第三章 高等教育之遊說
第一節 臺灣高等教育之遊說
我國在解嚴之前，任何政府之決策及立法之重心，均建立於 行政部門及政黨（國民黨）之決策上；解嚴後，各種利益團體遊 說政府部門之活動才逐漸活躍起來。遊說一詞幾未曾於臺灣高等 教育界出現，我們經常聽到的是去教育部或立法院「表達」 、 「溝 通」 、 「爭取」 、 「陳情」 、 「請願」 、 「遊行」或「抗議」等影響方式，
高 等 教 育 社 群 對 於 高 等 教 育 政 策 之 主 動 熱 情 或 關 心 度 向 來 不 高，這或許與國內政治真正開放民主之時間尚短、大學校院仍受 教育部監管、同時尚未有相關遊說法令規範等因素有關。
我國自民國七十六年政治解嚴以來，政治體系逐漸走向多 元化代表體制，社會面臨巨大轉型衝擊，民主與自由等普世價值 漸於國內萌芽、滋長，利益團體活動亦漸頻繁。值得注意的是，
早年的利益團體活動多數偏向社會團體為爭取民主、自由、人權 等民主社會普世價值而動員之抗議、示威、遊行活動，近年來引 人注意的是抗爭議題已逐漸轉向「國家主權」 、 「國家認同」等意 識型態之衝突；同時經濟的不景氣、政治上的政黨輪替，不同政 黨執政的轉銜過程，在主、客觀因素下，利益團體的活動訴求，
逐漸轉向對基本民生議題或教育政策的不滿，舉如來自社會基層
的勞工，抗議失業與政府勞健保雙漲政策；農漁民為政府擬終結
農會信用合作社北上遊行；社會輿論對於十年教改成效的不滿；
中小學教師為工作尊嚴、組織工會、繳稅權及退休軍公教 18%優 惠利率等政策、議題，在全教會帶領下，三次於教師節走上街頭
（＜全教會三次抗議活動比較＞， 2005）。
高等教育方面，較引起高等教育社群不滿或爭議的議題則 如大學整併政策，這個政策雖然對於高教資源整合利用與國家 競爭力之提昇有利，但也在擬整併校院之師生間造成衝擊與爭 議；又如學生及家長對於大學學雜費調漲之反對；國立大學眷 舍擬收回國有之爭議；大學教師國際學術期刊論文發表篇數評 比--政大排名落後與數校之聯合抗議；大學法修訂，對於未來 大學校長遴選方式與遴選委員會組成人員之爭議；高等教育五 年五百億特別經費之分配爭議等。這些爭議突顯了高等教育社 群是否有個別的學校代表或集體的利益代表，以向相關政府單 位進行政策倡導或影響政府決策的問題，也就是高等教育的遊 說問題。
從利益團體理論的觀點來看，高教社群致力於高等人才培 育及學術研究之本質，具有公共財之特性，與工、商、企業集 團追求自我利益之私有財特性不同，Orren（1990）,
（2001）,Mawhinney（2001）等人認為，傳統以勞工、商業、企
業或農業利益團體所發展出來的理性抉擇理論，無法完全適用於
教育利益團體，而 Cook（1998）的調查亦顯示，美國多數大學
校長並不同意採取一般利益團體用以影響選舉的「政治行動委員
會」（PAC）來進行草根遊說，行政官員亦不認同。
我國行政院已通過遊說法草案，未來若正式公佈施行，亦必 適用於高教社群並產生規範作用，有關高教社群與政府關係之趨 勢，未來可能採取的遊說技術如何？各校設置專責的遊說單位、
團隊或人員情形如何?遊說時偏好向立法委員陳情，再向教育部 或部長施壓，或者希望能充分發揮其專業論述的力量，以和平理 性 的 方 式 說 服 行 政 部 門 ?還 是 希 望 藉 由 草 根 遊 說 的 力 量 影 響 政 策？或是希望透過媒體與輿論影響政府決策，甚至走上街頭示威 抗 議 ？這 些都 是未 來 臺灣 高等 教育 社 群與 被遊 說對 象 之間 值 得 探討的問題。
壹、背景脈絡
誠如前述，利益團體是民主國家人民集會結社自由的表 現，而遊說活動是一種利益代表的行為，亦即利益團體及其 遊說活動之多寡，在某種程度上是與該國政治之是否民主有 一定關係的，至少在我國便能印證這樣的觀點。
我國高等教育界真正有「利益團體」或「壓力團體」的 出現，可以追溯至民國七十五年九月民進黨成立及七十六年 政治解嚴之後，同時以七十六年大學法的修訂揭開序幕。
七十六年的大學法著手修訂前，大學校長人選是由教育
部「官派」，甚至是由國民黨黨部主導。在對原有的制度不
滿、加以當時的意見領袖李遠哲對於教授治校理念之倡導、
解 嚴 後 人 民 集 會 結 社 與 遊 行 自 由 之 受 到 許 可 與 保 障 等 政 治、社會情勢下，七十七年七月十九日臺大、清大、交大、
中央、成功及東海等多所大學共十六位教授聯誼會的成員，
針對當時適逢行政院人事改組，可能連帶影響當時的大學校 長人事變動一事，公開發表聲明，教授們希望教育部在大學 校長人選的選派上，遵循民主原則，甚至可以採取民意調查 的方式，廣泛徵詢大學教授意見，讓以後的大學校長在各校 都有民意基礎。上述聲明獲得時任教育部長毛高文的迅速回 應，同時表示教育部會列為後續參考。同年七月二十日，前 述教授們在會見立委林時機時，林立委建議教授們組成壓力 團體，同時藉由大學法的修訂，促進大學改革。教授們於是 在七十八年籌組「大學教育改革促進會」 （簡稱學改會） ，並 於七十九年正式成立，是我國高等教育界第一個以大學改革 為 目 標 ， 由 教 授 們 自 發 性 成 立 的 高 等 教 育 壓 力 團 體 （ 陳 舜 芬，1994：43-49） ，從更廣的角度來看，也是國內高等教育 界第一個以教授為會員而組成的公益性利益團體。
國內教育相關系所對於利益團體之研究不多，相關研究 亦多集中於此後續時期。前述王俊權（1989） 、蔡淑萍（1992）
之 研 究 雖 從 教 育利 益 團 體 與 教 育政 策 之 互 動 角 度來 了 解 教 育政策所受之影響，但此二研究對於利益團體理論之闡述都 不夠完整。薛曉華（1995） 、吳靖國（1995）與張如慧（1995）
等人之研究則均以八○年代之民間教改為主題，其中薛曉華
（1995）以社會學的「國家－社會」理論為論述依據，對於 民間教改的背景因素、發展階段及各階段之教育政策、法案 發展有清晰論述，但不是以利益團體的理論基礎去分析理解 民間教改團體；吳靖國（1995）則以參與觀察之方式，著重 於民間教改團體之意識形態內涵、實踐及時代意義；張如慧
（1995）則僅探討民間教改團體之訴求。另外，曾春榮（2004）
曾運用 Lipsky（1968）的抗議團體理論架構，做為了解我國 人本基金會之基礎，同時以生命史的研究，探討在教改過程 中，人本基金會做為一個教育壓力團體，如何存續並持續的 影響臺灣的教育。
從 我 國 教 育 利 益 團 體 相 關 研 究 之 缺 乏 及 理 論 探 討 之 不 足，足見國內在教育利益團體，特別是高等教育利益團體領 域方面之研究，有極大之發展空間。
貳、遊說活動的結構
由於遊說向來是政治學的研究範圍，目前國內尚無高等
