研究背景與研究動機

（一）民眾環境危機意識高漲，對環境保護與物種保育期望升高 國光石化開發案原是國光石化公司在 2005 年提出的大型石化投 資開發案，原先預計在雲林縣離島工業區興建石化工業區，投資金額 為新台幣 6,325 億元，後因無法通過環境影響評估，2008 年政權輪替 後轉往彰化縣大城鄉，並要求政府保證 2015 年能如期投產，否則民 間股東將會撤資，該開發案並被行政院專案列為國家重大投資計畫。

然國光石化興建位置是中華白海豚位於臺灣海峽東岸之族群的棲息範 圍，該族群的保育狀況在 2008 年被 IUCN 列為極危等級，因此該開發 案受到臺灣蠻野心足生態協會、彰化縣環境保護聯盟等環保團體的強 烈批評。行政院環境保護署 2010 年則決定興建一條寬 800 公尺、水 深 5 到 10 公尺的生態廊道，以供白海豚遷徙，但此項計畫的可行性 受到質疑，時任行政院長吳敦義為讓國光石化開發爭議平息，則因「

白海豚會轉彎」的言論而引來強烈批評。國光石化因在高碳排、健康 風險、濕地破壞、與農業搶水以及影響當地漁農業等問題而倍受議論

，各方見解不一，甚至在環評初審會議時，因「選址」爭議性過大，

而作成「有條件通過」和「否決通過」兩案並陳，送交環評大會決定

，最後在總統馬英九於 2011 年 4 月 22 日親自宣布國光石化「不蓋在

臺灣」而定案，並隨即轉往馬來西亞投資。不過馬總統也表示，這個 決定雖在短期內會衝擊石化產業，但從長期來看，是正面的決定，臺 灣必須要永續發展，政府不會、也不能放棄石化產業，政府應該思考 臺灣整體產業結構跟未來走向，包括石化業要如何轉型，如何朝向高 值化以及去瓶頸化的方向發展。為保護彰化縣大城地區的濕地環境及 外圍海域，以及保育中華白海豚，民間環境保護運動開創跨界合作先 例，從國際環境學者與當地農漁民起身相挺，到社會各界攜手合作，

讓環境運動不再是邊緣議題，而成為民眾的主流價值。

人類生活於天地之間，是自然界的一部分，生態學家倡議「生物 多樣性」的概念，強調生態系中生物彼此緊密且複雜的依存關係。科 學家們運用科學的方法來釐清人類在自然界中扮演的角色，就在提醒 我們要有比較實際的想法，不可逾越人類應有的分際，並且應避免大 規模的開發造成難以彌補的傷害。人類的科技文明無法憑空創造一個 全新的物種，任何一個生物也無法獨立隔絕於自然界生存，大自然在 我們的生命歷程中無時無刻不主宰著我們的生活，因為我們只是自然 界運作的一小部分。1970 年代初期以降，臺灣陸續制訂「國家公園法

」、「水污染防治法」、「廢棄物清理法」與「空氣污染防治法」等環境 法令，這是政府對環境進行某種維護的作為；雖然相對於整體社會強 烈追求現代化的經濟成果來說，社會的環境意識顯得比較薄弱與隱晦

不彰，但知識份子在臺灣環境保護運動上，一直有所作為（曾華璧，

2011：41）。

美國普林斯頓大學 Paul Taylor 曾經在 1986 年，出版《尊重 自然》（Respect for Nature，1986）一書中強調萬物各具「內在價 值」的觀念，以及將整個世界看成互相依存的重要體系，強調以平等 心尊重自然界一切生物，萬物均有不可抹滅的生命價值，並且具有與 人類同樣的內在價值，如果人類任意破壞，便如同任意殺害人類一樣 罪惡。回顧臺灣發展的進程中，破壞環境生態也同時進行，未來的是 否仍維持先破壞環境後才能有新建設的發展模式？或修正為以維護環 境及保護生態為前題，發展、建設才成為選項？

Joseph R. Desjardin 在 1993 年 出 版 的 《 環 境 倫 理 學 》（

Environmental Ethics）中對「環境倫理學」如此定義：「就一般而 言，環境倫理學提出並辯護著在人類存有者與他們的自然環境之間，

系統的以及通泛的道德關係的考量」。環境倫理學討論的即是人作為 一個居處於自然環境的存有者，其存在的活動與自然環境之間的關係

。人類存有與環境之間的道德關係是「系統的」與「包羅萬象的」。

分析之，「系統的」關係意涵具有因果關係的脈絡，其中隱含著各種 生命與非生命形成的機制與彼此之間功能的運作；而「包羅萬象的」

意含的是自然中呈現的物種多樣性、交互作用發展的動態樣貌，以及

可能引發人類與自然互動關係的豐富度。

21 世紀的臺灣，環境倫理已內化至民眾的基本價值，任何大規模 的開發，或是利用自然資源，都需要經過對環境衝擊的影響評估；因 為改變自然環境的結果，都將影響「大多數人」，而非僅是「少數人」

