第 一 項 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 現 況
一 ﹑ 委 託 之 概 念 與 沿 革 (一 )概 念
於 美 國 探 討 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 問 題 ， 係 納 入 民 營 化
（ pr ivat izat io n） 概 念 中 討 論 。 雖 然 何 謂 民 營 化 ， 學 界 尚 無 統 一 定 義 ， 依 學 者 Savas之 定 義 ， 民 營 化 係 指 政 府 在 資 產 與 活 動 上 ， 增 加 社 會 私 有 機 制 之 功 能 ， 以 減 少 政 府 支 出 ， 滿 足 人 民 需 求88。 另 一 學 者 Kent 則 謂 ：
「 民 營 化 係 將 政 府 所 承 擔 之 功 能 以 低 於 或 接 近 成 本 價 格 轉 移 給 民 間 ， 由 民 間 以 市 場 或 完 全 價 格 進 行 生 產 或 提 供 服 務 」89
此 外 ， 學 者 Savas 則 將 民 營 化 分 為 撤 資 （ divest ment ）、 委 託
（ delegat io n） 及 替 代 （ displacement ） 三 種 類 型
。民 營 化 之 方 式 有 多 種 ， 例 如 ， 出 售 公 營 企 業 （ sale o f gover nment ent erpr ises）、 簽 約 外 包
（ cont ract ing out ）、使 用 者 付 費（ pr ivat e payment ）、公 共 基 金 補 助 私 人 服 務 （ public funding o f pr ivat e ser vices）。 其 中 「 簽 約 外 包 」， 與 本 研 究 之 概 念 範 圍 較 為 相 符 ， 乃 指 政 府 將 某 些 公 共 事 務 或 服 務 以 契 約 方 式 外 包 （ co nt ract ing for public ser vices）， 由 民 間 來 經 營 、 辦 理 或 執 行 。
90
88 Emanuel S. Savas, 1992, Privatization, In Mary Hawkesworth and Maurie Kogan eds., Encyclopedia of Government and Politics, Vol.2, New York:Routledge.
。 其 中 「 委 託 」 係 指 政 府 將 生 產 或 供 應 財 貨 與 服 務 之 工 作 ， 部 分 或 全 部 委 託 給 私 人 辦 理 ， 政 府 僅 擔 任 監 督 責 任 。 其 方 式 得 包 括 ： 簽 約 外 包 、 提 供 特 許 經 營 權
（ franchise ）、 提 供 補 助 （ grant ）、 核 發 抵 用 券 （ voucher ）、 強 制
（ mandat e）。 易 言 之 ，「 委 託 」 之 概 念 範 圍 又 比 「 簽 約 外 包 」 來 得 廣 。
89 Calvin Kent, 1987.Enterpreneurship and the Privatizing of Government, New York:
Ouorum Books. P.2.
90 Emanuel S. Savas ,1992. Privatization. N.Y.: Routledge. p.822.
再 者， 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 ， 通 常 以 契 約 規 範 其 運 作 或 履 行，若 從 契 約 之 角 度 ， 簽 約 外 包 亦 須 透 過 契 約 ， 此 種 契 約 又 稱 為 「 公 共 契 約 或 政 府 契 約 」（ public cont ract ）， 係 政 府 作 為 一 方 當 事 人 與 私 人 所 締 結 之 契 約 。 其 中 由 政 府 作 為 買 方 ， 以 預 算 撥 款 換 取 私 人 提 供 物 品 或 服 務 之 契 約 即 為「 採 購 契 約 」（ acquisit io n / procurement ）。規 範 政 府 採 購 之 授 權 依 據 與 程 序 之 法 規 ， 即 為 「 公 共 契 約 法 」91
(二 )沿 革
。
美 國 建 國 初 期，政 府 公 共 行 政 之 範 圍 及 內 容，遠 比 目 前 狹 隘 許 多92。 今 日 吾 人 對 公 共 行 政 所 理 解 之 公 共 功 能 與 服 務 （ public funct io ns and ser vic es ）， 於 十 九 世 紀 大 部 分 由 私 有 營 利 性 機 構 所 提 供 。 直 至 一 九 三 O 年 推 行「 新 政 」擴 大 公 行 政 之 角 色，才 建 立 現 代 福 利 國 家 規 模 之 政 府 。 然 而 ， 七 O年 代 發 生 之 能 源 危 機、 全 美 反 越 戰 之 社 會 氣 氛、 水 門 案 之 政 治 醜 聞 ， 不 斷 促 使 社 會 民 眾 對 政 府 部 門 集 中 性 計 畫 與 政 策 執 行 能 力 提 出 嚴 肅 反 省 ； 加 上 通 貨 膨 脹 及 政 府 財 政 赤 字 不 斷 惡 化 ， 亦 使 政 府 部 門 認 真 評 估 民 間 參 與 政 府 事 務 與 引 進 市 場 機 能 之 政 策 效 果93。一 九 六 九 年 已 有 學 者 提 出 民 營 化 ( pr ivat izat ion )概 念 ， 但 是 直 到 雷 根 政 府 時 代 ， 民 營 化 政 策 方 成 為 行 政 運 作 之 特 色 。 根 據 一 九 八 八 年 出 版 之 雷 根 政 府 民 營 化 委 員 會 報 告 ：「 民 營 化 將 被 未 來 之 歷 史 學 者 認 為 是 本 世 紀 後 期 影 響 美 國 人 民 政 治 及 經 濟 生 活 最 重 要 之 發 展 」94
91 國 內 介紹 美 國公 共 契約 法 制較 為 詳細 之 文獻，有：湯德 宗、簡資 修 等 『美國公共契約法 制之研究---我國政府採購及委辦制度興革建議』（行政院研究發展考核委員會委託研究﹑民 國八十二年）第 七 、 十頁 。
。
92 參 見：Joseph （ 一） Ureges / Lawrence Keller, 1988. The First One Hundred Years of American Puplic Administration: The Study and Practice of Public Management in American Life, New York, N. Y.: St. Martin’s Press.p.29.
