緒論

第一節、問題意識與研究目的

於社會保障法學之理論中，國家救助為人民無法自立生存之最後一道防線，

惟在此之前，國家基於憲法上生存權之要求，亦應建立制度以預防人民陷於無法 自立之境地，鑑於生老病死為人生必然面臨之風險（或危險），乃得自其中初步窺 見國家採取社會安全保障措施之切入點――對應疾病與傷害帶來人民收入中斷或 支出增加之生活風險，國家採取社會醫療保險（如我國、日本）或公醫制度（如 英國）支持人民度過勞動力暫時性受損之困厄處境；相對於此，由於老年所彰顯 者為勞動力（持續）流失且無法回復之情形，為保障人民餘生之經濟安全與人性 尊嚴，須有賴之於長期性與繼續性之給付。從財政法學的角度觀察，於民主社會 中，此種老年經濟安全制度得全以國家租稅支應，定期發放老人津貼或福利金，

亦得採社會保險方式由國民繳納保險費辦理年金保險，兩者之討論重點不在是非 優劣之爭¹，而是由國會考量國家財政情形、人民需求與社會之政經條件，基於國 家資源運用之效率，於理性思辯後作出不同優先順序之選擇與設計，而享有一定 之立法形成自由，惟仍須受憲法基本權與平等原則之拘束。

觀諸我國老年經濟安全制度可發現，緣於歷史背景與政治考量，我國係以職 業別作為國家資源分配之標準：軍公教人員享有退撫制度與公保、軍保，勞動者 享有法定退休制度與勞保，其他非受薪階級則受到忽視。詳言之，公務員之退撫

1 最直接的論爭為人民對於制度造成經濟負擔之疑慮，社會保險雖必有保險費之設定，惟如以發放 定期福利津貼作為老年保障手段，亦將引發全面高度加稅之效果，財源終究來自國民。其次，社 會保險中被保險人因繳納保險費獲得之權利尚受財產權之保障，對社會全體而言並有所得重分配 與加強我為人人、人人為我之正面思考等優點；福利津貼基於其恩給性質，國家於資源配置過程 中取得全面與彈性之有利位置，且基於加稅之需求，將促使立法者思考全面改革稅制。簡之，兩 者利弊互見，並無絕對的好壞，而須再搭配社經條件與國家財政俾從中選擇「適合」的保障手段。

與保險基於國家恩給性質²，給付之所得替代率達 7 成至 9 成 5 不等的高給付水準 睥睨其他所有國民，但是公保為一次性養老給付，無法因應通貨膨脹、餘命延長 或因故一次耗盡之經濟風險，先前雖有因身分保障衍生之 18％優惠存款制度得將 一次性給付轉化發揮年金之功能，惟轉型正義下，1995 年以後之年資陸續取消優 惠存款之適用，故以軍公教人員而言，雖無給付水準低落之議，卻仍有給付方式 保障不周之憂慮。勞動者與公務員相比當然無法望其項背，且勞退新制雖採定期 給付，但本質僅為固定金額債權自舊制之一次受給改為分期受給，實益不大；另 2008 年 7 月 17 日勞工保險條例修法前，³勞保為一次給付，其缺失同公保。對勞 工而言，勞退與舊勞保之給付水準與給付方式皆有改善空間，但是對照非受薪階 級之自營業者、農民、勞工配偶等人老年經濟保障全無之窘境，已是萬幸。如是 國家資源之分配極端地呈現從有到無，跨越光譜的兩端，另對同受分配之族群而 言亦存有過度與不足之落差，為此，首先遇到的質疑即為，以職業別作為資源分 配之標準是否為合憲之差別待遇基礎？甚且，國家放逐部分國民於老年經濟安全 保障之荒漠，是否違反憲法生存權之要求、漠視基本國策保護農民、婦女，與實 施社會保險之宣示？

我國部分國民暴露於老年經濟危險之議題初於 1993 年底縣市長選舉中，以政 治議題之姿受到注目，惟政府不思趁勢一氣呵成建立社會保障制度體系與處理資 源分配之公平性問題，基於選票之考量，反以陸續發放各式老人津貼之方式處理，

看似雖得收年金之功，但是每人每月 3,000 至 6,000 元不等之金額加重政府財政負 擔卻無法達到最低保障之需求，尚且規範疊床架屋反而出現保障重複與不足之不 公平情形，不僅未達成資源運用有效性之目標，亦加深人民定位老年經濟保障為 恩給性給付之錯誤認知與期待，自陷日後制度改革與整合之泥棹。

2 1995 年公務人員退休法修正以前，公務人員之退休給付全數由各級政府編列預算支應；修法後，

雖改由政府與公務人員共同提撥費用建立退休撫卹基金，惟改制後月退休金之基數較過去提高將 近一倍，給付水準相形提高，且由政府負最後支付保證責任，故仍未減輕政府於此方面之財政負 擔。

