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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機 一、 署立醫院之歷史沿革
我國署立醫院之設立源自日據時期，日本政府認為欲治理台灣，需從 衛生醫療面從手，爰陸續於全臺各地設立醫院，由臺灣總督府直轄，稱之 為「府立醫院」，是臺灣地區醫療網的骨幹，為省立醫院的前身（蕭文與 顏裕庭，2000）。
憲法第157 條規定：「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業 及公醫制度。」因此，自臺灣光復以來，我國政府於全臺各地廣設各級公 立醫院，其中，又以隸屬於前臺灣省衛生處管轄之省立醫院分布最廣、數 目最多，1979 年省立桃園醫院設立後，達成各縣市至少均有一省立醫院之 目標。自 1999 年 7 月 1 日起配合精省政策，省立醫院依臺灣省政府功能 業務與組織調整暫行條例第10 條第 4 項之規定，隨同台灣省政府衛生處，
改隸屬於行政院衛生署，稱之為「署立醫院」。
二、 署立醫院之預算制度
為整頓省立醫院機構醫療藥品非營業循環基金制度，前臺灣省衛生處 於 1951 年訂頒「台灣省政府衛生處所屬省立醫療院館設置藥品醫療設備 基金及其運用辦法」，各省立醫院各自編製非營業循環基金；嗣為統籌管 理省立醫院，前臺灣省政府於 1980 年將上開辦法修訂為「台灣省設置醫 療藥品基金及管理運用辦法」，並自1981 年度起將各省立醫療機構醫療藥 品基金合併編成附屬單位預算。
自1999 年下半年及 2000 年度預算起，依臺灣省政府功能業務與組織 調整暫行條例第 10 條第 4 項之規定，省立醫療機構隨同台灣省政府衛生 處，併入行政院衛生署，並依據行政院修訂之「醫療藥品基金收支保管及 運用辦法」，編製醫療藥品基金附屬單位預算。
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三、 署立醫院之分佈與組織架構
2011 年度，全國共有 28 家署立醫院，為提昇署立醫院之健康照護品 質、發揮醫療資源投資效益，行政院衛生署依健保局分區模式推動所屬醫 院區域聯盟模式，將署立醫院分為北區及中南區區域聯盟（如圖1-1），建 構區域性醫療網絡，以達資源共享、共促進步之目的，透過醫療資源整合、
技術交流，人力資源統籌運用調度及聯合行銷等方式，以發揮署立醫院之 綜效，提升署立醫院之經營績效。
圖1-1 行政院衛生署所屬醫院分佈圖 資料來源 行政院衛生署中部辦公室網站
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四、 研究動機
公立醫院設立之宗旨可歸納為（韓揆，1990）：
(一) 引導國家醫療建設發展。
(二) 補民間醫院之不足。
(三) 照顧特殊職業國民。
(四) 協助政府推行公共衛生政策。
故公立醫院之設置多為衛生公共政策之考量，而署立醫院為全國分佈 最廣，且數量最多之公立醫院體系，遍布全國各地發揮醫療功能，彌補民 間醫療資源之不足，並肩負照顧偏遠離島、弱勢族群之醫療服務等特殊醫 療責任，貫徹國家衛生政策。相較於大型教學研究醫院，署立醫院提供各 地區民眾便捷優質之醫療服務，並辦理緊急醫療救護及疾病之防治工作。
近年來隨著我國經濟環境發展，多家私立醫院及大型財團法人醫院興 起，以企業化經營之方式加入競爭，而署立醫院受制於政府法令規章及行 政體制，不若私立醫院有彈性機制，加上我國於1995 年開辦全民健保，
1998 年起陸續實施健保總額給付制度1，為控制醫療成本之擴張，各醫療 院所提供之醫療服務，按疾病項目分級與同病同酬之原則，分配固定醫療 給付金額，以加強各醫療院所對於成本控制之責任，均造成署立醫院經營 上之挑戰。另署立醫院之收入主要來自於政府公務預算之補助，包括人事 費及醫療大樓興建等所需經費，惟近年來立法院質疑署立醫院績效不彰，
分別於2003、2007 及 2008 年度「中央政府總預算附屬單位預算營業及非 營業部分審查總報告」中，要求行政院衛生署逐年減少國庫補助或凍結相 關公務預算補助經費，又政府基於財政困難，為開源節流，政府除逐年降 低對於署立醫院之補助，更要求署立醫院將累積賸餘解繳國庫，使得署立 醫院在經營上已面臨空前的困境。
