迄 2005 年不論是直轄市政府、各縣（市）政府或各鄉鎮區公所的宗教行政 業務，常處於人事不安定狀態。各級政府承辦業務人員，對於承辦這項工作的 意願不高，宗教行政業務始終是由民政單位新到任人員來承接，此項業務之流 動率堪稱民政業務異動最頻繁的工作項目之一。歸納其原因應包括：1.需學習的 專業法規過於複雜，常超出承辦人員的認知領域之外而不容易被接受；2.宗教現 象與狀況繁雜多樣，逾千條的行政命令有時讓行政治理人員無所適從，造成事 發後處理上出現盲點；3.宗教事務涉及層面廣泛、案件相當多樣，承辦人員不但 有承辦業務的時效壓力，亦常有力不所逮之處，工作沒有成就感，每天案牘勞 形，絕大多數處理一些涉及宗教組織內部派系爭執事宜，又必須擔心捲入其是 非涉訟的顧慮。宗教業務的輔導工作，因法令難以作週全的規範，讓行政人員 無法著力、亦無歸屬感，甚至不知道這項業務的未來方向與目標為何，衍生行 政工作的疏離感。
台灣地區自 1997 年精省作業後，因縣(市)政府行政人員長久倚賴省政府及 中央行政指導甚深，受到精省造成行政層級減少的改變，然縣(市)組織設置並未 完整建構、人力配置猶待通盤規劃、組織文化亟待再加涵養蘊釀，專業能力須 再加琢磨培訓，中央政府大幅下放接收自省政府的業務，希望縣(市)能快速獨當 一面，在縣(市)政府自治能力尚未完全進化的狀況下，宗教行政業務陷入了行政 運作困境。不論是直轄市政府、各縣市政府或各鄉鎮區公所的宗教行政業務，
始終處於人事不穩定狀態。各級政府承辦宗教行政業務人員，除非本身十分熱 愛且願意學習，又無因昇遷、轉調或犯錯等因素的考量而願意留在此項工作崗 位者，否則多者三年，少者半年，宗教行政業務始終由新到任人員承辦，形成 此項業務流動率頗高。歸納其原因係台灣地區的宗教團體自主性高、宗教組織 成員水準良莠不齊、宗教事務具有敏感性問題、宗教行政主管機關的業務負荷 繁重、所涉及的相關法令繁雜且糾紛頻傳、許多宗教事務的行政命令優位於現 行法令、許多宗教團體的設置時間早於現行的法令之前等種種因素，造成宗教 行政主管機關在治理宗教事務出現許多盲點與困境。
台灣輔導僧道等神職人員所主持之寺廟之法律依據，係以 1929 年頒布的「監 督寺廟條例」作為唯一的規定。此項宗教法律因為時空環境的變遷，已不足規 範目前百教雜陳，多神並奉的宗教發展現狀，亦不符晚近新興宗教派別在台灣 地區的傳佈發展所需。內政部為了規劃宗教立法，自 1953 年起，廣泛蒐集國內 外相關法令，先後研訂之法規草案有：「宗教法」、「教會及寺廟教堂監護條例」、
「監督教會寺廟教堂條例」、「教會教堂登記辦法」與「保護宗教條例」等。1973 年將既有之宗教法律「監督寺廟條例」修訂為「寺廟教堂條例」提報行政院；
1982 年研擬「宗教保護法」；1989 年委託中央研究院研究員瞿海源教授從事宗 教法的研擬；1991 年委託國立中山大學吳寧遠教授進行宗教團體法的研究。惟 上述規劃宗教立法的草案，因宗教團體、專家學者歷年來對於立法內涵、架構、
功能、目的及見解存有殊多分歧仍未完成立法程序。
回顧政府主管部門對於宗教立法最早見諸的官方文書，屬 1955 年 8 月 26 日制定宗教法的會議紀錄，當時由內政部邀集中國國民黨中央黨部、台灣省政 府、台灣省保安司令部、台灣省警務處共同召開「研議制定宗教法會議」。該次 會議總共討論三項提案，包括：第一案，政府對於宗教之輔導管理監督及保護 等事項，是否有制定宗教法或教會法之必要；第二案，制定宗教法草案之原則，
如何確定；第三案，研討宗教法草案之程序，如何確定等。其決議內容為：第 一案，基於事實需要，應予制定；第二案：1.不違背憲法信教自由之精神，確立 國家宗教政策。2.不違背外交條約之義務，促進國內宗教發展。3.採積極之輔導 精神，代替消極之放任態度。4.保護重於管理，輔導重於監督；第三案：由內政 部擬具宗教法草案，分送各有關機關提出具體意見後，再由內政部邀集有關及 各宗教團體具有聲譽之人士會同研討。15
從上述三案的決議內容發現：早期的宗教政策傾向於制定宗教法來規範整
15參閱內政部 1955 年 9 月 14 日台(44)內民字第七六○五一號函所附「研議制定宗教法會議紀錄」
該次會議由時任內政部政務次長的鄧文儀主持。
