研究動機與問題意識

第一章 緒論

第一節 研究動機與問題意識

第一項 研究動機

福利國家為現今世界各民主國家所追求的目標，給付行政的概念隨之而 起，因此在現今社會中，國家賦予公務員公權力得以依法行政給予人民利 益的情形十分常見。然而，英國歷史學家阿克頓(Lord Acton)曾說:「權力 使人腐化，絕對的權力使人絕對的腐化」。當公務員擁有權力分配公共資源 時，如何避免其濫權、違法圖利自己或人民進而影響公共利益，即成為民 主法治國家應規範的重點。然而，貪瀆是國家治理的警訊，且國家制度的 設計目的在於管理國家與人民間相互關係，並非用以讓個人貪瀆謀取私益

1。因此，廉能政府的成立亦為法治國家為維護社會公平、保障基本人權所 設立的目標，廉能政府需透過法制的建構，始能積極地預防、整肅貪腐及 防止國家權力遭受侵害。在刑法領域，我國刑法第四章「瀆職罪」及貪污 治罪條例即為防範公務員從國家機關之內部侵害國家權力作用所制定²。其 中尤以刑法第131 條、貪污治罪條例第 6 條第 1 項第 4、5 款公務員圖利罪 之適用迭具爭議。

民國 106 年司法改革國是會議針對圖利罪之問題檢討，納入討論的議 題。司法院提案指出，便民與圖利之界線難以區別致使犯罪事實難以認定，

導致圖利罪定罪率低，此現象將阻礙行政主動積極的特性發展，圖利罪的 存在必要性值得探討³；法務部則表示，經過修法後，圖利罪之構成要件已 臻明確，實務上適用之機會亦不在少數，因此認為圖利罪仍有存在的必要

1 Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, Cambridge University Press, 1999,PP9 .

2 陳子平，刑法各論(下)，初版，元照出版，2016 年 9 月，頁 564。

3 參考民國 106 年司法改革國是會議分組會議第 5 組第 3 次會議議題 5-3-1：檢討反貪腐法制，資料編號：

5-3-討 1_司法院，網址:https://justice.president.gov.tw/meeting/29，頁 3-7，最後瀏覽日期:2017 年 12 月 28 日。

2

4；亦有學者主張，貪污治罪條例和刑法中的圖利罪應廢除，並且重新設計 罪名⁵。承上所述，此次會議討論，不僅可以觀察法務部與司法院對於圖利 罪之看法存在明顯差距，圖利罪所產生的問題便民與圖利行為難以區分、

高起訴率低定罪率之問題、乃至於除罪化之問題等等，在實務與學界仍是 懸而未決的事項。

然而，立法者欲透過構成要件明確化，解決圖利罪所造成的問題，因此 於民國 90 年修正圖利罪。時至今日，依據統計資料，民國 95 年至 105 年 地方法院刑事被告涉犯公務員圖利罪之被告人數為 695 人，受有罪判決人 數為 165 人，定罪率僅 33.2%；高等法院部分，被告人數為 914 人，受有 罪判決人數為 323 人，定罪率僅 38.78%；最高法院部分，被告人數為 146 人，受有罪判決人數為42 人，定罪率僅 35.9%⁶。定罪率偏低的原因之一為，

法院與檢察官對於適用法律、構成要件的見解不同，且法定刑高致使法院 採證標準趨向嚴格，因此審檢認知的落差造成高起訴率低定罪率的情況⁷。 由此可知圖利罪構成要件雖經修正，但並未達到修法欲達成的目標。此外，

在高起訴率低定罪率的數據隱藏另一層的意義在於，被調查起訴但未定罪 的公務員，歷經調查、起訴、訴訟期間，其生活品質、職務升遷等等勢必 受到影響。

因此，我國公務機關資深公務員對於新進者常告誡的一句話為，「多做 多錯，少做少錯」。其心態並非基於怠惰，而是對於誤觸圖利罪法網的恐懼。

以公共工程為例，龐大利益之誘因下，廠商間爭奪利益的結果，就是黑函 滿天飛，公務員受到檢舉的機率很高，廠商檢舉後啟動檢調偵查，中間調

4 參考民國 106 年司法改民國革國是會議分組會議第 5 組第 3 次會議議題 5-3-1：檢討反貪腐法制，資料 編號： 5-3-討 1_法務部，網址:https://justice.president.gov.tw/meeting/29，最後瀏覽日:2017 年 12 月 28 日。

5 參考民國106 年司法改革國是會議分組會議第 5 組第 3 次會議議題 5-3-1：檢討反貪腐法制，資料編號：

5-3-討 1_盧映潔委員，網址:https://justice.president.gov.tw/meeting/29，最後瀏覽日:2017 年 12 月 28 日。

6 同前揭註3，頁 1-2。

7 監察院，貪瀆案件定罪率之探討專案調查研究報告(POD)，監察院編印，2010 年 5 月，頁 6-7。

3

查過程調查人員若有疏失，更是公務員夢魘之開始⁸。換言之，不論是否具 備圖利犯意，抑或僅是故意或過失造成的行政疏失，公務員只要一經檢舉，

檢調單位就會展開調查，其在偵查階段受到極大的輿論壓力，訴訟過程長 期的煎熬，縱受調查或起訴之公務員最終獲得無罪判決，在這段期間不僅 個人升遷，身心健康受影響，亦容易導致機關內士氣低落。當機關內形成 遇事裹足不前，懼以創新思維尋求公共最大利益的風氣時，整個國家競爭 力與行政效率將受到波及。準此，圖利罪之制定在於防止貪瀆，但以目前 其造成高起訴率低定罪率的問題來看，不僅未達成防止貪瀆之目的，反而 造成公務員人權間接受到侵害，且降低國家競爭力的效應反覆出現時，應 反思圖利罪造成這些問題的起因，究為構成要件不明確或是執法之問題，