1牙醫門診於1998 年 7 月 1 日起先行辦理總額支付制度，中醫門診於 2000 年 7 月 1 日起實施，
西醫基層總額支付制度也於2001 年 7 月 1 日起實施。
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鑑於署立醫院遍及全國各地，深入各縣市及社區提供民眾緊急醫療救 護及疾病之防治工作，且負有貫徹國家公共衛生政策之責任，其經營績效 之良瓠影響各地區民眾健康照護水準甚鉅；另署立醫院之經營仍仰賴國庫 補助，在國庫補助逐年縮減的情形下，署立醫院惟有提升經營績效，才能 維持醫療照護品質。
第二節 研究目的
本文期望藉由績效衡量之觀念，在眾多績效評估的方法中，運用三階 段資料包絡分析法（data envelopment analysis，簡稱 DEA），建立一套公平、
客觀的績效衡量方法。相較於其他績效衡量方法或DEA 模式，三階段 DEA 除可同時處理多項投入及產出，亦可排除環境效果及統計干擾影響，可獲 得較真實之經營管理效率，並藉此達成以下目的：
一、 提供一個多投入、多產出的績效評估模式，採用量化的方式評估各署 立醫院之整體績效、技術效率及規模效率。
二、 觀察各署立醫院各投入、產出項目對於效率之影響，藉以分析各署立 醫院之優勢、劣勢，並藉由評估各署立醫院之規模與最適規模之差 距，作為各署立醫院於提升經營績效時調整規模之參考。
三、 探討各署立醫院彼此間的相對經營效率，據以提供相對效率較差之醫 院改進之目標。
四、 藉由本文之實證結果，研擬改進建議，提供主管機關及各署立醫院管 理階層，作為擬定醫院資源配置及改革方向等相關政策之參考。
第三節 研究方法與內容
由於署立醫院並非單一投入、產出之研究對象，DEA 除可同時處理多 項 投 入 及 產 出 ， 亦 是 一 種 無 需 事 先 設定 生 產 函 數 的 非 參 數 分 析 方 法
（non-parametric analysis approach），對於投入及產出之權數之決定不具主 觀之憶測，對於效率之評估具有較客觀之結果。惟在進行管理績效評估
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時，倘僅針對投入與產出關係進行判斷，將忽略受評單位本身之特性及環 境差異造成之影響。Fried et al.（2002）提出一排除環境效果（environment effects）及統計干擾（statistical noise）的 DEA 衡量模式，經由調整投入或 產出項，讓所有衡量單位處於相同外在條件並摒除統計干擾。本文在實證 方法上擬採用此種考量環境特性等外在因素的三階段 DEA 模型，進行各 署立醫院經營績效之分析，試圖找出其無效率之程度及可改進之方向。
又 DEA 是一種相對效率而非絕對效率之分析方法，其敏感度相當 高，當投入及產出項之組合些微不同，都可能影響最後評估之結果，因此，
本文擬藉由文獻回顧選取適當之投入及產出項，避免個人主觀的判斷。
第四節 研究範圍與限制
一、 研究範圍
本文以截至 2009 年底止尚隸屬於行政院衛生署之署立醫院為研究對 象，共計28 家，衡量期間為 2005 年至 2009 年，共計 5 年。
二、 研究限制
本文有以下之限制：
(一) 本文基於研究範圍及資料之一致性，並未將於2008 年由行政院衛生 署改隸於教育部之原署立宜蘭醫院納入評估。
(二) 國、內外有關DEA 及醫療產業經營績效之實證研究十分豐沛，實難 以全部涵蓋，僅能就與研究主題有關之文獻，盡可能地陳述介紹。
(三) 不同面向之醫療服務項目所需耗用之資源不盡相同，對醫療院所之 貢獻程度亦不盡相同，惟醫療服務產出之重要程度尚無統一之界 定，且相關資料難以取得，衡量上有實質之困難，故本文並未針對 產出項之異質性給予不同之權重。
(四) 本文主要係採用量化模型，完全由各年度之量化資訊評估各署立醫 院之經營效率，而未加入深度訪談或問卷調查等質化研究方法，進 行其他面向之探討。
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第五節 研究架構與流程 一、 研究架構
本文章節架構共分為五章，以分析行政院署立醫院之經營績效為主要 目的。
第一章 緒論：包括研究背景與動機、研究目的、研究方法與內容、研究 範圍與限制、研究架構與流程。
第二章 文獻回顧：介紹效率的衡量方法、DEA 理論的源起與發展、DEA