教育機構向政府進行遊說之相關研究，本研究參酌美國高等
教育社群之相關文獻，發現目前國內高等教育機構針對學校
之個別利益問題，係由各校依其個別需求，自行與行政部門
或立法機關溝通、研議，以尋求政策改變至偏好之狀態。此
外，為凝聚團體的力量以向政府進行政策倡導，或協助處理
共通性的政策議題，各校依其不同屬性分別成立了「中華民
國國立大學校院協會」 、 「中華民國私立大學校院協會」及「中 華民國私立技專校院協進會」等三個高等教育協會，惟目前 尚無師範教育方面的機構協會，亦無代表全國高等教育機構 的母傘協會。
就遊說活動之結構觀察，各大學校院校內的專責遊說單 位、以學校為會員的機構協會及遊說之相關法令規範，是我 國高等教育社群遊說活動必然觸及的三個面向，以下謹就此 三面向分別探討：
一、大學校院的遊說單位
臺灣的政治生態、民情與美國不同，高等教育社群經由 遊說影響政府政策的行為，值得研究了解。同時，高等教育 社群對於遊說概念之認知恐仍未普遍，限於行政倫理、學術 形象而不願與政府機關交涉或向行政部門施壓，是一般人的 印象。有些大學校院以設立「公共事務單位」，負責與政府 相關之事務，有些學校則以「秘書室」或「校友中心」為主 要負責單位。大體說來，既無專責遊說人員、系統知識與法 令規範，與行政部門交涉亦協調性居多。
我 國 在 民 國 八 十 五 年 以 前 公 立 大 學 校 院 的 經 費 完 全 來
自於政府，但對於私立校院的經費補助甚少，制度上的限制
卻甚多（陳舜芬，1990：185）。民國八十五年開始，為賦予
國立大學校院更彈性自由的財政自主權，由台大、清大、成 功 、 交 大 、 臺 灣科 大 等 五 所 國 立大 學 開 始 試 行 校務 基 金 制 度，至民國九十年起國立大學校院已全面實施校務基金財政 制度，除政府補助外，須自籌 25%的經費。但教育資源永遠 是有限的，尤其近幾年世界經濟不景氣，臺灣高等教育經費 未克快速成長。據統計，民國九十一年教育部對於公私立一 百四十三所大學校院（公立五十八所，學生數佔 34.61﹪，
私立八十五所，學生數佔 65.39﹪）總補助經費為新台幣五 百七十五億四千餘萬元，而事實上，同年公立大學校院總支 出為六百四十億六千餘萬元，私立為五百六十四億餘元（教 育部，2002），這些經費不足之數，係由各公私立大學校院 以自籌校務基金或徵收學雜費等支應。
高等教育的資源，以公私立大學校院的經費而言，雖有 政府一定的來源與數額以保障各校的正常發展，然而隨著大 學校院數量的擴張，「齊頭式平等」已無法滿足不同類型大 學的不同需求，更遑論建立各大學的不同特色。尤其研究風 氣較盛的大學，由於社會對於「公平」（equity）價值的注 重，齊頭式的經費分配制度，使這些大學在國際上競爭優秀 師資的相對條件居於劣勢，目前已落在許多開發中國家之後
（教育部，2003），亟待積極趕上。教育部在資源的改善方
面，一方面以「專案經費」協助提供或補助各大學校院的發
展，一方面在政策上鼓勵各大學校院進行資源整合，訂有「國
立大學校院區域資源整合發展計畫」 （教育部，2002a）及「研
究型大學整合計畫」（2002b），前者希望各大學校院朝最適 經營規模發展，將教育資源做更合理、有效的分配、運用，
期以最少投資發揮最大經濟效益；後者則以專案經費支持研 究型大學進行國內外優秀人才與資源的整合，希望在各該學 術領域形成實力堅強的團隊，全面提升教育品質，追求卓越 發展。
雖然政策上已有集中資源，重點提昇優秀大學，以使各 校在追求各自特色下，追求卓越的走向，黃榮村於教育部長 任內並對外公布將於未來五年編列五百億元補助經費，提昇 臺灣高等教育競爭力，希望未來十年內能有一所大學進入世 界前一百所大學，五年內至少有十個重點系所或跨校研究中 心能在亞洲排名第一名（ ＜黃榮村宏願：長庚四私大躋世 界百大＞，2003）。這項政策在九十三年五月民進黨獲得總 統大選勝利，內閣改組，教育部長由杜正勝出任後，先是沉 寂一陣子，至九十三年十二月十一日，立委選舉泛藍獲得國 會過半席次，游內閣須於國會新會期開議前宣布總辭，九十 四年一月二十五日，總統對外宣布確定由謝長廷組閣之前，
九十四年一月二十二日聯合報載「包括中央、中正等『指標
型大學』校長發表聲明 反對只分給台大等兩三所大學 指教
育部原規劃是 A 級學校六成 B 級四成」（＜高教特別經費五
年五百億 八所大學要求對分＞ ，2005）。未來是否有類似
的 特 別 經 費 造 成各 大 學 校 院 對 於資 源 的 激 烈 競 爭？ 特 別 經
費的「審核標準」是否符合期待？各校與政府之間的經費爭
議 是 否 會 日 益 增加 ？ 各 校 向 政 府進 行 遊 說 的 情 形是 否 會 增 加？都是值得探討的問題。
此外，民國八十三年修正公佈的大學法，隨著高等教育 數量的增加與發展，刻正進行另一次的修訂工作，未來國立 大 學 是 否 朝 行 政法 人 方 向 定 位 及大 學 校 長 之 遴 選程 序 等 重 要修法方向，又是立法院教育與文化委員會委員、政府官員 與高等教育社群的重要法案辯論焦點。
由於國內尚無以高等教育社群之遊說活動為主題之相 關研究，目前各大學校院在組織結構上與遊說活動相關的單 位或專責單位，可以從各校的組織規程做初步的了解。
二、高等教育協會
研 究 利 益 團 體 的 學 者 除 了 從 政 治 學 的 角 度 了 解 利 益 團 體企圖影響政府政策的行為,有關團體如何維持，包括團體 內部的會員人數多寡，同時參加二個以上團體的重疊會員人 數；團體的資源；團體可提供的物質性、團結性及目的性誘 因；團體的意識型態與領導；團體外部的政治運作；外來資 金贊助；及與其他團體間的合作、聯盟與衝突等問題，都是 關乎組織是否具有影響力的重要因素。
團體資源的豐沛與否，關係組織的生存與維持，同時組
織 成 員 之 間 的 凝聚 力 與 向 心 力 亦關 係 組 織 動 員 時之 聲 勢 與 成功與否。團體資源部分又與團體內部所能提供之誘因、人 力、物資、經費，外部之金錢、物資、人力等相關。利益團 體要從事遊說必須有足夠的資源為基礎，有充沛的資源透過 遊說技術的發揮，才得以發揮其影響力。
要了解各大學校院是否有進行遊說活動，必須先了解高 等 教 育 社 群 是 否已 組 織 可 能 採 取遊 說 活 動 的 高 等教 育 利 益 團體。以下僅就目前在高等教育界由大學校院校長為主要代 表會員，較具代表性的三大專業協會予以介紹：
（一）中華民國國立大學校院協會
1.成立：
