台日國民年金制度之比較研究

國立臺灣大學法律學院法律學研究所 碩士論文

Department or Graduate Institute of Law College of Law

National Taiwan University Master Thesis

台日國民年金制度之比較研究

A Comparison of National Pension between Taiwan and Japan

黃琦媖

Chi-Ying Huang

指導教授﹕蔡茂寅 博士

Advisor：Maw-In Tsai, Ph.D

中華民國 97 年 7 月

July 2008

謝 辭

寫作這本論文，就像一場發現新大陸的航程。從最初假設新大陸存在開始，

即馬不停蹄展開準備工作，正式航行期間還在不斷修正航線，更常常需要對抗前 程縹緲的無助感或風雨交加的惡劣天候，所幸除了祈求上天保佑，船上有一群經 驗老到或無比熱情的水手幫助、鼓勵我，讓我能堅持到最後。如今船隻進港，除 了珍惜大地的溫厚踏實，更由衷感謝所有參與我這段冒險歷程的人。

首先要謝謝我的論文指導教授蔡茂寅博士，論文寫作過程中，我跟大部分的 研究生一樣，因為怠於研究而視找老師討論為畏途，但是每次硬著頭皮與老師討 論後，都會有豁然開朗的感覺，老師深厚的法學素養與明快的思辯風格，總能簡 明又犀利地指出論文的架構或內容的缺點，對於讀死書不懂思考的我而言，始終 是學習的目標。研究所期間在課堂上受教良深，也因為參與老師主持的數個研究 計畫，啟蒙我日後對社會保障法學的研究興趣，而研究助理的薪水也一直是我就 讀研究所與前往北海道大學當交換學生時很重要的經濟來源，對老師的感謝難以 言喻，但卻長存心中，祝福老師教學與研究順利，身體健康。

其次，蔡宗珍教授與陳耀祥教授在百忙中爽快答應擔任口試委員，這對我六 月底還在寫論文、心急如焚的狀況而言無疑是天降甘霖。感謝蔡宗珍教授對於本 論文鞭闢入裡的分析，一語道中我最心虛的缺點，並且親切地提供寶貴的建議，

令我佩服不已。感謝陳耀祥教授細心地看我的論文，提醒我許多形式上的瑕疵，

也給予許多加強法學論述的建議，使得本議題的思考能更完整。

感謝王能君老師在日文學習或論文寫作過程中所提供的幫助，我永遠記得日 文法學名著一在老師精實的課程安排中，日文閱讀能力大增，也因為老師的鼓勵 與（言過其實的）推薦函，我才能申請到北海道大學交換學生；回國後老師也相 當關心我的畢業論文，並協助搜尋資料，提供討論時間，老師對我的照顧，銘感 在心。另一位對我相當重要的老師是北海道大學的倉田聰教授，老師一直很有耐 心地聽我說話、回答我的問題，幫助我融入班上學生團體與學習的進程，閱讀老 師的著作也讓我在日本比較法的研究中大有斬獲，可惜就在寒假的某個晚上傳來 老師驟逝的消息，我還來不及正式地向老師說一聲感謝、再見，就已經天人永 隔……現在再閱讀老師的論文、上課講義，總有哲人日已遠，典型在夙昔之感。

感謝大四時為元帶歡樂稅法讀書會、雪琴學姐帶行政法讀書會，讓大學時渾 渾噩噩的我也能與高材生威帆、心儀、佳韻、菽芊一同用功唸書進入台大法研稅 法組，更認識了優秀的英芳、偉哲、敬宏。而士軒學長的刑法讀書會、煜祥的憲 法讀書會是我考取律師的重要推手。進了研究所，我認識太多有益、有趣的人了，

我很想一一寫在這裡，並給你們一個擁抱，如果有所遺漏，請原諒我的無心之過。

例如在研究計畫的無間道裡，要謝謝巧玲與躍民無私的提攜與幫助，從你們身上 得到太多學業的幫助並學到做事的態度，我要說認識你們真好。例如研一待系辦

與邦桓、雯娗成天嬉鬧、喜樂無邊；研二當公法中心助理忙得昏天暗地，多虧有 體貼的芳儀與昱仁伸出援手。還有，在課堂上總是自欽福學長、黃源浩學長、孟 彥、元駿、東穎、開台、小貝、季緯、彥強、亦超、牧玨、國勛、詠婕、芳宜、

全成、玉珊、琇媛的報告或評析意見中獲益良多；而最緊張的一次―論文發表會，

幸虧有躍民、孟彥、紹瑜、宗霖、明侖、騏瑋、晉鑒、偉仁、苑文、瑩婷、小芬、

亦超、牧玨、承學的參與、幫忙與建議，才能順利過關。而研究大樓裡同樣在拼 論文的好伙伴：小芬、師綺、巧元、意玟、品潔、惠菁、寒柏，你們的加油打氣 讓我倍感溫馨，大家都能如期畢業真是太好了；112 研究室錦秀與宗旻兩位學姐是 我難題諮商的好對象，謝謝你們幫我克服鑽牛角尖的個性，祝福你們學業順利。

而北海道交換學生的一年(2006-2007)，也是我就讀研究所期間無法磨滅的回 憶。之所以得順利成行，得感謝周泰維學長事前熱心地交流經驗傳承與心理建設，

也謝謝宜靜與佳叡慷慨贈送的家當。在異國求學的日子，總有許多不便與失落，

但是鈴村夫婦、三浦、田淵、安部、川久保、亞希、丸山、戶谷、朝田、明政、

怈銘、詩淳、峻杰等好朋友總是熱心協助解決學業、日文與生活上的問題；與 Homestay 奧山媽媽一家巧妙的緣分，跟惠鈴、純涵、將太、芳菁、張飛到處玩耍 的時光……這群人付出的真摯情誼，使我隨遇而安。2007 年 9 月要不是錢花完了、

簽證到期了，我是多麼不願意回來面有趣對現實（寫論文）！如今北海道的美景 美食已遠，異國友誼卻令我低迴不已。

學校之外，幸運的我也有許多貴人相助。謝謝簡雪華阿姨，你對我有如媽媽 般的愛護，讓我在台北也能感受到家的溫暖；感謝溫爸爸與溫媽媽愛烏及屋，你 們的心意與照顧我實在無以為報；感謝陳秀媖法官在工作上的寬容與關心，我很 開心能成為你的助理。

然而，始終支撐著我的，是一股穩定的力量，這來自親愛的爸爸黃崑茂先生 與媽媽莊玉桂女士，即使家中經濟需要我去工作，你們仍願意讓我完成研究所學 業，現在是我回報的時候了；而當我面對世界的醜陋面，我能快速從挫敗、沮喪 的情緒中走出，都是因為有我親愛的妹妹雅蘭、雅靖、弟弟敏勝讓我知道我不孤 單，我會努力讓你們有相同的感覺；謝謝小太陽昱傑上大學以來將近 8 年的陪伴，

我的軟弱與惰性你都知道，我的壞脾氣與任性你都包容；因為有你的督促與行動 支持，我才能一次次克服研究所考試、律師考試、碩士論文的難關，謝謝你為我 做的一切，我希望未來的日子，我也能同等程度地豐富你的生命。

中 文 摘 要

因我國以職業作為老年給付資源分配之標準，不僅使軍公教與民間勞動者間 保障差異懸殊，更造成非受薪階級，如農民、自營業者、家庭主婦等人暴露於老 年經濟安全保障網之外，因而形成分配不公平之現象。政府後雖以各式老人津貼 作為補充，惟各式老人津貼並非老年經濟安全保障之正途，更增加政府之財政負 擔，為此，我國立法院於 2007 年 7 月三讀通過國民年金法，除已加入或應加入社 會保險之國民，其餘年滿 25 歲未滿 65 歲之國民均應強制加入國民年金，本制度 並預定於 2008 年 10 月施行。