93 參 照 詹中 原 『民 營 化政 策 ----公 共 行 政 理論 與 實務 之 分 析』 （ 五南 ， 民國 八 十二 年 ） 第 六 頁 。
94 Privatization --1988 Report of the President Commission on Privatization, Illine Books edition. p.251。
以 郵 政 包 裹 服 務 為 例，以 往 郵 政 事 業 由 美 國 郵 政 局（ USPS ）獨 佔 ， 一 九 七 九 年 起 部 分 被 民 營 化 ， 數 家 私 人 企 業 介 入 快 遞 與 包 裹 市 場 之 競 爭，其 中 最 著 名 者 為 聯 邦 快 遞（ Federal E xpress）與 聯 合 包 裹 公 司（ Unit ed Parce l Ser vic e）。 至 一 九 八 八 年 ， 私 人 快 遞 公 司 之 市 場 占 有 率 達 百 分 之 九 十 ， 聯 合 包 裹 公 司 市 場 占 有 率 占 了 百 分 之 九 十 五 ， 而 郵 政 局 僅 占 百 分 之 五 。 就 服 務 品 質 而 言 ， 經 聯 合 包 裹 公 司 送 達 之 包 裹 破 損 率 低 ， 送 達 時 間 均 依 約 定 時 刻 到 達 。 由 於 民 間 企 業 能 時 刻 研 發 創 新 技 術 ， 以 較 低 成 本 追 求 更 高 利 潤 、 更 好 品 質 ， 藉 由 電 腦 科 技 結 合 航 空 運 輸 、 卡 車 運 輸 ， 建 立 合 理 之 郵 遞 系 統 ； 而 郵 政 局 安 於 獨 占 狀 態 ， 不 斷 將 勞 動 成 本 之 增 加 轉 嫁 在 使 用 者 身 上 ， 欠 缺 尋 求 改 進 之 激 勵 因 素 。 於 是 ， 包 括 政 府 郵 件 包 裹 之 寄 送 ， 亦 有 委 託 私 人 企 業 辦 理 之 趨 勢 。 對 政 府 而 言 ， 政 府 工 作 係 在 將 資 源 作 合 理 之 分 配 ， 確 定 公 共 服 務 是 否 依 據 適 當 標 準 ， 恰 如 其 分 地 提 供 給 民 眾 ， 至 於 由 誰 提 供 並 非 問 題 所 在95
因 此 ， 經 由 評 估 認 為 適 宜 民 營 化 之 政 府 業 務 ， 便 有 越 來 越 廣 之 趨 勢 。 經 研 究 統 計 ， 在 一 九 八 七 年 聯 邦 政 府 以 契 約 向 私 人 採 購 之 金 額 即 高 達 1， 973 億 美 元 。 採 購 項 目 包 括 ： 噴 射 引 擎 汽 車 之 製 造 、 太 空 技 術 發 展 系 統 之 管 理 、 醫 學 及 教 育 研 究 、 人 犯 之 收 容 矯 治 、 自 動 化 資 料 之 處 理 、 機 場 之 興 建 、 鉛 筆 紙 張 之 提 供 等 物 品 、 勞 務 或 服 務
。
96。 隨 著 電 腦 科 技 的 進 步 ， 採 購 範 圍 更 為 擴 大 ， 甚 至 連 掌 管 國 家 最 機 密 情 報 之 中 央 情 報 局 CI A亦 於 一 九 九 九 年 向 國 會 申 請 二 八 五 O 萬 美 元 設 立 基 金 資 助 一 股 票 上 市 公 司 （ I n-Q-It ）97， 並 將 網 路 瀏 覽 安 全 、 建 立 更 快 速 之 搜 尋 引 擎 等 資 訊 處 理 技 術 升 級 之 業 務 委 託 民 間 公 司 辦 理98
95, Emanuel S Savas. 1987. Privatization : the key to better government. Chatham, N.J. : Chatham House Publishers, p.56-60.
