研究目的與問題

過去多數的研究對於中小學教師成績考核制度多利用問卷調查法來進行，以 量化之實證取向為主，研究主題則多集中於政策面之執行，分析教師對於考績制

4 為便於本研究後續之討論，本研究亦會以「中央申訴評議委員會」、「中央申評會」等名詞來稱 呼「教育部中央教師申訴評議委員會」；而以「臺灣省申訴評議委員會」、「臺灣省申評會」來稱 呼「臺灣省教師申訴評議委員會」、亦或在上下文理解不會與各縣（市）政府教師申訴評議委員

度之知覺、滿意度、態度及意見、考績制度對於教師工作之影響及相關、並探討

2008：187-188），從研究者實務經驗之觀察參與、相關案件之產生、新修正草案 之提出及大法官解釋文的釋出，可得知辦法本身之適切性值得商議，此部分需要

6 此為教育部100年10月26日臺人（二）字第1000178183 號函釋，然而該函釋與法務部89年7月 11日法89律決字第022085 號函所示：「教師申訴評議委員會所為之決議應該探求立法意旨予以 決定。」之說明有相左之意見。

專業人員獎懲標準……等。⁸然而一再修訂的教師成績考核辦法是否就能達到其 目的？這是一個適合的方式嗎？成績考核辦法之方式（手段）與促使教師工作表 現良好（目的）間之連結強度又是如何？這些疑問其實也是教師成績考核辦法合 憲性與否的課題，對民主憲政國家而言，憲法保障人民基本權利以及規範政府組 織架構權利分立，從憲法中即可看出一個國家對於教育之態度，在教師成績考核 議題上，其實就涉及了教師人權之保障以及中央與地方政府分權之情形。

從形式法制層面上來看，民國 92 年之前，國民教育法本來在第十八條是規 定：教師考績需以法律定之；而高級中學法則無教師成績考核之規定，職業學校 法也沒有。其後，立法院於民國 91 年時通過職業學校法之修法，而修法理由之 一即是─教育部為辦理公立學校校長及教師年度成績考核，依職權訂有「公立學 校校長成績考核辦法」及「公立學校教職員成績考核辦法」，為配合行政程序法 之施行，爰增列授權依據（立法院，2013a）；而同樣地，高級中學法之修法理由

─配合行政程序法之施行，將教育部依職權訂定之「公立學校教職員成績考核辦 法」於本法中明確授權依據（立法院，2013b），亦是如此。兩者之修法都是將教 師成績考核部分授權主管教育行政機關制訂辦法；國民教育法同樣也是如此。如 此一來，只為配合教育部本來即有的公立學校教職員成績考核辦法需有法源依 據，反而將原本國民教育法中對於教師成績考核需由法律制訂之要求，修法為由 主管教育行政機關自行制訂，而不是全面在各級教育法中統一要求中小學教師成 績考核需立法，相較於公務人員考績法是以法律形式為之規範，教育人員成績考 核卻僅授權主管教育行政機關擬定辦法為規範，是否得當、合憲？此為涉及法律 保留、授權明確性、母法優位等原則之爭議。

再者，即便是以法規命令方式制訂教師成績考核之規定，其實質內容是否有 符合憲法比例原則、平等原則及正當法律程序……等等相關法理原則？前述研究 者實務經驗、相關研究結果、案例爭議及大法官解釋文其實也是對於教師成績考 核辦法無法回應憲法要求之警訊。由於憲法原則都是在保障每個國民的基本權 利，這當中當然也包括教育工作者，符合憲法規定的成績考核辦法當更能激勵教 育工作者努力，有效率地達到教育工作之目標，亦為民主憲政國家保障教師人權 之表現。

除此之外，基於我國憲法之規定，國家之運作由中央政府與地方政府依事務 性質不一而有上對下的隸屬管理以及個別分權管理之方式，對於教育事項也是如 此，中央與地方對於教育權的劃分，有上對下的隸屬關係，也有各自負責之事項，

過去由於中央與地方政府屬同一執政黨，加以知識不夠普及之故，權力劃分之爭 議並不大，然而近年來隨著知識普及、民主化進展以及政黨輪替執政，中央與地 方政府執政團隊常分屬不同政黨情形下，造成中央與地方政府對於某些國家事務 有所爭議，其中，教育權的爭議就不斷地產生，特別是對於中小學教育方面，⁹例 如：教科書的選用、國中生入學高中測驗的選擇……等；在此同時，對於中小學 教師成績考核部分是否也存在有中央與地方政府對於教師績效表現監督權釐清 的必要？¹⁰特別是地方政府對於教師之成績考核權範圍何在？有無地方立法 權？如何監督及客責？考量地方自治之需要，各縣市皆有其強調之教學重點、方 式，例如：在教育部（2012）提出的教師成績考核辦法第四條修正草案中，有將 交通導護列入為考核事項，但如原住民部落等偏僻之山區鄉鎮，是否該事項是適 當的考核指標？因此以原住民為主的縣市是否應該有權制訂其適合的教師成績 考核辦法？這些問題亦值得探究其實。