本文首先自我國國民年金保險之立法背景與沿革切入，了解我國制訂國民年 金法之需求為何，以及歷來討論可能之選項與問題爭點所在，進而介紹 2007 年制 定之國民年金法，並自體制規範、被保險人、給付內容與財務狀況為評析。國民 年金法之體制規範有待明訂爭議審議機構，充實被保險人救濟管道，以利定紛止 爭；國民年金保險之被保險人則有失之過窄與經濟能力不足之缺點，而有弱體保 險之譏，不旦影響被保險人參與之信心與意願，亦不利財務健全運作，有害本制 度長遠適正經營；國民年金保險之給付內容有老年年金、身心障礙年金、喪葬給 付與遺屬年金四種，種類充足，惟礙於低廉之保險費，相對地給付水準不高，有 待提升；另就條文觀之，國民年金保險之財務多仰賴國庫負擔，難以達到社會保 險自給自足之目標，恐切斷被保險人間相互扶助之社會連帶關係，反而變成國家 單向性、恩給性之給付，不得不慎。另，由於農民健康保險無老年給付，因此不 在國民年金法所稱「社會保險」之列，是以農保之被保險人亦為國民年金保險之 被保險人。由於國民年金保險取消被保險人之老年農民福利津貼，且其與農民健 康保險間產生保險費、生育給付、門診給付、住院診療給付、喪葬津貼等差異，

引發農民反彈，2008 年 7 月特地為此修法，使得農保被保險人得保持原狀（農保 加老農津貼），並得任意加入國民年金，惟如此一來，國民年金保險之被保險人銳 減，財務基盤更為薄弱，不啻停留以職業為資源分配之現狀，開制度革新、整合 之倒車，本文難以認同。

日本之年金制度行之有年，早在 1870 年代即發展出以公務員為對象之養老制 度，後慢慢擴張至公營事業人員、民間勞動者，最後亦成立國民年金保險將非受 薪階級納入，斯時與我國現狀同。惟 1985 年日本修法導入基礎年金制度，將全國 國民皆納為國民年金保險之被保險人，使得全國國民年達 65 歲以後，皆有一份自 己名義之年金以養老，而民間受雇者與公務員等再自厚生年金保險與共濟組合獲 得依報酬比例之年金，即為第二層保障。最新一次 2004 年修法則是著重於保險費 負擔與年金給付之平衡，固定未來保險費負擔水準，增加國庫負擔，與導入調整 年金給付水準之新機制，與夫婦離婚時得分割配偶之厚生年金記錄制度等，容有 參考價值。

比較我國與日本之國民年金保險，主要可知兩國社會保險老年給付制度有分 立與統一之差異，並且國民年金保險定位亦有補充與基礎之不同，而兩國於保險

財務同樣面臨社會保險財務自給自足原則之質疑。而參考日本年金制度修法歷 程，本文建議我國國民年金保險未來應以全民為被保險人，期待以一元化之堅強 財政基礎支持國民年金保險之給付，維護國民老年經濟安全之公益，並有利於建 立國家資源分配之基礎標準，突破以往以職域作為資源分配之不公平現象；另日 本之雙層年金構造或可為我國師法對象，使得受薪階級於國民年金之外仍得再於 勞保與公保獲得第二層之保障。2008 年 7 月我國已通過勞保年金化之修法，並預 計 2008 年 1 月 1 日施行，希望國民年金能與勞保年金整合，朝全民年金角色邁進。

關鍵字：國民年金，社會保險，社會保障，農民健康保險，老年津貼

目 錄

第一章、緒論...1

第一節、問題意識與研究目的... 1

第二節、研究範圍、方法與限制... 4

第三節、論文架構 ... 5

第二章、台灣之國民年金制度 ...9

第一節、社會保障法之概念... 9

第一項、社會保障法之沿革概述 ... 9

第二項、所得保障之概念與年金保險 ... 13

第二節、我國老年經濟安全保障法制之現況與問題... 17

第一項、我國老年經濟安全保障法制之緣起 ... 18

第二項、受薪階級之退休、社會保險與津貼制度 ... 20

第一款、軍公教人員之退休、社會保險與優惠存款制度 ... 21

第一目、公教人員 ... 21

第二目、軍人 ... 25

第二款、勞工之退休、社會保險制度 ... 27

第一目、勞工退休金 ... 27

第二目、勞工保險給付 ... 30

第三項、非受薪階級之老年經濟安全保障制度 ... 31

第四項、現制之問題 ... 34

第一款、老年經濟安全保障制度未能涵蓋全體國民 ... 34

第二款、國家以職域作為資源分配標準的公平性問題 ... 34

第三款、老人津貼並非老年經濟安全保障之正途 ... 35

第四款、保險制度分歧，各自發展 ... 39

第五款、短期或一次性給付之保障功能不彰 ... 40

第三節、國民年金法之立法背景與制定沿革... 40

第一項、立法背景 ... 40

第二項、制定沿革 ... 41

第四節、國民年金法之介紹與評析... 47

第一項、 體制規範 ... 47

第二項、保險對象 ... 47

第一款、立法院 2007 年 7 月制定之舊法... 47

第一目、排除公教保險、軍保人員 ... 48

第二目、排除本法施行後勞保年資達 15 年以上者 ... 51

第三目、強制農民參加、整合農保 ... 55

第二款、2008 年 7 月新法 ... 66

第三項、給付內容 ... 67

第四項、財務狀況 ... 68

第五節、本章小結 ... 69

第三章、日本公共年金法制序說 ...74

第一節、日本公共年金法制於社會保障法體系中之定位... 74

第一項、日本社會保障法之發展 ... 74

第二項、日本社會保障法之體系 ... 77

第一款、給付別體系論與公共年金法制之定位 ... 78

第二款、制度別體系論與公共年金法制之定位 ... 80

第二節、日本公共年金法制之沿革... 82

第一項、明治時期草創公共年金制度 ... 82

第二項、1961（昭和 36）年國民皆年金... 85

第三項、1985（昭和 60）年修法之契機與重點... 87

第一款、1985（昭和 60）年修法之契機... 87

第一目、財政破綻 ... 87

第二目、世代間負擔的不公平 ... 88

第三目、家庭間給付的不平衡 ... 90

第二款、1985（昭和 60）年修法之重點... 92

第一目、導入「基礎年金制度」 ... 92

第二目、確立主婦之年金權 ... 94

第三目、抑制給付水準 ... 95

第四項、2004 年最新修法介紹... 96

第一款、修法概要 ... 96

第二款、修法引發之爭議 ... 102

第一目、憲法第 25 條 ... 102

第二目、憲法第 29 條 ... 104

第三節、日本公共年金制度之構成與特徵... 106

第一項、日本公共年金制度之構成 ... 106

第二項、日本公共年金制度之特徵 ... 107

第一款、繼續性 ... 107

第二款、集團性 ... 107

第三款、社會連帶 ... 108

第四款、有償性與雙務性 ... 108

第五款、強制加入 ... 109

第一目、逆選擇與強制加入 ... 109

第二目、自由主義之省思 ...111

第六款、基金制與賦課制之混和制 ...112

第七款、兩階段式年金制度 ...113

第八款、夫婦離婚時之年金記錄分割 ...114

第四節、本章小結 ... 114

第四章、日本之國民年金制度 ... 118

第一節、序說 ... 118

第二節、制度之內容 ... 119

第一項、主體 ...119

第一款、權利主體（被保險人） ...119

第一目、權利主體（被保險人）之分類 ... 120

第二目、權利主體資格之得喪與期間之計算 ... 126

第二款、責任主體 ... 128

第一目、政府（保險人）—實施與財政之責任 ... 128

第二目、被保險人—財政責任 ... 130

第二項、給付之程序 ... 130

第三項、給付之內容 ... 133

第一款、老年基礎年金 ... 133

第一目、支給要件 ... 133

第二目、年金額 ... 133

第三目、提前減額與延後增額支付制度 ... 134

第二款、身心障礙基礎年金 ... 139

第一目、支給要件 ... 139

第二目、身心障礙認定基準之法律性質 ... 140

第三目、支給額 ... 142

第四目、檢討身心障礙年金納入國民年金制度之正當性 ... 142

第三款、遺屬基礎年金 ... 144

第一目、支給要件與失權事由 ... 145

第二目、支給額 ... 148

第三目、年金之競合與併給調整 ... 148

第四目、遺屬基礎年金與平等原則 ... 150

第四款、單獨對第一類被保險人之給付 ... 151

第一目、附加年金 ... 151

第二目、寡婦年金 ... 151

第三目、死亡一時金 ... 152

第四目、退出一時金 ... 153

第四項、財源 ... 154

第一款、保險費 ... 154

第二款、國庫負擔 ... 157

第三節、本章小結 ... 157

第五章、結論與建議...162

第一節、結論—台灣與日本之比較... 162

第二節、建議 ... 164

參考文獻（依作者姓名筆畫排列） ...167

圖 目 錄

【圖 2-1】第一階段國民年金規劃架構………43

【圖 2-2】第二階段國民年金規劃架構………44

【圖 2-3】第三階段國民年金規劃架構………45

【圖 2-4】第四階段國民年金規劃架構………46

【圖 3-1】給付別體系論下社會保障法之體系………79

【圖 3-2】制度別體系論下社會保障法之體系………82

【圖 3-3】1985（昭和 60）年修法前後之年金制度示意圖………92

【圖 3-4】1985（昭和 60）年修法前後厚生年金給付結構改變示意圖…94 【圖 3-5】1985（昭和 60）年修法前後已婚家庭受領年金之結構改變示 意圖………95

