第三章 地方自治憲法理論及其法制化
地方自治之作為一種垂直式權力分立的制度，有其分工的功能，而作為一種 使人民主動關懷當地事務，並進而形成自我負責的制度而言，其本質、目的與其 在憲法中之地位，必須先加以探究，方能展開對於地方自治相關問題的探討。本 章即由此一方向，先予以理解地方自治的意義與本質、憲法制度保障之特質、地 方自治團體的任務與核心領域，繼而對照我國地方自治的法制化遞變過程，始能 明瞭我國地方自治的真實意涵與落實程度。
第一節 地方自治的意義與本質
壹、地方自治之意義
一、地方自治用語之起源
我國古代典籍中「地方自治」一詞之正式使用，始於清末光緒三十四年八月 所頒布之城鄉自治章程、府廳州縣地方自治章程、京師地方自治章程。章程中之 用語，係摹擬日本地方自治法治而來，而日語之地方自治一詞，係譯自英國的 Local self-government 一詞。1由於各國歷史發展不同，有稱地方制度、地方行政、
地方政府，惟其概念不外是一種地方的政治制度。政治制度與一國之政治環境、
歷史背景及社會、經濟、文化條件之不同而差異，對地方自治之立論觀點各有不 同，然綜合來說，地方自治之意義為「地方自治，並非由國家處理事務，而是由 國家設立法人（地方自治團體），並在國家監督下，由地方自治團體內之人民依 法組織機關，行使職權，基於自己之意志以處理其區域內之公共事務的一種政治 制度」2。
二、地方自治之意涵
地方自治行政可謂由地方人民自我負責之謂，其可從政治上與法律上說明其 意義。就政治上而言，地方自治團體是國家與民主生活之基石，地方事務由人民 自行辦理，最符人民願望。在傳統之三權分立與五權制度之外，尚可基於保障地
1 薄慶玖，地方政府與自治，台北：五南出版社，1995 年 2 月 2 日，頁 57。
2 張正修，地方制度法理論與實用（一）地方自治概念.國外法制及都市篇，台北：學林文化，
一版，2000 年 9 月 1 日。
方自治之觀念，而透過垂直式權力分立（中央、省、縣），以確保人民自由權，
在地方自治下，選舉地方民意代表議決重要事項。至於就法律上的意義而言，地 方自治團體必須擁有自己選出的民意機關，自行制定地方法規。地方自治團體以 自己名義獨立形成自己之意思，負責處理地方性事務，係具有權利義務之主體，
為公法人，而與同是公法人之國家相對應。3
學者亦有分別以「住民自治」與「團體自治」作為詮釋「地方自治本旨」之 內容，4分述如下：
(一)、團體自治
地方自治係團體自治，以一定之地域組成公法人團體（即地方自治團 體），可依自己之意思，由本身機關，自行處理地方公共事務。國家或其他 權力均不得任意加以侵害、干涉，在性質上屬於「法律意義的地方自治」。5 團體自治係住民脫離國民之身分，而在一定地域內，組織具有法人格之團 體，設置一定之機關，處理其自身之事務。因此，團體自治便導引出國家與 地方行政、中央與地方事務的劃分，地方自治團體為處理其自身之事務，便 具有一定的自治權能，例如自治立法權、自主行政權、自主財政權等地方自 治的基本權能，亦即地方自治團體得在不牴觸法律之範圍內可依「自己之責 任」，享有自主之決定權，而不須事事必須服從國家之意旨辦理。6
(二)、住民自治
「住民自治」係政治意義上的自治，自治團體之構成員為確保團體意思 之形成，基於構成員之合意，使其權益獲得周全之保障。在住民自治的意義 下，地方自治團體之自治行政，必須充分基於住民自治之意義加以決定。換 言之，住民自治係以民主主義之自治原理為基盤，地方事務應由住民直接、
間接參加，地方自治團體之議會，住民代表機關之設置，地方享有自主組織 權。7在住民自治下，住民得基於共同意思，組成自治立法機關自行決定、
執行之權。地方立法權亦在此原理下產生，間接代表住民決定其地方自治區 域內之組織、機關編組，制定住民共同遵守之規範。
三、歐洲發展借鏡
二次大戰後歐洲反省戰前因一些國家民主政治未上軌道，尤以地方自治極
3 董保城，「地方自治」，收錄於法治斌、董保城合著，憲法新論，作者自刊，台北：三民書局總 經銷，2003 年 9 月，頁 327。
4 許志雄等合著，現代憲法論，台北：元照，三版，2002 年 10 月，頁 372－373。
5 蔡茂寅，「地方自治」，收錄於許志雄等著，現代憲法論，台北：元照，初版，1999 年 9 月，
頁373。