，所以，邏輯上應讓人民充分瞭解其問題所在。國家公園管理當局即 將面對具有環境倫理的民眾，環境正義已然深植人心，這是民眾的期 待，也是國家機關及社會應共同負擔的環境責任。

（二）原住民族對國家公園參與經營管理的意識日益強烈

當國家援用先進國家所使用的「國家公園之普世價值」時，某種 程度上即展現了國家的強制威權力；但就原住民而言，等於是被迫改 變傳統文化的弱勢群體，在特定的歷史時空下，雙方並沒有平等的對 話機會。事實上，臺灣的國家公園法在 1972 年制訂通過時，並未考 量原住民的問題，成了日後在面對「原住民－國家公園衝突關係」課 題時，一個基本的、與結構性的歷史根源（曾華壁，2011：115）。

伴隨著從 1980 年代末期解嚴後，原住民族意識經過多年的醞釀與 累積之後，喚起的族群覺醒的力量不可不謂之驚人，從 2005 年原住 民族基本法的內容，對於原住民族固有領域保護其規範之嚴謹，足可 以看出其展現的力量。為此，中央政府及地方政府均成立專責機關，

如行政院原住民族委員會等，任何的法案與行政計畫，執政當局都不

能忽視原住民族的權益。展望未來的發展，國家公園管理當局和在地 的原住民族之間，對於土地與資源的利用及管制政策，如何尋求彼此 間的最大公約數，將是很大的挑戰。原住民族與當地居民對國家公園 的態度，讓原本國家公園應扮演環境保護與生態保育領航者的角色，

卻變成鄰避設施，讓經營管理日益困難。

（三）民眾對休閒、遊憩的需求持續增加

現行的國家公園法於 1972 年訂頒，第一條條文規定：「為保護國 家特有之自然風景、野生動物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制 定本法」，以及 2009 年送請立法院審議中的修正條文第一條：「為 永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性，

並提供國民之育樂及研究，特制定本法」，兩者之間的政策目標差異 頗大，但提供國民育樂的休憩目的，並無改變。國家公園成立的意義 主在保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研 究，倘若為了發展觀光帶動經濟，因而破壞國家公園的原有生態，豈 不違背當初國家公園設置的美意。本研究主要在探討國家公園中遊憩 區所帶來的衝擊影響，因遊憩區為國家公園中遊客活動之主要範圍，

此區也將遊客引導到自然地區，加上國家公園之分區狀況通常是遊憩 區比鄰保護區，對生態之干擾更時有所見，其帶來的衝擊便是遊客人 數的增加及遊客所帶來的破壞行為，將會為國家公園帶來相當程度的

影響。

另外，在實施周休二日政策後的環境下，國民休閒旅遊時間增加

，國人對於戶外遊憩活動之需求亦相對提高，國人對於遊憩景點的公 共設施數量和品質、主管單位提供的服務措施和服務品質、遊客安全 維護等諸多問題也越來越重視。從臺灣第一個國家公園的成立至今已 近 30 年，回顧國家公園的發展經驗進行及探討，尤其為因應大量人 潮，特別是政府將國家公園納入觀光客倍增計畫之範圍內，更增加對 國家公園環境的衝擊。然而在休憩需求急速增加之時，國家公園的另 一個政策目標，「永續保育」必須面對到自然生態永續發展以及生物 多樣性和文化多元性之可能威脅，遊憩需求大幅增長，更可能導致珍 貴資源保護和遊客體驗品質的下降，也因此經常有兩個政策目標衝突 或對立的現象產生。如何在休憩需求與環境保存之間取得平衡，係本 研究一項重要的課題。

（四）國家資源投入日漸減少

近年來臺灣因經濟發展趨緩、國際財經情勢嚴峻，導致政府年度 總預算編制，連年收支無法平衡，財主單位人員每到編制預算期間，

總想方設法使歲出、歲入維持帳面上不出現赤字，然入不敷出的現象 使得公共債務不斷攀升，已是不爭的事實。對各項公共建設的投資因 而出現逐年減少的情況，面對民眾休閒、遊憩的需求增加，國家公園

預算經費不增反減，對國家公園的經營管理而言，可謂是雙重挑戰。

21 世紀的臺灣，政經環境劇烈變化，造成了上述四項因素，嚴重 的衝擊國家公園制度，使得原本應該是環境教育的先行者，卻變成了 民眾避之猶恐不及的鄰避設施；原本是民眾環境意識下的環境守護者

，卻變成阻礙發展的絆腳石，同時更面臨了範圍逐漸縮減、經費逐年 減少的困境，導致國家公園的經營管理日益困難，對國家公園發展產 生重大的衝擊，亟需提出有效的因應策略。

，卻變成阻礙發展的絆腳石，同時更面臨了範圍逐漸縮減、經費逐年 減少的困境，導致國家公園的經營管理日益困難，對國家公園發展產 生重大的衝擊，亟需提出有效的因應策略。