【圖 3-6】日本 2004 年修法年金金額調整之機制………99

【圖 3-7】離婚時分割厚生年金記錄之圖示………102

【圖 4-1】日本老年基礎年金滿額之支給條件………122

表 目 錄

【表 3-1】今後日本國民年金保險費之變遷………97

【表 3-2】日本國民年金保險費繳納率表………100

【表 3-3】日本公共年金的主要給付種類………106

【表 4-1】日本老年基礎年金額之計算………123

【表 4-2】日本 60～65 歲任意加入之例示說明表………124

【表 4-3】1941（昭和 16）年 4 月 1 日以前出生之人提前受領之總 額………135

【表 4-4】1941（昭和 16）年 4 月 2 日（含）以後出生之人提前受領之 總額………136

【表 4-5】1941（昭和 16）年 4 月 1 日（含）以前出生之人延後支付制 度之增額率表………138

【表 4-6】1941（昭和 16）年 4 月 2 日（含）以後出生之人延後支付制

度之增額率表………138

第一章、緒論

第一節、問題意識與研究目的

於社會保障法學之理論中，國家救助為人民無法自立生存之最後一道防線，

惟在此之前，國家基於憲法上生存權之要求，亦應建立制度以預防人民陷於無法 自立之境地，鑑於生老病死為人生必然面臨之風險（或危險），乃得自其中初步窺 見國家採取社會安全保障措施之切入點――對應疾病與傷害帶來人民收入中斷或 支出增加之生活風險，國家採取社會醫療保險（如我國、日本）或公醫制度（如 英國）支持人民度過勞動力暫時性受損之困厄處境；相對於此，由於老年所彰顯 者為勞動力（持續）流失且無法回復之情形，為保障人民餘生之經濟安全與人性 尊嚴，須有賴之於長期性與繼續性之給付。從財政法學的角度觀察，於民主社會 中，此種老年經濟安全制度得全以國家租稅支應，定期發放老人津貼或福利金，

亦得採社會保險方式由國民繳納保險費辦理年金保險，兩者之討論重點不在是非 優劣之爭¹，而是由國會考量國家財政情形、人民需求與社會之政經條件，基於國 家資源運用之效率，於理性思辯後作出不同優先順序之選擇與設計，而享有一定 之立法形成自由，惟仍須受憲法基本權與平等原則之拘束。

觀諸我國老年經濟安全制度可發現，緣於歷史背景與政治考量，我國係以職 業別作為國家資源分配之標準：軍公教人員享有退撫制度與公保、軍保，勞動者 享有法定退休制度與勞保，其他非受薪階級則受到忽視。詳言之，公務員之退撫

1 最直接的論爭為人民對於制度造成經濟負擔之疑慮，社會保險雖必有保險費之設定，惟如以發放 定期福利津貼作為老年保障手段，亦將引發全面高度加稅之效果，財源終究來自國民。其次，社 會保險中被保險人因繳納保險費獲得之權利尚受財產權之保障，對社會全體而言並有所得重分配 與加強我為人人、人人為我之正面思考等優點；福利津貼基於其恩給性質，國家於資源配置過程 中取得全面與彈性之有利位置，且基於加稅之需求，將促使立法者思考全面改革稅制。簡之，兩 者利弊互見，並無絕對的好壞，而須再搭配社經條件與國家財政俾從中選擇「適合」的保障手段。

與保險基於國家恩給性質²，給付之所得替代率達 7 成至 9 成 5 不等的高給付水準 睥睨其他所有國民，但是公保為一次性養老給付，無法因應通貨膨脹、餘命延長 或因故一次耗盡之經濟風險，先前雖有因身分保障衍生之 18％優惠存款制度得將 一次性給付轉化發揮年金之功能，惟轉型正義下，1995 年以後之年資陸續取消優 惠存款之適用，故以軍公教人員而言，雖無給付水準低落之議，卻仍有給付方式 保障不周之憂慮。勞動者與公務員相比當然無法望其項背，且勞退新制雖採定期 給付，但本質僅為固定金額債權自舊制之一次受給改為分期受給，實益不大；另 2008 年 7 月 17 日勞工保險條例修法前，³勞保為一次給付，其缺失同公保。對勞 工而言，勞退與舊勞保之給付水準與給付方式皆有改善空間，但是對照非受薪階 級之自營業者、農民、勞工配偶等人老年經濟保障全無之窘境，已是萬幸。如是 國家資源之分配極端地呈現從有到無，跨越光譜的兩端，另對同受分配之族群而 言亦存有過度與不足之落差，為此，首先遇到的質疑即為，以職業別作為資源分 配之標準是否為合憲之差別待遇基礎？甚且，國家放逐部分國民於老年經濟安全 保障之荒漠，是否違反憲法生存權之要求、漠視基本國策保護農民、婦女，與實 施社會保險之宣示？

我國部分國民暴露於老年經濟危險之議題初於 1993 年底縣市長選舉中，以政 治議題之姿受到注目，惟政府不思趁勢一氣呵成建立社會保障制度體系與處理資 源分配之公平性問題，基於選票之考量，反以陸續發放各式老人津貼之方式處理，

看似雖得收年金之功，但是每人每月 3,000 至 6,000 元不等之金額加重政府財政負 擔卻無法達到最低保障之需求，尚且規範疊床架屋反而出現保障重複與不足之不 公平情形，不僅未達成資源運用有效性之目標，亦加深人民定位老年經濟保障為 恩給性給付之錯誤認知與期待，自陷日後制度改革與整合之泥棹。

2 1995 年公務人員退休法修正以前，公務人員之退休給付全數由各級政府編列預算支應；修法後，

雖改由政府與公務人員共同提撥費用建立退休撫卹基金，惟改制後月退休金之基數較過去提高將 近一倍，給付水準相形提高，且由政府負最後支付保證責任，故仍未減輕政府於此方面之財政負 擔。

3 2008 年 7 月 17 日立法院三讀通過勞工保險條例修正案，自 2009 年 1 月 1 日起勞保正式邁向年 金化。就勞保年金給付概要，可參勞工保險局網頁介紹：http://www.bli.gov.tw/sub.asp?a=0014038

有鑑於政府財政之考量，以及為落實國人之老年經濟安全保障，並整合各式 津貼落日，立法院終於 2007 年 8 月三讀通過國民年金法，並訂於 2008 年 10 月 1 日開始施行。我國國民年金制度乃採取社會保險方式辦理，強調補充性原則與自 己責任（繳納保險費始得受給保險給付），立意值得肯定，惟其保險對象並非全民，

而是應參加或已參加相關社會保險以外之人，可見我國仍以現有職域保障為主，

再以國民年金保險補遺，將國民年金保險定位為老年安全保障之補充制度，如此 一來，由於保險對象多為無收入或收入較低、不穩定之國民，連帶影響保險財務 基盤之健全，形成弱勢保險之譏，如欲適正運營，恐有賴政府大量資源之挹注，

連鎖反應之下，不僅難收社會保險自給自足、減輕政府財政負擔之利，亦容易切 斷被保險人之間社會連帶之意識。另且，低保費對應之低給付水準亦使得國民年 金保險保障老年經濟安全之功能大打折扣，同時降低被保險人參與之意願。此外，

國民年金保險規定施行前僅領取勞保老年給付之人，或是施行後 15 年內領取勞保 老年給付之年資未達 15 年之人、且未領取其他相關社會保險老年給付之人為保險 對象，可能造成勞保舊法中年資累計已達老年給付上限 45 個月之勞保被保險人結 清勞保年資，擠領勞保老年給付，造成勞保財政危機，立法委員提出國民年金法 之修正草案以求解套，但是該草案內容是否僅為治標不治本之提議，值得討論。

