都市更新計畫，計畫內容包括︰一、更新地區範圍；二、基本目標與策略；三、實質再發展；四、劃定之更新單元或其劃定基準等。政府因地制宜式地訂定都市更新計畫內容，除應承接既有都市計畫外，須依地區實際情況訂定再發展目標與策略，謹慎考量都市更新條例施行細則第五條規定:「…原有社會、經濟關係及人文特色之維繫…」等因素決定更新單元或其劃定基準，以指導實施. 治政大，如此，實施者擬然而，大多數更新地區，主管機關未訂定都市更新計畫立訂都市更新事業計畫，缺乏都市更新計畫上位計畫之指導，易衍生什麼問. 者擬訂都市更新事業計畫，乃政府先行整體規劃、實施者後整體開發模式。 7. ‧ 國. 學. 題?無都市更新計畫內容專門規範該區更新單元(或其劃定基準)，土地或建物所有權人，所循之更新單元基準劃定更新單元能否符合前揭都市更新條. ‧. 例施行細則第五條揭示之原則?另外，自行劃定更新單元程序應依都市更新. sit. y. Nat. 條例第十條所規定，擬具事業概要，舉辦公聽會，徵得法定同意比例，申. io. er. 請主管機關核准。而實務上屢有更新單元與事業概要分別報核之情事，如此，有無違背母法之規範?自行劃定更新單元之程序保障是否充足?. al. n. v i n C h 「自行劃定更新單元」土地及合法建築物所有權人，擬具「事業概要」， engchi U. 連同公聽會紀錄，申請主管機關「核准」其「委託都市更新事業機構」，或. 「自行組織更新團體」實施都市更新事業（都市更新條例第十條）。主管機關核准事項射程範圍應為何？復實施者為擬訂都市更新事業計畫得派員進入更新地區範圍內之公私有土地或建築物實施調查或測量；而擬訂都市更. 7. 臺北市 230 處更新地區、新北市 52 處更新地區，但臺北市近八成更新地區未訂定都市更. 新計畫，新北市之更新地區亦至少約三分之二以上地區未訂定都市更新計畫。參閱陳立夫，都市更新與居住正義座談會與談資料，發表於台灣大學法學院，臺灣法學會主辦〈都市更新與居住正義座談會〉，101 年 5 月 5 日，頁 3。 3 .

(8) 第一章緒論. 新事業計畫期間至都市更新事業計畫送主管機關審議前，實施者應舉辦公聽會、公開展覽等，聽取民眾意見。因此，都市更新事業計畫報核之前，實施者已具特殊權限，為擬訂都市更新事業計畫對當地居民與土地資料進行調查。惟問題是，實務上屢有都市更新事業概要核准後，遲未籌組都市更新團體，或逕將該都市更新事業概要轉移予其他都市更新事業機構之情況8。國家引進私部門資金與活力興辦都市更新任務，仍須對人民自辦或委託辦理都市更新作必要監督並對居民負有保護義務，主管機關應於什麼時點確認實施者身分？對實施者身分審核項目有無須加強控管之處? 更新地區內實施都市更新事業，其目的係為改善公共交通、公共衛生、. 治政大更新事業之公益性，土地所有權人履行供用義務，始為合理。現行條文規立範於更新地區外，亦可興辦都市更新事業，實施者運用公權力強制更新地公共安全等都市問題，增進公共利益。更新地區內更新單元因有實施都市. ‧ 國. 學. 區外不同意參與戶參與都市更新事業，更新地區外實施都市更新事業之公益性為何？不無疑慮。. ‧. 上下位計畫關係乃上位計畫引導下位計畫發展，下位計畫則落實上位. Nat. sit. y. 計畫構想。政府以都市計畫引導都市發展，執行都市更新事業以解決老舊. er. io. 都市問題，都市計畫與都市更新事業計畫兩者間，應存在上位計畫與下位. al. v i n Ch 施者依同法第二十條擬訂都市更新事業計畫之結果，與原都市計畫內容產 engchi U n. 計畫之關係。惟主管機關依都市更新條例第八條程序劃定更新地區、或實. 生扞格。當都市更新事業計畫與原市計畫內容競合時，都市計畫與都市更新事業兩者間應如何取捨？都市更新與都市計畫之關係應予檢討。查都市更新條例第二十條：「都市更新事業計畫……僅涉及主要計畫局部性之修正，不違背其原規劃意旨者，或僅涉及細部計畫之擬訂、變更者，都市更. 8. 現行由土地及合法建築物所有權人申請事業概要，實務執行上產生土地及合法建築物所. 有權人單一個人即可提出申請，除較不具代表性外，並屢有事業概要核准後遲未籌組更新團體，或逕將該事業概要轉移予其他都市更新事業機構之執行偏差，影響其他所有權人權益，且與本條例之立法精神係責由實施者擬具相關計畫再開發老舊市區不符。詳都市更新條例修正草案總說明（101 年 11 月 29 日行政院版）。 4 .

(9) 我國都市更新相關法律問題研究. 新事業計畫得先行依本條例第十九條規定程序發布實施，據以推動更新工作，相關都市計畫再『配合』辦理擬訂或變更。」都市計畫配合都市更新事業辦理變更行為，將居下位之都市更新事業計畫凌駕於都市計畫上，錯亂上位計畫引導下位計畫之事理，與都市計畫法理未合9。立法之初未予說明變更都市計畫配合都市更新實施之理由，實有釐清之必要。接著，都市更新事業之實施，可能涉及都市計畫之變更。關於變更都市計畫，實務向來之見解－視都市計畫變更情形及都市更新事業性質，決定依都市計畫法第二十六條通盤檢討都市計畫，或依同法第二十七條，以個案變更都市計畫規定配合辦理10。主管機關以個案變更都市計畫方式興辦. 治政大開發計畫案能否該當都市計畫法第二十七條第一項第四款「為配合中央、立直轄市或縣（市）興建之重大設施」要件？因鼓勵興辦都市更新事由，啟. 都市更新事業，以「2010 年臺北好好看11」為例，「 2010 年臺北好好看」. 12. ‧ 國. 學. 動都市計畫變更者，究竟係指通盤檢討（第 26 條）變更都市計畫？或係指. ‧. 9. y. Nat. 林美珠，「談都市計畫法及都市更新條例之關係」，論文發表於集思台大會議中心，為公. sit. 智庫主辦〈新世紀都市再生的思維與作法－都市更新條例修法座談會〉，101 年 11 月 17 日，頁 35；陳明燦， 101 年 10 月，「公共利益與財產權保障--兼論我國都市更新條例草. io. er. 案」，國會月刊，10 月號：頁 56。. al. n. v i n Ch 計畫變更時，應由擬訂機關分別於都市更新事業計畫核定前或後，視都市計畫變更情形 U e n g c h26i 條或第及都市更新事業開發性質，決定依都市計畫法第 27 條規定配合辦理」。 10. 內政部民國 99 年 5 月 21 日台內營字第 0990803681 號函：「都市更新事業計畫辦理都市. 11. 配合「2010 臺北國際花卉博覽會」，臺北市政府推行一綜合性的都市景觀改造行動－「臺. 北好好看」系列計畫，包含了 8 項行動計畫及 3 項整合計畫，包括了打造地標建築、增加開放空間、老舊建築騰空及基地綠美化、老舊建築立面修繕、廣告物美化更置、夜間景觀改善及校園圍牆綠籬化等實質改善工程，再加上整合水岸、道路及中央與地方政府各項行政資源整合型計畫。參都市發展局，101 年 6 月 27 日「臺北好好看系列計畫成果介紹」臺北市都市發展局網站。http： //www.udd.taipei.gov.tw/pages/detail.aspx?Node=39&Page=4339（最後瀏覽日期：102 年 6 月 30 日） 12. 監察院，101 年 6 月 7 日，「臺北市政府辦理臺北好好看計畫，適法性有疑義，監察院要. 求市府檢討改善。」http： //www.cy.gov.tw/sp.asp?xdURL=./di/Message/message_1.asp&ctNode=903&msg_id=3950（最後瀏覽日期：102 年 6 月 30 日） 5 .