在論述合憲性與否後，針對公法上的議題應該進一步更積極的尋求政策制度 之改良，因此，在教師成績考核辦法之憲法要求檢討之後，研究者希望能檢討整 個教師成績考核制度設計之問題，若為不合憲之規定，則理應修訂該辦法，而即 便基於尊重行政機關、注重權力分立原則而認定該規定無違憲之嫌、符合憲法之 要求，實務上之困境仍應尋求制度上之精進，此乃因憲法原則屬大架構上之要 求，在政策設計上需要更進一步的具體化，而具體化的過程則需要立法者考量我 國內外政經社文脈絡結構來進行制度之設計（黃錦堂，2005：14），當代政經社 文結構之變化主要是源自於全球化及資訊網路化之影響（曹俊漢，2009：46-48）， 因此任何之制度設計應該要參酌外國制度、考量全球化衝擊以及納入我國政經社 文脈絡，故擬接續進行教師成績考核制度設計之探究。

從民初至八０年代之間，由於時代背景的關係，我國社會民風除了沿襲傳統

9 由於我國高等教育多為中央政府（教育部）負責，僅少數幾所大專院校為直轄市政府所設，在 數量上並不多，因此衍生之爭議並不常見。

10 我國教師依教育階段不同而分成大專教師、高中教師、國中教師、國小教師以及幼稚園教師 等 5 種，由於大專教師以及幼稚園教師之屬性與中小學教師較不相同，故本研究之主題所界定之 教師，若無特別說明，將指「中小學教師」。

孔、孟思想之外，多受日本文化影響，而教育思想、體制及方法也是如此，中小 學的教育環境尤為明顯，教師素以「嚴格管教」著稱。然而近二十年來，隨著美 國人文思想的影響，社會大眾轉而接受了美國社會的新思維，例如：人本主義、

個人主義、資本主義、、、等等，而留美學人的增加，也與其扮演著互為因果之 循環，因此在教育界中，引進美國的教育思維，教師開始需要在角色上進行質的 調整，政府也需回應社會之需求修訂相關教育制度，以適應時代之變遷，在實際 教學、輔導、行政面上有必要瞭解美國政府與社會在教育上的措施及作法，保留 自身優點，並學習他人長處，因此，研究者認為有必要去瞭解美國中小學教師考 核制度，截長補短，期能對我國中小學教師成績考核制度有所助益。

綜合來看，研究者認為除了從法解釋論之立場來看待教師成績考核辦法相 關規定及案件之解釋外，從法政策論的方向切入、以憲法要求、比較法政策研究 及制度設計之角度來看待教師成績考核辦法而據此以進行教師成績考核制度設 計之探究應該是適當的方式，亦即教師成績考核辦法在教師人權保障以及中央與 地方的分權上是否合乎憲法之要求？相關制度設計又該如何提出？希望藉由本 研究所得出之結果供學術及實務界參考、重新思索目前教師成績考核制度是否得 宜？如何改進？以健全整個教師成績考核機制，此為本研究之主要目的。

具體而言，本研究的目的可分為六項：1、瞭解我國當前公立高級中等以下 學校教師成績考核辦法之規定；2、從法解釋論立場，探討在該辦法實施下當前 實務案例之裁判及解釋；3、從法政策論方向，（1）探討該辦法在教師人權保障 及央地分權上之憲法要求、（2）以美國中小學教師考核制度為借鏡、（3）檢視各 界回應當前教師成績考核困境之制度設計、（4）提出我國中小學教師成績考核制 度後續應發展及設計之方向。

承上目的，本研究將針對以下六個研究問題作進一步之探究：

一、公立高級中等以下學校教師成績考核辦法之規定為何？

二、公立高級中等以下學校教師成績考核辦法之實務案例爭點何在？以及現行解 釋情形為何？

三、公立高級中等以下學校教師成績考核辦法之規定是否符合憲法對人民基本權 利及央地分權之要求？

四、美國中小學教師考核制度之規定為何？

五、各界回應當前公立高級中等以下學校教師成績考核困境之制度設計為何？

六、公立高級中等以下學校教師成績考核制度後續該如何發展及設計？

研究者期望能經由本研究問題之探討，能讓實務工作者對於現行教師成績考

研究者期望能經由本研究問題之探討，能讓實務工作者對於現行教師成績考