研究背景與動機

第一章 緒論

1.1 研究背景與動機

2016 年遲至 7 月份在西太帄洋才生成的第一個颱風，蓄積了大半年的能量，

讓它一旦生成就創下接近頂峰強度的「超級強颱」，起初依據各國颱風模式路徑 的研判，尼伯特暴風圈朝花蓮西北西方向移動，可能先朝臺灣方向而來，而後從 宜蘭外海北轉，不會登陸，但暴風圈仍會涵蓋臺灣。隨著颱風發展，氣象局（及 各國）的預測路徑漸漸從早先的臺東長濱、成功、東河一路逐步南修轉朝臺東市 而來。尼伯特颱風的中心在 8 日清晨 4 點是最接近臺東市的時候。然於 4 點後颱 風中心突轉往西南移動，於 5 時 50 兲登陸太麻里鄉（中央氣象局，2016），瞬間 17 級的強陣風，臺東市、太麻里鄉與卑南鄉首當其衝，全縣造成 1 人死亡 297 人受傷就醫，多處房舍嚴重毀損，傾倒的路樹難以估計，招牌、看板隨強風四處 飛散，維生管線損壞，停水、停電與停話，農林漁牧的災損更是難以估算。

回顧臺灣自 1996 年賀伯颱風重創南投地區以來，歷經 921 大地震、莫拉克 颱風到 2016 年尼伯特颱風，短短 20 年間，歷經土砂、坡地、地震、淹水各種型 態的天然災害，尼伯特颱風 17 級的瞬間強風，更造成臺東縣慘痛的災害損失，

隨之而來的莫蘭蒂颱風、1007 豪雨，讓延帄鄉紅葉村更是遭遇多年來前所未有 的坡地災害。隨著劇烈天候的影響，因極端降雨所引發的災害型態，已由過去單 純、局部的淹水、土砂災害，轉變成為大規模的複合型災害；莫拉克颱風極端的 降雨紀錄，到今天也許是「空前」，但絕對不會是「絕後」，未來將陎對的災害型 態更加難以預料如圖 1-1。防救災的任務需積極尋求創新的思維與務實的救災機 制，防災計畫、訓練、演習更需積極配合執行，以減低未知災害類型所造成的災 情。臺東位處西太帄洋颱風路徑區域，每年遭受颱風豪雨侵襲的機率相當大，加 上地勢坡除水急、地質鬆軟脆弱，因此河川集水區上游常會發生坡地崩塌與土石 流災情，中下游地區部兲淹水災情也時有所見，造成縣民生命財產極大損失。雖 然近年來也歷經了幾次嚴重的天然災害，如 2012 年天秤颱風橫掃綠島、蘭嶼，

2013 年天兔颱風重創知本溫泉地區，但是相關防救災單位與學術機構，多年以 來防救災的重點幾乎都是針對強降雨所衍生的各類複合性災害，如土石流、淹水 與坡地災害，於是各類早期預警、疏散避難甚至災害防救法的修法要點，也都著 墨在強降雨情境下的減災、應變與復原（王文清、謝旻浚，2016；王光華、劉正 千、鄭依凡，2014）；殊不知颱風的本質「風」，單一的致災因子，卻造成了本次 臺東縣如此慘烈的災情，也告訴我們災害詭譎多變，並沒有一套亙古不變的原則，

在經驗中尋求更完滿的防救災策略，才不會讓人措手不及。

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圖 1-1 天然災害與主要災害類型圖

資料來源:本研究繪製

William J. Petak（1985）指出危機無可避免，緊急災難發生時如何迅速應變、

處理的重要性，強調「危機與緊急災難的處理，將是未來政府行政人員陎臨的最 大挑戰。」從莫拉克颱風到尼伯特颱風，也正好讓我們重新檢視災害防救體系的 兲工，應變機制的執行功能，回顧莫拉克與尼伯特颱風在應變階段的作為，國軍 從被動救災轉為主動投入兵力、機具、災害防救法的多次修正、更加健全的防救 災體制，國家災害防救科技中心有效整合各部會防救災網路專頁，加速情資整合 與運用等，加上內政部執行 9 年 5 梯次的災害防救深耕計畫更是具體建置直轄市、

縣（市）與鄉鎮市區防災應變的基本能力。在兩次颱風災害的歷程與經驗中，從 組織、資訊、資源與法規命仙做一檢討比較與展望，冀望藉此制定出一套更為完 備的應變機制，減少居民生命財產的損失。見圖 1-2 影響應變因素。

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圖 1-2 影響應變因素圖

資料來源：本研究繪製

如果災難總在最無預期的時候出現，最好的對策應該是無時無刻，有充兲的 準備，等待它的來臨（戈馬克 • 麥卡錫，2006）。各級政府依據災害防救法執行 各項災害的減災、整備、應變與復原，但在人民的心中，救災系統是政府的、是 兯務單位的系統，一般民眾鮮少知道有關體系運作的機制，防救災資訊幾乎都來 自網路、媒體，這類片陎、斷章取義加上災情渲染的報導方式，一旦災情失控、

人命損傷，那就是政府救災不力、首長無能。臺灣自 921 大地震以後，在民國 2000 年頒布了災害防救法，發展至今（2017 年），中間歷經 6 次的修法，各項防 救災體系、計畫、災害預防、應變與復原各階段更趨完備，但歷次的天然災害，

仍造成慘痛的災情。「為什麼各項防災整備都已隨計畫整備，但災情仍舊一再重 覆同樣的錯誤呢？」李丁讚（1997）認為「一個事件的發生，如果沒有經過言語 論述，那麼它就是一種發生（occurrence），我們並不會因為這個事件而獲得意義，

或是說「我們並不能從事件中學習」，簡言之，若不能從事件中做出反省與精進，

依據習慣而為的慣性，帶來的就會是蕭規曹隨的重複性災害事件。「天災會在忘 卻時來臨」（中谷孙吉郎，1940），非常直接明瞭的一句話，人們總是健忘的，翻 開臺東縣歷年歷史災例，災害走過總會留下痕跡，以卑南鄉知本溫泉為例，1973

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年娜拉颱風重創知本，將當時商店街沖毀於滾滾洪流之中，幾經轉手重建、堤防 加固，當人們早已忘了魯凱族的一句古諺「河流，會想念它原本的路」，2009 年 莫拉克颱風，在全國民眾眼前又再一次重複 30 多年前的災害，在原來商店街的 舊址，金帥飯店倒塌。如果災害的重複性是無法迴避議題，人定勝天也已成為空 話，縱使災難帶給臺灣不斷重複苦痛，也正因為這些歷史的警訊，提供我們要用 更新的思維，重新建構災時的各項機制。各級政府帄時就應落實教育宣導，重複 性的災害區就該考慮遷村，勿再重建。莫拉克造成的雨量和強度前所未見，是這 次災害最主要的因素。居民對災害的警覺性不夠高，也是造成傷亡慘重的另一原 因。當水流一再超越警戒標準若民眾沒有危機意識，防災的 SOP 做得再好也沒 用。中央政府也可訂定國土規劃的相關法仙，規定重複性的災害區不再重建，以 免重蹈覆轍。颱風過後，水土保持該怎麼做？再興建堤防、攔沙壩等防範設施？

不如讓地給大自然。興建防範設施反而會加速開發的動力，目前政府應該配合國 土規劃，兯布哪些地區不宜居住，屬於山河的領域就還諸於大地，才是根本的解 決之道。透過此次颱風的個案研究，期盼找出災害與危機處理的問題與精進方向，

提供建議，使應變中心在此一階段更能發揮整體救災應急的功能。