(10) 第一章緒論. 個案變更都市計畫（第 27 條第 1 項）射程範圍？進一步思考，為興辦都市更新事業啟動都市計畫變更者，能否解釋為有別於都市計畫法第二十六條或同法第二十七條，逕依「都市更新條例第八條或第二十條規定」變更都市計畫之特別規定13？查都市更新條例第二十條謂「不違背都市計畫原規劃意旨者」，居下位之都市更新事業計畫得先行實施，而後都市計畫配合辦理變更，「不違背都市計畫原規劃意旨」如何定義，始能兼顧都市計畫發展，同時完成都市更新目標。為促進都市土地有計畫之再開發利用、落實都市計畫內容，實有必要檢視變更都市計畫與都市更新事業方式。以權利變換方式施行都市更新事業程序仍存在許多爭議，本研究聚焦. 治政大畫、核定更新單元、實施者與都市更新事業概要、都市更新事業涉及都市立計畫變更等相關爭議（都市更新條例第 5 條至第 8 條、第 10 條、第 11 條、於政府引導實施者參與都市更新期間，從劃定更新地區、訂定都市更新計. ‧ 國. 學. 第 20 條）之探討，本於維護人民財產權，避免行政恣意影響財產權人權益，有必要對上述爭點逐一評析，期提出相關改進措施與修法方向。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v. 陳立夫，97 年，「我國權利變換方式都市更新制度之法理」。頁 186-187，收錄於同氏『土地法研究（二）』，臺北市：新學林。 6 .

(11) 我國都市更新相關法律問題研究. 第二節、研究目的為健全都市更新制度，檢討政府在現行法架構下引導實施者實施都市更新階段之若干爭議。首先，討論劃定更新地區法律性質，並透過正當行政程序角度，尋求劃定更新地區程序之改進措施，以降低主管機關行政決策風險。次者，闡釋都市更新計畫上位計畫之功能、探討更新單元劃定準則與釐清更新單元劃定程序，導正都市更新事業應予實施之地區、強化實施都市更新事業之必要性與公益性，以適正更新地區內整體開發計畫。再者，評析實施者決定程序與實施者資格審核事項，提出改進之道，以杜紛爭。此外，耙梳都市計畫與都市更新事業，上下位計畫之脈絡，研析都市. 政治大機制。最後，提出都市更新條例應有之修法方向，保障財產權兼顧都市建立計畫與都市更新事業競合爭議，理出都市計畫與整體開發計畫應有之調和. ‧. ‧ 國. 學. 設。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7 . i n U. v.

(12) 第一章緒論. 第三節、研究方法本研究以文獻分析法為主，首先，闡述我國都市更新法制架構，次以法解釋論評析都市更新相關爭議，並參酌相關司法院釋字，行政機關函釋、法院裁判、學者見解等資料，綜合歸納以了解問題癥結與源頭，分析政府相關行政行為與現行法令應改進之處。接著，藉釐清我國都市計畫與都市更新事業之關係，理出變更都市計畫配合都市更新事業實施應有之理由與原則。最後，針對現行都市更新條例不足之處，提出解決對策與修法意見，填補現行制度之缺失。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8 . i n U. v.

(13) 我國都市更新相關法律問題研究. 第四節、論文架構第一章「緒論」：即本章，包含研究動機、研究目的、研究方法與研究架構。第二章「我國都市更新制度概說」：整理我國都市更新體系、闡述都市更新地區之劃定、都市更新事業之實施與救濟程序、權利變換計畫之內容，耙梳現行我國都市更新制度。第三章「都市更新實施若干問題之探討」：首先，檢討劃定更新地區法律性質，透過正當法律程序之側面，探討主管機關劃定更新地區程序，並. 政治大單元程序予以研析、釐清實施者資格決定爭議、強化更新單元實施都市更立新事業之公益性。末以，檢討當都市更新事業與都市計畫內容發生扞格時，論述都市更新計畫訂定之必要性。次者，就更新單元劃定基準與劃定更新. ‧ 國. 學. 都市更新事業優先實施之理由；及論究因都市更新事由變更都市計畫之依據，與都市計畫配合都市更新辦理變更應有之原則。. ‧. 第四章「都市更新條例應有之改革方向-代結論」：總結各章節之論述，. y. Nat. n. al. er. io. sit. 對於現行我國都市更新制度之提出修法建議，作為制度改進之參考。. Ch. engchi. 9 . i n U. v.

(14) 第二章我國都市更新制度概說. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10 . i n U. v.