6 小高剛、原野翹等著，有斐閣，地方自治法入門，1989 年 12 月，頁 13－14。轉引自林文清，
「地方立法權之研究」，國立台灣師範大學三民主義研究所博士論文，2003 年，頁 30(註 11)。
7 蕭文生，「地方自治團體之自主組織權」，收錄於公務員法與地方制度法，台灣行政法學會主編，
台北：台灣行政法學會出版，元照總經銷，2003 年 1 月，頁 276。
不健全，以致法西斯政權乘虛而入，造成無法挽救的悲劇，為防止歷史重演，乃 認知到非加強實施地方自治不可。因此，歐洲國家近年來一方面進行統合，令一 方面大力發展地方自治，這股地方自治潮流對一向偏重中央集權的我國應具有啟 示作用。尤以歐洲地方自治憲章與世界地方自治宣言以人民主權及人權保障為出 發點，揭示現代國家不容或缺的地方自治原則，強調地方自治權保障，可供借鏡 的地方不少，重要內容如次： 8
(一)、確立團體自治，採取「全權限性」原則，規定地方自治團體對一切事項
，除分配予其他團體或明確不屬其權限者外，皆得自由處理之。原則上 承認地方自治團體對地方自治事項享有排他性概括權限。依據歐洲地方 自治憲章，法律雖然得就地方自治團體的權利及能力加以規定，但其主 在於保障而非限制。
(二)、兼顧住民自治，確保住民參與地方事務的權利。住民除以直接、平等及 普通選舉自由選出議員，組成議會外，依據憲章規定，在法律承認下，
亦可用公 民集會、住民投票或其他直接民主方式參與地方事務。
(三)、事務的分配，以下級地方自治團體為優先，凡下級地方自治團體能辦的 事務，中央及地方自治團體則不宜干預。
(四)、關於直接牽涉地方自治團體的一切事項，其他層級的機關為意思決定 時，應以適當方法徵詢該地方自治團體的意見。
(五)、地方自治團體具有自主組織權，於不違反法律上的一般規定範圍內，為 因應地域需要，確保行政運作的效率，得自行決定內部的行政機構。
(六)、地方自治團體具有自主課稅權，上級政府雖然可以依法律限制地方自治 團體的課稅權，但不得藉此阻礙其任務的實現。地方自治團體應有充分 財源，以因應任務需求；對財力不足的地方自治團體，應實施財政調整 制度；提供補助金時，宜儘量採取一般補助，避免特定補助。
(七)、地方自治團體為了維護、增進共同利益，有權設立聯合組織。
(八)、有關地方自治活動的行政監督程序，應以憲法或法律明定。地方自治團 體於自治權受侵害時，得請求司法救濟。
8 許志雄，「地方自治權的基本課題」，月旦法學雜誌，第 1 期，1995 年 5 月，頁 9。
四、我國法制發展與司法實務之狀況
在我國地方自治的推展上，團體自治係至「自治二法」時期始賦予公法人之 地位，在過去五十餘年發展歷程中，地方自治團體（直轄市、省、縣市、鄉鎮市）
所享有之自治權限相當不完整。舉如，自治人事用人權幾乎不存在，地方更毫無 自治立法權可言，地方僅是中央行政之延長。就住民自治而言，地方住民亦僅得 以選舉地方民意代表、鄉（鎮、市） 長、縣（市）長的選舉投票權而已。其他 自主組織之權、地方立法權而言，地方完全聽命於中央，地方對於中央之決策只 有服從而無參與權，亦即在地方制度法施行之前，我國的住民自治只有選舉投票 而已，談不上「住民自治」。地方制度法施行後，在第二十五條至三十二條明文 規定地方立法機關得對於自治事項制定自治條例，地方行政機關得對於自治事項 依職權、授權訂定自治規則，對於委辦事項訂定委辦規則，屬於議會自律之部分 得訂定自律規則。這對於我國地方自治之「團體自治」及「住民自治」開啟了 落實的契機。
我國司法院大法官釋字四九八號及五五○號除肯認地方自治之價值外，同時 指出地方自治之本質與內容如下：9
（一）地方自治為憲法所保障之制度。
（二）地方自治團體在特定事務的執行上，即可與中央分權，並與中央在一定事 務之執行上成為相互合作之實體。
（三）地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之 權，對於「團體自治」加以肯認。
（四）地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力 關係下，垂直分權，以收因地制宜之效。地方自治係垂直權力分立、民意 政治、責任政治之原理，與國家（中央）立於協力關係。
（五）為實現住民自治之理念，使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與 或形成之權，在此肯定「住民自治」之內涵。