至於本法強制原農保被保險人加入國民年金保險後即退出農保，造成原農保被保 險人面臨保費調漲、老年給付以外之給付受損或喪失，涉及主張信賴保護原則之 討論，以及修正草案提出之應變措施，本文一併說明。

有感於我國公共年金保險尚於起步階段，面對種種紛沓而來或尚未發生之問 題實有需要借鏡他國經驗之必要，揆諸日本公共年金保險發軔之初，與我國同以 職域作為制度分立之標準，惟經過一連串之改革呼聲，早在 1961 年即達成全民皆 年金之目標，係以共濟組合、厚生年金、國民年金保險三大制度鼎立，建立日本 國民老年經濟安全制度，斯時情形可謂與我國現狀相同，以國民年金保險作為「補 充」非受薪階級無法加入職域年金制度之保障漏洞；惟 1985 年日本再進行變革，

整合三者為以基礎年金為第一層，共濟組合或厚生年金之附加年金為第二層之年 金模式，自始國民年金保險之角色正式從「弱勢補充保障」走向「全民基礎保障」，

其整合原因與背景為何，又經過此次修法整合解決何種問題，為何有利年金保險 之長久適正營運，在在值得探討。另外，本文介紹日本國民年金的另一個重點在 於與我國不同之措施設計與法院見解，激發腦力激盪；最後藉由最新修法趨勢對 日本年金財務狀況加以著墨，我國國民年金保險雖於今（2008）年 10 月才要施行，

距離第一批領取滿額老年年金之被保險人出現尚有 40 年，暫時或無財政危機之疑 懼，但是基於我國另一社會保險―全民健康保險飽受財務壓力困擾之現狀，約可 預測財政問題（給付與負擔之平衡）將來極可能成為國民年金制度的重要課題之 一，故日本年金制度財政危機之形成過程及其多次修法財政調整之手段，對我國 年金制度未雨綢繆實具有重要參考價值。外國的月亮不一定比較圓，況且還要擔 憂橘逾淮為枳，但是參考外國法類近制度，見賢思齊、見不賢則內省，是本文寫 作之期待所在。

第二節、研究範圍、方法與限制

本文之研究範圍設定於前述設定之問題意識，以我國與日本國民年金保險之 制度定位、保險對象、給付種類與財務狀況之介紹與評析為核心，惟社會保障法 學各領域往往牽一髮而動全身，如只觀照年金保險恐有見樹不見林之憾，於社會 保障法學之地圖上難以正確定位，因此於我國年金保險之先，尚須說明我國整體 老年經濟安全保障之限制及缺失，益彰國民年金保險之重要性與功能所在，並嘗 試自國民年金保險立法前之研議過程尋找今日成形之脈絡，與未來應有之走向。

相對地，日本國民年金保險重在與厚生年金保險、共濟組合間角色分配之有機連 結，以發揮層次性保障之功效，因此有必要預先概覽日本公共年金保險之制度總 體作為進一步單就國民年金保險討論之基礎。

研究本問題之前提理論繫於何以憲法賦予國家有義務設計、建立並維持社會

保障制度（例如本文討論之公共年金制度），而與社會共同承擔風險之學理討論，

4惟限於本文寫作時間有限與作者學植未深，恐無法完善處理此議題，故先點出，

有待日後法學先進進一步研究以供參考。本文暫且植基於此一未盡完善說理之前 提進行其他問題之討論，此為論理上的弱點之一。又，參照我國對於國民年金保 險之研究，以經濟學與財政學方面之論述為大宗，法學方面之著作相形有限，因 此本文主要自我國法律規範與實務運作層面發掘問題並研析解決之道，並採取比 較法之分析研究，引薦日本年金制度之實踐情形，以期對我國國民年金保險未來 政策走向提供論證基礎，惟本文無法輔以統計學與經濟學之推演，以堅強法學論 述之實證基礎，本文之論述亦僅止於制度規劃大方向之指引，不及具體施作步驟 之解說。

第三節、論文架構

於綜合考量前揭問題意識與研究目的、研究範圍、方法與限制後，本文在章 節架構上擬安排如下：

【第一章 緒論】

首先說明本文之問題意識與研究目的，進而釐清研究範圍、方法與限制，最 後架構全文寫作脈絡。

【第二章 台灣之國民年金制度】

整理介紹我國老年經濟保障之現制，指出其缺失，藉以引導國民年金保險於 現制之角色與功能之後續說明。其後，本章擬自國民年金法之立法背景與制定沿 革出發，對於立法前對於我國國民年金制度之設計選項有個初步了解，再就舊法、

修正草案與新法之內容作介紹與評析。

4 在此感謝口試委員蔡宗珍教授的寶貴建議。

【第三章 日本公共年金法制序說】

了解日本國民年金制度（各論）之前，本章先為整體日本公共年金制度之總 論鋪陳，首先介紹日本對於社會保障法體系之兩大學說見解，俾助理解公共年金 法制在社會保障法學中之角色定位與基礎法理，學說見解雖遺有說理上之漏洞而 為互補，至少得補充我國理論普遍缺乏之不足，提供日後進階發展之土壤與養分。

其次依循時間之軸線探索公共年金法制之變化過程，並探視最新修法，最後以整 理日本公共年金制度之特徵作結。

【第四章 日本之國民年金制度】

本章承繼第三章之進展，茲以主體、給付程序、給付內容與財源為四大切入 點，專就日本之國民年金制度為詳盡介紹，期待最終回歸檢視我國法時，得依比 較結果凸顯、觀察制度癥點所在，並於檢討與研議未來走向時，得收事半功倍之 效。

【第五章 結論與建議】

最後整理兩國之異同，並對我國現制提出興革建議。

第二章、台灣之國民年金制度

本章擬自社會保障法之概念破題，說明年金保險與社會保障法之關係與定 位，作為先行之學理研究，繼而以我國老年經濟安全保障法制之實務作為檢視對 象，與學理論述相互對照印證，導出制定國民年金法之正當性與必要性，並針對 2007 年國民年金（舊）法與 2008 年修正草案、新法為介紹與評析。

第一節、社會保障法之概念

第一項、社會保障法

之沿革概述

近代國家建立之始，以自由主義為基礎，由完全自由、平等的抽象人格概念 出發，確立契約自由、私法自治之私法制度，以及資本主義、自由競爭之經濟制 度，⁶就財政之支出面而言，國家之預算僅用於消極地以維持治安、抵禦外侮、維 護市場自由競爭機能為限，以防止權力之濫用，保障個人之基本自由。⁷惟 18 世紀 工業革命後，運用機械代替人工、革新交通運輸、發展工廠制度後，加速了城市 化的進程，改善人民的生活水準的同時，資本主義亦極度發展，其結果造成財富 的集中與無產階級的暴增，此時如仍拘泥於純粹的私法自治、契約自由，放任資 本家獨占與壟斷市場，理論上勞工階級於法律上雖與資本家一視同仁，現實上卻 沒有力量與其抗衡，只有「飢餓的自由」，不啻是立法者漠視現實存在的差異，自 欺欺人，使人民活在虛構的自由平等幻境中。是以，為矯正與社會脫節之市民法 原理，並解決社會潛在的階級對立所致之動盪不安，法秩序的全面修正有其燃眉 之急，社會法於焉萌芽；另一方面，於市場經濟體制下，伴隨景氣循環，時而發

5 本文使用之「社會保障法」用語，核其概念與憲法第 4 節「社會安全」（釋字第 549 號、第 568 號等解釋）同，內涵為有關社會政策之立法。

6 詳參，蔡茂寅，〈社會法之概念、體系與範疇─以日本法為例之比較觀察〉，政大法學評論第 58 期，1997 年 12 月，頁 391～393。蔡茂寅主持，「全民健保保險資格政策之未來走向研究」，行政院 衛生署 94 年度委託研究計畫報告，DOH94-HI-1002。

7 葛克昌，「國家學與國家法」，月旦出版社股份有限公司，1996 年 4 月，頁 174。

生因經濟不景氣導致的失業人潮，這與以往因個人怠惰導致貧困之認知不同，亦 賦予國家實施社會保障給付之正當化基礎，⁸因此國家功能與時俱進，除消極維護 法律秩序外，更積極成為社會秩序之促成者，達成保護、教養、預防、重分配等 功能，進化成以自由法治國為基礎之社會法治國。

