美國能源安全政策與岩頁油之發展

基於對石油的強烈需求及經歷過國內石油產量的衰退，能源安全在美國國家 安全中的重要性不斷提升。但是嚴格來說，美國真正開始重視「能源安全」的議 題，是在第一次石油危機之後（周琪 2012，76）。雖然在第二次世界大戰之後，

美國政府即已發覺石油對國家安全的影響，但由於當時國外進口石油低廉的價格 及國內石油產量仍不斷上升，使得「能源安全」的理念仍是口號大於實質的義意。

而在石油危機衝擊了全球經濟及政治穩定後，美國政府真正體會到充足及價廉的 石油的供應不再是那麼理所當然；在高度依賴進口石油的情況下，若無法有效管 理能源安全，則如同將國家的經濟命脈交由石油供應國所掌握，故自從第一次石 油危機後，美國歷屆政府都將「能源安全」列入其能源政策的核心目標。本節將 討探美國在不同時期中能源安全政策的變遷，並探討其影響之因素。此外，頁岩 油技術的突破使美國擺脫仰賴石油進口並實現能源獨立的目標成為可能，然而在 美國國內對頁岩油所帶來龐大的戰略與經濟利益表達熱切期待時，美國社會輿論 也同時對頁岩油造成油價及環境上的衝擊產生擔憂，本節也將一併探討頁岩油所 帶來的機會及挑戰。

壹、美國能源安全政策

本研究為結合研究目的，以下將美國能源安全政策依據其石油產量三階段分 別探討。其目的在檢視歷任美國總統在面對國內外能源安全環境變動之下，所推 動能源安全政策之政策目標與手段，並結合第三章美國中東政策的討探，進而分 析美國石油產量的變化對美國中東政策之影響。

至於能源安全政策的目標，各國學者多提出不同的意見，本研究則依據美國

「21 世紀能源機構（The Goals of ENERGY POLICY）」所提出的「供應安全」、

「經濟」與「環境」²⁵三個面向進行探討。

25 如我國行政院於 2008 年 6 月 5 日所通過之「永續能源政策綱領」即將能源安全政策目標區分為 供應安全、經濟發展與環境保護；美國 21 世紀能源機構（Institute for 21th century Energy）所出 版的「能源安全目標（The Goals of ENERGY POLICY）」中，亦將供應安全、經濟與環境作為評估 能源政策的指標；Bremer 能源機構（Bremer Energy Institute）則將能源安全政策區分為「可負擔 性（affordable）」、「可持續性（sustainability）」。

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一、穩定成長期（1859-1970）：

身為第一個鑽獲石油的國家，在二次世界大戰前，美國擁有平均高達全球 60%的傲人產量。儘管美國石油產量是可以自給自足的，但基於石油保育考量，

美國自 1910 年起開始自國外進口石油。學者許庭瑜（2005）認為，在二次世界 大戰前，美國聯邦政府一直避免在石油領域裡進行干預。而第二次世界大戰改變 了這種狀況，因為在戰爭中，石油成為一種重要的戰略物資，而且在第二次世界 大戰期間，美國又面臨著石油供應短缺的危險。而二戰後各國基於重建及石油用 途的多元化，使得石油需求大幅增加；再者學者周琪（2012）指出，在 1935 年 以前，美國並沒有一個聯邦的能源政策。故本研究在討論美國能源安全政策將從 二戰開始進行探討。

（一）小羅斯福總統時期

1941 年 ， 小 羅 斯 福 總 統 政 府 成 立 國 家 防 禦 石 油 協 調 辦 公 司 （ Office of Petroleum Coordinator for National Defense Office），由內政務卿 Harold L. Ickes 擔 任與石油業者協調增加石油使用效能的工作；這時關注的重點在於美國國內石油 儲量減少的情形，對中東石油開採的議題並非有太大的聚焦（許庭瑜 2005, 7）。

1943 年，美國政府建立了一個聯邦石油儲備公司（The Federal Petroleum Reserve Corporation）來從境外購買石油以供美國盟國使用，並進一步授權內政部國內石 油產品的價格、供應配額及以分配國防和民用油的生產。從此，美國政府管理能 源成為一個不受挑戰的信條及慣例（周琪 2012, 77）。在小羅斯福總統的任內所 建立了由聯邦政府管理能源的基礎，其目的是在確保戰時美國及盟國的石油供應，

也確立了石油與國家安全的關係，故其政策目標係以「供應安全」為主。

（二）艾森豪總統時期

由於擔心不斷增加的廉價進口石油將對國內石油生產的衝擊，艾森豪政府於 1959 年宣布依據國會通過的「 1955 年貿易協定補充法（ The Agreement of Extension Act of 1955）²⁶」實施強制性的「進口配額制度」，將進口石油限制在 國內消費量的 12%。由於艾森豪總統所採取的進口配額制度主要著眼點在於透過

26 1955 年貿易協定補充法授權美國總統當進口對國家安全造成負面的影響時，美國總統可宣布執 行進口配額制度（周琪 2012，78）。

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限制進口石油的數量以避衝擊國內的石油工業，並藉以刺激國內石油生產業者增 加產量，故其政策目標係以「經濟」為主。

