第伍章台灣宗教行政治理與問題探討

(1)

第伍章台灣宗教行政治理與問題探討

任何一個有效率的政府都有良好的行政體系，良好的行政體系能夠創造高品質的行政績效，行政結構與組織文化是影響行政治理的主要因素。中國上古時代政治含有濃厚的宗教意識，祭天是國家大事，皇帝祭天，諸侯祭山河，百姓祭祖，

「欽崇天道、永保天命」是為政者的金科玉律。自夏、商、周到後漢，政治和宗教無明顯的劃分，政治領袖本身就是大司祭，直到後漢張道陵創始道教後才有教士主持教務而與政治領袖分開。（鄔昆如，1987：18）惟漢朝以後的帝王幾乎都信奉道教或佛教，但政治上仍以儒家為主流，在人生道德修養則私崇道教或佛法。

這種儒、釋、道合壁的中華道統文化，使中國歷代政治、宗教、社會三者相互融合；春秋戰國時代儒家沒落，法家消除敬天的思想，斬断了天人關係，促成秦朝的暴政；漢代獨尊儒術提出「天人感應」學說，形成各種民間傳說；魏晉隋唐時代，加深道教在生活層面的功能；宋代恢復儒家傳統，但以道德取代宗教；明代傳入西方宗教，使中西方文化獲得接觸，因雙方誤會而停頓；清朝滿清政府以外族統治中華，為了長治久安對孔子禮遇有加，祭孔盛典幾達國教格局；民國建立，

憲法賦予人民有宗教信仰自由，惟政府治理宗教事務的政策隨著政教關係而演變。

第一節政府治理宗教方式與演變

中國歷史上，宗教干涉政治幾乎不存在，只有政治干涉宗教。但是，宗教的力量仍然比政權更長久地延續著。宗教信仰自由與其他人民的自由權力相同，都是在與國家權力的對抗關係下形成的。（轉引自葉仁昌，1987：97）歷史顯示：當國家與特定宗教結合時，主要是建立在政治或社會利益的基礎上，此時宗教只是統治者的工具，扮演著安定統治的政治機能或意識型態，如歐洲基督教與日本神道歷史。（上田勝美，1979：4-5）這也是成為近代國家人權宣言與在憲法人權條款中保障信教自由的契機。1945 年台灣光復後迄 2005 年，台灣在中華民國政府統治下已歷經六十年，這段期間政府在憲政的實施上，呈現在政治、社會、經濟、文化、宗教各方面都有不同的風貌。政府治理宗教事務的政策可分為：1.台灣光復前的日本統治時期與光復後國民政府治理初期；2.台灣在政治解嚴前後；3.政黨輪替後迄 2005 年時期皆呈現不同的政教關係，它影響著政府治理宗教事務的政策與宗教團體的權益和發展。從台灣宗教特性與設施分佈的演變，亦可窺知政府治理宗教事務在政策面的轉變。

壹、台灣光復前後政教關係與演變

「政教關係」指政治與宗教間的互動關係，意指凡涉及彼此間之相互影響

或連結的態樣，在兩造之間既非完全同一亦非全然差異，以致沒有任何一方可

被獨立視之。「政教關係」在政治與宗教的關係網絡中涵蓋各種關係，其中以「政

教合一」或「政教分離」為主。政府治理宗教事務的思維，即在此等關係狀態

(2)

的政治與宗教之框架下演變。因此，從統治觀點的政教關係，含「以政領教」、

「以教領政」及「政教互為主體」等模式。「以政領教」又分為：「政收編教」、

「政疏離教」、「政迫害教」等三種關係。此三種關係隨著台灣政局的演變曾經同時期或不同時期出現在台灣社會，最主要存在於戒嚴體制時期。「政教互為主體」意指宗教在對比政治力時所能展現出來的自主意識，並根據此自主意識取得與政治同等價值的主體性格。它出現在解嚴後的台灣，受到民主化、多元化政治的影響，宗教的主體性在各類教派與宗教團體的運作中逐漸形成。但執政當局對於宗教不同態樣的監督、管理、保護的統治意向一直存在於台灣社會中。

台灣光復前的日據時期，屬國家權利與宗教結合期，（轉引自陳玲蓉，1990：

4）雖然，明治憲法上有宗教信仰自由的規定，且台灣人民的民間信仰並未有妨礙社會秩序或違背臣民義務的反國家性行為，但日據時期台灣民眾並無信仰自由。殖民政府對台灣的宗教治理以培養台灣民眾自覺成為日本人的措施為主：

如大力勸導、獎勵民眾前往在台灣各地設立的神社參拜；將伊勢神宮神符發給每戶，要求放在家中祭祀；自 1912 年至 1918 年有計畫的進行全台寺廟普查；

1919 年台灣總督府民政長官通令調查全台的寺廟內容；研究如何管理台灣所有的宗教團體；獎勵日本人來台灣興建宗教設施，並將台灣原有的宗教逐一納入其派下；禁止台灣人新建宗教設施；舉行任何宗教活動一律採取許可制管制；

廢除公開使用符咒行為等。此時期台灣人民的宗教信仰受到殖民政府的掌控與壓迫，尤其在日本發動對中國及大東亞侵略戰爭之後，台灣的「皇民化運動」

高漲，

¹

廢除全台各地寺廟、燒燬神像。隨著日軍南侵東南亞大批軍隊進駐台灣寺廟，無數宗教設施在此時遭到日軍空前的浩劫。（陳瑞堂，1974：5-8）

台灣光復後由國民政府治理，此時期的政教關係如同傳統儒家思想在中國逐漸形成類似「國家哲學」或「國家意識形態」。政府對於宗教治理的原則，以不違背政權的「立國精神」或「國家安全」為前提，任何違背此原則的宗教皆不見容於政府，亦曾受到政治的壓制或迫害。此時期的政教關係，以「政治考量」為管理方式，傳承中國傳統的「政治管理宗教」的體現。但此時期政府治理宗教事務並未有真正的宗教政策之建構，雖然憲法第 7 條與第 13 條有「宗教平等」與「宗教信仰自由」的規定，但它僅是一種宣示性、原則性的法律，實際治理並無真正落實。政府治理宗教事務主要依據 1929 年在大陸公布的「監督寺廟條例」作為規範宗教事務的母法，主要對寺廟財產和法物保全做規範。但是，台灣民眾一直對於「監督寺廟條例」是否「違憲」、屬於「法律」或「行政命令」的見解不一而爭論不休。政府的宗教政策處於曖昧不明，政府的宗教治理偏重於取締不被政府接納的宗教團體為主，例如：當時的一貫道、長老會等。

貳、政治解嚴前後政教關係與演變

台灣在 1948 年至 1987 年解嚴期間的政教關係屬於「政治力宰制期」。政教

1「皇民化政策」：日據時期殖民政府為了大力消滅宗教勢力組織，於大正十二年（1923 年）大力推動「皇民化政策」，敕令解散神明會組織且必須塗銷以「神明」名義所登記之所有土地，並

區別日本據台之後變成為日本臣民之台灣本島人與日本人，使其無法享用同一法規之政策。

(3)

關係以反共目標及政治安定為不可逾越的界限，超出此界限的政教關係呈現極大的緊張關係，形成「以政領教」的政教局勢。宗教的神聖性與世俗性規範大多停留在被動的情境。此時期台灣人民的法制意識薄弱，缺乏為權利奮鬥的勇氣，甚至與最高法院以下的各級法院在具體個案中，長期以來不適用憲法的因素有關。此時期的政教關係，係以政權為主體的政教架構，可謂一種政治與宗教之滲透關係，特別是涉及宗教事件與政治議題的「越界」轉換，這種「越界」

的認定常被視為一種統治意志的操弄，使得宗教事件被政治視為一種「社會問題」或「政治問題」來處理，政教之間的張力構成了「政府統治」議題。在政教張力的背後存在著一幅國內外局勢變動的「政治圖像」。此時期的台灣社會，

