第貳章 妥協的改革－實施耕者有其田政策與農地所有權的現代化
在國府官方論述的歷史建構裡，1950 年代的農地改革因被視為戰後初期一 項重要且成功的政經改革措施，有其舉足輕重的歷史定位。而在官方論述裡指 出，國府之所以會積極在戰後初期想要迅速推動農地改革，主因是來自於要盡快 改善土地的分配與利用，以提高農民的生活水準，一方面促使農業獲得進一步發 展，另一方面使得傳統農村地主階層將資金轉向投入工業發展，並以「溫和、不 流血的農地改革」作為建設臺灣為三民主義模範省的重要改革基礎，循此作為與
「共產中國暴力土地革命路線」的強烈對照，以便爭取廣大的中國農民階層與國 際輿論的政治支持。
而在 1980 年代末期，因臺灣戰後長期以來的威權統治體制逐漸鬆動，反對 運動逐漸興起之後，開始有大量的反對論述對於過往官方論述所建構的農地改革 歷史敘事進行研究、批判與反省。這一個階段的反對論述基本上是在當時「強國 家、弱社會」的分析架構下，試圖挑戰與重寫過去官方版本的農地改革歷史敘述。
但是筆者在本章將指出，這些反對論述其實並未能透過扎實的歷史研究，真 正有力且成功挑戰了過往官方論述所建構農地改革的基本史實，反而是選擇在隱 然接受官方論述關於成功推動農地改革的基本歷史敘述下，企圖在前述架構下以 所謂「國民黨外來政權」與「弱體化本省地主階層」的分析架構，僅在動機、能 力與結果影響等層面上，提出一套與官方論述不同的解釋版本。包括了這個「國 民黨外來政權」何以會想在臺灣實施農地改革（動機），又為何能夠迅速獲得成 功（能力），而這個「成功推行的農地改革」，究竟對外來政權在臺灣的統治基礎 與本省政治菁英與地主階層產生何種影響（結果）？
本章將首度同時利用國史館、立法院與臨時省議會等相關機構所藏關於《實 施耕者有其田條例草案》研議與立法過程的一手檔案資料，並輔以當時各級官方 出版刊物與後來相關參與者的回憶錄與訪談資料，透過重建對於這場國府與「本 省政治菁英與地主階層妥協的農地改革」之政策研擬與決策角力的歷史敘述，分 析當時不同行動者與政治勢力（高層決策者、不同部門的技術官僚與本省地主階 層）在推動農地改革立法的立場分歧、及其在各個階段衝突與妥協的決策過程。
以前述重建關於耕者有其田決策過程的歷史敘述做為基礎，筆者將試圖挑戰 與顛覆過去官方與反對論述在不同的詮釋架構下，卻共同建構一幅國府在戰後初 期「成功推動農地改革的歷史圖像」，並指出過往官方與反對論述共同認為成功 的農地改革，過程並不順利，結果並沒有那麼成功，而僅不過是國府與本省地主 階層高度妥協下的修正版本。最後筆者將從「農村土地所有權制度變革與重分配」
的角度，重新檢視這個妥協的農地改革對於「傳統地主佃農制度」的實際衝擊程 度，並透過採取「戰後城鄉空間發展架構下的產權制度變遷與土地市場運作」所
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開展的歷史視野，另闢蹊徑的來重新理解農地改革對於臺灣戰後城鄉發展的長遠 影響。
第一節 行政院「限田政策」的計劃雛型
國府在臺灣戰後初期推動農地改革的過程裡有兩股主導性的力量，其中一個 是在農地改革期間先後擔任省主席與行政院長的陳誠，他以作為國府當時僅次於 總統蔣中正的最高決策者的身分，因其個人的歷史經驗與政策認知之故，主動且 積極的在推動農地改革過程裡扮演主導性的角色，他並在蔣中正明確表態支持盡 快推動此政策的情況下，透過技術官僚的積極配合與協助，逐步在其任內推展農 地改革的相關工作；另一個主導性的力量便是來自於以農經和地政為主的技術官 僚群體，包括以主委蔣夢麟與土地組長湯惠蓀為首領導的農復會專家們，及在省 府地政局擔任局長的沈時可率領的地政技術官僚，他們多對於推動農地改革具有 積極態度與堅定意志，並透過以專業能力的基礎資料調查與政策方案評估，並輔 以人際網絡的動員與串連，協助最高決策者進行農地改革的政治決策與協商工 作。
（一）採行計口授田的改革綱要
在 1951 年初期，由行政院主導推動耕地減租條例立法，及省府主導推動公 有耕地放領的同時，國府高層即曾多次在國民黨中改會上，對貫徹耕者有其田政 策做出宣示，並一再催促省府盡快籌劃推動耕者有其田政策的準備工作（中央委 員會秘書處，1952：120-121、124-125、144、146、162）。並在 1951 年 4 月 19 日，
中改會第 119 次會議的決議裡，初步決定推動「耕者有其田」的政策方針1，是 以移轉地主的私有出租耕地給予佃農與雇農，並透過給予地主適當的地價補償，
一併促使其將土地資本移轉到工商業投資發展，藉以帶動國家的經濟發展（中央 委員會秘書處，1952：162）。同一時間行政院方面也已初步擬定了推動限田計劃 的時程與方案內容2，當時預計最快在 1952 年中期完成地籍總歸戶工作與限田法 案的立法，並在 1952 年下半年開始正式推行限田政策。
