相對於被國府打造為直接影響臺灣戰後政經發展之「成功的農地改革」事件，
在 1980 年代後長期受到反對論述大量投入人力、資源進行翻案研究的高度重視，
而幾乎就在同一時間發生，但在國府的官方論述裡被定調為「未完成的市地改革」，
卻在 1980 年代後期興起「臺灣戰後規劃與土地史」的研究熱潮裡，並未獲得反 對論述研究者同樣的重視，而乏人問津。
而近年少數研究者對這場「失敗的市地改革」（相關研究者用語）之歷史解 釋與後續影響的研究裡，卻是在共同省略對於不同立場及利害關係之行動者在
《實施都市平均地權條例》研議與立法過程激烈爭鬥的歷史認識下，從而在「弔 詭的延續」著主流反對論述所建立起對「成功的農地改革」之論述基調與分析架 構，純粹以立法院最後通過的《實施都市平均地權條例》法案內容做為分析基礎，
進一步開展對於這場「失敗的市地改革」的歷史推斷與評價。
本章將首度同時利用國史館、立法院與臨時省議會等相關機構所藏關於《實 施都市平均地權條例》研議與立法過程的一手檔案資料，並輔以當時各級官方出 版刊物與後來相關參與者的回憶錄與訪談資料，透過重建對這場「潰敗的市地改 革」政治決策角力的歷史敘述，分析當時不同行動者（高層決策者、親地主派、
技術官僚與本省地主階層）推動市地改革立法的立場分歧、及其在各個階段衝突 與妥協的決策過程。
以便進一步解釋為何原先由規劃技術官僚主導提出相對進步的改革方案，會 在國府高層決策者延續農地改革階段對於本省地主階層與親地主派步步退讓的 政治決策與協商結構下，最終導致這場「有名無實」的市地改革一路潰敗。最後 筆者將透過對於這個時期不同行動者所提出草案內容的比較分析，來解釋最後在 這個「潰敗的改革」下大幅妥協通過的法案內容，如何與前一個階段的農地制度 改革產生結構性的關連影響，進而確立了「城鄉土地雙軌制度」的空間發展架構，
並奠立下臺灣戰後空間治理危機的政治結構與制度架構根源。
第一節 從理想的宣誓到改革的潰敗-《都市土地改革條例草案》的研擬與修正
（一）「加速立法」：高層決策者給予內政部的政治壓力
在國府積極推動「農地改革」過程的同時，於 1952 年 12 月，《實施耕者有 其田條例草案》送到立法院審議階段，當時多位支持國府從速推動耕者有其田政 策的立委（如吳望伋、潘廉方等人）1，便曾透過質詢的機會發言，督促行政院
1 像是從大陸時期與到臺灣後，在立法院審議相關法案時，都極力反對推行農地改革的親地主派 立委陳紫楓，在該次耕者有其田專案的院會質詢時，也曾指出國父遺教最重要的是市地，國府在 大陸時期從未實行平均地權，導致貪官汙吏與地主投資於市地，而有不勞而獲之暴利。當時陳紫
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當局在加速推動農地改革工作同時，也應積極面對臺灣日趨嚴重的市地問題2， 儘速研議市地改革草案送立法院審議，希望行政院當局勿犯了頭痛醫頭，腳痛醫 腳的「政治老毛病」，以求能一併解決農村與都市土地問題，完成國父遺教對解 決土地問題的指示（立法院秘書處，1952b：25-29）。
而院長陳誠在立法院會針對耕者有其田草案專案質詢的總答覆時，特別針對 立委質詢行政院對市地改革立場的問題，做出明確回覆，展現其對完成農地改革 立法後，勢必接續推動市地改革工作的決心。陳誠當時即表示：「關於市地改革問 題，本院有決心去做，現正研議辦法；不過因為農地問題比較重要，這個問題先解決了，
都市土地問題不會解決不了（立法院秘書處，1952b：46）。」
在 1953 年初期，《實施耕者有其田條例》正式通過立法，而實施工作也在臺 灣省開始推行後，總統蔣中正與行政院長陳誠便逐步將當時對進一步處理臺灣土 地問題的重心，由推行耕者有其田工作轉移到研議市地改革草案與準備工作上
（薛月順，2005a：179；秦孝儀，2005）。依據行政院的業務職權，在中央政府部 分，都市計劃與土地政策問題的主管機關為內政部（地政司），因此行政院在初 步完成推動農地改革工作後，準備積極籌劃市地改革工作時，主持統籌市地改革 草案的研議工作，便是交付給內政部來負責辦理3。
約莫在同一時間（1953 年中期），在行政院長與部會首長到立法院會的例行 性施政報告與質詢裡，幾位高度關切土改工作的立委，則延續之前所提出認為農 地與市地改革應同時推行的論調，希望避免因國府選擇率先推行耕者有其田的工
楓也企圖從應該優先推行市地改革的角度，質疑為何國府來臺灣之後，平均地權仍不先行於都市，