自歷史的脈絡觀之，有別於共產主義提出生產工具全面公有化之激烈革命，

資本主義國家為確保自由主義之法政與社經體制，即建立了以國家責任向國民提 供各種生活保障之體制，此為社會保障制度之濫觴，而於民主法治國家中，鑑於 社會保障之給付行政涉及國家重大利益之分配，及對於人民之權利義務所造成之 給付或限制效果，而有法律保留原則之適用，委由人民代表制定制度實施時依循 之相關法令規定，即為「社會保障法」。⁹

最初之社會保障制度可追溯自以 1601 年英國之依莉莎白救貧法為代表之國家 救助，以及由勞動者之共濟制度為基盤成立之社會保險。按國家救助乃國家或地 方公共團體依其憲法賦與之責任，對陷於貧困者所為之救濟制度；社會保險顧名 思義，係團結可能遭遇相同風險之多數社會組成員組織一危險共同體形成之自力 救濟制度，採用「保險原理」之給付與對價給付均等原則和收支相符原則，¹⁰以及 透過團體或國家力量所「外塑」共同危險體成員間的「社會連帶」觀念¹¹所建制，

提供團體成員基本生活保障，其特徵¹²為：（1）給付要件與給付內容之定型化，（2）

不作資產與所得之調查，（3）對於所得減少或貧困之情形為事前之預防，（4）保

8 堀勝洋，「社会保障法総論」，東京大学出版会，1994 年 3 月，頁 81。

9 荒木誠之，「社会保障法読本」，有斐閣，2002 年 4 月第 3 版，頁 14～15。

10 進一步說明請參，加藤智章、菊池馨実、倉田聡、前田雅子，「社会保障法（第３版）」，有斐閣，

2007 年 5 月，頁 21 以下。郭躍民，「全民健康保險特約醫事服務機構合約（特約醫院及診所）

之研究」，台灣大學法律學研究所碩士論文，2004 年，頁 2。

11 鍾秉正，「社會保險法論」，三民書局，2005 年 11 月，頁 113～114。有關社會連帶之說明，可 參照，蔡茂寅主持，「全民健保保險資格政策之未來走向研究」，頁 71～75，行政院衛生署 94 年 度委託研究計畫報告，DOH94-HI-1002。倉田聡，〈社会連帯の在処とその規範意義〉，民商法雑 誌第 127 巻 4、5 號，2003 年 2 月，頁 614～633。亦有認為社會連帶乃指以人道關懷、個人人性 尊嚴之保障為根底，而非出於治安、公共衛生等目的之救貧，參見，蔡茂寅，〈社會權（二）―

生存權、勞動基本權〉，收錄於許志雄等著，「現代憲法論」，2002 年 10 月，頁 97。

12 加藤智章、菊池馨実、倉田聡、前田雅子，「社会保障法（第３版）」，有斐閣，2007 年 5 月，頁 23。

險費（至少）為（一部分）財源，此外，（5）為增進社會保險所得再分配之機能 以及防止逆選擇之發生，強制加入亦為其重要特徵，依此，而與國家救助明顯有 所區隔。由國家或地方公共團體提供社會保險制度者，最早是德國於 1880 年代為 之，英國則較遲於 1910 年代為之。

由於 1920 年代末期到 30 年代之世界性經濟恐慌，造成大規模的失業及其連鎖 之生活危機，之後隨即又因第二次世界大戰導致人民生活極度之疲軟與匱乏，直 接成為戰後社會保障制度急速地擴張至世界各國之契機。最初以「社會保障」之 名訂定法律者為 1935 年美國富蘭克林․羅斯福總統為對應經濟恐慌提出之「新政」

（The New Deal）時期制訂之「社會保障法」（Social Security Act），後有紐西蘭等國 蕭規曹隨。其後可謂對「社會保障」之想法普及化一事造成決定性之影響者，實 為 1942 年英國發表之「貝佛里奇（Beveridge）報告書」。

於此報告書中，英國政府對全國國民宣示：國民因失業、疾病或事故致收入 中斷，或是因年老退休或扶養者死亡等致生活無依，甚至因出生、死亡及結婚等 而需籌措特別支出之財源時，國家為因應上述等情形，以社會保障作為國民所得 保障之手段。質言之，該報告書不僅指摘既存之各種社會保險制度等問題點，以

「社會保障」之思考方式統合、再發展既存制度，並確立所謂社會保障，係以所 得保障為出發點，以對應基本需求之社會保險為基本手段，輔以對應特殊需求之 國家救助（或稱社會救助、公共扶助等）制度，其後再附加任意保險以補全對人 民的保障。¹³據此，作為該報告書中最重要的制度之社會保險，其六大原則為：均 一額之保險費負擔、均一額之最低生活費給付、適正之給付額、保險者之分類、

行政責任之統一、包括性。¹⁴

貝佛里奇報告書對於二次世界大戰後的資本主義國家建構社會保障制度一事 影響甚鉅，各國依該報告書之指導方針，接續發展社會保障制度，主要係整合既

13 William Beveridge, Social Insurance and Allied Services, The Macmillan Company(1942).

14 詳參，山田雄三監譯，「ベヴァリジ報告 社会保険および関連サービス」，至誠堂，1975 年，

頁 185～187。

存之諸制度，特別是勞動者等任意組織之共濟組合，以及繼受教會之慈善救貧活 動之公共扶助制度兩者。必須注意的是，各國仍係奠基於其既有之社會保障制度，

及經濟、社會等條件，各自形成新制度，故社會保障制度不一定與 Beveridge 報告 書所宣示者全數相符，且社會保障制度在不同國家間依國情亦容有不同之具體內 容。例如，即使是身為報告書宣示國之英國，其後亦慢慢逸脫當初所採之均一額 負擔、均一額給付之社會保險之基本性制度設計，而各國間制度之差異亦可以以 下說明¹⁵概觀。

例如，德國¹⁶與法國¹⁷之社會保障制度，其核心為涵蓋醫療、生產、身心障礙、

年金之社會保險制度（法國的「社會保障法典」係訂定以社會保險為基本方式之 制度，公共扶助則另屬於「國家救助」之法領域），因此強化勞資共同管理之當事 者自治的色彩。此外，英國¹⁸之社會保障法（Social Security Act）訂定由社會保險及 國家救助扮演社會保障制度之兩大主軸，惟英國之會保險中並未提供醫療保險，

而係以租稅為主要財源提供醫療服務（National Health Service：國民保健服務）。又，

以充實之社會保障制度聞名於世之北歐諸國，可大分為社會保險、以租稅為財源 提供之醫療服務、所得保障、社會福祉等制度。美國¹⁹係以年金制度為中心之社會 保險制度（美國無公共醫療保險制度），以及以租稅為財源對低所得者提供所得保 障及福利服務等落實社會保障制度。

最後，值得注意的是，ILO（International Labor Organization：國際勞動組織）

在國際社會上推動社會保障實功不可沒，身為聯合國的專門機關，採用條約或勸 告之方式設定與勞動條件或社會保障相關之國際勞動基準，與社會保障相關之條

15 岩村正彦，「社会保障法Ⅰ」，有斐閣，2001 年 6 月，頁 8。

16 有關德國之社會保障制度，詳參，倉田聡，「医療保険の基本構造 ドイツ疾病保険制度史研究」，

北海道大学図書刊行会，1997 年 2 月。

17 有關法國之社會保障制度，詳參，加藤智章，「医療保険と年金保険 フランス社会保障制度に おける自律と平等」，北海道大学図書刊行会，1995 年。

18 有關英國之社會保障制度，詳參，武川正吾、塩野谷祐一編，「先進諸国の社会保障１イギリス」，

東京大学出版会，2000 年。

19 有關美國之社會保障制度，詳參，菊池馨実，「年金保険の基本構造 アメリカ社会保障制度の 展開と自由の理念」，北海道大学図書刊行会，1998 年。

約²⁰最耳熟能詳者莫過於 1952 年之第 102 號條約（有關社會保障之最低基準之條 約，日本國會於 1976 年批准），該號條約中列舉以下社會保障給付，明示由社會保 險或國家救助方式提供：醫療給付、傷病給付、失業給付、老年給付、業務災害 給付、家屬給付、母性給付、身心障礙給付和遺屬給付，並訂有最低之給付條件。