故圖利罪之爭議成為本文研究動機之一。

圖利罪影響範圍不限於政府機關，國營事業適用政府採購法之事務，亦 可能受圖利罪拘束。申言之，國營事業為順應自由經濟的時代潮流，提升 管理的效率，致力於推動企業化的經營模式，惟國營事業掌握龐大的資源 和重要關鍵技術，且其業務範圍攸關民生經濟，造成國營事業的經營仍須 受到政府介入，例如台電、中油公司的預算仍應經過立法院審議、辦理採 購案件時仍有政府採購法的適用。由是可知，政府採購法不僅適用於行政 機關，國營事業亦有適用，為政府採購法第3 條所明定。

而政府採購法第 1 條的立法目的在於提升採購品質， 使採購程序透明 化以求公正，兼具防弊興利與杜絕貪瀆的作用。再者，由政府採購法亦適 用於國營事業的脈絡可知，防貪瀆在國營事業政府採購中，亦為立法者所 關注的焦點。論及防止貪瀆的法制我們必然會想到刑法瀆職罪章與貪污治 罪條例，其中偵查門檻低刑度高的圖利罪⁹，國營事業辦理政府採購時最可

8 方德琳，「興利之不可能─全球最容易陷入『犯法』疑慮的台灣公務人員」，網址:

https://www.twreporter.org/a/civil-servants-anti-corruption，最後瀏覽日:2017 年 12 月 30 日。

9 李進榮，我國圖利罪之檢討與立法展望--與瑞士法及義大利法為比較，檢察新論，第 19 期，2016 年 1 月，頁13。

4

能論及，此罪如何適用亦成為重要課題。國營事業的業務範圍與人民生活 息息相關，相關從業人員在職務範圍或是辦理政府採購，究否為公權力行 使，所從事之事務是否為公共事務，相關認定標準攸關圖利罪之適用，其 重要性不言可喻。

再者，研究政府採購之必要性在於，由法務部調查局廉政工作年報的數 據顯示，2013 年移函送之貪瀆案件共計 328 件，其中佔 61.28%共計 201 件 為公共工程與政府採購；近 5 年間移函送之貪瀆案件共計 1,409 件，其中 佔 59.33%計 836 件為公共工程與政府採購之案件¹⁰。貪瀆案件中政府採購 案件平均佔了六成左右，為數頗眾。而調查局移送案件的數據所隱藏的意 涵究為足以呈現打擊貪瀆的成果，或僅是法律構成要件不明確而造成解釋 出現落差，亦或是政府採購中出現模糊的空間時，一律被認定是貪瀆而受 調查，數據所呈現的意義值得深入研究。

倘若，行為人為國營事業人員辦理政府採購，採購程序中又以驗收階段 較具爭議，此階段承辦人員所為的行為，係依據合約檢驗採購標的是否合 於品質，若有驗收不實之情事發生，得否以圖利罪之名義展開調查。目前 刑法實務通說認為，無論政府採購法程序中招標、決標、審標、履約、驗 收程序，皆屬於一個採購程序，不容割裂判斷，均為公權力行使階段，得 成立圖利罪。惟，驗收階段所為之行為為依據合約之行為，應屬私經濟行 為，刑事審判將其視為公權力行使，課予承辦人員公務員之刑事責任，應 具備更充實之理由與論理過程，始得為之。

又如政府採購公共工程案件，可能因為工程施工工法複雜，介面不易整 合或為因應現場狀況，未按圖施工造成於驗收階段發現與竣工圖或合約不

10 李維宗、沈明賢，授權公務員在經辦採購身分之爭議，軍 法 專 刊，第62 卷 第 5 期，2016 年 10 月 ， 頁26。文中提及由於廉政署的成立，調查局自 2014 年起廉政案件數量縮減，故以 2014 年版之年報 作為分析之用。

5

符之問題，若驗收人員予以通過驗收，則可能被檢舉圖利。然而，工程的 進行，許多狀況的發生並非事先能預期，未按圖施工是否必定造成廠商獲 利之結果、不法利益如何計算等等問題，均牽涉工程高度專業性的相關證 據始得實質認定，且行為人行為時是否即具備圖利廠商的故意，亦非由形 式判斷可得知。因此，本文欲了解驗收階段所造成之圖利罪爭議為研究動 機之一。綜上所述，本文針對圖利罪所引發的問題，特別是具爭議的國營 事業辦理政府採購驗收階段是否有圖利罪的適用為研究動機，對此應做一 深入探討和研究。

第二項 問題意識

承前所述，圖利罪適用範圍可能及於國營事業，然而國營事業辦理政 府採購驗收階段得否適用圖利罪，核心關鍵在於，國營事業政府採購人員 是否為授權公務員，其身分認定是否因政府採購程序而異其認定。此外，

驗收行為得否該當圖利罪之構成要件亦為重點。首先，以行為主體而論，

驗收行為得否該當圖利罪之構成要件亦為重點。首先，以行為主體而論，