（六）應賦予地方自治團體之「國政參加權」，以避免中央片面決策之不合理情 形的存在。
貳、地方自治之本質
地方自治權的本質影響地方自治團體在國家法律中之地位，攸關地方自治團 體與國家、人民之相互關係，其究係由國家所賦予，或地方自治團體本身所固有，
或是由國家所授權，尤其探討地方自治團體應有如何之權能時，應先予釐清掌 握，方能確立其權能之真正範圍，例如，對於地方自治團體之自治立法權與國家 立法權間之界限而言，地方自治本質理論的探討乃是其前導理念，因為主張理論
9 林文清，前揭文，頁 32-33。
之異則自治立法權行使之界限必不相同(詳見第五章第二節 )，因此，地方自治 本質的理論介紹具有一定的學術意義與實用價值。
學理上早期主要之主張為固有權說與承認說，接著有制度保障說，近期又有 學者提出新中央集權主義及人民主權說，各說之要點分析說明如下：
一、固有權說
固有權說的論據大體分為兩點，一是「自然法思想」，一是「歷史實態說」10。 前者可以上溯至法國大革命時期的「地方權」觀念，主張自治權非由外在賦予，
而係地方自治團體固有的權利，其性質與人民之基本權利等同視之，不可侵犯；
「歷史實態說」認為地方的社會共同體係先於國家而存在，即使如美國、瑞士等 國家都是由具備統治權的團體集合發展而成，亦即地方團體先於國家於存在。
固有權說認為從歷史演進的觀點來看，國家是由若干原先各自獨立之部落或 小邦所組成，因此地方自治係先於國家而存在，地方自治權應為地方所固有，而 無待國家法律承認或賦予。11另外就自然法的角度言，地方自治團體既然是獨立 於國家之外的公法人，則地方自治權應與人民之基本權一樣，不容國家侵犯。此 說將地方自治權視為先於國家而存在之固有權而無待國家法律承認或賦予，雖然 提供地方自治強而有利的保障，但在地方自治之實踐仍有賴於法律具體規範的今 日，有流於不切實際之弊病。更甚者，由於「地方自治權」與「基本權」之性質 迥然不同，拿來相提並論，在說理上似有問題。12
二、承認說
承認說又稱授權說，認為地方自治之事權並非源自各個自治團體所固有，乃 係國家因地制宜之便而交與地方自治團體。故地方自治團體之自治權係來至國家 之承認或授權。此學說源自盛行於十九世紀之「國家主權說」，該說源於德國歷 史上之需要，由拉班德（Ｐ.Laband）與耶林內克（G.Jellinnek）建構出完整理論。
在地方自治授權說下，國家容許有幾個層級之地方自治團體，或各級地方自治團 體於何種範圍內，有其自治權，完全恃國家法令之授權而定。此說容易發生於本 為大一統的單一國家。單一國家的憲法通常不就地方自治之事項加以規定，而是 全部交由國家法律規定。13
三、制度保障說
制度保障說主張因歷史緣故而形成之各種「公法制度」，例如私有財產制度、
10 許志雄，前揭文，頁 11。
11 李惠宗，憲法要義，台北：元照出版社，2001 年 8 月，頁 608。
12 法治斌、董保城，註 3 前揭書，頁 331。
13 李惠宗，權力分立與立法權保障，台北：韋伯文化，1999 年 3 月，頁 80-81。
地方自治、大學自治及婚姻制度等，透過憲法位階之保障，以避免「制度」本質 之內容受到立法者之侵害。此說係德國憲法學者卡爾•史密特（Carl Schmitt）所 提出，其目的係將「制度」與「基本權利」嚴格區分，以擺脫國家法律的限制。
此說對地方自治制度之保障，分成三個層次來理解：14 (一)、制度性法律主體之保障
地方自治團體自我負責處理地方事務，構成國家行政體系之部分而受保 障。地方自治團體之設置及廢止僅能依法律為之，除非在法律保留原則下，
行政機關不得任意為之。
(二)、客觀法制度的保障
地方自治制度保障之重點在於客觀法制度的保障，即確保地方自治團體 有特定、無法放棄的自治區域內事務以及承認地方自治團體得依其意思及責 任實施自治。因而國家在處理事務時，應考量地方自治團體 自治義務，國 家所作成之決定，尤其是自治監督，必須以有善的態度考量地方的利益；同 時亦應賦予地方自治團體參與權，以補償地方所失去的權利。
(三)、主觀權利地位的保障
地方自治團體是國家結構的一部分，地方自治團體對其制度性法律主體 保障及客觀法制度保障受國家侵害時，為保障其權利，在法律上不得不賦予 與人民相同的主觀權利保障，提出救濟。