中 華 民 國 國 立 大 學 校 院 協 會 （ Association of National Universities of Taiwan，ANUT）於民國八 十六年經內政部核准設立，現有國立大學會員學校四十 四所（中華民國國立大學校院協會，2004；ANUT，2004） ， 臺北市立師範學院、臺北市立體育學院及高雄市立空中 大學等直轄市立學校，因非國立，依協會章程第七條規 定尚無法加入（中華民國國立大學校院協會，2004）。
協會理事長一任二年，第一任至第五任理事長名單及其
任期詳如表 3-1 所示：
表 3-1 國立大學校院協會理事長及其任期
任 別 理 事 長 任 期
第一任 臺大 陳維昭校長 01/16/1998∼01/31/2002 第二任 臺大 陳維昭校長 01/16/1998∼01/31/2002 第三任 中央 劉兆漢校長 02/01/2002∼01/31/2003 第四任 政大 鄭瑞城校長 02/01/2003∼01/30/2004 第五任 政大 鄭瑞城校長 02/01/2004∼01/31/2007
資料來源：整理自 ANUT（2004：3）
2.任務：
此協會以「改善教育品質，提昇學術研究水準，
促進國際交流」為宗旨，係依法設立之非營利性社會 團體，依協會章程第五條規定，其任務包括（中華民 國國立大學校院協會，2004；ANUT，2004）：
（1）研商有關國家教育、科學、文化政策之建議。
（2）研議大學校院發展共同重要事項。
（3）促進國立大學校院間之交流與合作。
（4）推展國內外學術交流。
（5）其他符合本會宗旨之相關事項。
其中任務一係向國家進行相關政策之建議，其本質即 是向政府進行相關之遊說活動。
3.會員與組織：
在會員方面，凡國立大學或獨立學院，贊同此協會宗
旨者，皆得申請入會，會員學校以推派代表三名為會員代 表（其中現任校長一人為當然代表），出席會員大會。會 員大會係協會之最高權力機構，每年召開一次定期會議，
閉會期間由理事會代行職權，監事會為監察機構，置理事 十五人，監事五人，由會員代表選舉之，任期二年。理事 會置常務理事五人，由理事互選之，並由理事就常務理事 中 選 舉 一 人 為 理 事 長 ， 對 內 綜 理 督 導 會 務 ， 對 外 代 表 協 會，並擔任會員大會及理事會主席，必要時得經會員五分 之一以上請求或監事會函請召集時召開臨時會員大會。監 事會置常務監事一人，由監事互選之，監察日常會務並擔 任監事會主席，召集監事會。理事會與監事會皆每六個月 召開一次，必要時得召開聯席會議或臨時會議。
4.組織維持：
在組織維持方面，依協會章程第三十二條規定，協會 之經費來源包括：
（1）入會費：新台幣伍萬元，均提列為發展基金，其保管 與運用辦法另有規定。
（2）常年會費：新台幣壹萬元 （3）事業費。
（4）會長捐款。
（5）委託收益。
（6）基金及其孳息。
（7）其他收入。
至對於現有會員是否有提供任何物質性、團結性 或目的性誘因，經查閱該會發起人暨第一次籌備會議 紀錄、第一屆（自八十七年起）至第四屆會員大會及 理監事會議紀錄並無相關記載，但有舉辦專業性研討 會提案。
（二）中華民國私立大學校院協進會
1.成立：
中 華民 國 私 立 大 學 校院 協 進 會 （ Association of Private Universities and Colleges，APUC）於民國 八十三年經內政部核准設立（中華民國私立大學校院 協會，2004），現有私立大學會員學校二十八所，協會 理事長一任二年，第一任理事長為時任東海大學校長 阮大年，第二任為時任中原大學校長張光正，第三任 為世新大學校長成嘉玲，第四任為東吳大學校長劉源 俊、第五任為淡江大學校長張紘炬，現任理事長為世 新大學校長牟宗燦。
2.任務：
此協會以「提昇高等教育水準，促進私立大學校院 校務發展」為宗旨，係依法設立之非營利性社會團體，
依協會章程第五條規定，其任務包括：
（1）增進私立大學校院學術教育地位與社會聲譽。
（2）規劃私立大學校院未來發展方向。
（3）推展國內外學術交流。
（4）促進教育改革，提昇高等教育水準。
（5）維護會員權益。
（6）其他符合本會宗旨之相關事項。
3.會員與組織：
凡經教育部核准立案之私立大學或獨立學院，贊同 此協會宗旨者，皆得申請入會。會員大會係協會之最高 權力機構，每年召開一次定期會議，理事會為執行機 構、監事會為監察機構，置理事九人，監事三人，由會 員代表選舉之，任期二年。理事會置理事長一人，由理 事互選之，對內綜理督導會務，對外代表協會，並擔任 會員大會及理事會主席，必要時得經會員五分之一以上 請求或監事會函請召集時召開臨時會員大會。理事會與 監事會皆每六個月召開一次，必要時得召開聯席會議或 臨時會議。
4.組織維持：
在組織維持方面，依協會章程第三十一條規定，協 會之經費來源包括：
（1）入會費：新台幣伍拾萬元，列為協會年度收入。
（2）常年會費：新台幣伍萬元 （3）事業費。
（4）會長捐款。
（5）委託收益。
（6）基金及其孳息。
（7）其他收入。
惟上述預算收入應依內政部「社會團體財務處理辦 法」第二十條規定提列基金，並以專戶儲存，非經理事 會通過，報請主管機關核准，不得動支。
5.遊說：
此協會在其英文版簡介手冊 Association of Private Universities and Colleges 之 「 宗 旨 」
（Mission Statement）中，對於協會之成立目的與發展 之法令限制、經費困境，有深入淺出之分析說明，同時 指出，為了修正政府相關不公平之法令、規定，協會成 員曾積極向教育部、國科會、財政部及其他政府單位「遊 說過」。協會曾提出之建議，包括（APUC，2000）：
（1）建立一個自由且公平的教育競爭環境，並公平地分 配國家的教育資源。
（2）創設私立高等教育發展委員會，以便於評鑑私立校 院之功能及其運作。
（3）授予私立高等教育機構更多的權力，以致他們可以 從事研究及教育目標的評估。
（4）修正大學法第十三及第二十一條之規定，以使各校
正常運作。
（三）中華民國私立技專校院協進會
1.成立：
中華民國私立技專校院協進會（Association of Private Universities and Colleges of Technology，APUCT）於民國九十一年經內政部核准設 立，現有私立技專會員學校五十八所（中華民國私立 技專校院協進會，2005：1），第一任理事長為朝陽科 技大學校長楊濬中，現任（第二任）理事長為輔英科 技大學校長張一蕃，理事長任期為二年。
2.任務：
此協會以「提昇高等教育水準，促進私立大學校院 校務發展」為宗旨，係依法設立之非營利性社會團體，
依協會章程第五條規 定，其任務包括：增進私立大學 校院學術教育地位與社會聲譽。該協會簡介中亦揭示，