而後再及於農村，卻仍執意率先推動農地改革，因而獨厚於都市地主，而薄於鄉人？而希望以此 為由，要求國府先推行市地改革，緩推農地改革（立法院秘書處，1952b：31-33）
2 當時立委姜伯彰則是指出國府採取先推行農地改革，而未同時提出解決市地問題的方案，可能 進而導致強化農村地主移轉資金投入都市土地投機炒作的危險。姜伯彰當時說道：「方才有幾位 同仁也講過，現在我們實施耕者有其田是平均地權的第一步，但是城市的土地問題並沒有解決。
城市的土地如果沒有解決，這個很危險的，可能逼得鄉村地主占有工廠，成為資本階級，盡量 在城市購買地皮，而有成為城市大地主的危險。我們本來的目的是要達到社會主義經濟平等的理 想，現在反逼得地主拿到股票，成了資本家，這彷彿不是國父節制資本平均地權的理想，而恰恰 合乎於馬克斯製造階級的理想了。這裡面有這樣一個危險，所以我們要把農村土地解決，一定要 把城市土地解決的辦法同時拿出來，才可以完全解決。（立法院秘書處，1952b：39）」
3 依據當時國府的法令規範與組織權責，當時這個看起來具有全國實施意義的「市地改革法案」，
由中央政府裡主管都市計劃與土地政策相關業務的內政部（地政司）負責籌辦，依法令與組織而 言是「再自然不過」的；不過相同的，在此之前所推動的《實施耕者有其田條例草案》研議立法 工作，依法令與組織而言，其實也理應由中央政府主管機關內政部（地政司）負責籌辦，但實際 上當時真正參與籌劃草擬條例草案的單位，在中央政府部分主要是農復會，在省府部份則是民政 廳地政局與臺灣土地銀行等三個單位，當時之所以產生這個不自然也不合理的情況，主要原因為 當時的內政部地政司在人員、組織與預算上，都遠不如農復會與省府地政局的人員編制、組織動 員能力與實際扮演的角色。因此在當時「弱中央」（內政部地政司）、「強省府」（省府地政局）架 構的現實條件下，後來行政院在研議「市地改革法案」的初期時，選擇改由內政部來主導籌劃，
而不是循前例交給省府地政局（土地政策與行政），或是建設廳土木科來籌辦（都市計劃與行政），
雖看起來是依法規與組織權責辦理，但筆者認為並不那麼「自然」，其背後因素有待研究者進一 步探究。
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作，反而促使農村地主移轉資金投入都市房地產買賣，而加劇市地投機炒作與房 荒問題的嚴重性，便藉由質詢的機會，追問黃季陸有關內政部所主辦研議市地改 革草案的進展狀況（立法院秘書處，1953d：9）。
黃季陸在答覆立委質詢時，則明白表示國府在 1951 年間便曾通過一項《臺 灣省都市土地改革辦法》，但後來未能徹底執行，成效不彰，而在 1952~1953 年 間，因國府選擇將處理土地問題的重心，放在籌劃耕者有其田政策的立法與實施 工作，因此內政部預計將籌劃市地改革的工作順延至隔年（1954 年）開始進行，
待初步完成草案研擬工作後，才會送到立法院會進行審議（立法院秘書處，1953d：
29）。顯然就當時內政部主管的相關業務工作來說，當時的主事者黃季陸仍認為 先全力初步完成耕者有其田的推行工作，短時間內還是先於立即開始籌劃市地改 革草案與實施的準備工作，因此在答覆立委質詢時，便明確的表達市地改革草案 的籌劃工作，將延後到 1954 年之後開始進行。
然而在 1953 年中期之後，陳誠因關切市地改革草案的研擬工作，曾多次在 親自主持行政院會時4，直接點名當時的內政部長黃季陸，希望內政部在推行耕 者有其田政策的同時，能夠盡快完成市地改革草案與實施計劃，並將草案送到行 政院會討論，以便盡快送立法院審查後，實際推行相關工作（薛月順，2005b：
774-776、807）。同一時間，蔣中正同樣極為關注推行市地改革工作的進展，他曾 直接透過國民黨黨政會議的平臺，對國府接著在推動市地改革的立場上公開宣誓，
並多次在「反共抗俄總動員會報」上5，直接指示行政院當局與中央和省府主管 機構應盡速完成市地改革草案和實施的準備，於年底前完成立法，並希望市地改 革工作最遲能夠於隔年中期付諸實施（秦孝儀，2005）。
而在同年 7 月，延續部分立委認為在實施農地改革後，應即著手推動市地改 革的呼籲，由立法院內政委員會所組織的考察團，在調查初步辦理耕者有其田工
而在同年 7 月，延續部分立委認為在實施農地改革後，應即著手推動市地改 革的呼籲，由立法院內政委員會所組織的考察團，在調查初步辦理耕者有其田工