。
96 Privatization --1988 Report of the President Commission on Privatization, Illine Books edition. p.129.
97 有 關 In-Q-It 公 司 ， In 指 的 是情 報 intelligence， It 指 的 是資 訊 科技 information technology， Q 則 是 為 了紀 念 英國 oo7 電 影 中發 明家 Q 博 士。
98 委 託 業務 範 圍包 括 ：（一 ）將網 路 技術 併入 作 業群 組 ；（二 ）開發 資 訊安 全 產品 ；（三 ）
由 政 府 作 為 買 方，以 預 算 撥 款 換 取 私 人 提 供 物 品 或 服 務 之 民 營 型 態 愈 為 普 及 後 ， 相 對 應 規 範 政 府 採 購 物 品 、 勞 務 或 服 務 之 法 律 ， 亦 有 制 定 之 必 要 。 此 種 規 範 政 府 採 購 之 授 權 依 據 與 程 序 之 法 規 ， 即 為 「 公 共 契 約 法 」。
由 於 聯 邦 與 各 州 法 制 分 立，係 美 國 法 制 之 特 色，故 研 究 美 國 公 共 契 約 法 制 亦 應 從 聯 邦 與 州 法 二 部 分 分 別 討 論 。
聯 邦 法 制 部 分，首 件 授 權 聯 邦 行 政 機 關 締 結 公 共 契 約 之 立 法 為 一 九 四 七 年 之 「 軍 事 採 購 法 」（ Ar med Servic es Procurement Act ）， 規 範 軍 事 、 航 太 機 關 之 採 購 事 宜99
而 聯 邦 一 般 行 政 機 關 之 採 購 事 宜
。 相 關 採 購 作 業 程 序 ， 另 依 行 政 命 令「 軍 事 採 購 規 則 」（ Ar med Ser vices Procurement Regulat io ns）及「 國 家 航 太 採 購 規 則 」（ Nat io nal Aeronaut ics and Space Administ rat io n Procurement Regu lat io ns ） 辦 理 。
100，則 統 一 由 聯 邦 總 務 署（ Gener a l Servic e Ad min ist rat io n, GS A ） 所 屬 聯 邦 採 購 局 （ O ffic e o f Feder a l Pro cure me nt ） 辦 理101
設 計 工 具協 助 CIA 從 龐大 資 料庫 中 搜尋 資 訊； （四 ） 為 CIA 所 屬機 關 更新 電 腦系 統。
以 上 參 見： Teipei Times, (10.1, 1999.)page 24.
。 依 據 一 九 四 九 年 制 定 之 「 聯 邦 財 產 暨 行 政 服 務 法 」（ Federal Propert y and Administ rat ive Services Act ） 及 散 見 各 機 關 業 務 法 律 之 授 權 條 款 ， 相 關 採 購 作 業 程 序 另 依 行 政 命 令 「 聯 邦 採 購 規 則 」（ Federal Procurement Regulat io ns , FPR）辦 理。有 關 契 約 之 救 濟 或 爭 議 之 解 決 ， 則 依 據 一 九 七 八 年 制 定 之 「 契 約 爭 議 法 」（ Cont ract D isput e Act , 41 U. S. C. A § 6 01） 辦 理 。 直 至 一 九 八 四 年 ， 針 對 該 等 法
99有 關 政 府契 約 之研 討 ，另 見 Symposium on contract law [government contracting].
Military Law Review, 86 Fall 1979.p.1-149.
100有 關 聯 邦契 約 與採 購 問題 之 研討 ， 另見 Contract law symposium [federal contracts and purchasing]. Military Law Review, 80: Spring 1978. P.51-256