協會希望扮演的角色是：建立教育部與各私立技專校院 之間的溝通平臺，進行順暢的政策說明與意見反映；以 增進私立技專校院之教育地位與社會聲譽，規劃私立技 專校院未來之發展方向，推展國內外學術交流與合作，
促進教育改革，提昇技職教育水準為主要宗旨（中華民
國私立技專校院協進會，2005：1）。
3.會員與組織：
為提昇會務功能並強化私立技專校院的競爭力，協 會下設有五個工作指導委員會共同推動會務，包括： 「國 際合作暨兩岸學術交流委員會」、「產學合作委員會」、
「課程及教學發展委員會」、「校際資源分享委員會」、
「技專校院發展策略研究委員會」等，目前係由五十八 所私立技專校院共同組成。協會現有十五名理事、五名 監事、五名常務理事及一名常務監事。
以上是以校長為主要會員代表的協會，另外，依教師法 之 規 定 ， 教 師 可依 層 級 組 成 學 校、 地 區 及 全 國 性之 教 師 組 織，雖然「全國教師會」在近年各相關法案之修訂，特別是
「師資培育法」及「大學法」之修訂，都付以積極之關切，
並透過數次集體的行動表達訴求，期影響法案之修訂能符合 偏好之目標或理想，但考量全教會成員尚包括中小學教師，
是以暫不將其納入本研究範圍。
本研究第一章曾提及，依美國高等教育社群之經驗，政 治利益團體的遊說策略並不能完全適用於高等教育社群，其 主要差異在於高教機構之公共財本質。臺灣若通過遊說法，
在可預見的未來，高等教育社群與政府政策之間的關係，是
否會有不同於美國的行為或遊說策略？同時理論上，利益團
體形成聯合會可以克服資源的限制，極大化彼此的力量，國
內 各 大 學 校 院 是否 曾 經 在 特 定 的任 務 上 彼 此 聯 盟或 形 成 合
作的聯合會？都是本研究嘗試了解的議題。
三、遊說法草案
我國憲法保障人民「言論自由」、「集會、結社自由」
及「請願之權利」，對於一個多元化的民主國家而言，個人 或團體基於不同利益，向政府機關進行遊說以影響政策或 法案之制定，是民主政治運作之常態。然而個人或團體因 經濟資源狀況之差異，其接近政府重要決策人員之管道不 同，這對於經濟資源相對弱勢之個人或團體而言並不公平
，因此如何經由「遊說法」之制定，讓個人或團體獲得公平 接近決策者之機會，並讓遊說之事項公開、透明，有其必 要。
國內對於制定遊說法之提議可追溯至民國七十七年，
立委黃主文與李勝峰率先舉辦公聽會，並分別提出「遊說 法草案」，其後並曾出現不同立委版本之「遊說法草案」，
行政院研考會亦曾建議制定有關遊說活動之法律規範，但 直至民國八十九年，國民黨為配合總統大選，以制定「遊 說法」、「政治獻金法」及「政黨法」等「陽光法案」為政 治改革之重要政見（桂宏誠，2003），民國九十二年七月，
行政院院會通過遊說法草案，目前正送請立法院審議中，
未來希望能以法律正式規範遊說行為。
行政院院會通過之遊說法草案共計二十七條，主要特 色包括：
（一）立法目的
使合法遊說在公開、透明之程序下進行，以引導遊說行 為發揮正面功能，防止不當利益輸送、杜絕黑金政治與 不法關說，確保民主政治之參與。
（二）遊說之定義
1.明定遊說係意圖影響政策、議案或法令之形式、制定、
通過、變更或廢止所為之行為，以「政治性或決策性 事項」為遊說之範圍。
2.明定「遊說者」為下列二項之一：
（1）自然人、法人、經許可設立或備案之人民團體或 基於特定目的組成並設有代表人之團體。
（2）受委託進行遊說之自然人或營利法人。
3.明定「被遊說者」之範圍如下：
（1）總統、副總統。
（2）各級民意代表。
（3）直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所 正、副首長。
（4）依憲法或依法任命之政務人員。
（5）各機關簡任第十二職等以上之首長。
4.明定「遊說者」如與欲遊說之政策、議案或法令之形 成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。
5.為引導受委託遊說者更專業化，限定受委託進行遊說
者之資格「以經專門職業及技術人員高等考試及格領 有證書目前執業中之自然人或章程中載有遊說業務之 營利法人，並向主管機關備案者為限。」
（三）對外國政府及外國法人遊說之規定
1.外國政府、外國法人進行遊說時，應依遊說法之規定，
委託我國遊說者為之。
2.外國政府、法人、團體及自然人不得就國防、外交及 大陸事務進行遊說。
3.大陸地區人民、法人、團體或其他機構不得自行或委 託其他遊說者進行遊說；香港或澳門居民、法人、團 體或其他機構亦同。
（四）遊說登記與財務申報
1.未來向政府進行遊說者，應於事前向被遊說者所屬機 關登記遊說相關事項。
2.未來遊說者應將使用於遊說之財務收支情形，定期或 於遊說終止時，向被遊說者所屬機關申報。
（五）罰 則
1.對於未來違反遊說法相關規定者訂有相關罰則，依其 情節輕重分別處以新臺幣五萬元以上至二百五十萬元 以下之罰鍰。
2.罰鍰之執行由下列機關為之：
具有中央民意代表身分之遊說者，由監察院為之；其 餘由主管機關為之。
参、遊說的技術與策略
國 內 目 前 有 關 教 育 利 益 團 體 曾 經 採 用 過 之 遊 說 技 術 與 策略之研究或專書不多，尚無系統化之研究著作，惟就資料 所得，解嚴前國內利益團體在長期壓抑的政治環境下，迫於 時勢，經常運用「遊行請願」 、 「示威抗議」 、 「行動劇」等「間 接遊說」技術表達訴求，教育團體在解嚴後也有走上街頭的 經驗（＜全教會三次抗議活動比較＞，2005）。本節僅就資 料所得分析如下：
吳清基（1989：219-222）曾從英國政黨政治之啟示出
發，指出「以黨領政」是英國極為明顯之行政特徵，教育行 政決策常反映政黨決策及輿論民意，因而強調政策方案在立 法過程中可以藉由「策動黨籍民意代表給予支持護航」或「策 動黨籍民意代表杯葛阻撓」等技術，來影響或改變政策方案 為偏好之狀態。此處「策動黨籍民意代表」即是一種間接遊 說技術。
前述陳舜芬（1994：47-48）指出，民國七十七年七月
十九日臺大、清大、交大、中央、成功及東海等多所大學共
十六位教授聯誼會的成員，針對當時適逢行政院人事改組，
可能連帶影響當時的大學校長人事變動一事，「公開發表聲 明」 ，希望教育部在大學校長人選的選派上，遵循民主原則，
甚至可以採取民意調查的方式，廣泛徵詢大學教授意見，讓 以後的大學校長在各校都有民意基礎，並獲得時任教育部長 毛高文的迅速回應，表示教育部會列為後續參考。此處「公 開發表聲明」亦是一種間接遊說技術。
羅德水（2004）則曾以教師組織（各級教師會）在國會 法案遊說之經驗，對於遊說之技術與策略提過下列建議：1.
