第 一 項 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 現 況
一 ﹑ 委 託 之 概 念 與 沿 革 (一 )概 念
英 國 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 歷 史 由 來 已 久，中 央 與 地 方 政 府 為 解 決 政 治 與 經 濟 上 問 題 ， 經 考 量 效 率 、 成 本 與 公 共 利 益 等 因 素 ， 自 然 形 成 行 政 管 理 之 民 營 化 策 略 ， 從 國 營 事 業 之 試 驗 逐 漸 廣 泛 運 用 於 各 部 門65
柴 契 爾 夫 人 執 政 時 期 民 營 化 運 動 達 到 頂 峰。一 九 七 九 年 柴 契 爾 夫 人 初 任 閣 揆 ， 為 降 低 行 政 成 本 ，提 昇 行 政 效 能，即 倡 議「 埋 葬 社 會 主 義 ， 縮 減 政 府 疆 界 」， 嘗 試 引 進 市 場 機 能 ， 對 行 政 部 門 進 行 革 新 與 重 整 ， 並 推 行 民 營 化 政 策 。
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何 謂 民 營 化 ？ 於 英 國 相 關 文 獻 之 討 論 中，可 將 民 營 化 之 定 義 細 分 為 廣 義 與 狹 義 二 種 。 廣 義 之 民 營 化 包 括 三 部 分 ：
一 為 將 政 府 組 織 之 部 分 所 有 權 出 售，由 買 受 之 人 民 成 為 經 營 主 體 ， 又 稱 狹 義 民 營 化 。 英 國 政 府 民 營 化 運 動 ， 係 以 狹 義 民 營 化 為 主 流66
二 為 放 寬 管 制 ， 將 部 分 執 照 核 發 業 務（ 許 認 可 業 務 ）授 權 特 定 民 間 機 構 行 使 。
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三 為 民 間 委 託，將 政 府 業 務 以 契 約 方 式 外 包 委 託 民 間 或 其 他 公 法 人 辦 理 之 方 式 ， 即 稱 為 「 契 約 外 包 （ co nt ract ing out ）」67
65 V.V. Ramanadham, 1994, Privatization and After: monitoring and Regulation, p.237.
。 執 行 業 務 者 雖
66 Kenneth Wiltshire, Privatisation—The British Experience, p.4-11.
67 John Kay/ Colin Mayer/ David Thompson, 1986.Privatization and regulation : the UK experience. New York ; Oxford : Oxford University Press, p.2.
為 私 人 公 司 之 受 雇 人 ， 但 政 府 仍 繼 續 負 責 供 給 事 務 之 安 排 規 劃 及 經 費 資 金 之 提 供 ， 故 對 供 給 之 安 排 與 服 務 品 質 仍 負 有 直 接 責 任 。
前 二 者 係 依 據 Deregulat io n and Cont ract ing Out Act 1994 所 規 定 之 程 序 辦 理 。
該 受 委 託 者 有 私 人（ 例 如 私 人 警 衛 公 司68），也 有 其 他 法 人 型 態。受 委 託 者 辦 理 政 府 事 務 時 ， 受 政 府 資 金 補 助 ， 在 政 府 監 督 下 獨 立 執 行 受 委 託 之 公 共 業 務 。 此 等 機 構 ， 學 者 有 稱 之 為 「 quango 」69
英 國 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 範 圍 ， 係 採 「 市 場 檢 測 （ Market Test ing）」法 ， 審核 該 業 務 之 性 質 是 否 有 由 政 府 自 行 提 供 之 必 要 ， 如否 ，
。 quango 是 縮 寫 詞 ， 並 非 法 定 用 語 ， 其 概 念 與 範 圍 ， 學 者 意 見 頗 為 分 歧 ， 有 強 調 其 為 具 有 獨 立 地 位 之 非 政 府 機 關 （ quasi no n gover nment a l o rganiz at io n）， 也 有 將 之 詮 釋 為 獨 立 之 準 官 方 機 構 （ qu as i- aut o no mo us nat io na l go ver nme nt a l o rga niz at io n）。 英 國 政 府 為 解 決 行 政 管 理 財 政 問 題 ， 改 革 文 官 體 制 ， 乃 提 出 「 續 階 計 畫 Next St eps program」， 在 政 府 機 關 外 設 置 公 益 性 法 人 機 構 quango ， 其 組 織 成 員 大 多 來 自 政 府 裁 員 之 公 務 員 ， 政 府 以 契 約 方 式 將 大 部 分 業 務 委 託 此 等 機 構 辦 理 。 透 過 政 府 資 金 援 助 此 種 特 殊 法 人 ， 使 其 獨 立 執 行 公 共 業 務 之 機 構 ， 並 在 該 機 構 內 部 引 進 企 業 經 營 理 念 ， 著 重 效 率 要 求 。 執 行 業 務 者 雖 是 私 人 機 構 之 受 雇 人 ， 但 政 府 仍 繼 續 負 責 規 劃 業 務 目 標 並 提 供 經 費 資 金 ， 故 對 供 給 之 安 排 與 服 務 品 質 仍 負 有 監 督 責 任 。