101 W. Noel Keyes, Government 1990. Contracts - in a Nutshell, west publishing co.p.2-3.
令 實 施 之 檢 討 ， 國 會 提 出 改 革 法 案 ， 訂 定「 締 約 競 爭 法 」（ Co mpet it io n in Co nt ract ing Act ） 及 「 聯 邦 採 購 政 策 局 法 」（ O ffic e o f Feder a l Pro cure me nt Po lic y Act ） 實 施 迄 今102
而 州 法 之 發 展 沿 革 部 分 ，各 州 不 同。茲 以 加 州 為 例 ，一 九 七 七 年 美 國 法 曹 學 會 公 法 組 （ Public Law Sect ion of Amer ican Bar Associat io n）
曾 呼 籲 建 立 聯 邦 與 各 州 政 府 間 採 購 契 約 統 一 標 準 模 式 ， 訂 定 模 範 採 購 法 （ Model Procurement Code ）。 加 州 總 務 廳 長 （ Direct or of t he Depart me nt o f G e nera l S erv ice s） 乃 組 成 十 五 人 之 委 員 會 ， 就 加 州 有 關 公 共 契 約 相 關 法 令 判 決 為 全 面 性 研 究 ， 最 後 提 出 兩 份 建 議 報 告 ， 成 為 加 州 公 共 契 約 法 之 重 要 參 考 資 料。一 九 八 一 年 加 州 公 共 契 約 法（ Public Co nt ract Co de o f 1981 ， PC C） 通 過 ， 一 九 九 一 年 修 正 。 適 用 於 營 繕 工 程 、 物 品 、 服 務 ， 以 及 資 訊 、 通 訊 系 統 等 採 購 事 項 ， 並 詳 細 規 定 契 約 要 項 及 相 關 採 購 作 業 程 序
。
103。
二 ﹑ 委 託 之 實 態
美 國 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 項 目 不 一 而 足，依 據 美 國 國 際 城 市 管 理 （ I nt ernat io nal Cit y Management Associat ion） 與 民 營 化 協 會 理 智 基 金 會 之 報 告（ Reason Foundat ion,1992）， 歸 納 為 下 列 十 二 項 ： 行 政（ 收 費 、 傳 遞 、 傳 票 等 ）、 建 築 物 維 護 、 資 料 處 理 、 車 輛 維 護 、 人 犯 收 容 、 醫 院104
102 參 照 湯德 宗 等， 前 揭註
、保 健 及 緊 急 救 助、 殘 障 者 職 業 訓 練、會 議 廳 及 休 閒 娛 樂 場 地 、 廢 棄 物 清 運 及 處 理 、 街 道 橋 樑 維 護 、 交 通 號 誌 、 車 輛 違 規 拖 吊 等 。
91書 ， 第 八、 二 十二 、 二十 三 頁 。
103 http://www.pd.dgs.ca.gov/
104 Capstone Pharmacy Services Inc., Prison contract , Drug Topics, 1/8/96, Vol.
140 Issue 1, p20, 1/9p Abstract: Reports on Capstone Pharmacy Services' contract with Correctional Medical Services to provide pharmacy services in Massachusetts's correctional facilities.
第 二 項 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 理 論 分 析
一 ﹑ 委 託 之 類 型 化 分 析
就 前 揭 美 國 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 項 目，按 其 性 質 得 大 別 為 二 類 四 項 ：
(一 )外 部 業 務 之 委 託 1.委 託 行 使 公 權 力
屬 於 外 部 業 務 之 委 託 者 ， 如 廢 棄 物 清 運 及 處 理105、 廢 水 處 理106
以 車 輛 違 規 拖 吊 為 例 ， 根 據 加 州 Los Angeles 市 運 輸 委 員 會
（ Count y Transport at ion Co mmissio n） 與 民 間 拖 吊 服 務 公 司 （ Walnut Va lle y To w ing）簽 訂 之 合 約 書
、 違 規 車 輛 拖 吊 、 收 容 人 犯 。
107， 該 條 約 包 括 三 部 分 ，前 言 、 聲 明 、 及 服 務 範 圍 。 其 中 聲 明 強 調 本 契 約 業 者 應 提 供 專 業 化 服 務 、 業 者 需 具 備 執 行 業 務 之 最 佳 資 格 、 業 者 有 能 力 亦 同 意 遵 照 契 約 所 定 服 務 項 目 及 條 件 履 行 契 約 。 服 務 範 圍 是 契 約 之 核 心 ， 另 依 附 件 作 詳 細 規 定 。 其 餘 要 項 如 下 ： 執 行 期 間 、 排 除 規 定 、 基 金 、 委 託 費 用 之 計 算 標 準 、 補 償 、 費 用 給 付 爭 議 之 解 決108
105 Privatization Watch, 1994.2.no.206.p.2-3.
、 會 計 檢 查 、 績 效 保 證 金 、 技 術 管 理 、 終 止 契 約 、 受 託 者 獨 立 地 位 （ 非 屬 市 府 員 工 或 單 位 ）、 保 險 約 定 （ 一 般 責 任 、
、 會 計 檢 查 、 績 效 保 證 金 、 技 術 管 理 、 終 止 契 約 、 受 託 者 獨 立 地 位 （ 非 屬 市 府 員 工 或 單 位 ）、 保 險 約 定 （ 一 般 責 任 、