體執行事務的自我負責性。也就是地方自治團體就地方生活共同體之任務，
原則上應有全面之管轄權，對其自治事項地方自治團體之自治行政應受保 障。並由地方自治團體自我負責方式處理，決定是否、如何從及何時處理地 方事務。
這些自我負責處理之事務為何？德國傳統上以高權行為加以凸顯。惟學 者之區分種類則略有不同：39
1、Rolf Stober 之見解，共分為九項：
包括領域高權、組織高權、人事高權、財政高權、計劃高權、自治規章高 權、行政高權、合作高權、資訊暨統計數字高權。
2、Franz-Ludwig Knemeyer 只分列出：
立法權、行政權、財政權與人事權四項。
3、Otto Bachof 區分為：
立法權、執行權（包括組織權、人事權、計劃權）、財政權及預算權。
4、李惠宗先生之見解：40
包括通常事務管轄權、地域高權、立法高權、人事高權、組織高權、財政 高權、計劃高權。
5、許志雄先生之見解：41
包括自治立法權、自治組織權、自治財政權、住民自治權等四種。
6、張正修先生之見解：42
以德國鄉鎮所擁有之高權加以區分為：地域高權、事務高權、組織高權、
人事高權、財政高權與課稅高權、計劃高權、立法高權、財政與公共設施 管理權等。
二、制度保障說對於地方自治之核心內容
即是地方自治團體所應具有之權利或配備，德國學界稱之為地方自治團體之 高權，根據黃錦堂教授引用及分析德國學說，歸納指出這些高權包括下列九項：
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(一)、領域高權
係指地方自治團體在該領域內係唯一之行政主體。領域高權具有兩種意 義，一為地方自治團體就地方事項有權自行處理；一為地方自治團體原則上 保有該區域。
39 同前註，頁 20。
40 李惠宗，憲法要義，台北：元照出版社，2001 年 8 月，初版，頁 623。
41 許志雄，憲法秩序之變動，作者自刊，2000 年 10 月，初版，頁 96-101。
42 張正修，地方制度法理論與實用二：本論，註 37 前揭書，頁 96-101。
43 黃錦堂，地方制度法基本問題之研究，註 38 前揭書，頁 19-24。
(二)、組織高權
係指地方自治團體就內部或外部之組織得自行加以決定，依自己之裁量 而決定設置機關或公法上之財團、公營造物等，並且得加以改變或廢除。並 包括對此類機關之行政事務或人事加以安排，以及就其職掌與內部之秩序加 以規定，更包括對行政流程之決定以及整個行政機制之監督與調控，也包括 將行政任務加以命令化以及究竟採用公法或私法型態之組織方式。惟無論如 何，地方自治團體之組織高權並非絕對，而得受到聯邦或邦法律之限制。德 國各邦大體得對地方自治團體之立法與行政之基本架構以及主要運作加以 規定，在此意義內地方自治團體並無絕對的組織高權。聯邦法院亦指出，地 方自治團體必須握有一定之組織高權，邦之立法者不得鉅細靡遺以致於窒息 化，乃至掏空化地方自治團體之組織權。此外，地方自治團體亦應保留有一 定具體自主形成之權利，蓋這是以自我責任履行任務之必要基礎。
(三)、人事高權
係指地方自治團體有權就其合法與合目的所需之公務員、職員與工 友，加以選任、任用、升遷及解雇，從而得對地方自治團體之整體之公務 人員有關之問題作出決定。人事高權從而原則上也具有對公務人力之數 目、待遇之決定以及懲戒程序之發動，而且無論上述人員係承辦自治事項 或委辦事項。
(四)、財政高權
係指地方自治團體在法律所授予之財政範圍內，有權以自我責任，而為 收入與支出之決定。地方自治團體從而享有收入高權、支出高權，並得自行 編訂預算。與財政高權相接近者，為地方自治團體之業務必須有適當財政配 備之要求。聯邦基本法第二八條第二項有關地方自治保障之規定，事實上亦 包含此項要求。就地方自治團體財政配備之高低，德國一般有所謂「關聯原 則」，主張任務之承擔與因為該承擔而引發之財政負擔應一併考量。
(五)、計畫高權
係指地方自治團體有權作成規劃而且包括各式各樣之類型，例如預算之 規劃、中期財政規劃、長期任務發展計劃、個別重大開發案之規劃、經濟規 劃、基礎設施興建計畫、綜合發展計畫、主要都市計畫、細部計畫……等等。
此外，地方自治團體以其屬性以及對領域之整體規劃之權利，得參與上級政 府之相關規劃。
(六)、自治條例之制訂高權（立法高權）
係指地方自治團體得自定自治條例，為地方自治團體自主意思之最直接 表現。惟仍不得牴觸聯邦憲法與邦憲法中所為之限制，尤其有關人民基本權