四、新中央集權主義
新中央集權主義乃發生於 1960 年代日本經濟開始蓬勃發展以降。此說認為 因應經濟成長之高度成長要求，行政應要求均質化、劃一化、計劃化與技術化。
為確保及維持行政水準，國家應保有更多的事權，在其主導及負責下施行地方行 政。此種主張於日本、西德、英國皆有。日本因古典的集權主義殘餘尚未完全排 除，如果以此古典集權主義之體質結合新的機能，或恐將造成對地方自治更深一 層的壓迫，故此說並未成為日本的通說。15
五、人民主權說
此說是由重視人權保障及國民主權等原理，來決定地方自治之本質內容，故 凡人權保障所必須之事項，不論有無法律之根據或法律如何規定，原則上地方自 治團體皆得自行決定。此說淵源於二十世紀中葉以後，隨著極權統治之逐漸瓦 解，實質的國家主權論意漸由國民主權論所取代。然由於民主國家之肇建，通常
14 蕭文生，前揭文，頁 270。
15 李惠宗，權力分立與基本權保障，註 13 前揭書，頁 82。
仍停留在代議政治的時代中，國民主權說只是形式的國民主權，此時實質的國民 主權論影響到地方自治的本質思考。
二次大戰後，受到都市、公害及其他社會等問題之影響，市民運動崛起，乃 出現以人民主權為基軸，重新建立自治論的契機。特別是1960 年代末期起日本 學者嘗試從整個憲法體系，特別是人權與主權原理來思考對策，而提供人民主權 說之主張，日本、美國及歐洲地方自治憲章皆有如此傾向。16
第二節 地方自治憲法制度保障之特質
壹、憲法保障地方自治之根本理由
有學者認為憲法以上層次保障地方自治之根本理由在於實現民主主義，17因 為地方自治團體在統治團體規模上較中央為小，所為事務與住民較有密切關聯，
因此，民主主義若從地方自治團體開始，住民較易對公共事務產生關心而參與政 治或行政活動，且易於學習民主主義及其不可或缺之自由之意義及重要性，更易 於瞭解住民之權利與義務，進而落實國民主權原理而擴及至對國家政治及行政之 監督。亦即地方自治為民主主義之核心手段，欠缺地方自治保障者，民主主義難 以實現，學者所持理由如下：
一、中央政府難以實現「國民主權」、「人民主導」、「為民」之政治 間接民主制為原則之政治體制下，人民難以直接參與政治及行政，中央政治 行政與人民之距離過於遙遠，限於國民主權不存在之事實。相對地，若在地方自 治團體上，由地區住民介入地方公共政策，對於住民細節性之要求較易達成。此 乃因地域範圍較狹小，較容易掌握地域特性而得以因應住民細節性之要求。地區 住民對政治之資訊、必要知識，亦容易取得，意見較容易表達。從而為實現國民 主權政治、「人民主導」政治及為民政治，地方自治之保障實屬必要。
二、為確保「全國國民代表」政治之必要
台灣目前中央民意代表，充滿選區代表之色彩，而非「全國國民代表」之原 因，即在於地方自治未落實。由於未落實而造成原得由地方處理之事務，硬由中 央處理，或是地方自主財政權未獲保障，處處仰賴中央補助，則中央民意代表為
16 許志雄，前揭文，頁 12。
17 蔡秀卿，「憲法保障地方自治之意義」，收錄於蘇永欽編，地方自治-落實人民主權的第一步，
台北：新台灣人文教基金會，2002 年 11 月，頁 3-7。
確保自己選舉成功，自然熱心於其選區利益之爭取，更為公共事業或公共工程及 其補助金之爭取，積極依附中央而喪失地方之自主性，因而導致忽視其他選區甚 至全國國民之權益之結果，地方人民亦容易形成以對地方的貢獻度來衡量民意代 表之能力及適性，而形成所謂「利益誘導政治」，全體國民僅有其所屬地區之「住 民」之意識，而無「國民」之意識，自然容易忽視中央政治行政，全體國民代表 政治之實現乃更加困難。
三、確保地方自治團體之自治能力及自律性
自治之意涵，本為自我統治，除有自治權或自主權保障之意外，亦有自律性、
自我解決責任之意。為使中央政府放棄對地方之支配性關係及確保地方自治團體 之自治能力、自律行性及自我解決責任，充實地方自治，亦屬必要。如果中央政 府堅持對對地方之支配及優越關係，且財源集中於中央政府，對地方僅以補助金 等手段來控制地方者，地方自治團體則毫無自治能力及自律性，更無自我解決之 責任意識及責任能力，而流於中央政府之手段或工具而已，地方自治之強化，對 地方自治團體而言，不僅是自治權或自主權保障，亦是自治能力及自律責任之要 求。
貳、憲法對地方自治制度性保障之具體內涵
一、司法院大法官釋憲之探討