國會是法案遊說的 主戰場，以後教師組織進行遊說時，應 兼顧行政部門與國會；2.黨團協商是國會運作關鍵，讓法案 得以順利通過之關鍵，在於透過具有協調能力的立委協助，
以取得各黨團之支持，以往將遊說重點擺在特定委員身上的 方式，似乎應予調整；3.遊說不分藍綠只問組織利益，教師 組織在國會的遊說工作，尤其不應區分藍綠，而要以法案攻 防 作 為 主 要 考 量； 4.對 各 級 教 師會 未 來 努 力 方 向之 建 議 包 括： （1）會費擬提高為二千元； （2）指派專職的國會聯絡人；
（3）善用各地方教師會資源；及（4）關心社運，擴大組織 能量。
另一值得探討的重要政策事項是去（94）年各大學校院
對於教育部五年五百億計畫經費分配之不滿與爭議。聯合報
載，教育部於 94 年 10 月 9 日公布可獲得「五年五百億元邁
向頂尖大學計畫」經費之學校名單，詳如表 3-2，第一年共
分配九十八億元，臺大、成大被認為有機會成為「國際一流 大學」，各獲得三十億及十七億元，清大等十校則被認為適 合發展「頂尖研究中心」，各獲得三億到十億元補助。教育 部表示，五年五百億經費第二年補助額度要視學校承蹃事項 執行情形調整，第三年起則要每年評估，若未達預期目標，
就不再提供後續補助。同時教育部 95 年預計補助的五十億 元卓越教學計畫經費，這十二 校將不被列入分配（ ＜5 年 500 億 臺大成大拿最多＞，2005）。
表 3-2 教育部五年五百億計畫經費分配情形 學 校 每年經費（億元）
臺灣大學 30 成功大學 17 清華大學 10 交通大學 8 陽明大學 5 中央大學 6 中山大學 6 中興大學 4 政治大學 3 臺灣科技大學 3 長庚大學 3 元智大學 3 合 計 98
消息公布後，清大教務長反應「這是懲罰嗎？」；校長亦於
隔日表示「清大對排名有意見」；交大校長表示「只能等待時間
來解決」 ；陽明校長則表示「很不滿意」 ；而中正大學師生反應激 烈：「中正在全國排名是 top ten 的」，南部大學僅中山及成大獲 得計畫經費，中正師生為此在該校連署抗議，羅仁權校長亦表示 將北上向教育部抗議（＜一流大學清交沒份「是懲罰嗎？」＞，
2005）。
之 後 立 委 李 慶 安抨 擊 教 育 部 五 年五 百 億 計 畫 審 查過 程 太 草 率 ， 應重 新審 查， 立 委黃 昭順 則要 求 教育 部在 十天 內 召開 說 明 會，公開整個審查過程，但教育部長杜正勝僅以「帶回去研究」
回應（＜5 年 500 億預算 立院審查爆爭＞，2005）。惟國立大學 校院協會並未以協會之名義，在整件事情上有過任何聲援或支援 行動，而私立大學校院協會對於私校有長庚及元智二校進榜，也 沒有任何意見表示，高等教育協會在此攸關國家整體高等教育發 展之重要議題上，並未成功展現其身為發聲單位之主動、積極功 能。至中正大學師生在本事件所運用之「連署抗議」是「間接遊 說」技術，該校羅校長北上教育部抗議，所採用的則是「直接與 官員接觸」的「直接遊說」技術。
第二節 美國高等教育之遊說
美國由於憲法對於人民言論自由、出版自由及集會結社自由
的保障，其政治文化對於利益團體的成長、發展是有利的，在各
州中壓制利益團體活動的做法是憲法所不允許的。
高等教育既是人才培育事業、學術文化事業、亦是非營利事 業、公益事業、公共財。正因其本質如此與國家人力素質水準密 切相關，先進國家對它莫不積極重視，尤其是在與他國比較呈現 落後情勢時，為急起直追，在政策上通常會特意挹注經費於高等 教育之發展，以協助各大學校院在教學、師資、設備或研發工作 上的創新、進展。
Waldo（1981）從歷史觀察，認為美國政府在高等教育上扮 演著關鍵角色，基於擴充國民受教機會是國家任務的認知，政府 對於高等教育的支持趨勢是向上的；但亦指出，經歷六○年代的 越戰、七○年代經濟的緩慢成長，八○年代開始有政府官員在聯 邦政府與州政府陸續發生的財政危機後質疑，高等教育的大量金 錢 花 費是 否道 德？ 而 高教 機構 亦意 識 到政 府是 僅次 於 產業 界 的 重要經費來源及政府關係的重要。
長久以來美國高等教育對於國家人才培育與經濟發展的貢 獻，讓大學在社會上的地位備受重視，高等教育是國家的重要資 產，是使命高尚，全體社會大眾共同受益的公共財，其價值毋庸 置疑
。因而，高等教育社群並不特別覺得有向政府遊說之必要，
然而，隨著時勢之演變，聯邦政府在高等教育「經費補助」與「法 令規定」上的影響，讓大學校院在華盛頓首府是否有適當代表，
以為各校或高等教育之共同利益倡導、遊說便顯得十分重要，但
也 令 他們 處於 矛盾 的 情境 ，一 方面 擔 心從 事遊 說有 損 於教 職 形
象，一方面也擔心若未進行遊說
，容易失去社會大眾的注意力，
而讓高等教育在公共議程上被排在落後的順序。
值得玩味的是，美國憲法並未提及「教育」一詞，僅在憲法 第十修正案中陳述：
「憲法未賦予聯邦政府亦未禁止各州之權力，保留 給各州或人民」（引自 Trow，2000：39），教育權即是此種保留予 各州的權力之一，州政府負有高等教育之基本責任。事實上，州 政府是公立大學校院的設立機關，同時提供大部分的經費支持，
然而聯邦政府既無憲法賦予之教育權限，為何高等教育社群會陸 續派代表至華盛頓首府成立辦公室，並進行遊說活動?這與聯邦 政府在高等教育上所扮演的角色有關。
壹、高等教育在聯邦層級的遊說活動 一、聯邦政府在高等教育上的角色
美國教育行政體制採三級制，分別為聯邦、州與地方，
依 地 方 分 權 原 則 辦 理 教 育 事 務 （ 謝 文 全 ， 1984； 林 清 江 ， 1985；吳清山，1994；謝文全，2000； Waldo，1981）。聯 邦政府在教育政策制定的角色並不明顯，對於教育事務之影 響，主要在經費補助與法令規定之影響。憲法制定者雖未將 教育權限賦予聯邦政府，然而聯邦政府對於美國高等教育之 影響卻是持續存在的。
Trow（2000）指出，聯邦政府在成立後，對於高等教育
機構之擴權充、高等教育機會之增進有其貢獻，但這些政策 都 是 在 未 侵 犯 學校 自 主 權 限 或 州政 府 的 教 育 責 任情 況 下 完 成，雖然它們促成了聯邦政府在高等教育上較積極主動的角 色，巧妙的是並未將高等教育的權力往聯邦政府方向拉進，
反而有下放給各州、學校、學生與教職員的效果。結果形成 一種不斷自我節制的傳統，聯邦政府的行動只是去推動別人 所 做 的 決 定 ， 而不 是 將 其 決 定 強加 在 各 州 、 學 校或 學 生 身 上。聯邦主義的分權化控制，可以在高等教育資金來源的多 元化、學生補助來源的多樣化與各州高等教育協調與補助的 不同等面向呈現。簡言之，聯邦主義之影響美國者不僅止於 政治、社會、經濟制度，還包括高等教育之規模大小與多樣 化，成為美國人生活的本質。
回顧美國高等教育歷史可以發現，聯邦之介入高等教育
始於一七八七年的西北法令（Northwest Ordinance） ，是聯邦
政府捐贈國有土地之首例，它授與新成立的州（原始的十三
州除外）各二個鎮區（townships）做為學習院校，同時在莫
利爾法案前二年，最少有十七個州接受二個鎮區的贈與，大
於四百萬英畝，而孵育了大量的州立大學校院，可以說是後
來捐地學院的軀幹（Johnson,1981:223）；其後陸續有一八
六 二 年 因 莫 利 爾 法 案 而 成 立 的 捐 地 學 院 (land-grant
colleges)，聯邦政府贈與土地給各州，做為各州成立大學院
校之用，其土地大小約與瑞士或荷蘭的領土相當（大約一萬
一千平方哩），而且以極為包容的方式進行，對於學校的類
型、研究領域及教學內容，都沒有固定的要求（Trow，2000：
57） ；一八八七年國會通過 The Hatch Act 及一八九○年的第 二次莫利爾法案，則是聯邦贊助某些類型大學校院進行研究 的例子。
二次大戰以後，基於國家的需要，聯邦政府對於高等教 育之援助變得積極與廣泛。杜魯門總統開始一系列的聯邦研 究措施，其中許多與策略性的國防目標相連結，如一九四四 年的「退伍軍人福利法案」（G.I. Bill Rights）一九四五年的