逐漸醞釀了部分本土化民眾對於執政當局在台灣的統治合法性問題之不同聲音出現，其中以長老會的信徒為甚。

一、台灣在解嚴期間的政教關係

台灣政教關係的演變很難以用官方頒布的政策來做明確區分。如 1929 年所公布的「監督寺廟條例」至 2005 年前後達七十六年期間未曾修改或更新過。

但宗教政策隨著政治體制的演變有所變遷，例如：國民政府治理台灣以後，憲法雖然賦予人民的宗教信仰自由，但執政黨仍然管制宗教的發展。直到 1980 年開始，經由幾個宗教團體的強力挑戰，政府才被迫在宗教政策上做出某些程度的調整，甚至在 1980 年代末期，執政當局對於宗教的管制在實質上已經大為減弱了。台灣在解嚴前的政教關係，因執政當局採取嚴厲的統治手段，使得政教關係獲得表面上的和諧與順從。但是，此種和諧與順從關係在 1970 年代受到國內外局勢變化的衝擊，開始有著本土化宗教呼聲的釋出，尤其是具有獨派色彩之宗教團體的出現，更加強化了宗教團體所蘊含的政治性格。政教關係在本質上已然逐漸質變，尤其是受到台灣經濟的持續發展與國內反對勢力的抬頭，台灣社會逐漸存在著政治意識衝突的狀態。

李志夫（1996：1-17）認為：台灣宗教的發展分為三個時期：（一）1950 年至 1971 年「以經濟為主軸的改革期宗教」，他認為此時期的台灣宗教受到相當大的抑制，甚至統治當局連利用宗教的意願也相當低落；（二）1971 年至 1989 年「以社會改革為主軸的改革期宗教」，此時期政治邁向解嚴，而宗教仍未對社會產生積極的參與效用，但政治已經開始利用宗教；（三）自 1989 年起「以政治改革為主軸的改革期宗教」，此時期宗教不但逐漸脫離政治干預，而且更以其所具有的強大經濟、社會資源來使某些政治人物或官員反過來依附或護持宗教。若從基督宗教在台灣的發展角度而言，亦可做為政教關係分期的指標。

查時傑（1996：159-174）以基督教會為例探討教會與政府在 1945 年至 1992

年間的關係，分為三個時期：（一）1945 年至 1949 年為「基督教會百廢待舉期」，

這是台灣光復後到國民政府遷都來台時期；（二）1950 年至 1965 年屬「基督教

會發展時期」，此時期由於政教關係的融洽使得教會得以快速發展；（三）1965

年至 1992 年的「基督教會停滯與復甦時期」，多少歸因於政治力對宗教的鬆綁

(4)

以及本土化現象的興起有關。

二、台灣在解嚴以後的政教關係

從政治學的觀點，解嚴是台灣政教關係演變的主要分水嶺，它是從「以政領教」的治理模式轉為「政教互為主體」模式的關鍵。1970 年代國際局勢嚴峻衝擊著台灣的執政當局，如 1970 年在聯合國發生「中國代表權」問題危及台灣在聯合國的合法性地位；次年台灣退出聯合國，中國大陸取代了台灣在聯合國的「中國代表權」；1972 年尼克森訪問中國大陸發表上海聯合公報，宣布對台灣削減美援；1973 年美國終止對台灣的無償軍事援助；1978 年台灣宣告與美國斷交。當時台灣處於上述國際局勢的演變中，在國際地位日漸顯出窘境，不但要體認中國大陸已逐漸壯大的事實，更要面對美國外交援手的離去；

尤以國內局勢於 1972 年由蔣經國所推動的「十項建設」，它將台灣從農業社會走向工商業社會形成整體結構之鉅大轉變，其最大特色是中產階級的出現，這些中產階級成員，某些進入政治領域，甚至投入民主化的改革運動之中，奠定了台灣反對運動的基礎，從此，執政當局的統治正當性開始受到質疑與挑戰。

1980 年代的國際情勢對台灣的影響雖然日益減緩，當時的國際共產勢力垮台，蘇聯、東歐等共產國家組織變天；1989 年中國大陸「天安門事件」之民主化訴求，台灣在敵對情境的模糊化與境內國家認同所呈現差異的前提下，促使執政當局在反共國策上做出某種程度的修正。如 1987 年開放大陸探親開啟兩岸的交流。此時，台灣內部反對運動勢力抬頭且選舉日益激烈化，持續衝擊著統治當局。1980 年至 1986 年國民黨以外的黨外選票呈緩慢的穩定成長，使國民黨意識到選票流失的危機轉而利用、求助於宗教團體，如：一貫道於 1980 年、1981 年、1983 年、1986 年的幾次選舉中全力動員支持國民黨候選人，促使國民黨獲致極高的當選率，黨外人士也留意到這股宗教龐大力量對選票的影響。長期以來由上而下的政教關係，在政治反對勢力一次又一次的反撲中逐漸質變，宗教本土意識的抬頭，除刺激各種新興宗教的成立，也推動了台灣政治結構走向 1987 年 7 月 4 日的政治解嚴，它使得國民黨在政治上不再具有絕對優勢。黨外勢力趁此機會於 1986 年 9 月 28 日提早宣佈成立「民主進步黨」，

簡稱「民進黨」，才有 2000 年的政黨輪替民進黨執政時代的來臨。

解嚴後的台灣宗教朝向多元化、自主化、本土化發展，建構「政教互為主

體」的政教關係。但是，「互為主體」並非「互不干涉」，宗教不但逐漸取得在

政教關係上的發言權，也開始能夠影響統治當局的決策。如 1992 年至 1994 年

位於台北市大安森林公園的「觀音像事件」，是否仍保留在公園內的爭議，政府

最後順應宗教團體的訴求即是其例。台灣的宗教發展自有政府治理以來，尤其

在日據時期和戒嚴時期，一直受到政治的管制與壓迫。宗教自由在戒嚴時期並

未有充分的保障，若干宗教團體明顯地曾經受到壓迫。在戒嚴末期，黨政機關

開始採取比較寬鬆的治理政策，有些受壓迫的宗教團體積極爭取甚至激烈抗

爭，亦是促成政治走向解嚴的一股力量。1989 年公告的動員勘亂時期〈人民團

(5)

體法〉的訂定，大幅放寬宗教團體向政府登記為合法團體的條件。於是各類宗教團體紛紛成立，成長甚為快速。此時期執政當局已無法再透過對單一的宗教組織之壟斷，來掌控宗教的發言權，此一政治上的變革導致了宗教組織朝多元化發展的演變，形成迄 2005 年在台灣境內有 26 種政府核准的宗教類別。

參、政黨輪替後的政教關係與演變

2000 年台灣的總統大選，陳水扁候選人首先提出「宗教政策白皮書」，承諾他若當選總統以後，將改變過去執政者對於宗教團體的管制態度，強調「以服務代替管理」方式。台灣選舉活動大張旗鼓對於宗教團體高舉以「服務代替管理」口號，首次出現在總統候選人的政見文宣之中，除了以「選票」為主要考量之外，應與台灣社會的宗教衝突有連帶關係。1969 年台灣基督教長老教會因

「普世教協案」

²

與國民黨執政當局關係開始惡化，促使政府自當年起陸續提出各種規範宗教團體的行政命令與法令草案，藉以防止宗教衝突的出現。但此時期台灣在國際局勢的處境並未改善其地位，反而因為在外交局勢的漸形失利而陷入困境。此時期，基督教長老教會向政府提出三次建言，

³

開啟了台灣社會宗教衝突的序幕。在持續激烈的宗教衝突下，內政部於 1983 年第二度提出「宗教保護法」草案，主要對於一般宗教事務和寺廟教堂財產之登記與規定及相關罰則處分做規範，但因內容因素引起宗教界莫大的震撼與強力反彈。

在宗教團體的反對聲浪中以基督教長老教會的反彈最大，它曾向有關單位提出反對「宗教保護法」的請願書中指出：「宗教保護法草案的內容多數與日本帝國主義戰敗前所實施的〈宗教團體法〉相類似。正當大陸共產政權製造信仰自由假象之際，內政部草擬該法將破壞我國民主自由之形象，嚴重損害我國在國際上的聲譽」。

⁴

董芳苑認為：「乾脆將這個〈宗教保護法〉說成是〈宗教管制法〉較符合其條文原意，因為它就是以『現行基本國策』與『國家安全』為前提來立法的」，而且是以政治因素之考量來為此宗教立法量身訂製。（葉永文，

2000：185）鑒於「宗教保護法」對宗教團體的規制性太強，除限制了傳統宗教之外，也壓抑了新興宗教的設立與發展，該法案在爭議性太大前提下未能在行政院中加以討論而擱置。原本政教和諧的局面逐漸往政教衝突擴展，但執政當局在政教關係展現出對宗教的整編與控制之企圖，特別是在宗教立法的強烈主導意圖。因此，解嚴之後的台灣政教關係以執政當局在政策及法規的制定，做為治理宗教事務的主軸。

政黨輪替後的宗教治理政策，常取決於代表民意的宗教團體所能展現的影響力而定。執政當局對於宗教政策的制定或取向也逐漸轉變為以民意為參考的

2普世教協：全名為普世教會協進會，為一世界性的基督教組織。由於其信仰上所強調的各教會合一之觀點導致其接受中共教會的入會。因此，當時政府強烈質疑「普世教協」，認為長老教會加入普世教協係違反國家的反共政策。政府因而譴責長老教會，迫使長老教會退出普世教協。