68 Les Johnston, The Rebirth of Private Policing, 1992, p.19.
69 嚴格說來，Quango 此種組織，早在十九世紀即頗為興盛，當時中央政府中有部分編制較小之 機關，以及較為貧弱之地方政府，經費人力不足，於是另外成立非官方性質之委員會（board），
以執行專門性事務，例如，社會救助、衛生行政、教育行政及其他地方政府公共事務等。在二次 世界大戰以前，非社會主義政府以基金會方式或社團方式成立之例子亦不少，例如倫敦港及安格 魯波斯石油公司、中央發電委員會、英國廣播公司及帝國航空等， Eric Newbigging / Christopher Moore, In Search of The Quango ---Britain's various "quasi- non - governmental " bodies", Journal of General Management, no.6, Summer 1981. p.50- 62.
則 可 外 包 。 其 次 ， 其 將 政 府 中 具 有 商 業 性 之 機 構 （ 如 運 輸 、 電 信 ）， 及 業 務 性 質 得 以 契 約 限 定 範 圍 之 機 構 劃 出 ， 進 而 逐 項 委 外 辦 理 。 續 階 計 畫 實 施 近 二 十 年 來 ， 成 功 減 少 英 國 四 分 之 三 之 公 務 員70
(二 )沿 革
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根 據 文 獻 記 載71
至 二 十 世 紀 末 葉，英 國 經 濟 遭 逢 考 驗，民 營 化 運 動 捲 土 重 來 甚 囂 塵 上 ， 成 為 柴 契 爾 政 府 施 政 代 表 作 之 一 ， 無 論 是 將 國 營 事 業 資 產 出 售 給 人 民 ， 或 以 契 約 方 式 將 政 府 業 務 委 託 民 間 機 構 辦 理 ， 或 以 另 設 立 法 人 之 方 式 ， 將 政 府 業 務 部 份 移 轉 由 法 人 辦 理 ， 方 式 不 一 而 足 。 惟 其 成 果 最 明 顯 者 為 國 有 資 產 之 民 營 化 ， 與 美 國 民 營 化 政 策 著 重 於 公 共 事 務 之 簽 約 外 包 有 明 顯 不 同 。
， 英 國 公 共 事 務 民 營 化 之 歷 史 頗 早 ， 以 人 犯 收 容 業 務 為 例 ， 十 八 世 紀 即 有 一 半 以 上 的 監 獄 屬 於 私 人 所 有 ， 當 時 控 制 刑 罰 權 之 王 族 與 教 士 將 監 獄 轉 包 給 全 時 之 商 人 管 理 ， 亦 有 自 組 公 司 剝 削 受 刑 人 而 從 中 獲 取 暴 利 者，直 至 一 七 九 O年 代 將 人 犯 流 放 至 澳 洲 後 方 告 歇 止 。
國 有 資 產 民 營 化 之 成 果 極 為 豐 碩，至 一 九 八 七 年 柴 契 爾 首 相 三 連 任 時 ， 將 國 營 事 業 生 產 毛 額 占 全 英 國 生 產 毛 額 比 率 ， 由 一 九 七 九 年 之 11.5%降 至 7. 5%。約 有 三 分 之 一 之 公 營 事 業 移 轉 民 營，例 如 英 國 石 油 、 航 太 、 糖 業 、 廣 播 電 視 、 運 輸 、 電 信 、 銀 行 、 瓦 斯 、 機 場 、 港 口 、 汽 車 等 國 有 資 產 陸 續 於 一 九 七 九 年 起 出 售 移 轉 民 營 ， 其 出 售 總 額 達 一 百 九 十 億 美 元 ， 高 居 全 世 界 第 一 位 ， 至 一 九 九 三 年 七 月 ， 為 國 庫 淨 賺 五 百 億 英 鎊 收 入72
70 Privatization Watch. No.249, September 1997, p.7.
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71 Richard W. Harding, Private Prisons and Public Accountability, 1997, Buckingham: Open University Press. p.8.