「傅爾布萊特法」（Fulbright Act），一九五八年的「國防教 育法」（National Defense Education Act--NDEA)
，之後聯邦開始成立系列的機構以支持研究活動，如一九四 九年的國家健康研究院（NIH）及其他非科學類的人文、藝 術類研究機構與計畫等（Cook，1998：6-7）。
Gladieux ＆King（1999）認為聯邦對於高等教育之影響 方式包括學生補助、研究補助、徵稅政策及相關法令規定;
同時聯邦政府在「學生直接補助」及「研究與發展經費（R &
D）」兩項支出上，均遠超過各州、產業界，以及其他的捐助
者。一九五○∼一九六○年代受一九五八年蘇俄發射人造衛
星影響，國會以國家安全與冷戰競爭為由，設計了許多補助
教育的計畫;一九七○年的聯邦政府已經成為學生們籌措大
學費用的最大來源，但聯邦政府的花費仍只是各州政府與私
人 捐 助 的 輔 助 而已 ; 一 九 八 ○ 年 代 初 期 ， 因 為 聯邦 預 算 緊
縮，使學生的補助金額也隨之下降; 一九八○∼一九九○年 代，聯邦提供了某些特殊的補助，以符合國家目標，而且通 常不區分公、私立教育。
Ryan（1993）追蹤聯邦對於高等教育之「介入」後指出，
聯邦政府介入高等教育之方式包括： 「獎助學金、法令規定、
司法、及行政單位之活動」。Merrill（1994）認為，私立大 學校院已無法免於來自聯邦政府與法院之介入，聯邦憲法及 其衍生出之法律、規定、法院判例，均可對公、私立大學校 院產生重大影響，聯邦政府可經由憲法中的四種不同條款來 規範或約束大學之運作，分別是： 「一般福利條款、徵稅權、
貿易條款和民權條款」。
Cook（1998:7-8）認為聯邦在教育上的參與是逐漸式的
（ piecemeal） ,其 角 色 曖 昧 。 美 國 各 大 學 校 院 比 起 其 他 國
家，享有較多的獨立與自主權
，但越來越難發現各校的活動
會有任何一個面向不受聯邦影響。她指出聯邦政府在高等教
育上的影響包括:「學生補助、研究經費、國會特別款-學術
留用基金及法令規定」。在法令規定方面他特別指出平權立
法（ Affirmative Action Legislations）對於高等教育學生入
學、就讀、財力補助及就業的影響，一九六四年民權法(Civil
Right Act)的詮釋允許各大學校院將「種族」差異納入學生
財力補助考量，是最主要的平權立法,民權法陸續於一九七
二、一九七八及一九九一年進行修正，其後的高等教育法亦
是藉由聯邦財政補助而要求各校實現肯定立法的法案，對於 不符合要求者,聯邦會要求刪減補助。
「高等教育法」於一九六五年由國會立法通過（Higher Education Act of 1965） ，旨在透過聯邦政府經費補助，改善 各大學校院的師資、設備、圖書，提供學生獎補助經費、貸 款計劃，並加強對社區服務，以全面提昇高等教育機構的教 學 、 研 究 與 服 務 水 準 ， 該 法 計 有 八 章 （ Goodchild ＆ Wechsler，1997：773-778） ，歷經六次修訂（Amendments to the Higher Education Act of 1965） ，最後一次修訂在一九九八 年，與我國大學法之內容相較，可以明顯的發覺美國大學校 院具有較大之自主權。雖然各公私立大學校院之設立與否係 由各州立法規定，核准權在州政府，但實質上，各校之發展 享有充分之自主權，舉凡學位授與、課程規劃、教師聘任等 內部事務，州政府鮮少有不當之干預，這樣的結果是經由一 定之歷史演進而來的。目前美國各大學校院的主要壓力與挑 戰 係 來 自 政 府 財源 補 助 之 減 少 與社 會 大 眾 對 於 大學 績 效 責 任之要求。
依美國原先聯邦主義之精神與憲法之規定，憲法中並無 可供聯邦政府發揮影響力之條文。然而，隨著歷史的演進，
藉由聯邦最高法院對於憲法之解釋與判例，國會之立法與撥
款，使得聯邦政府取得介入高等教育發展與運作之法源與正
當性，以完成某些國家目標，而在美國高等教育的歷史發展
中留下聯邦政府的足跡。對於聯邦政府的影響力應該多大才 算適當?學者看法未盡相同，然而，隨著社會的進步，生活 的複雜及聯邦政府體制的相應擴大，聯邦政府逐漸在高等教 育方面發揮影響力卻是不爭的事實。
聯邦主義分權化的精神在高等教育上的影響，不僅因無 全國一致之標準與控制力量，訴求於市場自由競爭的機制，
促進了大學校院規模、組織、功能、特色的多樣化，也促進 了大學校院資金來源的多樣化、學生補助來源的多樣化、及 各州在高等教育協調與補助之不同，是一種無法在其他國家 發現的「實驗性精神」。就連學生主體也因種族（race）、性 別、年齡（傳統與非傳統學生）與民族別（ethnicity）之不 同而呈現多樣的面貌與風格。
綜 合 Trow （ 2000 ）， Gladieux ＆ King （ 1999 ），
Cook(1998) ，Ryan（1993）及 Merrill（1994）等人對於聯 邦與高等教育的看法，聯邦政府在高等教育上的角色可以下 列幾點說明：
（一）聯邦政府在高等教育上是輔助角色，但其影響持續存在
依 憲 法 第 十 修 正 案 的 規 定 ， 教 育 的 權 力 在 各 州 或 人
民，州政府保有對高等教育之基本責任，如機構之核准設
立與否。聯邦政府在教育領域扮演的是次要角色；而在對
於公立大學的經營補助上，聯邦政府是州政府補助與私人 捐助的輔助角色，但其影響卻持續存在。
（二）聯邦政府對於高等教育的影響方式，以經費補助及法令規 定為主
聯邦政府對於高等教育的影響方式主要為：學生補 助、研究經費、國會特別款-學術留用基金及法令規定，另 外在徵稅政策上也對於研究的相關設備、經費產生影響。
（三）聯邦法院對於高等教育的影響，與日俱增
尤其是聯邦最高法院的相關判決，十九世紀有達特茅 斯 學 院 案 件 確 立 私 立 大 學 校 院 的 自 主 權 ;一 九 五 四 年 有
「布朗對教育董事會」（Brown v. Board of Education）
廢除種族隔離政策的判決。然而在解釋、適用與執行該項 判決的過程中，仍然是動盪不安，充滿種族與民權爭議;
一九六四年民權法案通過後，有關民權執行的問題與法 律訴訟案件，也不斷在全美各大學校園中出現。聯邦法院
（尤其是最高法院）的判決對於各州與各大學將會造成的
影響仍在持續中。
（四）聯邦政府的補助性質由範圍廣泛演變為零碎
一八六二年的莫利爾法案通過時，聯邦政府基本上只負 責 核 發 各 州 所 需 的 土 地 ， 其 他 的 重 要 事 項 均 留 由 各 州 決 定，當時的州政府所扮演的是媒介的角色，聯邦政府的補 助範圍廣泛，而且限制很少。但二十世紀開始，此種型態 開始改變，聯邦政府因行政部門與國會之分權化影響，補 助變成零碎，並避開州政府直接撥給學校。
（五）聯邦政府補助政策轉變：經費增加、對象擴大、法規限制 增加
聯邦政府補助政策的轉變，從早期捐地學院對各州的 補助方式，到「以大學為基礎」 （university-based）的研究 補助、 「以需要為基礎」 （need-based）的獎助金補助方式，
再到以「學生貸款（student loan）為主的補助方式演變可 以發現。而隨著補助經費的增加與補助對象的擴大，相關 法規的限制與束縛也跟著增加。
（六）聯邦政府補助校園研究經費增加
聯邦對大學校院的研發與其他科學項目的補助，要早
於聯邦對學生的補助，可追溯至一八八三年之補助成立農
業實驗站（the agriculture experiment station）（Williams，
1991） ，但當時的補助很少，二次世界大戰時才使聯邦以 校園為基礎的研究補助大幅增加，並延續至一九五 o 年代 與一九六 O 年代初期。接下來的幾十年間，此種補助的成 長雖不像先前那般快速，但聯邦政府在補助校園研究經費 上，仍是最大的來源。
二、高等教育社群之遊說
高 等 教 育 機 構 為 何 要 遊 說 ？ 早 期 的 高 等 教 育 社 群 在 聯 邦政策制定之初因不確定是否需要聯邦資助，因此對於政治 過程的參與是零星式的。此外，美國大學教授一向不屑於向 政府遊說，一方面認為有失學術清流形象，一方面認為遊說 者的社會地位不高，因而早期高等教育機構對於遊說活動並 未給予太多關注。