3長老教會的三次建言：1.1971 年發表的「對國事的聲明與建議」；2. 1975 年發表的「我們的呼籲」；

3. 1977 年發表的「人權宣言」。其內容涉及人民的自決、獨立及建立「新而獨立的國家」等議題，

而與統治當局關係交惡。參閱 1992 年台灣基督教長老教會總會資料中心發行的《台灣基督長老教會總會社會關懷文獻：1971-1992》。

4參閱《台灣基督教將老教會總會社會關懷文獻：1971-1992》，頁 43。

(6)

指標。從此，宗教政策更為多元化，由於民意的多元化影響了執政當局在宗教政策擬定上的諸多考量，在這些考量之中，宗教主體地位在政教關係中於焉產生。政黨輪替後的「政教互為主體」的情形已經逐漸轉變為：不但是政治試圖持續更深入的介入宗教領域，宗教團體的政治參與也逐漸成為未來在其宗教發展上的必然趨勢。台灣社會的國家與執政當局的概念逐漸被區分開來思考，國家的整體性概念被抽象化了，它成為統治與被統治者所共有。統治的主體不再屬於執政當局的唯一，執政當局淪為現實諸多權力核心之一，政黨政治的形成以及各類民意團體的出現，形成執政當局呈現權力的散置化，政教互為主體之間會相互的抗衡和介入，並各自以其自身所處的情境角度來思考彼此的政教關係，尤其體現在各方權力關係的角逐與抗衡之中。

肆、台灣宗教特性與設施分佈演變

人在宗教中的收益和付出之昂貴是任何商業交易行為所不能比擬的。羅馬歷史學家薩盧斯特（Sallust）說：「我們的一切都來自神，因此我們要把事務之首要部分獻給神，我們用紀念碑把產品的尖端獻給神，把身體的首端頭髮獻給神，通過犧牲品把生命獻給神」。（轉引自Burkert,1996：136）人與神之間最昂貴的交易是以生命換生命（Animam pro Anima）。按照此原則：人們不僅把牛羊送上祭壇，而且用人作為祭品；不僅用俘虜和奴隸祭神，而且向神獻上自己的親人，例如：耶和華要亞伯拉罕獻上自己的獨生子以表忠誠。宗教領域的最大資源是對自然和人事的支配權，通過祈求神而能夠獲得的支配權屬於神的，屬於有主的。顯示宗教領域的事務與其他領域存在某些差異性。本研究依據深度訪談結果歸納出，

⁵

台灣宗教之特性包括：1.宗教設施地點選擇的不確定性；2.宗教設施興建設計的不確定性；3.宗教設施興建時程的不確定性；4.宗教團體財源不確定性，主要受到信眾捐款財源集資每年並無定數，宗教團體領導人對於邊募款邊建設的信徒人數消長變化而改變設施規劃興建思維所影響，茲分述如次：

一、台灣宗教特性的演變

（一）宗教設施地點選擇特性

台灣宗教設施地點的選擇並非以都市計畫或土地管制的專業作預先劃設或選擇其用地需求的。宗教地點選擇的背後有許多不確定特性，它受到民眾對信仰的偏好差異、文化背景、歷史發展與信仰價值觀等因素所交錯影響，其因素包括：1.民間泛靈信仰對大自然崇拜所產生的文化遺跡作為宗教設施的所在地點，如石頭公、大樹公、三官大帝（掌管天地水之神）；2.

漢人傳統民間信仰的英靈崇拜，

⁶

依據所供奉的神祇特性而設立宗教設施，

5參閱本研究第八章第一節。

6「英靈崇拜」：在「生為正人，死為正神」的觀念下，台灣有一半奉祀神明來自歷史上有功勳名望的偉人，他門死後為人們所祭拜，民眾相信這些人的靈魂永生，一直留在世間保佑眾生，例如：

伏羲被稱為「八卦祖師」、老子被稱為「太上老君」、魯班被稱為「巧聖先師」、三國時代的關公被稱為「關聖帝君」或「恩主公」等(鄭志明，1990：54-55) 。

(7)

如在台灣各地海邊或港口所設立的的媽祖廟；3.宗教觀不同而影響到宗教設施地點的選擇，如供禪修用的宗教設施偏好選擇磁場風水地理佳的地點、

基督宗教

⁷

與伊斯蘭教大多聚集於都市建成地區或早期聚落中心；4.特殊重大事件所引發興建的宗教設施，如因疾病或戰爭而死亡多人之地點所興建的有應公廟；5.來自虔誠或熱心的信徒發心要興建宗教設施所捐贈的土地；

6.宗教團體創辦人接受神的旨意所選擇的地點等，宗教設施除用地區位選址的不確定因素之外，亦具有公共設施之特性。

1.宗教設施地點選擇的歷史淵源

中國歷代的佛教、道教雖喜擇山林名勝或風水寶地興建宗教設施，

但明清時代台灣的宗教設施因大陸移民來台的地域關係，大多沿著河海港口，集聚鄉黨墾居營生。因此，在台灣每個墾殖或開埠地區，都有因最初拓荒者所信奉之神祗而建設的歷史性宗教設施，其後代子孫們遵奉先人之旨，繼之香火，不論其為佛教、道教、守護神，乃至不同姓氏的宗祠，均成為後來持續共信供奉之神祇場所。此類宗教設施的興建動機，

完全是為了消災祈福的祭拜活動而建設的，足以顯示明清時代先民披荊斬棘與瘴毒蛇蟲奮鬥的一頁艱苦奮鬥史。隨後台灣因社會民生漸趨安定繁榮，百業俱興人口日益稠密，逐漸朝向空幻的宗教信仰上尋求宗教設施的設置，但受到環境限制因素而無法分別各建其所，乃將天地、日月、

星辰、水火、風雨、雷電、山川及各行各業的神祇全部共祀於同一個宗教設施之內，成為台灣宗教的特殊現象；但回教設施則集中於商埠城鎮；

基督宗教設施則於上述兩者皆有，惟其在山區的規模普遍不大。

中國的宗教建築多與高山有關，道教的「宮觀」喜後方有山勢為靠。

「宮」，意指「房屋」；「觀」，意指「高大的建築物」，「宮觀」原是指一般建築，後來用以稱「道教的廟宇」。它從一般建築物轉變為道教設施的專用名詞是由名山所引發的。據《史記：封禪書》記載：「漢武帝聽信方士之言，在『群國各除道，繕治宮觀名山神祀所，以望幸矣』」。於名山治宮觀以待神仙降臨是漢武帝的願望，卻啟蒙了中國傳統宗教建築在高山營建宮觀的慣例。道教興起後，在高山興建宗教設施遍布全中國各地，且以名山尤甚，咸認為在高山名勝興建宗教設施可聚集萬靈薈萃之氣，形成道教廟宇偏好興建於山區的宗教偏好；中國古代許多佛教大叢林也都建立在山林中，主要是佛教自唐末遭遇幾次法難以後，都市的佛教受到政治迫害與其他社會因素的排擠，許多有修行的高僧大徳隱入山林，繼續修行與傳法。綜觀國內外宗教建築本身猷如同一座博物館，世界各地的宗教團體透過宗教建築展現各種不同風貌的宗教、建築、文化、民族等特質，堪稱集藝術之大成。

在中國大陸或日本所見的名山古剎，其宗教建築風格大多能透視該

7「基督宗教」：本研究所指的「基督宗教」包括「基督教」與「天主教」等。

(8)

宗教的法門特色，如禪宗之禪堂，律宗之戒台等，於整體道場環境將此種氣氛融入，表現出特殊的宗教文化特質。若以中國四大佛教勝地的建築為例，它們吸取民居建築中的某些優點，薈萃於各自的寺廟建築之中，

配合風景區內各風景點的地形和自然景觀特徵，使建築群體的佈局、個體設計及建築細部的藝術處理都與環境取得和諧融合，形成一個有機的風景綜合體。例如：四川峨嵋山除了境內分佈的眾多景點外，還包括縱向空間上存在的景觀序列：因斷層由地殼深處隆起於地表的山體及其豐富的地層和岩石，蘊含著億萬年的地質變遷與悠久歷史，形成大陸名山特有的風貌，保存著自然遺產與歷史文化遺產，具有美學、歷史、科學、