實可謂該條約基本上以所得保障之體系來理解社會保障制度。²¹

第二項、所得保障之概念與年金保險

國家欲藉「法」建立對社會大眾生活保障之制度，首當其衝的問題在於必須 釐清究係保障何種需求，以及保障手段應如何對應需求之變化；其次隨之而來的 問題則是：於人民各種應受保障之情形中，國家應予何種程度之保障？於資本主 義社會中，相對於資本家之一般大眾並無生產工具，乃依憑自身勞心勞力工作換 取貨幣（交易之媒介），再以之換取生活中各式各樣之必需品或奢侈品；換言之，

個人維生所需、所欲之物的原形即為勞動力之評價，是以理論上國家如能保護人 民之勞動力，即等同提供人民維生之保障，惟現實上國家無法對抗生物生老病死 之自然歷程，而物理性地保障每個人維持一定水準之勞動力，於是國家遂轉換成 對於勞動力減損造成所得的減少、喪失或支出費用的增加，設計制度提供經濟上 對所得的保障，達到殊途同歸的生活保障目標。

雖然於資本主義社會中，任何物事最終皆得衡量出其金錢價值，惟給付者一 方基於保障效率之考量，而有兩種選擇─以金錢彌補喪失、減少的所得或增加的 支出費用，或是提供設施利用等直接消弭增加支出費用的起因─達到所得保障的 目的。後者如國家建立醫療保健服務制度，使疾患者能即時、適切地回復健康狀 態，守護國民健康，同時亦免除國民因支出傷病之醫療費用導致經濟困頓之虞。

20 例如有：業務災害相關給付之條約（第 121 號），身心障礙、老年及遺屬相關給付之條約（第 128 號），醫療及疾病相關給付之條約（第 130 號），促進雇用及對失業者之保護的條約（第 168 號），

還有其他為補全上述條約所做之勸告或實施準則等。詳參，財団法人厚生統計協会，「厚生の指 標（臨時増刊）保険と年金の動向」第 53 卷第 14 號，2006 年，頁 44。

21 岩村正彦，「社会保障法Ⅰ」，有斐閣，2001 年 6 月，頁 8。

至於以給付金錢為手段之前者，則可依受給付對象是否已無法自立之急迫性為標 準區分「救貧」（如對低收入戶或遭受急難、災害者之社會救助）與「防貧」（如 勞工保險、公教人員保險等）兩者。就上述提供服務或金錢之經濟性保障手段，

其進行之方式爰可依財源區分為：全以國家稅收挹注之國家救助與社會福利²²制 度、或是共同風險成員彼此協助之社會保險制度，國家選擇以何者進行對人民之 經濟性保障，本質為國家資源之分配，涉及客觀社會經濟之情勢，與國家資源配 置之效率等，純為政策性之討論，應無理論上之必然，²³惟考量補充性原則，避免 人民過度依賴國家而不願自立，尚且國家稅收有限，為求資源分配之效率，而有 不同之選擇搭配。就實然面以觀，國家基於對人民理性規劃未來經濟保障之信賴 與期許，故在防貧面上，多以利用具有共同風險之人民互相扶持、彼此照顧之社 會連帶關係，建立以風險團體成員所繳納保險費經營之社會保險制度，並由國家 負擔制度運作所需之行政費用即為已足，此為德國的俾斯麥社會保險模式；另鑑 於已陷入無資力之人其難以繼續生活，其受救助具有急迫性與重大性，基於國家 之保護義務當以國家救助制度快速救貧以落實憲法上保障人民生存權之要求。國 家救助具有最低保障之性質，因此係視個案需受保障之具體需求程度而提供給 付，相對於受救助者本身之能力與財產而言，乃居於輔助之地位，也因此不得不 干涉受救助者之隱私，對其進行資產調查，其所遺留的標籤化烙印成為與社會保 險最大的不同點之一。一般而言，國家救助係補充個人自立與社會保險之不足，

為非自願性無法自立，藉由家屬扶養義務、社會保險機制皆無法滿足最低生活需

22 學者間對「社會福利」範圍之界定及其中若干項目之劃分仍存有不同看法，但一般均認為社會 福利之內容包含老人、身心障礙福利。參見詹火生主持，「我國社會福利法制之研究」，行政院經 濟建設委員會健全經社法規工作小組 1990 委託研究計畫，頁 29。

23 我國大法官釋字第 578 號解釋針對立法者應如何規劃勞工退休制度，以符合憲法第 153 條之要 求，認為立法者就整體勞工保護之制度設計，以及保護勞工之內容與方式，享有一定之形成自由。

該號解釋文可謂釋憲者謹守權力分立原則，並未具體指示立法者在各該合憲的制度中應作如何之 選擇與組合。不過在協同意見書中余雪明大法官對儲金制加以肯定，許宗力大法官則支持以社會 保險為核心、企業退休金採自願實施之方式，但同時強調：「不是因為憲法的要求，而是立法選 擇的問題，主戰場在立法院而不在大法官會議桌上。」惟就全民健康保險制度而言，由於我國憲 法增修條文第 10 條第 5 項明文規定：「國家應推行全民健康保險……」依此反面解釋，其實也限 縮了立法者制度形成的選擇空間，使立法者無法以稅收制的社會給付全面取代社會保險制之健康 保險制度。

求之人的最後一道防線。

上述提供服務消弭增加支出之原因以及提供金錢救貧，國家概略已有具體之 保障方向以設計對應之制度，標準即為：「費用之起因」與「無法自立之人」兩者。

惟就以防貧為目的之金錢給付制度而言，似有必要再進一步研討防貧制度之給付 種類，否則人生中陷於貧困之原因根本無法細數，如果要求國家鉅細靡遺地一律 做出完整的預護，不僅忽略人民有追求幸福的能力與選擇性，而於學理上將有違 反補充性原則之虞，現實上基於資源之有限性，國家亦力有未逮，無法面面俱到，

是以，適當針對非自願性且一定會發生之危險事故：如老年、死亡等，或非自願 性且一旦發生就會造成勞動力（金錢）的重大損失之風險事故：如失業、身心障 礙、傷害、疾病等，作為設計防貧之金錢給付制度的切入角度。其中年金制度可 說是國家針對長期性、繼續性風險所設計出防貧之金錢給付制度之一，其重點在 於與一次性給付區隔，而為於防貧事故發生時為定期性繼續給付金錢之方式，其 間隔不一定以年計之，亦可能按半年、季、月或週等週期給付金錢。以年金之財 源可區分為，如為稅收，則係國家對國民雨露均霑的福利制度。亦可能直接來自 受給者，其中如係強制受給者預先繳納金錢至個人帳戶，藉由集中管理與集體投 資獲得孳息，每一帳戶中本金與孳息之總和即為受給者之退休金，投資與幣值風 險由帳戶所有人承擔，故對個人而言可能發生繳費較高，但給付不足的問題；惟 就制度整體而言具有充分的準備金，且給付金額即為個人帳戶內儲蓄之積累，即 使面對人口老化之衝擊，制度亦不易發生財政拮据的難題，此稱為「個人帳戶制」

24，但由於與社會成員間並無發生金錢之流通，乃有別於社會保險，而為強制個人 儲蓄措施。²⁵如採取社會保險之方式經營，即為課予風險共同團體成員加入並繳納 保險費之義務，並將現已收到之保險費用作已達年金受給資格者之給付（隨收隨

24 在此著重當然個人帳戶制之財源作出如是區分，當然個人帳戶制之給付方式亦可能採取一次給 付。

25 有學者批評個人帳戶制不具危險分攤的功能，其強迫儲蓄之性質，甚具有侵犯人民經濟自由與 財產權之嚴重嫌疑，詳參，郭明政，〈個人帳戶方案之憲法分析〉，收錄於，翁岳生教授祝壽論文 集編輯委員會編輯，「當代公法新論（下）翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集」，元照出版社，2002 年，頁 514。

付制），稱為「年金保險」。社會保險的特徵為利用保險的技術滿足人民經濟所得 的保障需求，強調個人責任：繳納保險費才能受領保險金，不（按時）繳納保險 費之成員，將受到加徵滯納金、強制執行或事故發生時無法受給之不利益；另外 由於年金保險之給付會隨著銀行利率、物價指數、生活水準等而調整，尚且在隨 收隨付制之運作下，社會保險僅備有必要之出納準備金，其必然仰賴社會總體的 經濟力與目前大量的參加者繳納保險費以支應年金保險正在給付之保險金，故少 子化、高齡化、經濟衰退是年金保險財政之危機所在，從另一方面而言，社會保 險相應而生強制加入²⁶之要求，此不僅為啟示社會互助的重要性，更來自於財政永 續經營之需求。又，經由社會連帶調整保險技術中完全對價性之操作，保險費之 計算方式不必然與給付成正相關，反而著重量能原則，發揮社會成員人飢己飢、