(15) 我國都市更新相關法律問題研究. 第二章. 我國都市更新制度概說. 第一節、都市更新之緣起一、都市更新之意義老舊市區因原始規劃之不良、或因漫無計畫之發展、或因其他人為之障礙，年久失修往往呈現破舊衰落之現象。諸如街道巷弄之狹隘、公共設施之殘缺、窳陋建築物之蝟集、採光換氣之不足、貧民窟之存在等。不僅反映都市之頹廢衰敗，土地被貶值使用，並且導致汙穢、凌亂、疾病、犯罪等社會毒素之滋長蔓延，此等區域之存續、形成社會進步之死角，實近. 政治大且合乎文化水準之生活環境，執行之一連串都市再發展之政策、立法、措立代都市之瘤、白圭之玷。政府為求都市正常有效使用，匡助居民共享健康 14. 施、計畫與行動，稱都市更新體系（Urban Renewal System）。. ‧ 國. 學. 在更新體系中，必須具備綜合性與整體性之協調配合，其每一個程序. ‧. 之良窳均足以影響整個體系之運作，都市更新需考量城市發展與重建地區相互之關係15。因此，於提出可行更新手段之前，必須明瞭更新體系之結構. y. Nat. sit. 與功能16，並與都市發展體系相關程序密切配合，復甦衰敗落後地區，使都. n. al. er. io. 17 。一般而言，市再生（Urban Regeneration）而復興（Urban Renaissance ）. i n U. v. 凡是有計畫、有系統地重建已開發土地或就該土地做更佳之利用、或改造. Ch. engchi. 其結構、面目，加強其功能，如改良質料不佳、形式陳腐、結構不堅固，或公共設施頹壞等房屋之改良、環境之改善等工作，可謂為都市更新18。二、都市更新法制之沿革. 14. 李鴻毅，民國 76 年，『土地法論』，臺北市：著者發行，頁 425。施鴻志，民國 76 年，『都市規劃』，新竹市：建都文化，頁 334。 16 黃正義，民國 63 年，『台灣都市更新之硏究』，臺北市：中國文化學院市政學系，頁 134。 17 Maginn,PaulJ.,2004,UrbanRegenerationCommunityPowerAndTheInsignificanceofRace,Alder shot,Hants,England;Burlington,Vt.：Ashgate,PP14 18 黃正義，民國 76 年，『都市更新論』再版，臺北市：台灣省都市研究學會，頁 2。 15. 11 .

(16) 第二章我國都市更新制度概說. 民國二十八年國民政府制定公布都市計畫法，台灣光復後，國民政府民國三十九年遷台，我國都市計畫仍沿用日治時期頒布之台灣都市計畫令 19. ，規劃及管制台灣市地發展，此階段的土地利用規劃僅著重個別市鎮之土. 地規劃與消極管制。民國五十三年廢除台灣都市計畫令，並首次修正都市計畫法，增列第五章「舊市區之改造與新市區之建設」，乃我國都市更新法制之矢嚆，其第五十二條「都市計畫經公布實施後，當地市縣（局）政府或鄉鎮（縣轄市）公所因衛生上、安全上之理由，必須拆除雜集窳陋建築或貧民區時，得依據都市計畫劃定改造地區範圍，擬訂改造計畫，實施逐步整建或徙置原居民為全地區之重建」，透過徵收或區段徵收之強制性手段，對實質窳陋地區進行改建。民國六十二年九月六日總統令修訂公佈都. 政治大. 市計畫法第六章「舊市區更新」專章，對於更新地區劃定、更新計畫應表. 立. 明之事項、更新計畫程序等20，有十一條原則性之規定。. ‧ 國. 學. 民國七十二年臺北市政府訂定臺北市都市更新實施辦法（第一個單行辦理都市更新之法規命令21），其重建方式除透過實施徵收或區段徵收外，. ‧. 另得以協議方式辦理都市更新（更新地區之土地及建築物所有權人，提供. sit. y. Nat. 土地及建築物於重建工作完成後，按原有權利價值比例分配更新後土地與. io. er. 建築物；若設有他項權利之土地及建築物，由所有權人與他項權利人先行. al. n. v i n 日治時期台灣全島各都市均為首次計畫，都市規模之成長以市區計畫作擴張計畫為主 Ch e 75n 年， hi U 流。參閱中華民國都市計劃學會研究，民國，臺北市：臺 g c『臺北市都市計畫事典』 19. 北市政府都市發展局，頁 62；黃武達，民國 89 年，『日治時代台灣都市計畫歷程之建構』初版，臺北市：台灣都市史硏究室，頁 164-173。 20 當時更新地區範圍之劃定及更新計畫之擬訂、變更、報核與發布，應分別依照都市計畫法有關細部計畫之規定程序辦理；對於更新地區範圍內之土地及地上物得依法實施徵收或區段徵收。 21 內政部民國 88 年 3 月 26 日台內營字第 8872601 號函：都市更新條例雖已公布施行，惟依都市計畫法第 7 條第 3 款規定，都市更新事業為都市計畫事業之一環，且直轄市自治法第 11 條第 10 款及地方制度法第 18 條第 6 款規定，都市計畫係屬直轄市自治事項。因此，臺北市政府依上開法律訂定之「臺北市都市更新實施辦法」，如果未牴觸上開條例，自可繼續適用。惟按都市更新條例第 3 條第 1 款之規定，依上開辦法申辦之都市更新案件，不能適用該條例之規定，請貴府妥與申請人說明。中央已制定都市更新專法，相關子法亦陸續發布施行，都市更新制度已漸完備，為避免滋生法規適用上之爭議，建請貴府儘速改依新制度推動執行。 12 .

(17) 我國都市更新相關法律問題研究. 處理）。然而，以徵收手段處理都市更新，對政府之人力及財力之負擔頗為龐大；此外，協議方式處理老舊市區重建，產權整合時有困難，致都市更新推動成效不彰。臺北市政府為解決此困境，開始制訂獎勵民間辦理更新之制度，期望引進民間力量，於民國八十二年修訂「臺北市都市更新實施辦法」時，增訂「獎勵私人或團體興辦都市更新建設事業」專章，研選臺北市獎勵更新實施地區，以民間實施者為興辦主體，輔導民間自辦更新，分期分區放寬建築容積等獎勵項目，加速更新事業之推展22。於是，民國八十六年至八十八年主要以「協議合建」方式辦理，而協議合建實施方式須全數財產權人同意參與重建，土地、地上物取得困難問題，仍為都市更新事業興辦之最大阻礙。. 治政大囿於國家財政困窘，政府欲藉民間資金與實施者專業上技術及實務上立便捷，以獎勵方式誘導民間完成都市更新事業，實現都市更新政策目標。 ‧ 國. 學. 內政部遂於民國八十七年十一月十一日頒布施行都市更新條例23，核心為規範私人以權利變換方式施行都市更新事業24，其立法目的為促進都市土地有. ‧. 25 計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。民國. sit. y. Nat. 八十八年陸續公布都市更新條例施行細則、都市更新權利變換實施辦法、. io. er. 都市更新建築容積獎勵辦法、都市更新團體設立管理及解散辦法、都市更新事業接管辦法等相關子法。都市更新條例施行至今十四年間經七次修. n. al. Ch. i n U. v. 正，多為簡化都市更新事業辦理時程，加速辦理都市更新程序。. engchi. 22. 林英彥、賴宗裕、劉小蘭、邊泰明，民國 90 年，『都市計畫與行政』初版，臺北縣：國立空中大學，頁 280。 23 參閱立法院公報第 87 卷第 42 期院會記錄，頁 277-290。 24 陳立夫，揭前同註 13，頁 187。 25 都市更新事業之實施關乎公共利益，而公共利益乃一抽象概念，係指組成政治社會各分子事實上利益，經比較交互影響過程所形成之理想狀態總合，即由特殊私益與公共利益共同組成之整合概念。質言之，適用公益原則，必須從具體事件中各方利益之比較及其交互影響，加以探討，求其平衡完備而無所偏廢。同理，都市更新之實施，乃基於正當法律程序下，多數相關權利人及利害關係人所合意，所產共同利益。參閱吳庚，「都更未爆彈知多少？」發表於 101 年 4 月 5 日中時電子報，資料來源：http： //news.chinatimes.com/forum/110514/112012040500372.html（瀏覽日期：101 年 4 月 6 日） 13 .