經濟等價值，是一種不可再生的自然和精神文化資源。而名山風景一旦遭到破壞，其地形、基岩，就無法恢復，且價值自然隨之喪失。

唐太宗（627至649年）於隋朝末葉與群雄逐鹿，最後打敗競爭者統一天下，但他對於征戰中被殺戮者甚為感傷，於各個破敵之處因地制宜興建佛寺用薦陣亡士卒，例如：於幽州破薛舉之處建昭仁寺；於洛州分別在破王世充之處建昭覺寺、破劉黑闥之處建昭福寺；於汾洲破劉武周之處建弘濟寺；於晉洲破宋金剛之處建慈雲寺；於臺洲破宋老生之處建普濟寺；於鄭洲破竇建德之處建等慈寺等。唐太宗另為其先妣建宏福寺以茲追薦，並為其東宮立慈恩寺，為文德皇后的昭陵立瑤臺寺。貞觀二十年（646年）唐太宗班師北征後亦為陣亡將士建立閔忠閣等。後代起而效法唐太宗之行，例如在台灣各地有許多王爺廟、義民廟，大伯公廟即沿襲仿效唐太宗之舉就地為有功亡魂興建宗教設施。五代之後佛教禪門一枝獨秀，多以山林為其居處，只要某山出了一位高僧則該處必定成為名山大剎，那些祖師們往往發願一世建寺不成轉世再來，集合佛子的願力逐漸在險峻絕壁的山嶺上建造起規模宏偉的佛寺，此一信念亦影響台灣宗教設施的興建思維。

2.台灣宗教團體選擇宗教設施思維

中國古代建築的組合布局原則，其等級甚為分明，是為便於使尊卑、

長幼、男女之間有明顯的區別。中國自宋朝以後，在山區所興建的各種宗教牌坊、山門、樓閣等建築，皆沿襲著以中軸線布置展開的建築風格，

亦成為台灣傳統宗教建築的習慣手法。宗教設施是做為延續宗教信仰慧命與傳播宣教之場所，例如：團契、講經、譯經、印經、圖書、教育、

培育宗教人才等。台灣的宗教設施在用地選擇上以神佛的旨意與風水觀為主要考量。台灣地區基層社會民眾許多信仰虔誠，凡事必向神祇祈問，

尤以在 1949 年之前的教育不發達時期更甚。宗教團體基於發展的需要，

有效地吸納各種社會資源，用以建設足夠其信眾使用的宗教設施規模。

然台灣雖然面積不大，但分佈於全省各地的宗教設施，因地形變化多端，

各色各樣的宗教設施受到氣候、地形、地勢、空間佈局之基本精神影響，

(9)

宗教設施的建築設計格局與態樣呈現非常多樣化。

台灣信仰人口最多的佛、道教宗教團體多喜擇山林勝地建寺清修。

宗教用地選址係依據神佛的旨意為首要考量，以山巒秀麗及地理條件好的風水寶地為考量者次之，與政府的行政規劃及分區無涉。因農地的地價較建築用地價廉甚多，致有許多既有的宗教設施分佈在農地與較為偏遠的山坡地。宗教用地皆非政府主動劃設的土地。台灣地形中央山脈縱貫全島，北起蘇澳南迄恆春形若屋脊，東有海岸山脈，北有雪山山脈，

南有玉山山脈及阿里山山脈，山系呈雁形狀排列，東部峻嶺縱谷，人口較少，西部平原面積有限但人口集中達 97﹪以上，可供使用地的土地資源非常有限且甚不均衡。致大部分的宗教設施因受地理環境影響，都需往山區發展。雖然，全省宗教用地與設施絕大部分尚未合法化造成國土城鄉風貌迄待解決的問題，而信徒仍願意持續捐資興建自有其値得關注的人文背景存在。

日據時期台灣的宗教設施受到日本神社影響，在佈局上大致採散落式平面格局，具有禪宗文化，呈現在庭園設計的閒寂幽玄風味；台灣光復後興建於山坡地風景區的各式宗教設施，各有特色較難歸屬於何種佈局，原則上三殿式的大型寺廟，是較接近傳統寺院型態的佛、道教建築，

需較大面積場地。佛教的寺院分佈則與其興起背景有密切關係。因台灣光復前佛寺的護持者多為官紳與知識分子，故其興建地點大多設置於政治、經濟與文化中心地區。道教與民間信仰則是隨著早期大陸來台移民的拓展而逐漸形成的，以本省籍人口佔較多的農村或市集區最為普遍，

但因為農村大都以少數村廟為主，故形成農業區的廟宇分佈較多的情景。在當代台灣佛教的佛陀觀及其宗教實踐研究中發現：台灣以南傳佛教為傳播重點，在佛寺建築與禪修特質中可得見佛陀觀的具體宗教實踐。雖然當代台灣佛教的佛教文化特質在複雜的歷史發展下，呈現多元化、國際化傾向，但佛陀觀思想對於當代台灣佛教的建築亦有影響。

依據本研究深度訪談調查得悉，台灣宗教團體選擇宗教用地的偏好包括：重視與傳承其傳統宗教文化之宗風與型態，或依據宗教性需求、

或向神明請示、或以風水觀作為主要考量，或來自信徒的無償奉獻，或

依據宗教團體的經濟能力考量，選擇其財力負擔能勝任的土地區位與面

積進行有償購置。因長期以來政府介入宗教團體選擇用地偏好的力量非

常薄弱。宗教設施從開始興建到工程完成，係依所屬宗教派別配合教義

並兼顧其信眾使用方便性為前提考量，作為選擇以何種形式的建築型

態。例如：基督宗教依照其教義建築具有天主或基督精神信仰圖騰的教

(會)堂；佛教因其教義重視空靈、清靜，常需選擇有較大的土地面積來襯

托；道教的教義主張褒善貶惡且較重視儀式，強調神秘性與冥冥之中不

可知的無形力量，具有壓抑阻嚇作用，其地點的選擇因較無明確，致分

佈於全省大小城鄉各地，然依然承襲著以宗教設施後方有山巒環繞為其

(10)

用地主要選擇偏好。伊斯蘭教的清真寺是穆斯林的禮拜殿堂，有兩種建築風格：但以阿拉伯式為主，某些在外觀帶有中國寺廟色彩，但室內仍為阿拉伯式的配置。

中國傳統宗教思想是民眾處世經驗的累積，它是因應社會生活的態度逐漸演變而產生的一套思想習性規範且深植於人們腦海中的思維型態，這套思想已成為台灣民眾生活態度的指導及信仰習俗的依據，進而影響與支配其社會行為與偏好。例如：道教選址的青龍白虎等地形原是為了求升仙守護神的象徵，對於自然環境的取捨亦是圍繞著能否成為真人而展開。道教注重風水是強調自然界與人的協調關係，通過對人之居住環境的選擇，建立人與自然界的良好關係，從而保證人的健康和心理滿足。因此，道教會選址在大山之巔建築廟宇，如泰山玉皇廟建築於其極頂即是其例。台灣宗教設施的座落、方位或整體環境的講究，也常因宗教領導者的想法改變而時有變更。台灣宗教領導人常有異於一般人的思維，因其信仰背景來自於玄秘、預言或啟示，故對於宗教設施本身的座落、方位或整體環境的講究常會超出一般人的想像或理解等的不確定特性，例如於基地的座向或對宗教設施本身風水的穩定性考量等因素，

都將對用地選擇產生不確定性變數。

（二）宗教設施興建設計特性

台灣宗教建築的完成皆非一朝一夕，宗教團體的主持人常是傾其心力所及，激發信徒對單一宗教設施的愛護之心，使信徒勇於捐獻，期能將宗教建築的興建達到儘量完美的境地。宗教建築從興建開始到完成，常需數年時間興建方得以落成，皆依據該宗教團體的教派與教義，呈現宗教建築的藝術特質。例如：基督宗教在教堂內著名的彩繪玻璃，透過陽光照射，

展現出聖經故事栩栩如生的美麗圖案；佛教的教義重視空靈、清靜，其地點較偏向郊區名勝也有許多都市道場設置於公寓或大廈中，方便附近居民就近使用；道教對用地選擇性較高，致分佈於我國各大小城市或鄉鎮，因而深入民間各階層，成為在我國信徒人數最多的宗教信仰；伊斯蘭教的宗教建築則與基督宗教一樣充分展現其特殊圖騰的宗教藝術風貌。

1.先有願景再進行興建

台灣地區宗教設施的興建以先有願景再講興建方法與流程為主。宗教設施的形成通常係因宗教團體的創辦人或發起者先有願力才去逐步達成興建宗教設施的不確定性特性。因此，宗教設施與一般土地的建構性質完全相反，宗教設施係先有目標才想辦法逐漸去落實，採分期分區、