曹俊漢（1983：28）指出，一九六○年代可以說是美國 代 表 教 育 利 益 的各 種 壓 力 團 體 在華 盛 頓 首 府 陸 續成 立 的 重 要時期，這與曾擔任過教師而在其總統任內積極支持三項重 要教育法案完成的詹森總統有關，他大力支持教育事業，共 完 成 ： 一 九 六 三 年 的 「 高 等 教 育 設 備 法 」（ the Higher Education Facilities Act of 1963）、一九六五年的「初 等 與 中 等 教 育 法 」（ the Elementary and Secondary Education Act of 1965）及一九六五年的「高等教育法」
（the Higher Education Act of 1965），由於這些重要立
法依據，各類重要教育利益團體或陸續於華府成立或喬遷至 華府，其中最大的三個團體分別是：全美教師聯盟（American Federation of Teachers ）、 全 國 教 育 協 會 （ National Education Association）、家長與教師全國總會（National Congress of Parents and Teachers）。
但 Wells (1990)指出，一九六○年代的「遊說」相當 受到大學校長與高等教育專業協會執行人員的質疑，普林斯 頓大學在一九六○年代即開始有政府關係功能，但一直到一 九八一年該校在華盛頓首府設立「政府事務」辦公室後，其 他大學才繼續跟進。
Cook（1998：9）也提到，一九七○年代早期，開始有 少數大學校院在華府設立辦公室，但目前則為數眾多，多數 大型的州立高等教育系統也在華府設立辦公室，以代表所有 系統所屬學校的利益。
由於聯邦並無教育實權，因而在教育政策制定的角色並 不顯著，它的主要影響來自經費補助及法令規定。自一九八
○年代以來聯邦對於高等教育之經費補助逐漸減少，各校對
於聯邦政府的學生補助經費與貸款政策便更加注意，再加上
各 校 對 於 國 會 的 特 別 撥 款 --- 學 術 留 用 基 金 (academic
earmark fund)的重視，且各州政府亦未必皆能援助各大學校
院設施之花費，因而聯邦經費資源的爭取便顯得格外重要。
Ferrin（2003：88）認為設立強而有力的遊說辦公室一 方 面 可 以 協 助 高教 機 構 找 回 公 共財 的 意 志 與 公 眾對 於 高 等 教育的尊敬，一方面可以協助克服聯邦近年來在經費補助上 的下降與不穩定趨勢，尤其目前越來越多的經費是來自於學 術留用基金。
綜合 Cook（1998：39）、Gladieux ＆King（1999：159）
與 Ferrin（2003：89）對於學術留用基金的說明，它是一 種與計畫、設施、儀器、及其他與學術或研究相關之花費，
直接由國會資助，但無須國會相關委員會核准或學術同儕審 核 ， 是 由 各 校 向 議 員 爭 取 後 直 接 撥 給 各 校 的 特 別 撥 款 。 Ferrin 指出，一九八○年到一九九三年總共有三十二億美 元的學術留用基金分給了二百三十四所大學，一九九七年有 四 千 九 百 萬 美 元給 某 些 學 校 ， 一九 九 八 年 為 五 千一 百 萬 美 元，一九九九年增至七億九千七百萬美元。
然而學術留用基金的正當性卻在學術界引起許多批 評，Cook（1998：43）即指出，學術留用基金是不公開的諮 詢過程，是撥款委員會之間互相幫助的過程，是破壞以國家 需求為基礎而理性設定優先順序的過程，是阻止了參、眾議 院多數議員對於公共經費發聲權力的過程，最根本的，它是 個無法保護納稅人投資的過程，但所有人並未能成功地對於 學術留用基金的混亂本質做好溝通。因而論者（Cordes＆
Rivera,1995；Cook,1998；Gladieux＆King,1999）有以
”academic pork”「學術肉塊」(議員為討好其支持者所給 予的政治利益)來形容學術留用基金，而以”pork-barrel science”
5「肉桶科學」來形容學術留用基金之爭取與遊說 過程。
（一） 遊說活動之結構
為能在重要政策議題、經費補助或學術留用基金上發 揮影響力，漸漸地越來越多的學校擴增遊說辦公室，他們 遊 說 的 對 象 或 範 圍 包 括 州 立 法 機 關 、 美 國 國 會 及 聯 邦 機 構，而在遊說結構上，一般是由各校在校內成立政府關係 的相關專責單位,負責與各級政府之間的相關事務，同時亦 派員在華盛頓首府成立辦公室，密切注意聯邦立法或遊說 法案的擬定；而校際間則有許多重要的協會，它們是代表 高等教育發聲的重要單位，這些協會是以校長為會員而組 成的，採自由入會制。
Murray（1976）以高等教育協會成員的利益為基礎，
提出一個檢視協會遊說結構的概念架構，他認為在當時的 遊說結構分為：
5湯堯在陳舜芬等人合譯之「21 世紀美國高等教育—社會、政治、經濟 的挑戰」一書第六章「聯邦政府與高等教育」第 180 頁，譯為「政治 分肥學」。
1.核心遊說（Core Lobbies） ：
核心的集群是「六大」（the Big Six），在當時是指「美 國教育會（American Council on Education--ACE）」、
「全國州立學院與捐地大學協會（NationalAssociation of State Colleges and Land-Grant Universities- NASCLGU ）
6」、「 美 國 州 立 學 院 與 大 學 協 會 （ American Association of State Colleges and Universities ）」、「 全 國 州 立 學 院 與 捐 地 大 學 協 會
（ National Association of State Colleges and Land-Grant Universities-NASCLGU）
6」、「 美 國 州 立 學 院 與 大 學 協 會 （ American Association of State Colleges and Universities-AASCU）」、「美國學院協 會（American Association ofColleges-AAC）」、「美國 大 學 協 會 （ American Association of Universities -AAU）
」 及「 美 國 社 區 學 院 與 初 級 學 院 協 會 （ American Association of Community and Junior Colleges-AACJC）
7」等六大協會，他們代表高等教育的 主要機構成員，包括捐地及州立學院、私立人文學院、
6全國州立學院與捐地大學協會（NASCLGU—National Association of State Colleges and Land-Grant Universities）其後更名為全國州 立大學與捐地學院（NASULGC—National Association of State Universities and Land-Grant Colleges ）。
7美國社區學院與初級學院協會（American Association of Community and JuniorColleges－AACJC）其後更名為美國社區學院協會（AACC—
American Association of Community Colleges）。
主要的研究型大學及初級學院等。
2.衛星遊說（Satellite Lobbies）：
他們的主要利益分為二大範疇：一類是為了學術研究、
研究生與專業學程的發展，通常是綜合性協會之外的專 門性協會在進行，包括：美國研究所協會（Council of Graduate Schools in the United States-CGS ）、 美 國醫學院協會（Association of American Medical Schools-AAMC） 、全國大學研究行政人員協會（National