(18) 第二章我國都市更新制度概說. 第二節、都市更新事業之實施依都市更新條例規定，都市更新之處理方式區分為重建、整建、維護三種；但由整部條例內容整體觀之，立法以規範私人以重建方式實施更新事業為核心26。故此，下以權利變換實施都市更新事業為軸，闡述都市更新法制架構。一、更新地區之劃定為改善老舊市區之居住環境，增進公共利益，政府按都市更新條例劃定應實施都市更新之範圍，鼓勵私人於劃定更新範圍內實施都市更新，此. 政治大定更新地區(第 5 條)、優先劃定更新地區(第 6 條)、迅行劃定更新地區(第立類更新地區之劃定係針對市區老舊情況決定法源依據，略分三種：一般劃. ‧ 國. 學. 7 條)，說明如下。. （一）、一般劃定更新地區. ‧. 直轄市、縣（市）主管機關應就都市發展狀況、居民意願、原有社會、. sit. y. Nat. 經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，乃一般情況之劃定更新地區，. io. al. n. 指導。. er. 視實際需要分別訂定都市更新計畫，作為實施者擬訂都市更新事業計畫之. Ch. （二）、優先劃定更新地區. engchi. i n U. v. 有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區︰1、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。2、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。3、建築物未符合都市應有之機能。 4、建築物未能與重大建設配合。5、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，. 26. 陳立夫，揭前同註 13，頁 176。 14 .

(19) 我國都市更新相關法律問題研究. 亟須辦理保存維護。6、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安（第 6 條）。（三）、迅行劃定更新地區有下列各款情形之一時，直轄市、縣（市）主管機關應視實際情況，迅行劃定更新地區，並視實際需要訂定或變更都市更新計畫︰1、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。2、為避免重大災害之發生。3、為配合中央或地方之重大建設。前項更新地區之劃定或都市更新計畫之擬訂、變更，上級主管機關得指定該管直轄市、縣（市）主管機關限期為之，必要時並得逕為辦理（第 7 條）。內政部為避免重大災害之發生. 政治大交當地直轄市、縣（市）主管機關於三十日內公告實施之。當地直轄市、立得逕為辦理都市更新，其未涉及都市計畫之擬訂或變更並經審議通過者， 27. ‧ 國. 學. 縣（市）主管機關未依期限公告實施者，內政部得代為公告實施之（都市更新施行細則第 3 條）。. ‧. 有關上述更新地區之劃定，未涉及都市計畫之擬訂或變更者，送各級. y. Nat. 主管機關28遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表審議通過. io. sit. 後，公告實施之；若涉及都市計畫主要計畫或細部計畫之擬訂或變更者，. al. n. 更。. er. 則依都市計畫法規定程序辦理，主要計畫或細部計畫得一併辦理擬訂或變. Ch. engchi. i n U. v. 27. 都市更新施行細則第 2 條：「所定公告，於直轄市、縣（市）主管機關審議通過後三十日內為之，並將公告地點及日期刊登當地政府公報或新聞紙三日。公告期間不得少於三十日。」 28. 依都市更新條例規定，都市更新主管機關在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在. 縣（市）為縣（市）政府（第 2 條）。各級主管機關應設專業人員辦理都市更新業務；直轄市、縣（市）主管機關為實施都市更新事業得設置專責機構（第 17 條）。 15 .

(20) 第二章我國都市更新制度概說. 二、都市更新事業之實施主體與實施方式（一）、都市更新事業之實施主體依都市更新條例規定，實施者係指實施都市更新事業之機關、機構或團體，類型有二，一是由行政機關主動實施者，二為私人主動實施者，分述如下： 1、直轄市、縣（市）政府機關29，或由直轄市、縣（市）政府機關經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關30（構）為實施者，實施都市更新事業。. 政治大機構需為依公司法設立之股份有限公司）實施之；或由私人自組更新團體，立 2、土地及合法建築物所有權人委託都市更新事業機構（都市更新事業. ‧ 國. 學. 申請當地直轄市、縣(市）主管機關核准實施。土地及合法建築物所有權人逾七人自組更新團體，應組織更新團體31，訂定章程載明相關事項，章程載. ‧. 明應下列事項︰（1）、團體之名稱及辦公地點。（2）、實施地區。（3）、成員資格、幹部法定人數、任期、職責及選任方式等事項。（4）、有關會務運. sit. y. Nat. 29. n. al. er. io. 都市更新施條例第 9 條：「經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外、直轄市、縣（市）主管機關得自行實施或經公開評選程序託都市更新事業機構、同意其他機關（構）為實施者，實施都市更新事業；其依第七條第一項劃定之都市更新地區，並得由直轄市、縣（市）主管機關合併數相鄰或不相鄰之更新單元實施之。」都市更新施行細則第 4 條：「各級主管機關依本條例第九條規定委託都市更新事業機構或同意其他機關（構）為實施者時，應規定期限令其擬具都市更新事業計畫報核。前項實施者逾期且經催告仍未報核者，各該主管機關得另行辦理委託或同意其他機關（構）為實施者。」 30. Ch. engchi. i n U. v. 各級主管機關經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者，其委託作業，得委任所. 屬機關、委託其他機關或公營事業機構辦理。都市更新施行細則第 5-1 條（民國 99 年 5 月 3 日）立法理由：依都市更新條例第九條規定，各級主管機關得經公開評選程序，委託都市更新事業機構實施，其委託作業宜透過委託或委任其他機關（構）（例如：公有土地管理機關）辦理，以分擔主管機關執行任務，加速都市更新腳步。爰增訂修正條文第 2 項規定，明定委託作業之範疇，以利實務之執行。委託作業，包括公開評選、議約、簽約、履約執行及其他有關事項。 31. 民國 88 年至 92 年間 921 災後重建階段，許多重建案例即是受災戶自組更新團體。. 16 .