逐步達成的興建方式。它受到信徒捐款財源收入的多寡而影響其興建進

度與時程。在宗教團體尚未籌足整體建設經費已經先行動工陸續進行興

建工程採邊建設邊募款，其不足經費需持續依靠向十方信眾籌募或藉助

(11)

禱告或冥冥之中神力的引領來達成。台灣地區的宗教團體負責人或專業神職人員，尤以佛教、道教與民間信仰等宗教最為彰顯，對於神佛的旨意與啟示，在不願違背其聖訓之前提，會先訂出願景以後，才分期逐步達成興建工程。興建完成的宗教設施亦常隨著信徒人數增加的需要再擴建或翻修，其工程款亦須仰賴信眾捐獻。台灣古老的宗教設施都由閩、

粵師傅建設，早期注重厚實簡樸的表現，中期重視細部與裝飾，晚期強調形式而不重精神等的差異。

台灣地區的宗教設施有時受到宗教信仰狂熱或主事者的鼓吹宣傳，

會將願景、願力結合，在信眾與民氣可用的指使下，全體人力、物力不計一切戮力去達成興建該宗教設施的目標。它完全不同於一般土地的興建是先有多少錢、需要多少設施等一切都已作整體規劃完備了才投入興建行為，其興建具有定時、定點、設計確定、所有資源都準備好才提出申請興建，開發者已經明確瞭解自己有多少錢具有多少能力才去規劃建設。然宗教設施興建性質相較於一般土地的建設有很大的差異。1983年政府發布實施「山坡地開發建築管理辦法」後，此項行政命令與現況的差異造成許多旣有的宗教設施隨即變成違規使用的非法設施，呈現既有宗教設施在現行建築法規與土地變更審議條例的規範下格格不入且大相逕庭，宗教用地違規使用的問題普遍且長期存在於全省各地，須檢具相關書圖文件向直轄市、縣(市)建築機關申請開發許可，或透過土地審議方式尋求其土地與設施合法化機會。

2.募款與建設同時進行

宗教團體經費籌措的財源不確定性牽動了宗教設施的設計藍圖與興建時程的不確定性變數。財政部在「教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準」中規定：宗教團體用在創設與目的有關活動支出不能低於基金每年孳息及其他各項收入的70﹪，

⁸

要求宗教團體每年應將從社會上所吸納的社會資源運用於所謂創設之目的事業項目上。宗教團體對於這項規定非常不予認同，理由是宗教團體財源籌措不確定性的困擾造成。因為在景氣佳時有許多信眾願意捐獻，遇景氣差時則有財務壓力的可能。「有錢當思無錢時」，財政部規定宗教團體每年必須用掉其全年收入的70﹪，造成宗教團體對未來財源不確定性的恐慌，信眾所謂的「隨喜布施」，即是財源籌措不確定性的寫照。因此，宗教團體財源收入多寡的不確定性及財源開發籌措經費困難，都是影響宗教用地與設施在整體開發推動上產生問題的因素。近年來，國內經濟不景氣，加上宗教團體數目增加相當迅速，社會捐贈的資源又被少數組織規模龐大的特定團體所瓜分，使得宗教團體的經費來源更為吃緊，影響到宗教設施的興建開發更高度的不確定性。

8參見行政院1979.7.19台（68）財字第7151號令訂定「教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準」第2條第1項第8款規定。

(12)

宗教的玄祕性影響到宗教設施的開發時間與過程的不確定性。例如：民間傳統習慣上認為寺廟興建時間愈長，則將來寺廟的興旺情況與發展愈大，故早期台灣宗教設施的開發興建很多是依循這個模式進行的，如「三峽長福巖清水祖師廟」持續興建逾十年以上就是其例：1970 與1980年代該巖在李梅樹教授擔任負責人時，李教授以其對美術繪畫藝術的素養，希望能將「三峽祖師廟」興建成為一座宗教藝術殿堂，

⁹

故對於寺廟內部的設施均十分講究，尤以其雕刻藝術名聞遐邇。因此，台灣地區宗教設施的興建時間長達十年或二十年分期分區開發是一種常態現象，尤其興建期間因為受到募款多寡的影響，其一磚一瓦，甚至大型設備如龍柱、壁堵、神龕等均須仰賴信眾的認捐來完成，若逢景氣不佳時期，信眾捐獻的金額相對減少，極易造成宗教團體經費預算的不確定性而衍生其宗教設施興建時程之變數。

（三）宗教設施興建時程特性

台灣大多數宗教設施的籌建，以募集信徒或各界捐獻資金為主，常需耗時數年或更久時間方能興建完成，而信眾的消長變化也會影響設施興建。因此，若無預估成長因素、使用效率、空間特性的整體考量，僅對空間不夠，隨時提出加大空間需求而缺乏整體規劃，實難以展現宗教文化的獨特風格；亦難以發揮宗教建築彰顯信仰精神及宗教事務的行政需要；更難以發揮宗教教義的內涵，對於自然環境之尊重與和諧共生共榮的永續發展精神亦難實現。例如：在過去佛寺主要功能可提供宏揚佛法、傳授佛學、

宣揚佛教文化、淨化人心等作用，在導入生態觀念後，佛寺亦可成為生態環境中心：可將原生物種的保存區串連生態循環的體系；資源再生利用的儲存中心：可將部份資源提供鄰近社區使用；信眾參訪中心：能將宗教的精神化為具體的實現，包含對環境的親和與關懷得以廣為宣揚。又如在整地過程中出現施工安全的問題，影響週邊安全或環境污染或施工品質問題而無法通過相關法令規定的檢查措施，亦是造成興建開發時程的變數。

另有因宗教領導者的想法改變，或建築經費短缺，或因為信徒人數消長使得宗教設施空間需求產生變數的調整而變更設計，或因為建築成本漲價暫時停頓工程而做某些因應措施，或因信徒捐贈建築材料而做局部調整，或配合政府在鄰近興建的重大工程建設，或需調整原規劃以因應政府相關法令規定，或因為建築設計專人或承包營建單位的異動，或因意外災變，或因宗教團體內部人為因素等，皆應視為興建宗教設施期間能影響其興建時程的常態現象。因為，宗教設施與一般建築物的特性最大差別是：

宗教設施在興建過程中充滿許多不確定性因素，甚至包括神的旨意通知改變或以托夢方式給予啟示的改變等，皆是形成興建設施原規劃內容與興建時程改變的因素，外界應將宗教設施在興建過程中的種種變數視為常態現

9參閱李梅樹紀念館編輯李梅樹與賽夏族寺廟紀念冊。1995年出版。

(13)

象，它有別於一般建築物屬於事前已有周密規劃與既定策劃且甚少在興建過程中隨意更改其既定的規劃設計內容、方位與造型等變動，相對使得宗教用地的不確定性特性更為突顯。

（四）宗教團體財源不確定性

若從經濟角度來分析台灣宗教團體的財務運作，可分為：1.應用個體經濟理論及分析技巧解釋信仰崇拜行為或社會現象是個人理性選擇的結果，

稱為宗教經濟學；2.以神學原則批判經濟政策，認為宗教是形成社會信念之指引及啟示的來源，目標是將所有的社會經濟領域置於宗教控制之下，稱為宗教性經濟；3.探討宗教信仰與個人或家計的經濟行為的內容，屬於宗教的經濟結果；4.從企業管理觀點分析：宗教團體的組織結構及行銷模式對於財務策略及組織發展之影響。就需求面分析，係考慮個人為何需要宗教、

何種因素影響人們的宗教信仰行為，包括前往宗教設施的時間、頻率及對宗教團體的奉獻，以顯示個人對宗教團體的參與和需求程度；從供給面分析：包含為何存在各類宗教與教派、政府的宗教治理以及宗教團體如何維持其本身的財源收支，以達到其全面性或區域性的永續發展地位以及吸收信徒捐款、如何籌措資金和擴大其宗教市場佔有率等。

宗教團體作為多元社會中的一種團體，無可避免的將與財源經濟有所關連，尤其是在組織運作及財務方面，較傾向於「公益法人」或「非營利組織」性質。宗教團體因其本身的功能而具有宗教性及社會性等特性，為了維持其組織的正常運作及任務的有效達成，必須有一套財務管理策略以獲取財務來源，用以維持組織的運作與正常發展。檢視一般非營利組織經費來源，包括：聯合勸募、義賣所得、財產孳息、投資收益、商業收入、