利保障之有關部分。
(七)、行政高權（執行高權）
係指在法律所授權之範圍內作出必要之決定，包括執行自治事項與委辦 事項之權利。除非法律另有規定，地方自治團體有選擇行為與組織方式之自 由。可見地方自治團體於執行自治事項時固然有各種的自主決定權利，就執 行委辦事項時亦應有小幅之空間，除非專業法律已有特別要求。
(八)、合作高權
係指地方自治團體相互間或與國家機關間，得共同合作。合作之方式包 括共同擬訂策略、共同決定政策手段、共同建立必要機構等。合作高權在當 今具有重要意義，蓋隨著國家之轉型與不斷之科技化、擴大規模化，許多事 項非單獨之鄉鎮市所可完成。
(九)、資訊與統計之高權
地方自治團體若欲實行以上各種高權以完成自治事項與委辦事項之任 務，則必須擁有相應之資訊。惟資訊高權仍受到個人資料保護法、營業機密 法等有關之要求限制。統計數字高權對地方之施政有重要之意義，但亦受到 來自人民基本權利保障之限制。
三、我國地方自治團體高權之探討
我國地方制度法第二條第一款將地方自治團體界定為，實施地方自治，具有 公法人地位之團體。直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）為地方自治團體，辦理自治 事項，並執行上級政府委辦事項（同法第十四條）。大法官釋字第四六七號解釋 則指出，凡憲法上各級地域團體符合下列條件者，（1）享有就自治事項制定規章 並執行之權限，（2）具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公法人。是以，
地方自治團體係為公法人團體，享有自主組織權及自治權限之權利能力主體。其 自治內涵分析如下：
(一)、自主組織權
自主組織權為地方自治團體在憲法及法律規範前提下，將視各該自治團 體轄區、人口及其他情形，由該自治團體立法機關及行政機關自行決定及執 行之權限（釋字第五二七號解釋參照）。自主組織權之依據，通說係來自憲 法地方自治之「制度性保障」，亦即來自客觀上法制度保障中自我負責處理 地方事務，對其內部、外部之組織得自行加以決定之權；更進一步說，自主 組織權係地方自治團體自我責任履行之必要基礎。
地方自治團體之職權、行政體系確立以及事務處理程序等，皆屬組織自
主之範疇。44惟地方自治團體所享有之自主組織權，仍不得逾越其法定界 限，對此，地方制度法第六十二條第二項規定：「縣（市）政府之組織，由 內政部擬訂準則，報行政院核定，各縣（市）政府應依準則擬訂組織自治條 例，經縣（市）議會同意後，報內政部備查；縣（市）政府所屬機關及學校 之組織規程，由縣（市）政府定之」。第五十四條則規定直轄市議會、縣（市）
議會、鄉（鎮、市）民代表會之組織由內政部擬訂準則，報行政院核定，各 級地方立法機關應依該準則擬訂組織自治條例，分別報行政院、內政部及縣 政府核定。而內政部亦已依據地方制度法上開條文之授權，於民國八十八年 八月十二日發布「地方行政機關組織準則」以及「地方立法機關組織準則」，
該準則對地方行政機關與立法機關之組織有初步之架構規定，構成地方自治 團體組織自主權之法定界限。
我國過去偏於中央集權，地方自治團體組織過度僵化，造成人力不均、
行政效率低落等弊端，針砭之道在於彈性調整各地方自治團體之組織。
(二)、自治立法權
地方自治團體必須具備立法權，地方自治團體才可以發揮應有之機能。
地方自治團體之自治立法權，主要係由地方自治團體針對地方自治之事務，
自行立法規範，即透過地方所發布之自治法規，使其具有如中央法律一般之 效力，以拘束地方之人及事物，實現地方自治之目的。此種規範之創造力為 實現地方自治所不可或缺者，蓋地方事務千頭萬緒，必須有統一之規範以資 遵循，故應由地方以本身之意志力形成具一般拘束力之法規範。45
我國憲法於第一百零九條、第一百十條、第一百十三條及第一百二十四 條明訂省縣之立法權，並規定由省議會、縣議會行使，係對地方自治立法權 之直接保障。地方制度法除明文規定「地方立法機關」（第三章第四節第一 款）之外，並且明定地方自治團體得制定自治法規（第二十五條）；地方立 法機關制定之自治條例並得「創設、剝奪或限制居民之權利、義務」（第二 十八條），而具有「法規創造力」；自治條例中之直轄市法規或縣規章並得設 有罰則規定（第二十六條第二項）。此均係地方立法權之保障規定而與憲法 規定之精神相互呼應。
但是，在現行體制下，地方法與國家法之界限並不明確，雖然地方制度
但是，在現行體制下，地方法與國家法之界限並不明確，雖然地方制度