72 V.V. Ramanadham, Privatization and After: monitoring and Regulation, p.189.
英 國 電 信 為 第 一 個 完 成 民 營 化 之 公 共 服 務 事 業 （ 一 九 八 四 年 ）， 為 英 國 大 眾 化 資 本 主 義 奠 下 堅 實 基 礎 ， 由 於 民 營 化 股 票 出 售 ， 該 公 司 必 須 提 供 翔 實 營 運 數 據 資 料 給 股 東 ， 即 須 建 立 會 計 與 管 理 制 度 ， 進 而 使 公 司 財 務 透 明 ， 降 低 無 效 率 支 出 與 浪 費 ， 增 加 其 競 爭 能 力 ； 且 配 合 電 信 自 由 化 ， 其 他 私 人 公 司 亦 得 加 入 競 爭 ， 其 市 場 壟 斷 優 勢 地 位 不 再 ， 該 公 司 必 須 伸 展 觸 角 ， 增 加 投 資 與 營 運 項 目 ， 使 得 公 共 電 話 之 質 與 量 有 明 顯 改 善 。 由 於 英 國 電 信 成 功 經 驗 ， 民 營 化 運 動 乃 繼 續 推 展 至 其 他 公 共 事 業 （ 瓦 斯 、 電 力 、 水 ）， 甚 至 影 響 其 他 國 家 起 而 效 尤 ， 如 美 國 即 是 一 例 。
而 在 各 領 域 中 設 立 非 官 方 之 法 人 機 構 承 接 政 府 業 務，係 依 據 一 九 八 O 年 實 施 之 「 財 務 管 理 改 革 --- 續 階 計 畫 （ t he Fina nc ia l Ma nage me nt Init iat ive---t he N e xt St ep Pro gramme ）73， 續 階 計 畫 是 種 簡 單 但 能 巧 妙 地 提 供 各 種 必 要 服 務 之 最 經 濟 方 法74，， 脫 離 政 府 組 織 系 統 ， 但 具 有 獨 立 地 位 ， 得 接 受 政 府 資 金 委 託 而 獨 立 執 行 公 共 事 務 。 運 用 此 種 機 構 執 行 公 共 事 務 ， 使 政 府 機 關 人 員 精 簡 ， 根 據 統 計 ， 從 一 九 八 O至 一 九 九 O 年 政 府 支 出 省 下 百 分 之 三75
表 英 國 一 般 政 府 支 出 占 國 民 生 產 總 額 GDP 之 比 率
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年 度 政 府 支 出 占 國 民 生 產 總 額 之 比 率
1970 20. 93 % 通 貨 膨 脹 ， 第 一 波 不 景 氣 影 響 勞 工 。
1980 21. 85 % 高 度 通 貨 膨 脹 ， 第 二 波 不 景 氣 開 始 。
1989/90 18. 88 % 通 膨 緩 和 ， 循 環 形 態 。
部 分 行 政 機 構，例 如 隸 屬 貿 易 工 業 部 之 各 個 國 家 實 驗 室，亦 漸 次 民 營 化 。 而 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 比 重 ， 於 工 黨 與 保 守 黨 執 政 時 期 互
73 John F. McEldowney, Public Law, 1994, p.286-289.
74 Privatization Watch. No.249, September 1997, p.1.
75 V.V. Ramanadham, Privatization and After: monitoring and Regulation, p.19O. How to Control Quangos , Economist. 8/6/94, Vol. 332 p.45.