公關活動收入、課稅及會費收入、向服務對象收費、個人或企業的捐款、

基金會或其他團體贊助、政府委辦補助及租稅減免等。宗教團體的財源籌措方式需仰賴十方信眾的資助為主，以致與每一個國家之社會歷史發展、

政府與宗教團體的關係以及社會經濟狀況息息相關。台灣宗教團體的財源運作，包括：捐獻募款、政府補助、租稅減免、商業收入、財產收益等方式，茲將其分述如次：

1.捐獻募款

台灣民眾對於宗教信仰的捐獻與募款之布施行為，認為可以立功德、

種福田、消業障、積陰德等觀念，此種心態可稱之為心靈上的功利主義或為了謀求心靈上的利益心理使然，亦有利他心裡或慈悲心的發揚。捐贈者想獲得的是理想之效用，而非物質上的相對報酬。捐贈項目不僅指金錢或物品的「財施」，亦涵蓋為人講經說法、宏揚教義的「法施」以及捐血、

捐器官、無償勞動的「無畏施」，合稱三施的布施捐贈行為。募款及捐贈

可分為：（1）個人私有財的捐獻，偏重於自利心的消災祈福以求神佑的功

利心態。許多個人的捐獻是為了許願還願或購買宗教產品的相對交換關

(14)

係，如香油錢之隨喜布施行為，反應了民眾宗教信仰效用的自我貨幣評價；（2）對群體財的捐獻，如主日禮拜或舉辦法會時的捐獻，或是對於宗教團體特定設施興建經費的募款或認捐行為；（3）對宗教團體公共財之提供，如賑災濟貧所需經費的募款及捐獻，是基於個人的利他心理與宗教慈悲心的實踐。近幾年工商企業亦曾出現提撥顧客每次消費金額的若干比例捐贈給宗教團體者。

2.政府補助

宗教團體受到政府委託執行某些特定任務，或因本身自發性興辦公益慈善活動，而使得宗教團體代替政府承擔了一些社會需求獲得滿足的責任，因而減輕了政府的財政負擔。政府對於熱心推動公益慈善事業或特定任務的宗教團體，有時給予某些經費補助稱之。宗教信仰自由以宗教平等為前提，某些宗教團體接受了政府委託的公共服務項目，因此獲得了該宗教團體在傳教上的便利性與有利地位，並建立與政府的友好關係，於政府提供補助時，可能造成宗教團體財務上的差別待遇，進而提升宗教團體本身的競爭優勢。

3.租稅減免

租稅減免或稅賦減免可視為政府的間接補助財務項目。租稅減免可依身分、活動或行為之目的作判定。宗教團體以非營利組織之名從事公益慈善救濟事業，可獲得政府的賦稅減免優惠，以減低其財源支出。

4.商業收入

宗教團體的宗教性及社會性服務項目，有時候是純粹的經濟性活動。

例如：在精神性及治療性的消費品上，如購買經懺、牧靈、護身符、宗教文物藝品、各種宗教加工品，提供餐飲服務、臨時住宿、設施場地供民眾租用做為舉辦活動而獲得隨喜佈施收入等，依照個別報償原則，收取市場價格的商業行為收入。

5.財產收益

台灣地區宗教團體的財產分為二大類：1.宗教性財產，如寺廟教（會）

堂、宗教法器、聖畫、宗教藝術品等；2.經濟性財產，如金錢、土地、股票、債券之金融商品等。經濟性財產可賺取孳息、租金、收益。政府為了避免宗教團體的財產私有化，提供「募建」宗教設施的賦稅優惠；對於徵募購置或受贈之財產，規定應以該宗教團體的名義辦理登記之。

二、宗教設施之分佈

宗教是社會的產物，信仰與人民的生活常為不可分，台灣社會無論寺廟或教（會）堂，都是居民的精神堡壘，同時也是保存文化與藝術資產的殿堂。

佛教的寺院與道教的觀廟，在建築結構、屋頂造型、裝修藝術或建築色彩各

有不同，受到西方建築影響甚鉅的教堂建築則與其隸屬的教派和建成年代有

密切關係。台灣最早的宗教設施調查始於日據時期清光緒 24 年，台灣總督府

(15)

敕令地方廳調查各轄區宗教設施的分布情形，依據 1906 年調查資料顯示，當時台灣寺廟約有三萬七千所，若把未獲當局認可的宗教設施也計算在內之數目可能增加到兩倍。（林衡道，1974：34）1960 年台灣第二次做宗教設施調查，係由台灣省政府收集自各縣市政府彙集的全省各宗教相關資料整理成冊，包括：甲種廟祠道觀，乙種佛寺齋堂，丙種教堂，丁種日本神社等，發表於《台灣文獻》第十一卷第二期，惟此次調查因經費與調查成員素質因素而不具學術價值。（轉引自劉枝萬，1968：59-61）爾後迄 2004 年內政部與各縣市政府的宗教主管機關皆無實際詳實的宗教設施數據可供參考。

台灣地區宗教設施不僅興建於「都市計畫土地」與「非都市土地」，亦有分布於（租用或佔用）國家公園或國有、公有土地。因宗教設施具有公共設施功能，必須有土地使用管制的規範，其座落場域方不至影響到周圍環境的適宜性，或對環境產生衝擊。但因台灣地區地狹人稠，人口有逐年往都市集中趨勢，導致宗教設施因擠壓效應被迫必須往非都市土地發展。非都市土地具有「價格便宜」、「面積廣大」及「視野遼闊」三項足以成為兼具遊憩觀光休閒等功能的宗教道場設立條件。在非都市土地中的一般農業區農牧用地、山坡地保育區的農牧用地、林業用地、特定農業區、林班地等皆屬台灣宗教設施占有相當比例的土地。（黃慶生，2000：148）於上述土地中，有些係國有土地，有些係宗教團體借用自耕農身分所購買的農地，有些屬於宗教團體在籌備階段以籌備處代表人身分所購得的土地，情況多樣琳瑯滿目，但均面臨共同的問題：自2001年9月7日以後，於興建宗教設施時必須變更為「特定目的事業用地」之土地使用分區，方屬合法的宗教設施。

凡未能變更為「特定目的事業用地」土地使用分區成為合法使用之宗教設施，除了甲種、乙種、丙種建築用地與遊憩用地外，都屬於違規使用的宗教設施，但政府行政單位若要拆除違規使用宗教設施的困難度很高，不僅會有民意代表施壓，某些執法行事的政府行政單位執事人員心中亦存在著忌諱拆除宗教設施的觀念，認為會受到「神明的譴責與報應」之心理障礙，也影響到落實宗教用地違規使用設施的處置，形成台灣既有的宗教設施絕大多數屬於違規使用的特殊現象日益嚴重。鑑於自1949年國民政府播遷來台後，早期政府並不重視宗教用地的使用，亦無建構完備的法制規範，俟宗教用地問題出現後仍未獲有因應措施及時改善，持續任由宗教團體依其傳統的主觀偏好與需求尋找名山大川、環境幽靜且較遠離人群居住、地價較廉的山坡地建置宗教設施，既有的宗教設施於當年興建時，宗教領導人幾乎都無考量到土地利用必須符合分區使用的思維，直到1970年代政府陸續頒布土地相關法令形成後來水土保持與環境影響評估問題及合法化困難的窘境，及至數量變得龐大後更成為政府與民間皆感棘手的問題，此乃時空與歷史因素使然。

林洋港於擔任台北市長期間，曾經提倡：為了不要讓宗教建築到處設立影響台北市的市容景觀，他主張：「設立宗教專用區，要把鐵窗拿下來」。

但此一政策後來並無落實。本研究認為：無法把鐵窗拿下來是治安問題，並

(16)

非設立宗教專用區就能獲得解決；沒有設立宗教專用區應屬政府對於宗教用地現存問題瞭解不夠深入或認為它不具急迫性，不屬於需要立即解決的問題或對於國家發展無立即效應而未予以重視所致。台灣土地資源有限，土地政策容許住商不分離，致有許多宗教設施設置於住宅區內或城市及住家大樓的某一個樓層內。有些佛教、道教教派沿襲燒香與燒銀紙或燃放鞭炮等習俗，

將會產生公共安全問題的疑慮，引起政府與民間有志之士的關切與議論。許多宗教團體從某一個人的住家設立宗教設施開始，後來信徒人數增加，相對舉辦的宗教活動隨之頻繁，遇宗教團體舉辦特殊慶典的宗教活動時，勢必造成鄰近環境的干擾，亦會有公共安寧的問題。這在外國土地政策住商分離原則下是不會有的現象。