(21) 我國都市更新相關法律問題研究. 作事項。（5）、有關費用分擔、公告及通知方式等事項。（6）、其他必要事項。都市更新團體或都市更新事業機構實施都市更新事業，須先申請主管機關核准，亦即，土地及合法建築物所有權人就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，擬具事業概要，舉辦公聽會32，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准其自行組織更新團體，或委託都市更新事業機構為實施者實施該地區之都市更新事業。都市更新概要計畫之申請要件，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並以其所有土地總面積及合法建. 政治大（二）、都市更新事業之實施方式立. 築物總樓地板面積均超過十分之一之同意(第 10 條第 2 項前段)33。. ‧ 國. 學. 依都市更新條例規定，都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、區段. ‧. 徵收或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地及合法建築. y. Nat. 物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之（第 25 條）。基此，. io. sit. 都市更新處理方式包括 1、徵收； 2、區段徵收；3、市地重劃；4、權利. n. al. er. 變換；5、協議合建等。. Ch. i n U. v. 以協議合建方式實施都市更新事業，未能取得全體土地及合法建築物. engchi. 所有權人同意者，得經更新單元範圍內私有土地總面積及私有合法建築物. 32. 按民國 102 年 4 月 26 日司法院釋字 709 號解釋文：「…有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符。同條第二項（於九十七年一月十六日修正，同意比率部分相同）有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定，不符憲法要求之正當行政程序。」是以，本條例第 10 條第 1 項、第 2 項前段規定，已因司法院釋字第 709 號解釋宣告違憲而失其效力。 33 依都市更新條例第 10 條：「同意比例已達都市更新條例第 22 條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第十五條及第十九條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」按同法施行細則第 8 條：「關於本條例第十條第一項所定事業概要，應參照本條例第二十一條所列事項摘要表明之。」 17 .

(22) 第二章我國都市更新制度概說. 總樓地板面積均超過五分之四之同意，就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售予實施者（第 25 條之 134）。附帶說明者，都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新35，並依下列方式處理36：1、自行辦理、委託其他機關（構）辦理或信託予信託機構辦理更新。2、由信託機構為實施者以信託方式實施都. 治政大關以徵收、區段徵收方式實施都市更新事業時，辦理撥用。4、以權利變換立方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償市更新事業，應信託予該信託機構。3、由直轄市、縣（市）政府或其他機. ‧ 國. 學. 金外，並得讓售實施者。5、以協議合建方式實施時，得以標售或專案讓售. ‧. 34. n. al. er. io. sit. y. Nat. 內政部表示：「都市更新條例修正草案已研擬完成，此次修正意旨為保障居住者權益，包括擬刪除建商可申請主管機關徵收不同意戶的土地、房屋的機制；都市更新區域的建物全數拆除後才可辦理預售等機制。」參閱法源法律網，101 年 6 月 15 日發布，「建商對於不同意戶可申請徵收機制擬刪除內政部：保障居住者權益」，資料來源：http ： //www.lawbank.com.tw.autorpa.lib.nccu.edu.tw/news/NewsContent.aspx?AID=1&NID=10261 1.00&kw=%E5%BB%BA%E5%95%86%E5%B0%8D%E6%96%BC%E4%B8%8D%E5%90 %8C%E6%84%8F%E6%88%B6%E5%8F%AF%E7%94%B3%E8%AB%8B%E5%BE%B5% E6%94%B6%E6%A9%9F%E5%88%B6%E6%93%AC%E5%88%AA%E9%99%A4%E5%85 %A7%E6%94%BF%E9%83%A8%EF%BC%9A%E4%BF%9D%E9%9A%9C%E5%B1%85 %E4%BD%8F%E8%80%85%E6%AC%8A%E7%9B%8A&TY=1,19,20,21,22&sd=2012-0517&ed=2013-05-17&total=1&NCLID=&lsid=（瀏覽日期：101 年 6 月 18 日） 35 依都市更新事業計畫處理之，不受土地法第 25 條、國有財產法第 7 條、第 28 條、第 66 條、預算法第 25 條、第 26 條、第 86 條及地方政府公產管理法令相關規定之限制。公有土地及建築物為公用財產而須變更為非公用財產者，應配合當地都市更新事業計畫，由各該級政府之非公用財產管理機關逕行變更為非公用財產，統籌處理，不適用國有財產法第 33 條至第 35 條及地方政府公產管理法令之相關規定。 36 都市更新條例第 27 條（95 年 5 月 17 日）修法理由之一：公有土地作為政策工具，應以讓售實施者方式，鼓勵民間參與更新。以權利變換方式實施時，如果公有土地管理單位不願意接受讓售條件，仍可依照實施者所提更新方案，參與分配或領取更新前價值補償金。因補償金於相關法條已明確規定為經鑑價之更新前價值，對公有土地之處理較不具彈性，增列以專案讓售方式辦理。. Ch. engchi. 18 . i n U. v.

(23) 我國都市更新相關法律問題研究. 予實施者；其採標售方式時，除原有法定優先承購者外，實施者得以同樣條件優先承購。6、其他法律規定之方式（第 27 條）。三、都市更新事業計畫之內容實施者擬訂都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項：(一)、計畫地區範圍。(二)、實施者。(三)、現況分析。(四)、計畫目標。(五)、細部計畫及其圖說。(六)、處理方式及其區段劃分。(七)、區內公共設施興修或改善計畫，含配置之設計圖說。(八)、整建或維護區段內建築物改建、修建、維護或充實設備之標準及設計圖說。(九)、重建區段之土地使用計畫，含建築物配置及設計圖說。(十)、都市設計或景觀計畫。(十一)、. 政治大. 實施方式及有關費用分擔。(十二)、拆遷安置計畫。(十三)、財務計畫。(十. 立. 四)、實施進度。(十五)、效益評估。(十六)、申請獎勵項目及額度。(十. ‧ 國. 學. 七）、相關單位配合辦理事項。(十八)、其他應加表明之事項37（都市更新條例第 21 條）。實施者為擬訂都市更新事業計畫，得派員進入更新地區範. ‧. 圍內之公私有土地或建築物實施調查或測量；其進入土地或建築物，應先通知其所有權人、管理人或使用人（第 23 條）。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 四、權利變換方式都市更新事業之實施程序. i n U 38. （一）、擬訂計畫、辦理公聽會與公開展覽. Ch. engchi. 37. v. 臺北高等行政法院 99 年度訴字第 2552 號判決：都市更新條例第 21 條規定都市更新事業計畫應視其實際情形，表明事項：顯見都市更新事業計畫所應表明之各種事項，並未包括「風力檢測項目」及「鄰房安全鑑定」二項。為預防發生損鄰爭議，事先申請之鄰房現況鑑定，以為日後處理損鄰之依據（臺北市建築施工損鄰事件爭議處理規則第 3 條參照）。亦即「風力檢測項目」及「鄰房安全鑑定」均為建築法及相關子法行政管制之項目，而非原處分所應審查之內容之一。 38 按民國 102 年 4 月 26 日司法院釋字 709 號解釋文：「…九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第十九條第三項前段（該條於九十九年五月十二日修正公布將原第三項分列為第三項、第四項）規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單 19 .