地方自治之本質為何，在憲法相關條文中並未作明確之宣示，然而司法院大 法官職司憲法解釋事項，其所為之解釋有拘束全國各機關及人民之效力，故大法 官之解釋為探求我國地方自治本質之不二法門。釋字第四一九號解釋為司法院大 法官對地方自治本質作出之最早見解。釋字第四一九號解釋主要涉及的是副總統 可否兼任行政院長的爭議，大法官在本號解釋的理由書中提到判斷憲法行為是否 具有重大明顯瑕疵的標準時，曾認為「所謂重大係指違背憲法之基本原則，諸如 國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障…」，可窺知大法官對地方自治 的本質採取「制度性保障說」的見解。
釋字第四九八號解釋涉及的是立法院得否因為地方自治團體行政機關之公 務員未到會備詢，而據乙刪減或擱置中央機關對地方自治團體補助款預算之爭 議，大法官在本號解釋文中明白指出「地方自治為憲法所保障之制度」，又在解 釋理由書中明白宣示「地方自治既受我國憲法制度性之保障，有一定之自主權 限…」，清楚地將「制度性保障」形諸於文字。
其解釋理由說第二段及第三段揭示如下：
地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第十章詳列中央與地方之權限，除已
列舉事項外，憲法第一百十一條明定如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致 之性質者屬於中央，有一縣之性質者屬於縣，旨在使地方自治團體對於自治區域 內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。地方自治團體在特定事務之執 行上，即可與中央分權，並與中央在一定事務之執行上成為相互合作之實體。從 而，地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關 係下，垂直分權，以收因地制宜之效。憲法繼於第十一章第二節設「縣」地方制 度之專節規定，分別於憲法第一百十八條、第一百二十一條、第一百二十八條規 定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民自治之理念，使地方人民對於地方事務 及公共政策有直接參與或形成之權。憲法增修條文第九條亦係本諸上述意旨而 設，地方制度法並據此而制定公布。
基於住民自治之理念以及中央與地方垂直分權之功能，地方自治團體有行政 與立法機關之自治組織設置，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選 舉、罷免之……。地方自治團體不僅依法辦理自治事項。地方自治區域內之人民 對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權（憲法第一百二十三條、地方制 度法第十四條、第十六條第二款、第三章第二節參照）。地方立法機關行使其立 法機關之職權，地方行政機關應將總預算案提請其立法機關審議。地方立法機關 開會時，其行政機關首長應提出施政報告，民意代表並有向該機關首長或單位主 管行使質詢之權；就特定事項有明瞭必要時，則得邀請其首長或單位主管列席說 明（地方制度法第三十五條至三十七條、第四十條、第四十一條、第四十八條、
第四十九條參照）。此乃基於民意政治及責任政治之原則，地方行政及地方立法 機關並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事 項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法、適當與否或其他一定之監督（同 法第四章參照）。是地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之 地位，國家機關自應予尊重。
大法官釋字第五五○號解釋則更進一步揭示（理由書）：法律之實施須由地方 負擔經費者，即如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第 二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應與地方政府充分之參 與，俾利維繫地方自治團體自我負責之機制。行政主管機關草擬此類法律，應與 地方政府協商，並視對其財政影響程度，賦與適當之參與地位，以避免有片面決 策可能造成之不合理情形，且應就法案實施所需財源，於事前妥為規劃，自應遵 守財政收支劃分法第三十八條之一規定。立法機關於修訂相關法律時，應予地方 政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。