依據內政部統計資料顯示：道教信徒為佛教信徒人數的三倍，佛教、道教團體依照各種神祇興建不同風格的宗教設施，已分布在台灣各地。除佛教、

道教以外的基督宗教的教（會）堂，亦分布在台灣全省各地。依據內政部的統計資料顯示，2004年全台灣地區佛、道教的宗教道場合計22,312座，佔全國宗教設施總數的68﹪；基督宗教的教會（堂）合計4,337座，佔全國宗教設施總數的13﹪。就信仰人口而言，佛、道教的信徒人數有13,086,000人，佔全國信徒總數的83﹪；基督宗教的教徒人數達787,814人，佔全國信徒總數的5﹪，

足可證明台灣地區本土化後的宗教勢力消長與變遷（參閱附錄三）。茲將台灣近二十年來宗教設施數量之成長趨勢統計整理如圖5-1所示。

0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

年度

寺廟教會＾堂﹀數

資料來源：本研究整理，2005/2/20

圖 5-1、台灣近二十年來寺廟、教會(堂)宗教設施統計

(17)

第二節宗教行政組織與業務概況

中國近代史受到西方思想的衝擊，宗教被民初知識分子所忽視，如胡適等人以理性的科學言論對宗教產生質疑，認為：宗教即迷信，中國沒有宗教只有哲學；

孔子的儒家思想是非常精緻的中國文化內涵，其本質是「智、仁、勇」，強調道德倫理，但孔子比較關心的是對當時社會秩序與道德倫理的建立和落實，他不去特別強調宗教信仰的特殊性。

¹⁰

台灣在政黨輪替前，國民政府治理台灣的宗教觀即是在儒家思想以及西方科學言論影響下，視宗教為台灣社會的邊陲文化，又因宗教不具經濟性，使政府長期忽視對宗教事務的治理，在實際的行政系統亦無務實的宗教政策，甚至有意迴避不去碰觸現實面的宗教問題。如 1980 年代以前台灣的教育體系幾無宗教教育的存在與傳播，在大學以上的高等學府鮮少有宗教系所的設置。1990 年代以後由於社會開放，執政當局也自覺到宗教存在的價值與功能，尤其它與「選票」有連動關係，宗教在時代的轉折中變成是一個受到關注的課題，

但其所存在的問題仍為政府治理宗教事務的棘手問題。

壹、中央與地方政府宗教行政組織

「行政」是為完成或實現一個權力機關所宣佈的政策而採行的一切動作，

行政乃是為完成某種目的時，對許多人所作的指揮、協調與控制。張潤書（1985：

6）認為：「行政就是如何辦理機關的事務及領導眾人辦事的方法和知識」。台灣地區政府的宗教行政業務意指：政府行政部門辦理寺廟、教（會）堂、各宗教組織有關其組織設立、財產登記、目的事業推動、人事異動報備及其他相關業務事項之行政事務之總稱。（黃慶生，2001：320）政府機關處理宗教行政事務分為「中央」與「地方」政府，分別治理所轄的宗教行政業務，中央政府在內政部民政司設有「宗教輔導科」外，直轄市台北市、高雄市均將宗教輔導與禮儀民俗併為一科，隸屬於民政司第三科，再於科內劃分三股或二股；台北市分為「宗教、禮俗、史蹟」三股，高雄市則分為「宗教、禮俗」二股。台灣地區各縣（市）政府則於「民政局」下設宗教禮俗或禮俗文獻課，負責掌管：宗教、

禮俗、文獻、古蹟等業務。福建省政府所轄的金門縣、連江縣，其宗教事務則於民政局下設組辦事。

一、中央政府宗教行政組織

宗教行政是「政府行政部門所管轄的事務」，內政部是中央政府治理宗教行政的組織。政府在組織編制方面，對宗教行政員額的管制非常嚴格，中央政府辦理宗教業務編制在內政部民政司宗教輔導科，其「法定編制」五人，

約聘僱人員二人，合計七人。此編制負責的宗教業務，包括：1.規劃與制定宗教政策與法規，含訂定宗教團體法草案與輔導宗教道場合法化；2.解釋宗教法令、輔導寺廟登記；3.宗教財團法人之許可與管理事項，如（1）全國性宗教

10參閱孔子《倫語‧雍也篇》：「務民之義，敬鬼神而遠之，可謂知矣」；《衛靈公篇》：「君子謀道不謀食，懮道不懮貧」。

(18)

財團法人之許可設立及業務輔導；（2）全國性宗教社會團體目的事業之輔導；

（3）全國性及國際性宗教活動之協助舉辦及輔導；（4）宗教團體興辦公益慈善事業及社會教化事業之輔導獎勵；（5）兩岸宗教團體交流活動之輔導；（6）

外籍人士來台研修教義之許可；（7）宗教團體幹部及宗教行政人員培育訓練；

（8）宗教學術活動的協助參與；（9）宗教法令解釋事項等宗教業務職責。其

「任務編組」的「宗教事務諮詢委員會」由 44 位委員組成，由內政部政務次長擔任召集人，設執行秘書 1 人，幹事 2 至 4 人，皆由宗教輔導科人員兼任，

其任務為：提供宗教事務通盤性諮詢意見，協助解決宗教團體面臨之問題，

積極參與社會服務工作等。

¹¹

整體而言，宗教行政業務在內政部的行政治理範圍中，它不似政治議題那般受到政府當局的重視。因此，大多數政府高層決策者不認為宗教事務比地方行政、公民參政業務、政治議題的法案重要，以致長久以來這項工作，

都只游離在決策者對它的認知與模糊的概念中，而忽略其正面價值功能以及宗教資源導引運用的必要性。宗教事務由於其特殊的業務性質與內涵，應由宗教專責機構以充裕的人員編制、熟悉宗教專業知識者來推動業務，使這項工作的方向與目標更為落實與具有功效。（黃慶生，2001：334）依據內政部規劃：（2003：14）政府已經規劃未來成立「宗教司」的人員編制員額設有司長 1 人，副司長 1 人，專門委員 2 人，科長 4 人、視察 5 人、專員 5 人、科員 8 人、辦事員 4 人、書記 2 人，共 32 人的編制規劃。其組織架構為：1.宗教行政科，掌理宗教事務諮詢及宗教法規、政策、施政計畫之評估、擬定與監督事項；2.寺廟事務科，掌理佛、道教等寺廟相關行政事務之輔導處理；3.

教（會）堂事務科，掌理基督宗教等教（會）堂相關行政事務之輔導處理；

4.宗教服務科，掌理宗教社會團體等相關行政事務之輔導處理；但行政院在 2004 年修改行政院組織法的草案中，又將內政部宗教司與行政院青輔會非營利組織、內政部社會司人民團體科、合作事業科合併成「宗教與團體事業司」，惟尚未定案，且仍有極大的變數。

二、地方政府宗教行政組織

台灣地區各地方政府辦理宗教業務的編制分為「台北、高雄」兩個院轄市、「直轄市」與台灣地區「各縣（市）地方政府」二種不同的組織編制：1.

「台北市、高雄市政府」由民政局第三科承辦宗教業務，其正式編制在 10 至 17 人間，但其中辦理宗教業務人員如同中央政府治理宗教行政的組織編制在 6 人或 6 人以下（含科長、視察各 1 人）。直轄市台北市、高雄市均將宗教輔導與禮儀民俗併為一科，隸屬於民政司第三科，再於科內劃分三股或二股；

台北市分為宗教、禮俗、史蹟三股，高雄市分為宗教、禮俗二股；2.「直轄市」

與台灣各縣（市）皆由民政局宗教禮俗或禮俗文獻課承辦宗教業務，其正式編制員額為 4 人、單工 1 人，合計 5 人。台灣省各縣市政府則於民政局下設

11參閱 2004 年，內政部編印的內政部民政司組織規程，頁 2~3。

(19)

宗教禮俗或禮俗文獻課，掌管宗教、禮俗、文獻、古蹟業務等。

貳、中央與地方政府宗教行政業務

台灣社會傳承著中華傳統文化內涵，台灣的宗教信仰文化與中華道統文化亦有密切淵源，但是在政經環境的衝擊與變遷下，台灣人民的處世性格、價值取向與積極人格和傳統的儒家倫理道德卻有出入；台灣社會的風俗習慣與信仰，雖然跳脫不出中華文化的傳統與習俗，但是因其獨特的地理環境與民情習尚，就文化的角度而言，台灣不應是中國或世界的邊陲，它的文化與信仰受到自明清以來的歷史洗禮，有其自我的文化核心與信仰生命，政府治理宗教事務原無體認到這種台灣的宗教特性，在政策與行政上並無對宗教事務投入應有的心力，以致台灣光復之後政府實施的宗教治理面臨與現實社會及宗教團體之間有兩難情境。政府雖然允許各種宗教團體得以自由發展，可是在制定宗教政策以及相關政令時，常顯得粗糙不夠周延。尤其對台灣宗教事務有用的數據，迄 2005 年 2 月，政府並無正確詳實資料可供對宗教問題作把脈與分析改善之用，

