第二節 美國高等教育之遊說
美國由於憲法對於人民言論自由、出版自由及集會結社自由 的保障，其政治文化對於利益團體的成長、發展是有利的，在各 州中壓制利益團體活動的做法是憲法所不允許的。
高等教育既是人才培育事業、學術文化事業、亦是非營利事 業、公益事業、公共財。正因其本質如此與國家人力素質水準密 切相關，先進國家對它莫不積極重視，尤其是在與他國比較呈現 落後情勢時，為急起直追，在政策上通常會特意挹注經費於高等 教育之發展，以協助各大學校院在教學、師資、設備或研發工作 上的創新、進展。
Waldo（1981）從歷史觀察，認為美國政府在高等教育上扮 演著關鍵角色，基於擴充國民受教機會是國家任務的認知，政府 對於高等教育的支持趨勢是向上的；但亦指出，經歷六○年代的 越戰、七○年代經濟的緩慢成長，八○年代開始有政府官員在聯 邦政府與州政府陸續發生的財政危機後質疑，高等教育的大量金 錢 花 費是 否道 德？ 而 高教 機構 亦意 識 到政 府是 僅次 於 產業 界 的 重要經費來源及政府關係的重要。
長久以來美國高等教育對於國家人才培育與經濟發展的貢 獻，讓大學在社會上的地位備受重視，高等教育是國家的重要資 產，是使命高尚，全體社會大眾共同受益的公共財，其價值毋庸 置疑。因而，高等教育社群並不特別覺得有向政府遊說之必要，
然而，隨著時勢之演變，聯邦政府在高等教育「經費補助」與「法 令規定」上的影響，讓大學校院在華盛頓首府是否有適當代表，
以為各校或高等教育之共同利益倡導、遊說便顯得十分重要，但 也 令 他們 處於 矛盾 的 情境 ，一 方面 擔 心從 事遊 說有 損 於教 職 形 象，一方面也擔心若未進行遊說，容易失去社會大眾的注意力，
而讓高等教育在公共議程上被排在落後的順序。
值得玩味的是，美國憲法並未提及「教育」一詞，僅在憲法 第十修正案中陳述：「憲法未賦予聯邦政府亦未禁止各州之權力，保留 給各州或人民」（引自 Trow，2000：39），教育權即是此種保留予 各州的權力之一，州政府負有高等教育之基本責任。事實上，州 政府是公立大學校院的設立機關，同時提供大部分的經費支持，
然而聯邦政府既無憲法賦予之教育權限，為何高等教育社群會陸 續派代表至華盛頓首府成立辦公室，並進行遊說活動?這與聯邦 政府在高等教育上所扮演的角色有關。
壹、高等教育在聯邦層級的遊說活動 一、聯邦政府在高等教育上的角色
美國教育行政體制採三級制，分別為聯邦、州與地方，
依 地 方 分 權 原 則 辦 理 教 育 事 務 （ 謝 文 全 ， 1984； 林 清 江 ， 1985；吳清山，1994；謝文全，2000； Waldo，1981）。聯 邦政府在教育政策制定的角色並不明顯，對於教育事務之影 響，主要在經費補助與法令規定之影響。憲法制定者雖未將 教育權限賦予聯邦政府，然而聯邦政府對於美國高等教育之 影響卻是持續存在的。
Trow（2000）指出，聯邦政府在成立後，對於高等教育
機構之擴權充、高等教育機會之增進有其貢獻，但這些政策 都 是 在 未 侵 犯 學校 自 主 權 限 或 州政 府 的 教 育 責 任情 況 下 完 成，雖然它們促成了聯邦政府在高等教育上較積極主動的角 色，巧妙的是並未將高等教育的權力往聯邦政府方向拉進，
反而有下放給各州、學校、學生與教職員的效果。結果形成 一種不斷自我節制的傳統，聯邦政府的行動只是去推動別人 所 做 的 決 定 ， 而不 是 將 其 決 定 強加 在 各 州 、 學 校或 學 生 身 上。聯邦主義的分權化控制，可以在高等教育資金來源的多 元化、學生補助來源的多樣化與各州高等教育協調與補助的 不同等面向呈現。簡言之，聯邦主義之影響美國者不僅止於 政治、社會、經濟制度，還包括高等教育之規模大小與多樣 化，成為美國人生活的本質。
回顧美國高等教育歷史可以發現，聯邦之介入高等教育 始於一七八七年的西北法令（Northwest Ordinance），是聯邦 政府捐贈國有土地之首例，它授與新成立的州（原始的十三 州除外）各二個鎮區（townships）做為學習院校，同時在莫 利爾法案前二年，最少有十七個州接受二個鎮區的贈與，大 於四百萬英畝，而孵育了大量的州立大學校院，可以說是後 來捐地學院的軀幹（Johnson,1981:223）；其後陸續有一八 六 二 年 因 莫 利 爾 法 案 而 成 立 的 捐 地 學 院 (land-grant colleges)，聯邦政府贈與土地給各州，做為各州成立大學院 校之用，其土地大小約與瑞士或荷蘭的領土相當（大約一萬 一千平方哩），而且以極為包容的方式進行，對於學校的類
型、研究領域及教學內容，都沒有固定的要求（Trow，2000：
57）；一八八七年國會通過 The Hatch Act 及一八九○年的第 二次莫利爾法案，則是聯邦贊助某些類型大學校院進行研究 的例子。
