行政長官公署為徹底掌控臺灣糧食資源而制定禁止糧食輸出政策，但 中央政府卻認為省際間糧食應自由流通，中央與地方各執不同立場。以下 先說明走私盛行的原因，並從政策的制定過程，分析中央與地方政府各執 立場時的彼此交涉情形，凸顯統治者對於臺灣糧食資源的態度；而商人在 越來越多法律規範之下又如何應對。
一、走私活動頻傳
1945年10月31日，行政長官公署頒布的單行法規〈臺灣省糧食臨時辦 法〉第6條規定：「本省糧食暫禁輸出省境」，令各縣市政府、警察、交通
98 林獻堂著、許雪姬主編，《灌園先生日記（18）1946》，頁212。
機關嚴格執行，禁止米穀及其他食糧輸出省境。99但1946年2月25日行政院 頒布〈進出口貿易暫行辦法〉，其中米穀被列為限制「出口」的商品，運 出國外須經中央糧食部核准，由海關查驗。100然而，中央政府對於省際間的 糧食流通立場，以「自由流通」為原則，將「餘糧」省份的糧，調劑「缺 糧」的省份。101換言之，中央政府主張，糧食應廣為流通中華民國轄境，包 括臺灣與中國大陸各省之間的國內糧食貿易，顯見中央政府與行政長官公 署在糧食流通的立場上有所差異。
根據李文環研究指出，中央機構的駐臺海關對於行政長官公署要求協 助米糧管制，幾乎不予置理。中央與地方政府因對於貿易管制政策呈現嚴 重落差，雙方在走私行為的界定尚有不同看法，形成法律規定的灰色地 帶，反而有利於走私兩岸的私梟。102為此，行政長官公署在1946年2月25日 重申：
近日，閩、浙沿海一帶目下糧荒嚴重，米價暴漲。本省早稻 登場之時，恐不肖之徒將廉價之米轉售省外圖利，若不加以禁止，
影響本省糧食需求至深且鉅，通飭全省各港埠軍憲警查驗機關切實 查緝。103
從屢次重申的禁令來看，可知這種走私出島的情形，在新統治者的統 治能力未見嚴密、效率之前，依然頻繁活躍。換言之，就臺灣與中國大陸 間的糧食貿易一事，行政長官公署與海關出現對立，形成有利於走私的模 糊空間。
99 臺灣省行政長官公署編，《臺灣一年來之糧政》，頁24；〈臺灣省政府施政報告（1947年6月）〉，收於陳 雲林主編《館藏民國臺灣檔案彙編》，第215冊（北京：九州出版社：2007年），頁251。
100 〈制定「進出口貿易暫行辦法」〉，《國民政府公報》，渝字第1001期（1946年3月），頁7-8。
101 〈解決目前糧食問題加緊運糧分配缺糧省份〉，《中央日報》，南京，1946年5月21日，版2。
102 李文環，〈戰後初期臺灣走私問題之研究（1945－1949）〉，頁39-44。
103 「臺灣省米穀及其他食糧暫禁移出省境公告案」（1946年5月25日），〈省參議會會議〉，《行政長官公署 檔案》，國史館臺灣文獻館藏，典藏號：00301910001012。
在此對立狀況中，管制則較不嚴格，沿海的小口，小帆船、機帆船均 可自由出入。104加上臺灣糧價較鄰近省市偏低，在比較利益法則下，許多商 人如火如荼地進行私運米穀出海以牟利。105商人通常運載臺灣米、糖等貨 物到日本銷售，以換取布、紗、麵粉、小麥等，有時也跑到寧波運載麵粉 回來臺灣販賣。106顯示，在利益的驅動下，走私商人敢于冒險，往返中國內 地、日本、臺灣之間，進行走私活動。為此，行政長官公署於1946年底，
著手制定限制出海船舶頓數之法規，以「船舶航行安全及防止非法航運起 見」為理由，「不足100總頓之船舶，只准航行本省沿海各口岸，不許駛往 省外各口岸」。然而，100總頓數以上之船舶申請出省者，只限在基隆、高 雄兩港啟航，不得在其它各口岸出發。這顯示出行政長官公署藉此規定提 高對港口管理的權限，限制商人利用帆船進行走私貿利。107
然而，商船逐漸規避稽查機關所在，轉往沿海小港走私貿易，這些沿 岸小港是當時臺北縣淡水，新竹縣竹圍、舊港、公司寮，臺中縣梧棲、大 甲，臺南縣布袋港、北門等處，它們大量出現走私現象，成為對中國貿易 的窗口。108以梧棲地區為例，戰前新高港（戰後改稱臺中港）已闢建一半以 上，可以泊船，因此自中國大陸來的船，陸續靠岸，許多臺人或中國人至 此開設船頭行，如梧棲當地人尤世景創設「華泰行」，專門負責大陸來臺 船隻裝卸及代辦船戶所需貨物的往來，以賺取佣金。進一步，從這些貿易 行成立的資料可以發現，有許多中國籍商人來到臺灣，獨立開設行號的情 況，不乏來此投機冒險的福建籍商人。如在梧棲開設貿易行的福建人林玉 堂，就是以輸出臺灣的米糖，交換中國沿海的手工製品和日常用品，賺取
104 〈防止米糧私運出口〉，《民報》，臺北，1946年6月22日，版2。
105 臺灣省行政長官公署編，《臺灣一年來之糧政》，頁21。
106 黃進興，《半世紀的奮鬥：吳火獅先生口述歷史》（臺北：允晨出版社，1992年），頁111。