政府對於宗教團體的輔導工作與心力亦難以達到全面性立竿見影的實質效用。

一、中央政府宗教行政業務

台灣宗教行政事務是由政府目的事業主管機關「民政單位」所管轄的事務。目的是為了治理各類政府所核准的宗教類別，包括：寺廟、教（會）堂及各宗教團體的「組織設立」、「財產登記」、「目的事業推動事項」、「人事異動報備」、土地「變更編定」及「其他相關業務」等行政事務之總稱。政府的編制在中央政府係於內政部民政司內設有「宗教輔導科」，負責綜理全國宗教行政事務，主要以宗教政策與全國性宗教事務的規劃、全國性宗教財團法人與社團法人之設立、輔導全國性宗教社團（法人）目的事業之輔導與服務事項以及法律規定須經中央目的事業主管機關核准之宗教相關事項為主。然因政府從中央至地方政府辦理宗教業務的編制甚為精簡，經本研究實際訪談治理宗教事務的民政單位行政人員皆表示，在現行組織編制下對於宗教行政業務有不堪負荷感到相當繁重，在實際工作中亦常出現許多盲點與困境。

中央政府主要宗教行政業務含「輔導寺廟登記」與「輔導宗教設施合法化」等之宗教政策決定事項：1.「輔導寺廟登記」，係依據寺廟登記規則規定，

由內政部訂定「2003 年寺廟總登記作業要點」，通函直轄市及各縣（市）政府辦理每 10 年舉行 1 次的全國寺廟總登記措施。迄 2003 年底台灣地區已完成約一萬座寺廟的總清查工作；另為了協助不符合總登記之宗教團體辦理補辦登記，政府輔導既存違規宗教設施在不妨害公共設施、秩序、安全與環境保護，且該宗教設施又無安全顧慮之宗教團體辦理補辦登記，已有 2,170 座；2.

「輔導宗教設施合法化」，內政部為了協助宗教團體健全其組織，逐步解決違

規使用土地與宗教設施的合法化問題，訂定有關山坡地開發面積免受 10 公頃

限制、農地更名、輔導非都市土地專案合法化等措施，從土地取得至宗教設

(20)

施申請補發建築執照等一系列解套程序，使既存違規使用的宗教設施能完成補照手續，協助其早日合法化。其未來的工作重點包括：1.推動「設置宗教司」； 2.推動「宗教團體法制化」，以規制台灣現行的三種宗教組織，

¹²

使其納入宗教相關法制，賦予宗教團體法人資格而提出「宗教團體法」草案。

二、地方政府宗教行政業務

地方政府的宗教行政業務包括「直轄市」與「各縣（市）地方政府」對宗教事務之執行，地方級宗教性財團法人設立許可及寺廟登記事項等，其所辦理業務內涵略有不同：1.直轄市政府民政局負責辦理：（1）寺廟建造、登記及變動登記之輔導；（2）院轄市級宗教財團法人之許可設立及業務輔導；（3）

寺廟、教（會）堂等宗教團體推行社會教化、興辦公益慈善事業之策劃及輔導；（4）財團法人宗祠、祭祀公業、神明會業務辦理事項；（5）宗教團體產權更名登記證明之核發事項；（6）改善民俗、國民禮儀推行事項；（7）古蹟紀念性建築物之監督、管理與維護；（8）市徽市旗之製訂；（9）烈士入祀、

榮譽市民之褒揚；（10）宗教法令解釋；（11）台北市中山堂管理所、孔廟管理委員會、文獻委員會業務之監督及各項慶典活動之辦理事項等。

¹³

台灣地區各縣（市）地方政府辦理宗教業務，含 1.寺廟建造、登記及變動登記之輔導辦理；2.宗教建築用地之許可開放、變更編定及事業計畫之同意；3.寺廟組織及管理相關事項之輔導；4.宗教團體產權更名登記證明之核發事項；5.縣（市）宗教財團法人之許可設立、變更登記之輔導；6.宗教團體興辦公益慈善及社會教化事業之輔導；7.鄉鎮市公所宗教業務人員及宗教團體負責人訓練講習事項；8.其他宗教團體統計資料之蒐集、調查、統計事項；9.縣誌及文獻書刊之發行出版事項；10.文獻資料之編彙、蒐集調查、整理保存、

研究抄錄事項；11.古蹟維護管理事項；12.寺廟祭典、民俗改善之推動事項；

13.先哲先烈祠宇、紀念性建築物陳報及保管事項；14.忠烈祠祀春秋祭典及入祀事項；15.人民褒揚事項等。

¹⁴

参、中央與地方政府宗教行政治理

英國學者 Jan Cooiman（2003：79-131）認為：政府的行政治理所需考量因素，包括：統治形象，統治工具，行動建構等。此一統治方式係由層次分明的自理(self-Governance)，共理(co-Governance)，層理(hierarchical- governance)而漸進達到治理的核心理念。縣(市)行政治理模式有六個主要特徵：1.政治中立的文官體制；2.科層體制與法規命令；3.長業化與穩定性；4.制度化的文官體制；5.

內部管制；6.平等。其治理模式主要有自理，共理，層理等三種方式。台灣地區縣(市)政府治理模式在制度化的科層體制下，除了層層節制的官僚運作外，內

12三種宗教組織：寺廟、財團法人、社團（法人）等。

13參閱台北市政府組織規程，1999 年，台北市政府編印。

14參閱 1999 年台北縣政府、2000 年台南縣政府編印的民政局業務職掌分層明細表及台南縣政府民政局禮俗文獻課簡介。

(21)

部文化則充滿著本位主義，行政體系機制運行屬垂直式領導，平行機關各自獨立運作且互不聯繫是最大的盲點，導致縣(市)政府的運作績效不彰，為民眾所詬病。而縣(市)政府的一級單位為追求行政效能劃分權責，共同分擔行政責任，

發展出相當奇特的「雙主管機關制度」：將每一項業務依職掌與權責，劃分為「主管機關」與「目的事業主管機關」二類。

一、中央政府宗教行政治理

就宗教主管機關的宗教行政治理而言：1950 至 1960 年代，政府為了避免宗教無法可管的問題發生，宗教行政治理的政策取向較傾向於對宗教團體的立法規範，對於 1929 年在大陸時期所公布的「監督寺廟條例」，希望藉由立法措施以取代上揭條例，用以平息各界抨擊政府只監管佛、道二教與寺廟的不平等及不合時宜的法令問題。因此，自從 1960 年代開始，政府雖巳著手研擬宗教法律草案，卻又陷入於憲法揭櫫的宗教信仰自由基本權利的立法障礙之中。若從政府宗教主管機關所提出的宗教法草案中，除了最早期曾有以「宗教法」為名稱之立法見解外，其後的法制取向，均朝向國內立法體制強調「宗教團體法」或「宗教法人法」，係人民團體法之特別法，其法人地位可於法律中予以規範，藉以避開不易界定且包羅廣泛的「宗教法」有干涉宗教信仰的疑慮，其在法制架構上更易獲得社會各界的認同。在立法技術上，宜以「宗教團體法」、「宗教法人法」、「宗教保護法」、「宗教基本法」等名稱為立法架構發展出整體法律條文內涵。（黃慶生，2003：4-10）

檢視歷年來宗教主管機關及宗教團體自行研擬之宗教法律草案及社會學者、部分宗教團體對宗教立法問題的見解發現：政府將宗教事務視同一般行政業務處理，對於宗教組織亦等同於一般社會團體看待，並未予瞭解宗教事務係基於內在信仰力量所統攝人類意識形態的敏感性問題，亦忽視宗教組織在信仰行為上所顯現對於聖靈崇拜的自主性功能取向。政府在立法觀念及技術上，傾向於對俗世行政事務的規範，而忽略宗教信仰神聖層面的本質，

導致立法失敗。加上在立法規制與架構方面社會學者存有不同的見解，部分學者傾向於不立法，認為屬於宗教信仰行為與活動部分毋庸規範，其有觸犯相關法令規定者，依目前各該法令規定處理即可。主張立法者，又有倡議以基本法架構，概括規範政府對宗教事務基本原則，這些不同見解衍生出整個宗教立法的爭議問題。宗教法制議題的價值，在於解決政府政策執行的困擾。

第伍章 台灣宗教行政治理與問題探討