Council of University Research Administrators -NCURA）；一類是為了人文學院、大學部學程或與 AAC 同陣營，代表特殊類別機構的獨立團體，特別如具宗教 色彩的學院或地位及財政瀕臨邊緣的學院，包括：全國 天主教教育協會（National Catholic Education Association）、新教徒學院及大學協會（Council of Protestant Colleges and Universities）、小型學院 提 昇 協 會 （ Council for the Advancement of Small Colleges-CASC ）。機構的獨立團體，特別如具宗教色 彩的學院或地位及財政瀕臨邊緣的學院，包括：全國天 主 教 教 育 協 會 （ National Catholic Education Association）、 新 教 徒 學 院 及 大 學 協 會 （ Council of Protestant Colleges and Universities）、小 型學院 提 昇 協 會 （ Council for the Advancement of Small Colleges-CASC ）。
3.邊緣遊說（Peripheral Lobbies）：
由許多個別的遊說組成，分別代表個別的學校或系統、
小型協會、功能性的專業組織、職業團體及特殊任務的 組織。
然而，由於多數大學教授與高等教育專業人員對於遊 說活動的睥睨，大學校院遊說技術的發展速度頗慢。茲就 美國高等教育機構進行遊說活動的相關結構、組織說明如 次:
1.政府關係專責單位
政府關係是目前美國高等教育行政的重要部分，多數學 校 認 為 政 府 關 係 應 分 聯 邦 、 州 與 地 方 等 三 個 層 級 處 理 。 Johnson（1981：1-2）指出，過去政府與大學間曾存在雙向 的 誤 解 ， 政 府 官員 沒 幾 個 可 以 個人 經 驗 、 觀 點 談論 高 等 教 育，同時由於一般民眾認為教育是政府的重要職責，因而將 大部分的政府角色界定在「開支票（付錢）」 ；而學術界經由 媒體的強化，對於政府的政治過程也產生負面的刻板印象，
參與政府事務，在校園中被認為是低格調的。這些狀況與臺 灣 高 等 教 育 機 構的 教 授 或 行 政 人員 經 常 受 政 府 委託 或 因 業 務需要而須至教育部開會的密切關係狀況是有很大不同的。
目前在大學校院內部設立的遊說辦公室多數稱為「政府
關係」、 「聯邦關係」、 「大學關係」、 「政府事務」或「公共事
務」辦公室。Ferrin（2003）針對美國大學校院內的遊說人
員進行研究指出，多數受調查的校內遊說人員認為他們對於 學校的目的或目標涉入甚深，同時他們在州立法機關、國會 或聯邦機構的遊說工作經常牽涉到做決定，如學校校長未能 充分信任、授權，同時學校未能設定宗旨與目標，遊說工作 將無法有效運作。此外，Ferrin 指出，大學校院內的遊說 人員最好具有豐富的人格特質、熟悉立法程序、具有政治經 驗、對大學深入了解，但他也指出，同時具有上述背景的人 很少。
Johnson(1981:6)指出,大學行政人員對於法案之制 定要有一套運作計畫,同時對於利益攸關的補助方式與法 案要確實表達意見與關心,各校表達關心的方法包括:發 展出接近聯邦政府的計畫、對於關鍵的教育問題提出現狀 報告、聘請能見度高的行政人員或校友擔任發言人、與目 標包含改善聯邦關係的全國性協會合作等。
Waldo(1981:12)則列舉表 3-3 的活動,說明典型的政
府關係活動事項：
表 3-3 典型的政府關係活動舉隅
1. 撰寫私人感謝函予每一位立法者 2. 分送機構之年度報告
3. 在每一立法會期前寫信表達關切
4. 指派行政人員、教師、學生與幕僚人員在共同的基礎或利益上 與地方的立法人員保持聯繫
5. 分送經挑選的機關出版品
6. 在立法者的家鄉舉行非正式會議
7. 在校園裏為利害相關各造定期舉行法案簡報 8. 設置教師參議會與學生聯繫人
9. 為校園中有興趣的選民提供政府關係報告 10.寄發立法通訊給校園外的選民
11.當機構的政策已確定時,要參加立法會期
12.對聽證會的要求做出回應,並提供給機構發言人 13.主持任何有政府官員的事件
資料來源：出自 Waldo, R.G.（1981：12）
2.六大高等教育協會
美國各大學校院除了針對機構本身需求設有專責單位、
人員或聘請專業遊說人員(遊說公司或顧問公司) ，處理各層 級政府相關事務外，基於機構的不同屬性，也各自成立了許 多專業性協會， 這些協會之中有六個是代表高等教育發聲的 重要單位，這六個協會（the Big Six） （King，1975：20-28；
Murray，1976：81；Cook，1998：10-11）是以校長為會員而
組成的，採自由入會制。分別是：
（1）美國教育協會
美國教育協會（American Council on Education,ACE ） 於一九一八年成立，是一個全國性的高等教育協會，會員 除了所有已被認可的公立或私立大學校院外，還包括地區 性的高等教育協會及其他五個主要協會；目前有四十個以 上的協會加入，是其他協會的母傘協會。美國教育協會同 時是美國高等教育政策最主要的倡導者，它提供美國高等 教育界所需要的領導，在關鍵的高教議題上建立一致的共 識、意見，並透過倡議（advocacy）、研究及方案措施，以 影響公共政策為任務。美國教育會每月定期開會以交換訊 息，同時討論全國性的政策議題，及與聯邦有關的經費議 題；它的工作要項還包括協調並召集華府五十個以上協會 的秘書單位組成的「華盛頓高等教育秘書處」 ，以代表後中 等 教 育 的 各 個 不 同 領 域 及 功 能 。（ 戴 曉 霞 譯 ， 2003:279；
ACE，2004；Harcleroad，1999：247）。
（2）美國社區學院協會
美 國 社 區 學 院 協 會 （ American Association of
Community Colleges, AACC）於一九二○年成立，已成
為全國社區學院最主要的代言人，因社區學院係由初級
學院（junior colleges ）演進而來，因此本協會前身
為 美 國 初 級 學 院 協 會 （ American Association of
Junior Colleges）。（AACC，2004）
（3）美國大學協會
美 國 大 學 協 會 （ Association of American Universities, AAU）在一九○○年由十四所具有博士 學程的大學共同成立，以提昇美國研究型大學的國際水 準為任務，目前會員包括美國六十所大學及加拿大二所 大學。會員學校校長每年於春、秋二季各舉行一次會員 會議，互享資訊，同時指派該校一至二位代表參加該協 會之「聯邦關係會議」（the AAU Council on Federal Relations—CFR）（AAU，2004）。此外，從協會公佈的 年 度 公 共 政 策 議 程 可 以 了 解 當 年 度 的 高 等 教 育 政 策 重 點。
（4）美國州立學院與大學協會
美國州立大學校院協會（American Association of State Colleges and Universities,AASCU） 成 立 於 一 九六一年，會員主要來自於地區認可的公立大學校院，
其 前 身 為 一 九 五 一 年 成 立 的 師 範 教 育 協 會 （ the
Association of Teacher Education），因為公立學校
一開始都是單科學院，且多數是師範學院。目前有四百
三十所以上的大學校院及大學系統加入成為會員，而其
目的主要有四：促進彼此的協助與貢獻；分析公共政策
為所屬學校及學生辯護；提供政策領導、方案支持、學 術品質、促進入學普及、包容、教育創新；及創造專業 發展機會（AASCU,2004）。
（5）全國獨立學院與大學協會