二次大戰以後，基於國家的需要，聯邦政府對於高等教 育之援助變得積極與廣泛。杜魯門總統開始一系列的聯邦研 究措施，其中許多與策略性的國防目標相連結，如一九四四 年的「退伍軍人福利法案」（G.I. Bill Rights）一九四五年的
「傅爾布萊特法」（Fulbright Act），一九五八年的「國防教 育法」（National Defense Education Act--NDEA)
，之後聯邦開始成立系列的機構以支持研究活動，如一九四 九年的國家健康研究院（NIH）及其他非科學類的人文、藝 術類研究機構與計畫等（Cook，1998：6-7）。
Gladieux ＆King（1999）認為聯邦對於高等教育之影響 方式包括學生補助、研究補助、徵稅政策及相關法令規定;
同時聯邦政府在「學生直接補助」及「研究與發展經費（R &
D）」兩項支出上，均遠超過各州、產業界，以及其他的捐助 者。一九五○∼一九六○年代受一九五八年蘇俄發射人造衛 星影響，國會以國家安全與冷戰競爭為由，設計了許多補助 教育的計畫;一九七○年的聯邦政府已經成為學生們籌措大 學費用的最大來源，但聯邦政府的花費仍只是各州政府與私 人 捐 助 的 輔 助 而已 ; 一 九 八 ○ 年 代 初 期 ， 因 為 聯邦 預 算 緊
縮，使學生的補助金額也隨之下降; 一九八○∼一九九○年 代，聯邦提供了某些特殊的補助，以符合國家目標，而且通 常不區分公、私立教育。
Ryan（1993）追蹤聯邦對於高等教育之「介入」後指出，
聯邦政府介入高等教育之方式包括：「獎助學金、法令規定、
司法、及行政單位之活動」。Merrill（1994）認為，私立大 學校院已無法免於來自聯邦政府與法院之介入，聯邦憲法及 其衍生出之法律、規定、法院判例，均可對公、私立大學校 院產生重大影響，聯邦政府可經由憲法中的四種不同條款來 規範或約束大學之運作，分別是：「一般福利條款、徵稅權、
貿易條款和民權條款」。
Cook（1998:7-8）認為聯邦在教育上的參與是逐漸式的
（ piecemeal） ,其 角 色 曖 昧 。 美 國 各 大 學 校 院 比 起 其 他 國 家，享有較多的獨立與自主權，但越來越難發現各校的活動 會有任何一個面向不受聯邦影響。她指出聯邦政府在高等教 育上的影響包括:「學生補助、研究經費、國會特別款-學術 留用基金及法令規定」。在法令規定方面他特別指出平權立 法（ Affirmative Action Legislations）對於高等教育學生入 學、就讀、財力補助及就業的影響，一九六四年民權法(Civil Right Act)的詮釋允許各大學校院將「種族」差異納入學生 財力補助考量，是最主要的平權立法,民權法陸續於一九七 二、一九七八及一九九一年進行修正，其後的高等教育法亦
是藉由聯邦財政補助而要求各校實現肯定立法的法案，對於 不符合要求者,聯邦會要求刪減補助。
「高等教育法」於一九六五年由國會立法通過（Higher Education Act of 1965），旨在透過聯邦政府經費補助，改善 各大學校院的師資、設備、圖書，提供學生獎補助經費、貸 款計劃，並加強對社區服務，以全面提昇高等教育機構的教 學 、 研 究 與 服 務 水 準 ， 該 法 計 有 八 章 （ Goodchild ＆ Wechsler，1997：773-778），歷經六次修訂（Amendments to the Higher Education Act of 1965），最後一次修訂在一九九八 年，與我國大學法之內容相較，可以明顯的發覺美國大學校 院具有較大之自主權。雖然各公私立大學校院之設立與否係 由各州立法規定，核准權在州政府，但實質上，各校之發展 享有充分之自主權，舉凡學位授與、課程規劃、教師聘任等 內部事務，州政府鮮少有不當之干預，這樣的結果是經由一 定之歷史演進而來的。目前美國各大學校院的主要壓力與挑 戰 係 來 自 政 府 財源 補 助 之 減 少 與社 會 大 眾 對 於 大學 績 效 責 任之要求。
依美國原先聯邦主義之精神與憲法之規定，憲法中並無 可供聯邦政府發揮影響力之條文。然而，隨著歷史的演進，
藉由聯邦最高法院對於憲法之解釋與判例，國會之立法與撥 款，使得聯邦政府取得介入高等教育發展與運作之法源與正 當性，以完成某些國家目標，而在美國高等教育的歷史發展
中留下聯邦政府的足跡。對於聯邦政府的影響力應該多大才 算適當?學者看法未盡相同，然而，隨著社會的進步，生活 的複雜及聯邦政府體制的相應擴大，聯邦政府逐漸在高等教 育方面發揮影響力卻是不爭的事實。
聯邦主義分權化的精神在高等教育上的影響，不僅因無 全國一致之標準與控制力量，訴求於市場自由競爭的機制，
促進了大學校院規模、組織、功能、特色的多樣化，也促進 了大學校院資金來源的多樣化、學生補助來源的多樣化、及
促進了大學校院規模、組織、功能、特色的多樣化，也促進 了大學校院資金來源的多樣化、學生補助來源的多樣化、及