人溺己溺的互助合作精神，爰具有所得再分配的效果。雖然在年金保險中保險金 與保險費成正比，或是在某些國家中定位為全民基礎保障之年金保險為相同世代 之所有參加者均繳納、受領相同之金額，故僅透過政府稅收補助方於同一世代之 成員間發揮隱晦不彰的所得再分配功能，但由於年金保險採取由現役世代支撐受 給世代之的方式，保險費亦隨著薪資、物價指數等調整，因此仍無法否認其世代 間所得再分配之效果²⁷。

承上述，年金作為防貧之金錢給付制度，其危險（或風險）事故設定上，則 有緊扣其長期性、繼續性給付特性之必要，因而導出老年、身心障礙與死亡三種 導致勞動力減損或喪失後無法回復正常應有水準之情形。被保險人發生老年、身 心障礙之危險（或風險）事故後，其所獲得之保險金為減損或喪失之勞動力（所

26 有關於社會保險強制納保之合憲性，參見大法官釋字第 472 號解釋；蔡維音，「社會國之法理基 礎」，正典出版文化，2001 年，頁 149 以下，以我國全民健保為例探討強制納保之合憲性。惟有 學者指出，法律規定強制納保係以公權力形塑社會連帶關係，必須注意成員原有相互性關係淡化 的危機，參見，孫迺翊，〈憲法解釋與社會保險制度之建構〉，臺大法學論叢第 35 卷第 6 期，2006 年 11 月，頁 263 以下。

27 有關於年金保險基於「世代契約」之假設，進行世代間所得移轉可能產生世代負擔之公平性問 題，參見，孫迺翊，〈從社會保險之財務處理方式論世代負擔之公平性問題〉，收錄於，翁岳生教 授祝壽論文集編輯委員會編輯，「當代公法新論（下）翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集」，元照出 版社，2002 年，頁 474 以下。

得）之彌補，惟有疑者在於，於被保險人死亡之情形，除喪葬花費，其再無生存 所需，亦當已無喪失勞動力之填補必要，然為何學理上與各國實施年金制度實務 中仍將被保險人死亡列為保險事故之一？蓋婚姻與家庭為社會形成與發展之基 石，大法官釋字第 554 號解釋曾闡明婚姻制度之重要功能：「婚姻制度植基於人格 自由，具有維護人倫秩序、男女平等、養育子女等社會性功能」，婚姻係夫婦雙方 人格得以實現與發展生活共同體之永久結合關係，使夫妻在精神上、物質上互相 扶持依存，並延伸為家庭與社會之基礎，受憲法制度性保障。²⁸年金本為勞動力（所 得）之替代，而對負有扶養他人義務之人而言，個人之勞動力不僅為個人生存所 繫，其效能射程更涵蓋受扶養人的生存；換言之，即使被保險人死亡，惟受扶養 之人為繼續生存故對被保險人勞動力之需求仍然存在，不容忽視，勞動力遂仍有 受填補之必要。是以當被保險人發生老年或身心障礙之事故時，得自年金制度獲 得相當之保險金繼續保持原有勞動力所發揮對己與對受扶養人之經濟照護功能，

惟被保險人死後，年金即轉換成「遺屬年金」，穿透被保險人，直接對遺屬為經濟 照護，發揮被保險人勞動力原有之功能。遺屬年金雖得以被保險人勞動力之功能 獲致理論之基礎，然其正當性尚須植基於受扶養人受被保險人勞動力照護之必要 性，亦即受給遺屬年金之適格受扶養人須以仰賴被保險人維持生計之事實且無法 自立為限。

第二節、我國老年經濟安全保障法制之現況與

問題

我國現今之老年經濟安全保障法制，主要係以職業別建立軍公教、勞工之退 休與社會保險制度為基調，對其他未享有退休或老年給付之老人，則發以各式敬 老津貼與老農福利金，最後再由國家救助制度為最後之補充，乍看複雜多元，實

28 大法官釋字第 362 號、552 號、554 號解釋參照。

為相當凌亂不完整，甚且有國家資源嚴重分配不均之現象發生（詳後述）。為集中 焦點說明我國老年經濟保障現制因職業別發生保障懸殊之問題，本節預定將重點 置於退休制度與老年經濟安全社會保險之部分，暫且不論社會救助。

第一項、我國老年經濟安全保障法制之緣起

不同於西方社會可追溯自 18 世紀後各國因面臨工業革命帶來的社會問題，故 採取資本主義之調整措施，以及法國大革命掀起民主思想與自由主義的蔚然風 潮，有其淵遠流長的歷史因素；相對地，檢視我國老年經濟安全保障法制之起源，

可發現多是在特殊的時空背景與政治考量下由國家主導建立的。1950 年代蔣介石 政權初到台灣，當時由於國共內戰失敗，國民黨政府視台灣為「復興基地」，企圖 透過選擇性的民生主義福利制度爭取台灣人民對其威權統制之合法性認同，出發 點並非回應台灣社會之需求，亦非調和社會族群、階級之對立，故首當受惠者為 國民黨政府合法性地位之主要支持者─軍公教人員與國營企業勞工，其退休撫卹 全由各級政府編列預算支應，並以公保低保費政策博取受益者之政治忠誠度；接 著，鑑於產業結構改變，勞工人數急遽攀升不容小覷，遂以台灣省勞工保險辦法 將廣大的勞工階級納入保險範圍，1958 年制定勞工保險條例時，藉由扶植由黨控 制之職業工會擴大控制至無一定雇主之工人與漁民，阻斷民間自主團體與不同意 見之形成，且透過公勞分立之制度可遂行對不同職域之資源比例分配， 1979 年勞 保條例再次修正，擴大勞保強制投保對象至勞心工作者，以增強政治統治正當性，

惟私立學校教職員基於階級身分意識，不願加入勞保，並要求與公立學校享有同 樣待遇，折衷之計為另法設立私立學校教職員保險。最後，相較於軍公教團體、

勞動階層更為弱勢之農民，經過 1980 年代末期民主轉型過程中的一連串社會抗爭 後，國家以農民健康保險予以特別照顧、回饋補償。由以上的歷程可以看出，我 國老年經濟安全保障法制一直以來就是國家帶有政治目的所創建的恩給式制度，

並非因團體成員間因相互性之覺醒或同舟共濟的連帶意識需求而自主性地導出的

設計，²⁹也因此這種對社會保險錯誤的認知與期待使我國社會保險制度一開始就注 定了低保費³⁰的討好政策取向，政府與雇主、被保險人共同分擔保費，後續尚須以 稅收填補財務缺口。

在退休金方面，於 1995 年修正公務人員退休法前，公務人員之退休給付全數 由各級政府編列預算負擔，後為減輕政府財政負擔，1995 年修法後實施新退休撫 卹制度，依同法第 8 條第 1 項規定，由政府與公務人員共同提撥費用建立退休撫 卹基金以支付公務人員退休金，並由政府負最後支付保證責任。另外，針對勞工 退休金的部分，政府在 1980 年代實施「私人化」的雇主責任制，巧妙地將勞工退 休金全數轉嫁為企業責任，成為迄今勞動基準法所實施的退休金制度，但由於理 論上勞工於正常情形須為同一雇主工作至少 15 年以上始取得自該雇主領取退休金 之債權，與我國勞工頻繁「跳槽」之國情不相容，且現實上常發生企業惡性倒閉 導致勞工求助無門，保障化為泡影，因此 2004 年立法院通過勞工退休金條例，以 雇主每月提撥工資之 6％與勞工自願提撥之金額作為勞工未來領取退休金之來 源，此種採取個人帳戶制的好處是勞工得免於轉職或公司倒閉而慘遭退休金歸零 的風險，但是也引發羊毛出在羊身上之質疑，以及退休金的領取方式中，一次給 付保障功能不彰，月退休金則有定期額度太低無濟於事之眥議。針對勞工退休金 問題，早有改採年金給付之規劃，勞委會亦多次強調此等規劃為施政之重點，³¹今 亦已研議出年金草案送至立法院審議，其後續發展有待觀察。