大法官釋字第五五三號解釋中，對於台北市有關里長延選決定之撤銷，於理 由中亦指出：惟地方制度法關於自治監督之制度設計，除該法規定之監督方法 外，缺乏自治團體與監督機關間之溝通、協調機制，致影響地方自治功能之發揮。
從憲法對地方自治之制度性保障觀點，立法者應本憲法意旨，增加適當機制之設 計。
由上揭司法實務之見解得知地方自治制度性保障之學理基礎為：縣市地方自
治團體受憲法制度性保障，只能以修憲方式廢止，不能以法律方式剝奪自治自主 權，具有地方自治團體地位者，在憲法及法律保障範圍內，享有獨立及自主法律 地位，國家應給與尊重。地方享有各類自主權如組織高權、財政與人事等，其核 心領域不得遭受國家限制或剝奪，國家法律若要限制地方自治權或增加財政負擔 時，應給與地方政府充分之參與。
二、制度性保障之具體內涵
18
(一)、法律主體保障法律主體保障係指地方自治團體乃是憲法保障之法律主體，由於具有憲 法保障之位階，因此不容立法者加以廢除。目前我國憲法明文保障之自治團 體，包括縣（市）以及直轄市，至於鄉（鎮、市）之地方自治團體地位，則 來自於法律的賦予，並非憲法保障之法律主體。因此，國家若要廢除鄉（鎮、
市）之地方自治團體地位，只須透過修法程序即可，而不涉及憲法的問題。
憲法對於直轄市、縣（市）之法律主體保障，其性質乃是一種「制度性 保障」而非「個別保障」，亦即憲法所保障對象，乃是「直轄市」和「縣（市）」 此一「制度」，使其得以在國家結構中存在而不遭到廢除，至於個別之直轄 市或縣（市）之永續存在，則不在「法律主體保障」之保障範圍內。
憲法對於地方自治團體之法律主體保障，其性質並非「基本權保障」，
此由憲法未將地方自治規定在基本條款（憲法第二章），而係另行規定於第 十章「中央與地方之權限」此一體例中不難窺知。雖然地方自治團體和大學 一樣受到憲法之制度保障，但地方自治團體並無法如同大學一般從「制度性 保障」中推導出「制度性基本權力」，這是因為其所享有之制度性保障，其 性質乃是一種「權限法之制度保障」，而與大學享有之「組織法之制度性保 障」不同，申言之，憲法對於地方自治團體之制度性保障，乃是保障直轄市、
縣（市）此一制度存在於國家結構中，而與國家作垂直式之權限分配，並不 涉及基本權利的問題。
(二)、法律制度保障
法律制度保障，係指把地方自治視為憲法上之制度來加以保障，而此 一憲法制度也僅能透過修憲始能加以廢除。亦即指「在地方自治團體的任務 領域內，一切事務原則上均由地方自治團體依其權限，自我負責地加以處 理」。由於地方自治為憲法所保障之制度，因此，憲法第一百十八條及增修 條文第九條第一項雖然將地方自治之具體內容委由法律（主要為地方制度 法）進一步形塑，但立法者在形塑地方自治之具體內容時，仍不得侵害地方 自治之核心領域，而導致地方自治之內涵被澈底淘空、名存實亡，否則該法 律即屬違憲。
18 董保城，註 3 前揭文，頁 333-337。
大法官在釋字第五五○號解釋理由書中指出：「所謂核心領域之侵 害，指不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保 障虛有化」，因此，所謂「對地方自治核心領域之侵害」，其實即指對「地方 自治團體之自主權本質內容」之侵害。而所謂「地方自治團體之自主權」，
則係指地方自治團體自主處理該地方一切事務之廣泛權能。這些自主權能通 常包括以下幾項：19
1、組織權
法律若別無規定，地方自治團體對於其內部與外部組織有自行決定之 權。地方自治團體之職權、行政體系確立以及事務處理程序等均屬於自主 權之範疇；惟地方自治團體享有組織自主權，但仍不得逾越其法定界限，
因此，地方制度法第六十二條第二項規定：「縣（市）政府之組織，由內 政部擬訂準則，報行政院核定，各縣（市）政府應依準則擬訂組織自治條 例，經縣（市）議會同意後，報內政部備查；縣（市）政府所屬機關及學 校之組織規程，由縣（市）政府定之」，第五十四條則規定直轄市議會、
縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會之組織由內政部擬訂準則，報行政 院核定，各級地方立法機關應依改準則擬訂組織自治條例，分別報行政 院、內政部及縣政府核定。而內政部亦已依據地方制度法上開條文之授 權，於民國八十八年八月十二日發布「地方行政機關組織準則」以及「地 方立法機關組織準則」，該準則對於地方行政機關與立法機關之組織有初 步之框架性規定，這些規定即構成地方自治團體組織自主權之法定界限。
2、人事權
地方自治團體為完成其任務，在法律範圍內有任用、提升及免職、解 雇公務員、僱員、職工之權，以及在職務關係內有作成有關人事決定之權。
雖然就學理而言，地方自治團體應具有人事自主權以順利完成其任務，但 因我國公務員制度並未作「國家公務員」與「地方公務員」體系之區分，
使得地方之人事自主權未臻落實。依地方制度法第一條第二項之規定：「地 方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定」，由於「地 方公務員制度」在地方制度法中並未多作規範，因此一切國家公務員法對 於地方公務員而言，均有適用。如此造成地方公務員從考試、訓練到分發，
均由中央一手包辦，即連地方簡任、薦任公務員之任命，亦是由總統為之。
此種中央、地方公務員一條鞭式之法規制度宜作改變，似應考慮制定地方 公務員法，以免地方優秀人才流失。而依地方制度法第五十五條第二項、
第五十六條第二項、第五十七條第三項之規定，地方行政首長得依法任免 所屬一級機關首長，但對於主計、人事、警察、政風首長，則須依專屬人 事管理法律任免之，此亦屬對於地方人事自主權之特殊限制。
3、稅收與財政自主權
19 董保城，「地方自治與憲法解釋」，收於國政研究報告，財團法人國家政策基金會，2003 年 9 月 30 日，頁 4 - 6。
憲法保障地方自治團體對地方性事務自我負責自治之權，此一自治權 亦應包涵稅收及財政自主權。若地方自治團體依其自治權完成自治任務，
因完成地方自治任務所產生之費用，地方自治團體有權要 求在地方自治 團體內之法人與居民共同分擔。設若自地方自治團體因自治所產生之必要 費用皆由中央提供，地方因仰賴上級財政，勢必處處受制於上級，地方自 治團體則無法「自我負責地」完成地方自治事務。
目前，我國地方政府地方稅源自主性不足，再加上自然條件、經濟狀 況主要有賴於中央之「補助款」與「統籌分配款」調節縣市間財政盈虛，
均衡地方發展。在統籌分配稅款之來源及分配方式，八十八年修訂之財政 收支劃分法已修訂調整，中央所徵收營業稅之百分之四十，所得稅及貨物 稅總收入之百分之十，應由中央分配予各級地方 自治團體，就其分配方 式，則將統籌分配款之百分之六列為「特別統籌分配稅款」專供支應地方 政府緊急及其他重大事項所需經費，而由行政院應實際情形分配之；其餘 百分之九十四則列為「普通統籌分配款」 依一定比例分配地方自治團體。
而「補助款」依財政收支劃分法第三十條之規定則以「專案補助」為限，
惟其補助辦法則另由行政院定之。財政收支劃分法雖有若干修正，惟地方 不能依賴「統籌分配款」與「補助款」推動地方建設，而地方稅法通則於 民國九十一年公佈施行後，地方提高其自有財源自主性已有法源依據，未 來各地方自治團體應善用財稅自主高權。此外，中央立法由地方執行法 律，特別是關於社會福利支出相關法律，未明訂經費分擔比例，亦為造成 地方 財政重大負擔原因之一，爾後類似立法應明訂各級政府經費分擔之 比例，以避免「中央請客，地方付錢」之不合理現象。
4、規劃權
地方自治團體對自治地域內土地有設計與規劃之權，特別是有關建 築、商業活動或其他用途部分。例如縣對其縣內土地自行規劃，何者為住 宅區、商業區、工業區、公園、交通網路、水電供應皆有自行規劃權。行 政程序法公佈施行後，該法第一百六十四條第一項規定行政計畫之確定裁 決具有集中事權之效果，若中央某一土地利用計畫或重大開發案涉及地方 自治團體地域之利用規劃，一旦透過計畫卻定裁決程序，則中央計畫確定 機關之確定裁決將不可避免地會對地方自治團體之規劃自主權造成影 響。對此，除了依行政程序法第一百六十四條第一項之規定必須踐行公開 及聽證程序，而讓地方自治團體事前得參與外，由於該確定裁決之性質屬 行政處分，因此地方自治團體在事後亦得對該確定裁決程序提起訴願、行 政訴訟，以尋求救濟。