(24) 第二章我國都市更新制度概說. 實施者擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為十五日。公開展覽、公聽會之日期及地點39，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。任何人民或團體得於公開展覽期間內，書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議40。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽（第 19 條）。. 治政（二）、報核都市更新事業計畫法定同意比例大立 ‧ 國. 學. 實施者擬訂都市更新事業計畫報核時，在「迅行劃定更新地區」應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一，並. ‧. 且其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外；在「優先劃定更新地區」應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建. Nat. sit. y. 築物所有權人均超過五分之三，並以其所有土地總面積及合法建築物總樓. er. io. 地板面積均超過三分之二之同意；而「更新地區外，依更新單元劃定基準，. al. v i n Ch 有權人均超過三分之二，並以其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面 engchi U n. 自行劃定更新單元者」應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所. 積均超過四分之三之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均. 元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求之正當行政程序。」是以，本條例第 19 條第 3 項前段規定，已因司法院釋字第 709 號解釋宣告違憲而失其效力。 39 都市更新條例施行細則第 6 條：「依本條例第十條第一項、第十九條第二項及第三項規定舉辦公聽會時，應邀請有關機關、學者專家及當地居民代表參加，並通知更新單元內土地、合法建築物所有權人及其他權利關係人參加。前項公聽會之日期及地點，於十日前刊登當地政府公報或新聞紙三日，並張貼於當地村（里）辦公處之公告牌。」 40. 人民或團體得於公開展覽期間內向主管機關提出書面意見，但主管機關對其意見採納與. 否不會具體影響未來都市更新事業計畫核定結果。 20 .

(25) 我國都市更新相關法律問題研究. 超過五分之四同意者，其所有權人數不予計算。各級主管機關對法定同意比例門檻之審核，除有民法第八十八條、第八十九條、第九十二條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但所有權人出具之同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限（都市更新條例第 22 條）。（三）、審議與核定. 政治大. 都市更新事業計畫送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後，核定發布實施之，即公告三十日並通知更新單元範圍內土地、合法建築物. 立. 所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。若辦理. ‧ 國. 學. 之都市更新事業係屬避免重大災難發生（都市更新條例第 7 條第 2 項），得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。. ‧. （四）、擬訂權利變換計畫內容與辦理審議、公開展覽、核定. y. Nat. io. sit. 1.擬訂權利變換計畫內容. n. al. er. 權利變換計畫應表明（都市更新權利變換都市更新權利變換實施辦法. Ch. i n U. v. 3 條）：(1）、實施者姓名及住所或居所；其為法人或其他機關（構）者，. engchi. 其名稱及事務所或營業所所在地。(2）、實施權利變換地區之範圍及其總面積。(3）、權利變換範圍內原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地之面積。(4）、更新前原土地所有權人及合法建築物所有權人、他項權利人、耕地三七五租約承租人、限制登記權利人、占有他人土地之舊違章建築戶名冊。(5）、土地、建築物及權利金分配清冊。(6）、都市更新權利變換都市更新權利變換實施辦法第十三條第一項第三款至第五款所定費用。(7）、依本條例第三十條第一項各土地所有權人折價抵付共同負擔之土地及建築物或現金。(8)、各項公共設施之設計施工基準及其權屬。(9）、工程施工進度與土地及建築物產權登記預定日 21 .

(26) 第二章我國都市更新制度概說. 期。(10）、不願或不能參與權利變換分配之土地所有權人名冊。(11）、依本條例第三十六條第二項土地改良物因拆除或遷移應補償之價值或建築物之殘餘價值。(12）、公開抽籤作業方式。(13）、更新後更新範圍內土地分配圖及建築物配置圖。其比例尺不得小於五百分之一。(14）、更新後建築物平面圖、剖面圖、側視圖、透視圖。(15）、更新後土地及建築物分配面積及位置對照表。(16）、地籍整理計畫。(17）、本條例第四十一條之舊違章建築戶處理方案。(18）、其他經各級主管機關規定應表明之事項。實施者為擬訂或變更權利變換計畫，須進入權利變換範圍內公、私有土地或建築物實施調查或測量時，準用都市更新條例第二十三條規定辦理。. 治政大下列事項進行調查：(1）、參與分配更新後土地及建築物之意願。(2）、更立新後土地及建築物分配位置之意願（都市更新權利變換實施辦法第 5 條）。實施者為擬訂權利變換計畫，應就土地所有權人及權利變換關係人之. ‧ 國. 學. 實施權利變換後應分配之土地及建築物位置，應依都市更新事業計畫表明分配方式辦理；其未表明分配方式者，得由土地所有權人或權利變換關係. ‧. 人自行選擇。但同一位置有二人以上申請分配時，應以公開抽籤方式辦理 41. sit. y. Nat. 。實施者應訂定期限辦理土地所有權人及權利變換關係人分配位置之申. io. er. 請；未於規定期限內提出申請者，以公開抽籤方式分配之。其期限不得少於三十日（都市更新權利變換實施辦法第 11 條）。換言之，更新後配回之. n. al. Ch. i n U. v. 位置，係由土地所有權人或權利變換關係人自行選擇提出申請，再由實施 42. 者分配。. engchi. 41. 最高行政法院 100 年度判字第 1385 號判決：本件參加人業已依權利變換辦法第 11 條規定將選配方式及選配結果明載於權變計畫書內，且亦發函通知權利變換關係人參與房地分配之申請，上訴人泛稱參加人有違權利變換辦法第 11 條但書之「同一位置有二人以上申請分配，應以公開抽籤方式辦理」規定，惟未能舉證證明欲選配Ｂ2-12 樓之訴外人○○○ 確已依規定時限為申請分配，參加人仍將該位置分與他權利人，自難謂其主張為可採。 42. 權利人表達願意或不願意參與分配之意思，直接產生其得否配回土地建物或僅能拿回補. 償金之結果，至於選配位置為何，權利人僅係提出申請，在權利變換計畫書出爐之前，並無法確定會配到何位置及大小土地建物，是以，權利人始提出更新後土地及建築物分配位置意願，僅屬實施者未擬訂權利變換計畫書而調查事實過程之一部，未發生法律上效果。臺北高等行政法院 98 年度訴更一字第 84 號判決。 22 .