29 孫迺翊，〈憲法解釋與社會保險制度之建構〉，臺大法學論叢第 35 卷第 6 期，2006 年 11 月，頁 268～270。林國明，〈到國家主義之路：路徑依賴與全民健保組織體制的形成〉，台灣社會學第 5 期，2003 年，頁 22。傅立葉，〈台灣社會保險制度的社會控制本質〉，台灣社會研究季刊第 15 期，1993 年，頁 56 以下。

30 以農保為例，目前農保費率為 2.55％；全民健康保險實施以前農保費率為 6.8％，係因配合 84 年 3 月 1 日全民健保實施，將農保醫療給付業務劃歸健保，經扣除劃歸全民健保之 4.25％後，農 保費率調整為 2.55％，迄今均未再予調整。農保之保險費率訂定，係由中央主管機關按被保險人 投保金額 6％至 8％訂定，報請行政院核定之。農保制度從開辦迄今，財務情形年年虧損，均由 政府編列預算撥補。農保財務狀況從 79 年度農保正式全面實施後開始明顯惡化，至 95 年度止，

虧損合計數為 1,136 億 3,951 萬 4,669 元。政府已撥補虧損數為 1,106 億 68 萬 2,733 元，尚有 30 億 3,883 萬 1,936 元 虧 損 待 撥 補 。 資 料 來 源 ： 內 政 部 社 會 司 95 年 社 政 年 報 ， http://sowf.moi.gov.tw/17/95/index.htm，瀏覽日期：2008/6/1。

31 例如 2002 年 4 月 23 日勞委會於全國社會福利會議分組會議之報告。

相較於軍公教獨享優渥老年保障，農民雖有農保，卻未有老年給付，其他非 就業者與家務工作者（多為家庭主婦）也未受老年經濟安全制度照護，這種階層 化情形厥成為社會安定的嚴重問題。於 1990 年代初期，當時的反對黨（民進黨）

屢屢以發放敬老津貼作為選戰主軸，使得此項議題另以政黨競爭之政治問題姿態 受到注目與辯論，³²後除了民進黨執政的縣市有所謂老人津貼之發放外，中央政府 亦陸續實施中低收入老人津貼、老農津貼，又在 2002 年 5 月完成「敬老津貼暫行 條例」之立法，此後老年津貼不再以中低收入為限，而成為普遍性的津貼。有學 者指出，年金議題的浮現雖是肇因於政黨競爭，但由於我國政黨競爭向來的主要 分際與基調在於國家認同議題，而非政經意識型態或階級立場上，因而政黨間對 該議題研討、辯論的深度與廣度稍嫌不足，尚且民進黨老人年金之選戰訴求流於 對選民給予利益之誘惑行動，未能提高至分配正義的層次上，也降低了該項政策 的正當性。³³

第二項、受薪階級之退休、社會保險與津貼制度

以下擬就公職人員、教師、勞工之退休、社會保險與津貼制度作說明，由於 在公職人員中又可區分：總統╱副總統、政務官、司法人員、公教人員、職業軍 人、政府聘僱人員、軍中聘僱人員……等，如要細分相當繁瑣，本文僅就一般之 軍公教人員為例說明。

32 1992 年底我國國會全面改選的立法委員選舉中，台南縣的民進黨候選人蘇煥智首先提出「65 歲 以上老人每月 5000 元老人年金」之政見訴求，該項策略使其選戰獲得空前勝利，也因此導致其 所屬的新潮流系決定以同樣選舉訴求作為 1993 年 2 月澎湖縣長補選的選戰策略，竟使過去 40 多年來從未有反對黨執政之澎湖縣一舉政黨輪替，也進一步導致 1994 年的全國縣市長選舉中，

民進黨中央定調以老年年金為共同的政見，以求贏得勝選。詳參，傅立葉，〈老年年金、政黨競 爭與選舉〉，收錄於，林國明，蕭新煌主編，「台灣的社會福利運動」，巨流圖書有限公司，2001 年 8 月，頁 239。

33 傅立葉，〈老年年金、政黨競爭與選舉〉，收錄於，林國明，蕭新煌主編，「台灣的社會福利運動」，

巨流圖書有限公司，2001 年 8 月，頁 254。

第一款、軍公教

人員之退休、社會保險與優惠存款制

度

以一般軍公教人員為例，其老年生活經濟保障主要包括公教人員退撫制度、

公教人員保險以及公教人員福利互助等至少三種給付，其中由於福利互助之給付 相當有限，因此不特別說明。除此之外，尚有優惠存款之特別措施，是故縱使公 教保險之給付雖為一次給付，或者退休人員選擇一次給付退休金，亦得透過優惠 存款制度轉化為類似年金之給付。

第一目、公教人員

壹、一次退休金或月給退休金

於 1995 年修正公務人員退休法前，於舊制下公務人員可選擇領取一次退休金 或月退休金，退休給付全數由各級政府編列預算負擔，公務人員最後服務機關屬 於中央者，以銓敘部為支給機關；屬於直轄市者，以直轄市政府為支給機關；其 餘同樣依其所屬之層級，分別由縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所支給之。1995 年修法後實施新退休撫卹制度，依同法第 8 條第 1 項規定，由政府與公務人員共 同提撥費用建立退休撫卹基金以支付公務人員退休金，並由政府負最後支付保證 責任。依同法第 6 條第 1 項規定，公務人員退休金之給與方式分為：1、任職 5 年 以上未滿 15 年者，給與一次退休金；2、任職 15 年以上者，退休人員得選擇一次 退休金或月給退休金（年金形式），或兩者之比例搭配。³⁵在 1995 年修法前，公務 員退撫所需財源完全依賴國庫，在過去退撫支出尚列為社會福利支出項目的時

34 本文以雇主為政府或民間事業體為標準，區分軍公教或勞工，惟就教職員而言，因其服務場所 為公立或私立而與前述分類標準產生無法相容的狀況。但因私立學校與公立學校之有給專任教職 員均同參加公教人員保險，故將「教」與「軍公」併同討論，不再額外區分公立或私立教職員，

合先說明。

35 1、兼領二分之一之一次退休金與二分之一之月退休金；2、兼領三分之一之一次退休金與三分 之二之月退休金；3、兼領四分之一之一次退休金與四分之三之月退休金。

代，軍公教人員退撫占中央社福支出將近 60％，顯示社會福利資源分配嚴重扭曲。

36改制成退撫基金之初衷在於減輕財政負擔，惟改制後月退休金之基數較過去提高 將近一倍，使得給付水準隨之提高，加上基金管理費用，其實並未達到最初追求 之目標。

公立學校教職員於學校教職員退休條例 1995 年修法前，係由各級政府編列預 算支付其退休給付，修法後公立學校教職員退休制度併入退撫基金，由退撫基金 支付。³⁷其退休金之給與方式依學校教職員退休條例第 5 條第 1 項規定，同為如上 所述。

私立學校教職員雖未納入公務人員退休撫卹之體系，然依教師法第 24 條第 1 項規定之儲金方式時，教師之退休、撫卹、離職及資遣給付採儲金方式，由學校 與教師共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負擔最後支付保證責 任。另，私立學校法第 64 條第 3 項與私立學校教職員工退休撫卹基金撥繳、收支、

保管及運用辦法第 3 條之規定，由學生負擔學費加計 2％以下，董事會與學校每學 期並提撥學費或雜費之一定比例，共同成立全國性私立學校教職員工退休撫卹基 金（以下簡稱「私校退撫基金」），辦理教職員工之退休、撫卹與資遣等相關事 宜，其中教師並無任何負擔，這種恩給式的福利措施，在台灣已是僅見。³⁸惟私校 教職員工之退休給付乃採取一次性給付，不若公立學校得選擇年金給付，因此對 老年經濟安全保障仍有不足。³⁹

貳、公教人員保險

公教人員保險法第 2 條將公務人員、公、私立學校有給專任教職員均納入本 保險中，本保險之保險費由被保險人與政府共同負擔，私立學校之教職員尚有學

36 孫迺翊，「我國國民年金制度合憲性基礎之研究—以德國基本法及年金保險法為借鏡」，國立台 灣大學法律學研究所碩士論文，1995 年 6 月，頁 145。

37 學校教職員退休條例施行細則第 33 條參照。

38 何秋香，〈台灣私立學校教師退休制度之研究〉，僑光學報第 29 期，2007 年 7 月，頁 3。

39 葉至誠，〈私立學校退撫制度改進方案芻議〉，立法院院聞第 32 卷第 3 期，2004 年 3 月，頁 28。