行政院在 1951 年 2 月便曾先指示內政部研擬限田條例草案呈報到院（中國
1 <湖北省政府委員會議主席指示摘鈔等－行政院院會院長指示摘鈔：土地改革部份共十條>，《陳 誠副總統文物》，國史館藏，典藏號：008-010106-00001-015，入藏登錄號：008000000049A。同一 時間，院長陳誠與省主席吳國楨也已針對減租後，接續推動扶植自耕農政策一案初步達成共識。
陳誠在 1951 年 4 月 4 日的院會便說道：「三七五減租考察團收穫極大，建議事項已紛轉各有關機 關分別辦理及研議，關於扶植自耕農一節，吳委員已表示對原則贊同，本席亦認為原則無問題，
端在如何拿出好的辦法來實行。財政問題與技術問題均可獲得解決辦法，惟思想觀念問題最難解 決，對思想觀念不正確者，不易說服，只有在對國家、對人民有利益之大原則下，不計一切做下 去，訂出切實可行之具體方案來，以適應多數人民的願望。」
2 <臺灣省辦理公地放領地籍歸戶限田計畫工作概況>，《陳誠副總統文物》，國史館藏，典藏號：
008-010805-00045-001，入藏登錄號：008000000490A。在這一份草擬於 1951 年的「地籍總歸戶與 限田工作計劃」裡（筆者註：該份報告並未註明擬定者與擬定時間，依據當時的組織職權猜想，
應為農復會或地政局草擬），此草案除包含辦理地籍總歸戶與限田工作的時程規劃外，也已初步 設定此次辦理限田工作的徵收出租耕地面積預計要達二十萬甲，在徵收地價補償部分則是以現金 給付、土地實物債券與公營事業股票等三種，混合搭配的方式給付。
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內政月刊社，1951a：148-149），國府高層在黨政雙方皆確立貫徹實施耕者有其田 方針後，隨後則由院長陳誠於同年 5 月 4 日農民節大會，表揚全省模範農民代表 時，藉這個面向臺灣農民群眾的重要場合，進一步對外公開宣示，減租政策作為 實現耕者有其田的初步工作已見初步成效，國府在初步完成減租工作後，接著將 推動限田政策，以完成國父「耕者有其田」的革命理想，建設臺灣成為三民主義 模範省（中央社訊，1951/02/05：第一版）。同月，陳誠便飭令省府從速研擬《限 田條例草案》，並指示行政院幕僚單位3就「限田政策」問題進行研議，在提出草 案要點後，轉呈省府當局做為研擬草案之參考（何舉帆，1974：22-23）。
陳誠接著在 1951 年 9 月出版的《如何實現耕者有其田》一書裡，發表他與 其幕僚在同年 6 月共商研擬的「臺灣省私有農地改革綱要初稿」（以下簡稱改革 綱要）。這個代表行政院版構想的「改革綱要」裡，基本上已確立之後國府推動 政策的事前準備工作、私有耕地的限制面積與移轉辦法，及地價償付與攤還的方 式。但值得注意的是「改革綱要」裡所研擬的基本方針，與後來施行的《實施耕 者有其田條例》，在兩項原則上有重要的歧異，就是對私有出租耕地徵收後的分 配方式，及對承領耕地是否採取嚴格管制其使用的限制。
1、「耕地計口授田」的農地所有權重分配：「改革綱要」裡限制承領私有耕 地最高面積標準是以業佃每戶的「家戶人口」做為計算基礎，因此在實施耕者有 其田前的準備工作，除舉辦地籍總歸戶外，同時必須進行業佃家戶人口普查，便 於以此做為耕地徵收與放領時的參考基準。意即「改革綱要」是以「耕地計口授 田」的方式，做為分配佃農家戶承領耕地面積的計算基礎，不只是限制地主所能 保留的「耕地面積」（限田），同時也限制佃（雇）農的「承耕面積」（限佃），「改 革綱要」便明確規定當大佃農與半自耕農承領超出「計口」承領的耕地面積時，
得由政府代為將向地主徵收的私有耕地，另外分配給小佃農與雇農承領耕作（陳 誠，1951：73-76）；
2、「耕地農有農用」狀態的長期凍結：「改革綱要」裡規定佃（雇）農在第 一年攤還地價後，雖實質上已由政府宣布其取得耕地使用權與所有權，但暫時僅 能取得「耕地臨時承買執照」，必須在承買耕地全部地價繳清後，才能憑照換取 正式的所有權狀，並嚴格限制佃（雇）農對承領耕地，在交納地價期間，除合法 繼承外，非經主管機關核准者，十年內不得轉讓。佃（雇）農若在十年內非法轉
2、「耕地農有農用」狀態的長期凍結：「改革綱要」裡規定佃（雇）農在第 一年攤還地價後，雖實質上已由政府宣布其取得耕地使用權與所有權，但暫時僅 能取得「耕地臨時承買執照」，必須在承買耕地全部地價繳清後，才能憑照換取 正式的所有權狀，並嚴格限制佃（雇）農對承領耕地，在交納地價期間，除合法 繼承外，非經主管機關核准者，十年內不得轉讓。佃（雇）農若在十年內非法轉