（三）詹森總統時期

詹森總統政府所提出的「美國石油至 1980（United States Petroleum Through 1980）」文件中指出，美國政府所實施的進口配額制度目標已達成；石油及天然 氣產量持續增加，而進口量僅小幅成長，成長的幅度小於 1950 年代的水準。而 此時美國石油進口的國家中 90%是來自於西方國家，來自於政局不穩定的中東地 區比例相對不高，減少了美國對中東地區的依賴程度。檢視詹森總統任期並未對 能源安全提出具體的政策，能源政策也非位居其政府施政的優先名單，整體能源 安全政策原則上是依循艾森豪總統任內的措施，故本研究將其政策目標歸類於

「經濟」面向。

二、衰退期（1970-2008）

（一）尼克森總統時期

1970 年，尼克森總統根據美國國內石油需求及生產差距決定進口配額，使得 1971-1972 年美國石油進口量成長了 40%；同時也執行對油價的控制，以至於油 商轉而向中東地區進口低成本的石油以保持獲利空間，也是美國日趨依賴中東地 區石油的開始。隨後，尼克森總統在 1973 年又進一步取消了從艾森豪時期開始 實施的石油進口配額管制，其理由是基於 1972 年由國務院制度分析辦公室（The Office of System Analysis）發表的研究，其中表示美國石油儲量正接近枯竭，需要 透過進口來滿足國內消費的需求。

基於不滿美國偏袒以色列的中東政策，1973 年 OPEC 國家所發起包含石油禁 運等一系列反制措施對仰賴石油進口的國家造成重大的衝擊。同年 11 月 7 日，

美國尼克森總統向國會發表演說提出「能源自主計畫」，除了強調能源獨立自主 的重要性，其重點在成立能源研發機構，投入資金推展能源的研發替代性能源，

並且預計在 1980 年達到能源自主，也採取一系列包括以煤炭取代石油的節約能 源的措施（Anders 1980, 2）。

在尼克森總統任內其能源安全政策可以 1973 年石油危機區分為兩個階段，

在石油危機以前，尼克森總統的能源安全政策主要考量在其國內的石油儲量日趨

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枯竭，故藉由放寬石油進口政策以滿足國內消費及刺激經濟成長所需；故其政策 目的實屬於「經濟」面向。而石油危機之後，在面臨石油輸出國組織禁運且國內 石油產量下滑的困境，尼克森無法增加石油的供應面，轉而開始尋求降低國內石 油需求以維持經濟發展所需之最低需求。故尼克森總統任內之能源安全政策目標 為偏重於「經濟-安全」面向。

（二）福特總統時期

1975 年 10 月，美國國會通過了福特總統所提出的「能源政策和節約法案」，

授權能源部建設和管理戰略石油儲備系統（Strategic Petroleum Reserve, SPR），

並明確了戰略石油儲備的目標、管理和運作機制。美國石油儲備體系分為政府戰 略儲備和企業商業儲備。政府戰略石油儲備的目標是防止石油禁運和石油供應中 斷，平時不輕易動用，商業石油供應一旦發生中斷，在美國總統下令的 15 天之 內，應急儲備油就能被迅速運至石油提煉廠（廖英敏 2004, 2）。檢視福特總統之 能源安全政策重點在確保緊急時期的石油供應能維持國家經濟發展之基本需求，

故其政策目標偏重於「安全」面向。

（三）卡特總統時期

1977 年，卡特總統宣佈「國家能源計畫（National Energy Plan）」，其內容 提到美國必須減少對潛在的破壞性禁運的脆弱性、包括減少石油消費，擴大煤炭 的運用、發展戰略石油儲備及再生能源等方案。國家能源計畫中所提出的短期目 標在減少對國外進口石油的依賴，並限制供應中斷的狀況、中期目標在提前為可 預知的世界石油產量減預作準備、長期目標是發展能支持經濟發展且取之不盡，

用之不竭的可再生能源（The American Presidency Project, 1999）。該計畫提出 7 個量化的目標，包括：降低能源總需求的成長率至 2%以下、降低能源消費量、

降低石油進口量至消費量的 1/8、建立 10 億桶的戰略石油儲備、提高煤炭產量、

強化建築物的能效標準及廣泛推動家庭使用太陽能等。隨後於 1978 年簽署「國 家能源法（National Energy Act）」，國家能源法包括七項重要的法律，分別為

「美國合成燃油公司法」、「生物能源和乙醇燃料法」、「可再生能源法」、

「太陽能與節能法」、「太陽能和節能銀行法」、「地熱能源法」及「海洋地熱 能轉換法」。該法案的目的，在於增加美國國內能源供應，解決能源安全問題，

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以成功應對石油危機。隨後於 1980 由美國國會通過向石油公司徵收 50%的暴利 稅及新發現油井徵收 30%稅（周琪 2012，93-94），其目的在壓低石油公司獲利，

進而鼓勵研發新能源。

檢視卡特總統任內之能源安全政策，可發現其與前幾任總統不同處在於強調 開發新能源以取代石油燃料的使用。新能源的提出就能源安全政策的目標而言，

檢視卡特總統任內之能源安全政策，可發現其與前幾任總統不同處在於強調 開發新能源以取代石油燃料的使用。新能源的提出就能源安全政策的目標而言，