3 2008 年 7 月 17 日立法院三讀通過勞工保險條例修正案，自 2009 年 1 月 1 日起勞保正式邁向年 金化。就勞保年金給付概要，可參勞工保險局網頁介紹：http://www.bli.gov.tw/sub.asp?a=0014038

有鑑於政府財政之考量，以及為落實國人之老年經濟安全保障，並整合各式 津貼落日，立法院終於 2007 年 8 月三讀通過國民年金法，並訂於 2008 年 10 月 1 日開始施行。我國國民年金制度乃採取社會保險方式辦理，強調補充性原則與自 己責任（繳納保險費始得受給保險給付），立意值得肯定，惟其保險對象並非全民，

而是應參加或已參加相關社會保險以外之人，可見我國仍以現有職域保障為主，

再以國民年金保險補遺，將國民年金保險定位為老年安全保障之補充制度，如此 一來，由於保險對象多為無收入或收入較低、不穩定之國民，連帶影響保險財務 基盤之健全，形成弱勢保險之譏，如欲適正運營，恐有賴政府大量資源之挹注，

連鎖反應之下，不僅難收社會保險自給自足、減輕政府財政負擔之利，亦容易切 斷被保險人之間社會連帶之意識。另且，低保費對應之低給付水準亦使得國民年 金保險保障老年經濟安全之功能大打折扣，同時降低被保險人參與之意願。此外，

國民年金保險規定施行前僅領取勞保老年給付之人，或是施行後 15 年內領取勞保 老年給付之年資未達 15 年之人、且未領取其他相關社會保險老年給付之人為保險 對象，可能造成勞保舊法中年資累計已達老年給付上限 45 個月之勞保被保險人結 清勞保年資，擠領勞保老年給付，造成勞保財政危機，立法委員提出國民年金法 之修正草案以求解套，但是該草案內容是否僅為治標不治本之提議，值得討論。

至於本法強制原農保被保險人加入國民年金保險後即退出農保，造成原農保被保 險人面臨保費調漲、老年給付以外之給付受損或喪失，涉及主張信賴保護原則之 討論，以及修正草案提出之應變措施，本文一併說明。

有感於我國公共年金保險尚於起步階段，面對種種紛沓而來或尚未發生之問 題實有需要借鏡他國經驗之必要，揆諸日本公共年金保險發軔之初，與我國同以 職域作為制度分立之標準，惟經過一連串之改革呼聲，早在 1961 年即達成全民皆 年金之目標，係以共濟組合、厚生年金、國民年金保險三大制度鼎立，建立日本 國民老年經濟安全制度，斯時情形可謂與我國現狀相同，以國民年金保險作為「補 充」非受薪階級無法加入職域年金制度之保障漏洞；惟 1985 年日本再進行變革，

整合三者為以基礎年金為第一層，共濟組合或厚生年金之附加年金為第二層之年 金模式，自始國民年金保險之角色正式從「弱勢補充保障」走向「全民基礎保障」，

其整合原因與背景為何，又經過此次修法整合解決何種問題，為何有利年金保險 之長久適正營運，在在值得探討。另外，本文介紹日本國民年金的另一個重點在 於與我國不同之措施設計與法院見解，激發腦力激盪；最後藉由最新修法趨勢對 日本年金財務狀況加以著墨，我國國民年金保險雖於今（2008）年 10 月才要施行，

距離第一批領取滿額老年年金之被保險人出現尚有 40 年，暫時或無財政危機之疑 懼，但是基於我國另一社會保險―全民健康保險飽受財務壓力困擾之現狀，約可 預測財政問題（給付與負擔之平衡）將來極可能成為國民年金制度的重要課題之 一，故日本年金制度財政危機之形成過程及其多次修法財政調整之手段，對我國 年金制度未雨綢繆實具有重要參考價值。外國的月亮不一定比較圓，況且還要擔 憂橘逾淮為枳，但是參考外國法類近制度，見賢思齊、見不賢則內省，是本文寫 作之期待所在。

第二節、研究範圍、方法與限制

本文之研究範圍設定於前述設定之問題意識，以我國與日本國民年金保險之 制度定位、保險對象、給付種類與財務狀況之介紹與評析為核心，惟社會保障法 學各領域往往牽一髮而動全身，如只觀照年金保險恐有見樹不見林之憾，於社會 保障法學之地圖上難以正確定位，因此於我國年金保險之先，尚須說明我國整體 老年經濟安全保障之限制及缺失，益彰國民年金保險之重要性與功能所在，並嘗 試自國民年金保險立法前之研議過程尋找今日成形之脈絡，與未來應有之走向。

相對地，日本國民年金保險重在與厚生年金保險、共濟組合間角色分配之有機連 結，以發揮層次性保障之功效，因此有必要預先概覽日本公共年金保險之制度總

相對地，日本國民年金保險重在與厚生年金保險、共濟組合間角色分配之有機連 結，以發揮層次性保障之功效，因此有必要預先概覽日本公共年金保險之制度總