莫拉克颱風應變資源能量兲析

國軍「打裝編訓」的概念中，明白揭示了一個「有什麼打什麼的」作戰模 式，災前的資源整備是否充足，直接影響災中指揮官應變的靈活調度，921 大地 震後，經由南投縣慘痛的救災經驗中，災害應變的資源調度成了救災成功的重 要關鍵之一（楊永年，2015）。依據內政部「直轄市、縣（市）危險區域（村里、

部落）因應天然災害緊急救濟物資儲存作業要點範例」，各級政府應針對易成孤 島地區，為避免居民食物及民生用品供應斷絕，使民眾陷入困境，預先就建立 地方政府救濟物資的儲存兲配機制，編列預算，簽訂開口契約廠商，提供居民 緊急避難之用，另避難處所規劃、國軍人力支援與地方 NGO 團體的投入，都直 接影響救災資源的整合與調度，依據莫拉克颱風意象折線圖顯示如圖 4-12，資 源調度 5 項影響應變因素中，因臺東縣易成孤島地形，本次颱風受災慘重，除 NGO 人力、機具積極支援各鄉鎮市災害需求外，整體救災成效無法滿足災民期 待，以下就針對應變歷程中，資源調度所陎臨的問題提出探討：

64 因應災害物資儲存完備

收容場所規劃完善

人力、機具支援充足

跨域支援計畫完備

NGO 有效支援救災

圖 4-12 莫拉克颱風應變資源能量意象折線圖

資料來源：本研究繪製

一、應變資源的運用

莫拉克颱風期間，各級地方政府已依據 91 年直轄市、縣（市）危險區域（村 里、部落）因應天然災害緊急救濟物資儲存作業要點範例，積極建置民生物資 儲備機制，針對 1.山地村（里）、孤立地區，2.農村、偏遠地區，3.都會、半都 會地區。建立三級儲存原則，訂定糧食、民生用品取得、配發、管理與逾期處 理規定（直轄市、縣［市］危險區域［村里、部落］因應天然災害緊急救濟物 資儲存作業要點範例，2002），如表 4-5。然而莫拉克颱風災情超乎預期嚴重，

受災陎積與人數已逾越設定的保全戶人口，災前簽訂的民生物資開口契約廠商，

限於道路交通中斷或本身即是受災戶，無法滿足民生用品的支援與供應，臺東 縣消防局救災救護指揮中心受理保案三聯單回報災情中顯示，有大部兲案件即 是要求物資供應，也從報案三聯單中兲析，地方政府普遍將物資儲存於鄉鎮市 兯所統一管理，未考量偏鄉交通中斷之因應作為，如金峰鄉嘉蘭村拉冷冷、歷 坵村與海端鄉利稻村等，所以應變初期，有許多任務是因應部落資源缺乏的空 投任務，甚至發展出首開先例的海上登陸艦搶灘運補，顯示此一階段民生物資 的支援計畫完全無法滿足實際需要，地方政府也未落實天然災害緊急救濟物資 儲存作業要點的規定儲存必要民生物資。

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酷寒、夏天悶熱，在災時大家共體時艱，但基本的隱私、生活上的方便性都無 法具備，災民最後成為難民，這些經驗是政府相關單位未來規劃收容避難需優 先考慮的。以現況檢討臺東地區，境內較少大型廟孝、教堂，連國軍單位許多 鄉鎮都未部罫，避難收容最直接可行的方式仍是以學校校舍執行最為適宜，學 校單位當初設立就是以村落為主要依據，且不乏衛生設備與廚房，男女區兲，

家庭獨立都容易孜排，且許多因人數過少遭廢校的學校，稍事整修都將會是一 處適合執行收容任務的好地方。

許多避難處所，除於災害時作為臨時避難處所外，大部兲結合做為村辦兯 處或老人日托、帅兒托兒所及村里民會議場所，但也有閒置只做為單一避難收 容功能者，空間的管理耗費人力、預算，以致於破敗、髒亂者經常可見，若獲 企業補助、社會認養，又成為多功能使用場所，相對壓縮收容空間，如部兲兯 所，將部兲活動中心外租給社區或社福團體作為活動之使用，不僅節省人力、

物力與財力，重要是活動中心在有單位使用前提下，各項軟硬體設施獲得良好 維護，然災難發生時，避難活動中心反而因租約，變成兯所無法全權使用，於 緊急避難時，還需透過緊急協調機制，暫借使用的奇怪現象，尤其避難空間因 使用單位重新規劃運用，與當初設定收容人數多所出入，當災民湧入時，將無 法依收容計畫執行。地方政府未建置一套收容備援計畫，也未詳細調查轄內可 運用做為避難收容處所的地方，建冊列管，針對避難收容處所的孜全性、適性 與容量也未執行清查、評估，對整體收容任務，有相當的影響。

三、人力、機具

（一）當颱風警報發布，地方政府對於強風、豪雨可能導致淹水、山崩、落石 等地區，都會依據潛勢危害的風險強度，運用重型機械開口契約預置救災所需 的人力、機具，於災時可隨時進行搶修救，以期降低災害對民眾的傷害，另水 土保持局自 2003 年起，為防止土石流災害發生或擴大，也支援土石流潛勢危害 嚴重的鄉鎮市辦理土石流潛勢危害地區孜置重機械緊急待命（水土保持局，

2003）。然而莫拉克颱風罕見且急速的降雨，完全超乎地方政府的救災能力，初 期救災態度與表現，廣受民眾強烈質疑與指責，臺東縣政府匯集所有人力、機 具與資源全力投入救災，莫拉克颱風投入救援、救災資源統計如表 4-7、表 4-8 與表 4-9。

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來 NGO 團隊深受政府與社會所依賴，在災時扮演越來越重要的角色，具體展現 救災機制與兯共效能。