有 起 落 ， 其 發 展 以 地 方 政 府 較 為 積 極 。 保 守 黨 政 府 認 為 二 十 世 紀 地 方 政 府 之 服 務 範 圍 應 從 以 住 屋 為 主 之 道 路 、 用 水 、 排 水 ， 擴 大 至 以 人 為 主 之 教 育 、 圖 書 館 、 社 會 服 務 。 雖 然 服 務 範 圍 擴 大 ， 但 政 府 職 責 並 非 事 必 躬 親 ， 自 擁 產 業 與 民 營 企 業 競 爭 ， 而 是 追 求 低 支 出 與 高 效 率 ， 開 放 市 場 擴 大 競 爭 ， 適 度 管 理 。 如 國 民 保 健 服 務 領 域 ， 自 一 九 七 九 年 亦 展 開 民 營 化 運 動 ， 一 九 八 一 年 英 格 蘭 所 有 地 區 採 取 特 約 醫 療 制 度 ， 一 九 九 O 年 國 民 保 健 及 社 區 照 顧 法 全 面 引 進 新 制 。 地 方 政 府 衛 生 局 兼 具 醫 療 保 健 服 務 之 購 買 者 與 提 供 者 ， 其 須 評 估 轄 區 居 民 之 醫 療 保 健 需 求 ， 進 而 以 市 場 法 則 選 擇 最 物 美 價 廉 之 私 人 醫 療 機 構 ， 與 之 簽 約 購 買 特 定 醫 療 服 務 ， 再 供 應 給 民 眾 。 一 九 八 八 年 地 方 政 府 法 即 規 定 ， 垃 圾 之 收 集 、 街 道 與 大 樓 之 清 潔 、 路 面 之 維 護 、 公 車 之 維 修 、 學 校 之 營 養 午 餐 等 應 經 公 開 招 標 程 序 。 此 外 民 營 化 之 範 圍 項 目 ， 有 更 多 樣 化 之 趨 勢 ， 甚 而 擴 及 違 規 停 車 之 拖 吊 及 保 管 等 服 務 。
二 ﹑ 委 託 之 實 態
英 國 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 範 圍，包 括：建 築 物 維 護、資 料 處 理、
車 輛 維 護 、 醫 院 、 保 健 及 緊 急 救 助 、 會 議 廳 及 休 閒 娛 樂 場 地 、 廢 棄 物 清 運 及 處 理 、 街 道 橋 樑 維 護 、 交 通 號 誌 、 水 電 提 供 、 車 輛 違 規 拖 吊 等 項 目 。
此 外， 例 如 警 察 約 談 筆 錄 之 錄 音 謄 錄 工 作、噪 音 公 害 之 取 締 、高 速 公 路 或 多 線 車 道 重 型 車 輛 之 拖 吊 、 流 浪 動 物 之 保 護 管 理 、 野 戰 遊 戲 爆 裂 物 之 許 可 執 照 核 發 、 賭 博 執 照 之 核 發 、 失 蹤 人 口 之 通 報 系 統 、 被 告 或 證 人 傳 喚 工 作 等 ， 均 為 實 務 上 已 被 採 納 為 委 託 項 目 之 具 體 事 例 。
第 二 項 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 理 論 分 析 一 ﹑ 委 託 之 類 型 化 分 析
就 前 揭 英 國 政 府 業 務 委 託 民 間 辦 理 之 項 目，按 其 性 質 為 分 析 時，可 歸 納 為 下 列 二 大 類 ：
(一 )外 部 業 務 之 委 託 1.委 託 行 使 公 權 力
屬 於 外 部 業 務 之 委 託 者 ，如 委 託 會 計 師 執 行 金 融 業 務 檢 查、、廢 水 處 理 、 違 規 車 輛 拖 吊 、 運 囚 監 護 、 收 容 人 犯 。
2.委 託 提 供 服 務
屬 於 服 務 者 ，有 廢 棄 物 清 運 及 處 理 、 保 健 與 緊 急 救 助 、 運 輸 服 務 。 (二 )內 部 業 務 之 委 託
1.委 託 辦 理 內 部 業 務
屬 於 行 政 部 門 內 部 事 務 者 ，有 研 究 發 展 、 研 訂 法 令 契 約 草 案 、民 意 調 查 、 行 政 （ 收 費 、 傳 遞 、 傳 票 等 ）、 建 築 物 維 護 、 資 料 處 理 、 車 輛 維 護 等 。
2.委 託 管 理 內 部 設 施
屬 於 設 施 之 性 質 者 ，如 會 議 廳 及 休 閒 娛 樂 場 地、街 道 橋 樑 維 護 、交 通 號 誌 設 置 。
二 ﹑ 委 託 之 容 許 性 與 界 限
於 英 國 憲 法 文 獻 中，並 未 有 規 定 政 府 事 務 委 託 民 間 辦 理 之 明 文，然 而 長 久 以 來 ， 國 王 及 行 政 部 門 均 具 有 締 結 契 約 之 能 力 與 法 律 地 位 。 柴 契 爾 夫 人 推 動 民 營 化 政 策 ， 以 政 府 名 義 和 私 人 簽 訂 契 約 ， 人 民 並 未 質
於 英 國 憲 法 文 獻 中，並 未 有 規 定 政 府 事 務 委 託 民 間 辦 理 之 明 文，然 而 長 久 以 來 ， 國 王 及 行 政 部 門 均 具 有 締 結 契 約 之 能 力 與 法 律 地 位 。 柴 契 爾 夫 人 推 動 民 營 化 政 策 ， 以 政 府 名 義 和 私 人 簽 訂 契 約 ， 人 民 並 未 質