(27) 我國都市更新相關法律問題研究. 土地、建築物及權利金分配清冊應包括下列事項：(1）、更新前各宗土地之標示。(2）、依第六條及第七條估定之權利變換前各宗土地及合法建築物所有權之權利價值及地上權、永佃權及耕地三七五租約價值。(3）、依第六條估定之更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地之價值。(4）、更新後得分配土地及建築物之土地所有權人及權利變換關係人名冊。(5）、土地所有權人或權利變換關係人應分配土地及建築物標示及無法分配者應補償之金額。(6）、土地所有權人、權利變換關係人與實施者達成分配權利金之約定事項43(都市更新權利變換實施辦法第 3 條)。 2. 審議、公開展覽與核定. 政治大擬具權利變換計畫，準用第十九條規定程序（都市更新事業計畫之擬定與立依都市更新條例規定，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後 44. ‧ 國. 學. 變更程序）辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理（第. ‧. 29 條第 1 項）。原土地所有權人應分配之土地及建築物，自分配結果確定之日起，視為原有（第 35 條）。換言之，原土地所有權自分配結果確定之. Nat. sit. y. 45 日發生財產權之得、喪、變更，係法律規定之效果，非土地所有權人以自. n. al. er. io. 己之意思使權利發生變更之處分行為。（六）、執行都市更新事業計畫. Ch. engchi. i n U. v. 依都市更新條例規定，實施權利變換地區，直轄市、縣（市）主管機. 43. 臺北市都市更新處，臺北市都市更新相關計畫書範本製作及審查注意事項（2008 年 2 月），頁 4-1 至 4-38。 44. 按民國 102年4月26日司法院釋字709號解釋文，第19條第3項前段關於都更計畫擬定或變. 更後送審議前，未要求主管機關應將相關資訊對更新單元內其他土地及合法建物所有權人分別送達，並公開舉辦聽證，斟酌全部聽證意見，說明採納與否之理由後作成核定並送達。凡此均與憲法正當行政程序不符。揭前同註38。 45. 蔡宗珍，101 年 4 月 15 日，「惡行抑或惡法？—文林苑都更爭議的省思」，『臺灣法學雜誌』，第 198 期：頁 1-4。 23 .

(28) 第二章我國都市更新制度概說. 關得於權利變換計畫書核定46後，公告禁止土地及建築物之移轉、分割或設定負擔、建築物之改建、增建或新建及採取土石或變更地形47，以不影響權利變換之實施為原則。都市更新事業計畫及權利變換計畫之內容為都市更新之研擬及執行、權利價值之查估、工程發包驗收等係更新單元內土地或合法建物所有人間之私法上權利義務關係。至於實施者依權利變換計畫申請建築執照，得以實施者名義為之48，免檢附土地、建物及他項權利證明文件（第 34 條）。權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物，由實施者公告拆除或遷移舊有土地改良物事宜，並通知其所有權人、管理人或使用人，限期三十日內自行拆除或遷移；屆期. 治政大代為之，直轄市、縣（市）主管機關有代為拆除或遷移之義務；直轄市、立縣（市）主管機關並應訂定期限辦理強制拆除或遷移，期限以六個月為限不拆除或遷移者，實施者得予代為或請求當地直轄市、縣（市）主管機關. 49. ‧ 國. 學. （第 36 條）。. ‧. 重建完成後，實施者應以書面分別通知受配人，限期辦理接管；逾期不接管者，自限期屆滿之翌日起，視為已接管（第 42 條）。經權利變換分. Nat. sit. y. 配之土地及建築物，實施者應依據權利變換結果，列冊送請各級主管機關. al. er. io. 囑託該管登記機關辦理權利變更或塗銷登記，換發權利書狀；未於規定期. v. n. 限內換領者，其原權利書狀由該管登記機關公告註銷（第 43 條）。實施者. 46. Ch. engchi. i n U. 此項核定乃行政機關本於行政權之監督作用，就具體事件所為對外發生法律效果類似「確認處分」之行政處分，當事人對核定不服時，固得依法異議、申請調解、調處或提起訴願或行政訴訟，惟主管機關在實質上並未創設或變更都市更新團體會員間就權利變換之補償金給付，該補償金給付內容本質上仍不失為私法上之權利義務關係，當事人間對之如有爭訟，自應循民事訴訟程序為之。」最高法院 94 年度台上字第 1461 號判決。 47 都市更新條例第 33 條第 2 項：「前項禁止期限，最長不得超過二年。違反第一項規定者，當地直轄市、縣（市）主管機關得限期命令其拆除、改建、停止使用或恢復原狀。」 48 建築執照分四種：建造執照、雜項執照、使用執照、拆除執照。 49 其因情形特殊有正當理由者，得報經中央主管機關核准延長六個月，並以二次為限。但應拆除或遷移之土地改良物為政府代管或法院強制執行者，實施者應於拆除或遷移前，通知代管機關或執行法院為必要之處理。前項因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，應補償其價值或建築物之殘餘價值，其補償金額由實施者查定之，代為拆除或遷移費用在應領補償金額內扣回；對補償金額有異議時，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。 24 .

(29) 我國都市更新相關法律問題研究. 應於都市更新事業計畫完成後六個月內，檢具竣工書圖及更新成果報告，送請當地直轄市、縣（市）主管機關備查（第 57 條）。五、權利價值異議之處理依都市更新條例規定，各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商（第 16 條）。有關審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，主管機關成立都市更新及爭議處理審議會辦理權利變換有關爭議及其他有關都市更新之爭議及研究建議事項。. 治政大權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人、合法建築立物所有權人、地上權人、永佃權人或耕地三七五租約承租人對實施者估定 ‧ 國. 學. 之合法建築物所有權之價值及地上權、永佃權或耕地三七五租約價值對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管. ‧. 50 機關應於受理異議後三個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關. sit. y. Nat. 認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期. io. er. 限三個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟（第 32 條、第 39 條）。地役權人（設定為有償者）與土地所有權人請求相當補償. n. al. Ch. i n U. v. 金額如發生爭議時，以及有納入權利變換計畫內一併報核之舊違章建築處. engchi. 理方案，占有他人土地之舊違章建築戶有對權利變換計畫異議時，準用前述(第 32 條)規定辦理，以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復（第 38 條、第 41 條51）。前述異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部. 50. 臺北市都市更新權利變換審議核復作業要點。都市更新條例第 41 條：「權利變換範圍內占有他人土地之舊違章建築戶處理事宜，由實施者提出處理方案，納入權利變換計畫內一併報核；有異議時，準用第三十二條規定辦理。」 51. 25 .