體的宗教事務，但政府在整個政策導向上明確宣示立法規範宗教事務，則屬 1979 年行政院通過內政部擬訂的「寺廟教堂條例」草案，準備送立法院審議時，當 時立法委員梁許春菊曾經就立法應慎重考量，向內政部長邱創煥提出質詢，邱 部長明確答覆：「政府基於維護社會安寧，保障國家安全及保障正當的宗教團體 傳教立場，應制定適當的法律來規範方為正確途徑」；161984 年內政部研礙「宗 教保護法」草案時，當時擔任立法委員的林聯輝、張俊雄、張堅華與廖福本等 人曾先後提出質詢，內政部部長林洋港強調制訂宗教法主要在取締不當的教義 與藉宗教歛財騙色之情事；171996 年發生的宋七力、妙天等宗教事件後，副總 統兼行政院長連戰接受媒體訪問時，亦表達政府對於宗教立法的政策指示。18
檢視政府在宗教立法的過程中，早期扮演著較為積極的角色，自 1957 年至 1983 年間，內政部曾研擬八個有關宗教法律的草案，但都未能成功。當時執政 黨在以黨領政的時代背景下有極高的參與程度，但宗教團體、學者專家大多表 達強烈的反對意見；司法機關較少參與此項立法意見；民意代表的參與意願在 1980 年代以前相當低；傳播媒體則對於立法或不立法莫衷一是；1990 年代以後，
民意代表基於民代的社會責任開始接受宗教團體陳情，逐漸熱衷於宗教法律的 立法事項，此一時期提出宗教法制草案者有七個版本：其中以 2000 年時任立法 委員的謝啟大提出的「宗教法」草案付委舉行公聽會時，立法院作成附帶決議 要求行政部門應提出宗教法制對案併案審查，並將宗教立法議題透過民意代表 的參與而強化其決策的合法性；2000 年因陳水扁競選第十屆總統提出的「宗教 政策白皮書」競選政見，主張以「新的法律」取代「監督寺廟條例」。陳水扁當 選總統後，為落實總統的競選政見，政府於 2001 年首度向立法院提出行政院版 的「宗教團體法」草案。
此項行政院版的「宗教團體法」草案已經擺脫了 1980 年代少數參與、多數 反對的現象。從公共政策的角度思考，立法者逐漸能夠從社會多元主義，經由 協商交易的程序獲致一個雖不滿意，但大致能接受的官方版本的宗教法制草 案。充份表現了宗教立法政策合法化的參與者，包括：政黨、行政人員、民意 代表、宗教團體、學者專家、大眾傳播媒體等在這項立法政策的形式上，已有 一個最低限度的共識；2001 年 9 月 21 日行政院以台九十內字第○五六三六九號 函送內政部研擬「宗教團體法」草案送立法院審議，當時由行政院張俊雄院長 主導著「宗教團體法」草案的立法程序，但是，他曾經於 1984 年擔任立法委員 時，對於當時內政部提出的「宗教保護法」草案在立法院質詢時，強烈表示他 反對宗教立法，時隔 17 年後因為政黨輪替，主客易位，當年他極力反對宗教立 法，如今卻扮演起宗教立法者的角色，在這段宗教立法的變遷歷程中，再次驗 證了台灣社會由政治主導宗教的體現。
內政部版的「宗教團體法」草案，已於 2005 年再度由行政院函送立法院第 六届立法委員審查中，經檢視該法草案，發現其中並無對宗教建築用地管制部分
16參閱立法院公報，第 68 卷，期 79，頁 37 至 38。
17參閱立法院公報，第 73 卷，期 39，頁 83 至 84。
18參閱 1996 年 10 月 18 日，自由時報，版 5。
有所規範，從該法草案立法說明中，可以清楚瞭解宗教團體法的規範重點在於宗 教團體的設立、運作及稅負優惠減免，其與宗教土地及建築物有關者，僅於草案 第 20 條宗教法人使用公有非公用土地滿五年者，得依公產管理法規向公產機關 承購公有非公用土地；另第 27 條規定，對宗教建築物則以「宗教團體為從事宗 教活動，依建築法令領得使用執照之建築物」加以定義（參閱附錄九），並明定 宗教建築物為社會發展之需要，經宗教建築物所在地之主管機關許可，並符合土 地使用分區管制者，得為其他使用。故可明顯的看出，「宗教團體法」草案的研 擬機關內政部民政司在立法規劃上認為：此一涉及地政、建築、環保、水保法系 的多面向用地管制規範，仍應由專業的用地管制規範體系去處理，而不宜在規範 宗教組織體系為主的「宗教團體法」草案中去明定，以減少將來民政主管機關執 行該法的困擾。
惟在立法院有另一委員邱創進立法委員已提出送立法院併案審查的「宗教法
」草案，在第 3 條、第 52 條、第 54 條，對宗教用地的定義、宗教用地的取得與 宗教用地之土地使用編定，均有詳細的規定。尤其是第 54 條，對宗教法人使用 宗教用地的管制，於該法草案明定得依法變更編定為「宗教專用特定區」及「宗
」草案，在第 3 條、第 52 條、第 54 條，對宗教用地的定義、宗教用地的取得與 宗教用地之土地使用編定，均有詳細的規定。尤其是第 54 條，對宗教法人使用 宗教用地的管制，於該法草案明定得依法變更編定為「宗教專用特定區」及「宗