107 「電基隆等港務局限制臺灣省與大陸各口岸來往船舶頓數，希遵照」，1946年10月4日法令，《臺灣省行 政長官公署公報》，民國35年冬字第6期（1946年10月），頁103-104；〈壹百頓以下船舶，依規暫緩駛 外〉，《民報》，臺北，1946年12月8日，版3；〈百頓以下船禁航海外，高雄貿易業者認為事關生死問 題，日前開會決定陳情籲請〉，《民報》，臺北，1946年10月22日，版2。
108 〈李連春局長談新政〉，《民報》，臺北，1946年8月15日，版3。
利潤。109
二、禁止糧食輸出政策制定過程
基於上述的理解，接著以1946年糧食輸出政策的具體制定過程當中，
以臺灣供需條件為主要考量的行政長官公署、與以調劑國內糧食供需為主 要考量的中央政府，兩者如何折衝制定糧食輸出政策。如前所述，臺灣糧 食因中央與地方政府立場不同而導致大量流出，迫使行政長官公署不得不 有所因應，重新檢討禁止糧食輸出的措施。
1946年5月行政長官公署草擬〈臺灣省查禁私運糧食出省辦法〉，規定 商民或機關團體運輸30公斤以上的糧食，應向當地糧政機關或指定警察機 關登記，請領運糧證明書。這顯示出行政長官公署欲藉此辦法奪回糧食輸 出管理權，防止商人藉由法律模糊空間進行糧食走私。行政長官公署將該 辦法呈中央糧食部備案，說明「在復原期間，各地糧價仍波動不定，本省 商人趁機輸出境外以圖厚利，倘不暫予禁止，必致刺激糧價上漲，引起囤 積居奇及投機操弄行為，將演變成人為的糧食恐慌」，強調該措施對於臺 灣糧食供給的助益。110要言之，行政長官公署基於臺灣糧食自給，向中央 政府強調禁止私運糧食出省，避免供給失調、糧價高漲。臺灣若有餘糧，
必交由中央政府統籌、輸往各省以調劑民食，絕非是禁止糧食輸往中國內 地。
但是中央糧食部對此草案並不贊同，認為該辦法管理之目的，應以防 止走私至國外為主；至於省際間之糧食流通，不宜過嚴。中央糧食部認為 臺灣該年度收穫「甚佳」，而華北以及福建、廣東兩省糧食甚感缺乏，對 缺糧省份的官、商採購宜多給予協助，以利盈虛互劑。至於規定30公斤以 上的運輸糧食，均應向當地糧政及警察機構登記以請領證明書，此條則過
109 「電呈違反糧食管理案件報告書2份請察核由」（1949年2月14日），〈食米走私卷〉，《臺中縣政府檔 案》，國史館藏，檔號：093000000715A。
110 〈臺灣省行政長官公署檢送臺灣省查禁私運糧食出省辦法電文〉，收於陳雲林主編《館藏民國臺灣檔案彙 編》，第155冊（北京：九州出版社，2007年），頁3-4。
於細瑣，易生苛擾。111但是根據表1中央糧食部所宣稱1946年臺灣糧食收穫
「甚佳」，實際上僅高於1945年而已，遠不及日治末期的收穫量，臺灣糧 食供給仍無法平衡。然而，糧食部欲維持糧食輸出政策的模糊攏統，反對 提運糧食30公斤以上需登記之規定。因為欠缺登記標準的話，提供了1個更 模糊、可供操作的空間，有利於省際之間的糧食流通。
面對中央糧食部對此辦法的疑慮，行政長官公署在回覆中，特別凸顯 了臺灣因海岸綿長、港灣深澳，對外交通四通八達，糧食隨時隨地皆可漏 海。商人的目的在於營利，倘若採取放任政策，或僅管制輸出，則島內糧 食勢必大量外流。並且，臺灣屹立海外，與日本及琉球等地相鄰，臺灣又 因為嚴格管制，糧價較日本及琉球低，頻有商人從事販運糧食出國牟利。
因此，為防止糧商輾轉將米糧走私至國外，尤須依賴禁止私運出省之措 施。況且上年（1945）臺灣糧食生產遭受旱風、雨災已損失甚鉅，又因肥 料缺乏，全省總產量既未見增加，致近來各地糧價頗有波動。隨著青黃不 接時期的到來，禁止私運出省，先求得省內糧食供應無缺。若迨至島內糧 食匱乏，欲再求省外運濟，絕非易事。112由此可見，行政長官公署不斷強 調：臺灣因地理環境特殊，該政策僅為防止臺灣糧食私運出國外，並不妨 礙省際間的糧食調劑，內地各省如需臺省接濟糧食，在省內有餘糧的情況 下，可交由中央統籌辦理；相對地，若不即時查禁私運，他省需接濟時，
臺省恐無糧可資供應，藉此說法消除中央政府的疑慮。113
行政長官公署為消解〈臺灣省查禁私運糧食出省辦法〉草案的模糊空 間，進一步將規定更為詳細，該辦法所稱的「私運」，是指未經公署核 准，就私運糧食出省者。若當臺灣有餘糧時，各省官、商如須採購，由各 省糧食管理機構提出證明，經行政長官公署核准後即可購運。然而，中央
111 〈臺灣省行政長官公署檢送臺灣省查禁私運糧食出省辦法電文〉，收於陳雲林主編《館藏民國臺灣檔案彙 編》，第155冊，頁8-10。
112 〈臺灣省行政長官公署檢送臺灣省查禁私運糧食出省辦法電文〉，收於陳雲林主編《館藏民國臺灣檔案彙
112 〈臺灣省行政長官公署檢送臺灣省查禁私運糧食出省辦法電文〉，收於陳雲林主編《館藏民國臺灣檔案彙