(30) 第二章我國都市更新制度概說. 分，由當事人以現金相互找補。審議核復期限，應扣除各級主管機關委託專業團體或機構協助作技術性諮商及實施者委託專業團體或機構重新查估權利價值之時間52。. 第三節、權利變換之內涵都市更新條例以規範權利變換方式實施都市更新事業53為核心，前一節說明了都市更新事業實施程序，尚無法窺探以權利變換方式辦理都市更新之全貌，本節予以詮釋權利變換內涵。權利變換係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計. 政治大及其土地之應有部分或權利金，使更新單元內之財產權人，重建後仍得居立畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物 54. ‧ 國. 學. 住於更新單元。可參與更新後土地與建築物分配者有土地所有權、合法建物所有權、地上權、永佃權及耕地三七五租約租賃權；至於抵押權、典權、. ‧. 52. n. al. er. io. sit. y. Nat. 民國 99 年 5 月 12 日都市更新條例第 32 條立法理由言：一、第一項至第三項未修正。二、權利變換計畫涉及土地所有權人對其權利價值有異議，各級主管機關必要時得委託專業團體或機構協助作技術性諮商，或請實施者重新查估其權利價值。惟各案件複雜度不盡相同，所需諮商次數亦有差異，實施者提出其委託專業團體或機構重新查估權利價值之時間亦難以控制，影響審議核復作業時間。由於上開情形，各級主管機關並未怠於審議權利變換計畫書，爰增訂第 4 項，明定審議核復期限，應扣除各級主管機關委託專業團體或機構協助作技術性諮商及實施者委託專業團體或機構重新查估權利價值之時間。內政部民國 97 年 2 月 26 日台內營字第 0970800969 號函：查 97 年 1 月 16 日公布施行之都市更新條例第 32 條第 1 項規定，權利變換計畫書核定發布實施後 2 個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後 3 個月內審議核復。惟其但書及同條例施行細施行細則第 10 條規定，因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限三個月。本案經貴府完成調解，尚未開啟調處程序，依法律「程序從新」原則，無再依「臺北市都市更新權利變換調處作業要點」續辦調處之適用，應回歸都市更新條例第 32 條第 1 項規定（現行以修法刪除調處字眼）。 53. Ch. engchi. i n U. v. 陳立夫，揭前同註 13，頁 187。. 54. 依都市更新權利變換實施辦法規定，權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從事不動產估價業務者。（都市更新權利變換都市更新權利變換實施辦法 6 條） 26 .

(31) 我國都市更新相關法律問題研究. 地役權、三七五租約以外之租賃權、違章建築分別於權利變換過程中轉載、處理，分述如下: 一、所有權（一）、土地所有權更新重建完成後，實施者將重建後之土地及建築物分配予原土地所有權人，土地所有權人應按其權利價值比例，負擔權利變換範圍之共同負擔，此負擔係以權利變換後之土地及建築物折價抵付，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人（第 30 條第 1. 治政大抵付共同負擔後，依各宗土地重建前之權利價值比例，分配與原土地所有立權人。. 項前段）。亦即，權利變換後，土地所有權人以重建後之土地及建築物折價. ‧ 國. 學. 權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、. ‧. 廣場、綠地、停車場等七項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土. Nat. sit. y. 地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新事. er. io. 業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支. al. v i n Ch 其權利價值比例共同負擔。故此，權利變換之共同負擔，包括：1、工程費 engchi U n. 付之費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按. 用(區內道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等公共. 設施與更新後土地及建築物之規劃設計費、施工費、整地費及材料費、工程管理費、空氣污染防制費及其他必要之工程費用)； 2、權利變換費用(包括實施權利變換所需之調查費、測量費、規劃費、估價費、依本條例第三十六條第二項應發給之補償金額、拆遷安置計畫內所定之拆遷安置費、地籍整理費及其他必要之業務費)；3、貸款利息；4、管理費用；5、都市計畫變更負擔；6、申請各項建築容積獎勵所支付之費用工程費用等費用等(都市更新權利變換實施辦法第 13 條)。前述共同負擔之公共設施，於土地及. 27 .

(32) 第二章我國都市更新制度概說. 建築物分配時，除原有土地所有權人提出申請分配者外，以原公有土地應分配部分，優先指配；其仍有不足時，始以折價抵付共同負擔之土地及建築物指配之55。權利變換後，土地所有權人可能面臨兩種情況：1、更新前其所持有房地價值足夠參與都市更新後之房地分配；2、更新前其所持有房地價值不夠參與都市更新後之房地分配，或土地所有權人本身不願參與更新後之房地分配。倘土地所有權人應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。如其不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，或由實施者以現金補償之。而最. 治政大補償時，係以都市更新條例及權利變換實施計畫為依據。土地所有權人與立權利變換關係人依都市更新條例第三十九條第二項協議不成，或土地所有. 小分配面積單元基準56由直轄市、縣（市）主管機關定之。權利人請求現金. ‧ 國. 學. 權人不願或不能參與分配時，土地所有權人之權利價值應扣除權利變換關係人之權利價值後予以分配或補償（都市更新權利變換實施辦法第 9 條）。. ‧. 更新後土地所有權價值分配難免有不均之處，當實際分配之土地及建. Nat. sit. y. 築物面積多於應分配之面積者，應繳納差額價金；實際分配之土地及建築. er. io. 物少於應分配之面積者，應發給差額價金。應繳納之差額價金經各級主管. al. v i n Ch 物不得移轉或設定負擔；違反者，其移轉或設定負擔無效。但因繼承而辦 engchi U n. 機關核定後限期繳納。應繳納差額價金而未繳納者，其獲配之土地及建築. 55. 公有土地及建築物管理機關（構）或實施者得要求該公共設施管理機構負擔所需經費。辦理都市更新事業計畫理應優先考慮將該公有土地規劃為「公共開放空間或藝文景觀」，而原處分竟以強制拆除原告之建築物及強徵原告土地之方式，以達換取「公共開放空間或藝文景觀」之目的。詳參臺北高等行政法院 100 年度訴字第 883 號判決。 56 臺北市權利變換最小分配基準訂定原則上視未來人口發展、結構、產業特性等因素，依個案判斷，就權利變換計畫之最小建築單元面積與其所對應知基地應有持分，主管機關依都市更新條例第三十條規定訂定權利變換最小分配面積單元基準時，應依個案並考量本市未來都市發展之型態、人口結構、產業特性等因素，就權利變換計畫規定之最小建築單元面積及其對應之土地所有權持分面積，訂定最小建築單元之建築物與土地總價值後定之。最小建築單元面積係指扣除公用部分、雨遮、露台及陽台面積後不得小於四十六平方公尺。詳參臺北市都市更新自治條例第 11 條。 28 .