5、自治規章制訂權
憲法第一百零九條、一百一十條規定，省、縣自治事項由省、縣「立 法」。此「立法」意謂省、縣並非僅單純如依法行政般於具體個案適用法 律，並包括為自治事項制頒一般、抽象且具法效性之規範。依地方制度法
第二十五條規定，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依 上級及法律法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，
並由各該行政機關公布者，稱自治條例。地方自治團體制頒自治條例之立 法權，係來自憲法之中央與地方權限劃分（憲法第一百零七調至一百十一 條）；另地方制度法第二十八條第二款規定自治條例得創設、剝奪或限制 地方自治團體居民之權利義務，此一規定即可視為法律對於地方自治團體 以自治條例限制人民自由權利之概括授權，地方自治團體據此得制定自治 條例限制人民之權利義務，並得依地方制度法第二十六條第二項、第三項 之規定，對違反行政義務之人民科處行政罰。
(三)、主觀法律地位保障
主觀法律地位保障，係指國家對前述「法律主體保障」或「法律制度保 障」造成侵害時，在憲法的保障下，地方自治團體得因此享有提起司法救濟 之主觀法律地位，以對抗國家之侵害。訴願法第一條第二項規定「各級地方 自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損 害其權利或利益者」，得提起訴願，地方自治團體並得續行提起行政訴訟，
或向司法院大法官聲請憲法解釋。惟憲法對地方自治團體之主觀法律地位保 障，僅保障其得以防禦、對抗國家之侵害，而不保障地方自治團體享有「自 我解散權」。
第三節 地方自治團體之任務與高權
具有公法人地位的地方自治團體，係與國家分享統治權的團體，20且以其自 我意思與責任，辦理地方自治事務，因此，地方自治團體需肩負一定之任務 (Aufgaben)，另一方面，地方自治團體在憲法的制度性保障下，需享有最少程度 的自我決定與自我形成的權限，方能完成其任務，故尤須配備(Ausstattung)助之，
即德國學界所謂之「地方自治團體之高權」(Hoheitsrrechte；Hoheitsbefugnisse) 或地方自治之「核心領域」(Kernbereich)或核心成份(Kernbestand)。21以下從地方 自治團體的概念與權能先加以介紹，再認識其任務與高權。
20 大法官釋字第四六七號解釋理由書參照。
21 黃錦堂教授根據德國著名學者 Rolf Stober 的見解，將地方自治團體自我負責性之事務稱為「核 心領域」。請參閱氏著，地方制度法基本問題之研究，台北：翰蘆，2000 年 8 月，初版，頁 20。
壹、地方自治團體之概念與權能
一、地方自治團體之概念
「地方自治團體乃是以國家領土之一部分為其管轄區域，並以處理此區域內 之公共事務為其存立目的，為達成此一目的，於一定範圍內具有管理、營運其財 產，並對居民行使包括課稅權在內之統治權的團體」。22在學理上主張地方自治 團體之構成要素有三：1、區域----具備國家領土內一定的管轄區域；２、人---- 管轄區域內設有戶籍之居民，在法律上為該自治團體之成員；3、法制度----該自 治團體具有法人格與處理其事務之自主權。23就第二個要件言，地方自治團體為 一公法社團，此可作為與其他公法人之區別；其所行使之概括統治權，則僅限地 方行政，故與分擔地方行政機能之中央派出機關不同。24
我國憲法未就地方自治團體定義，只有在第十一章「地方制度」中，規範省、
直轄市、縣市之自治，而地方制度法第二條規定地方自治團體為「依本法實施地 方自治，具公法人地位之團體」，顯然偏重法制度的構成要素，此外，我國大法 官會議釋字第四六七號認為自治立法權、行政與組織權為地方自治團體之構成要 素，卻忽略自治財政權與人事自主權。25地方制度法第十四條規定，我國的地方 自治團體乃指直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)。
二、地方自治團體之權能
具有公法人地位之自治團體，不但與中央派駐地方之行政機關（所謂「派出 機關」）有所區別；即便與其他不具有統治權主體地位之公法人（如營造物法人）
亦可加以區隔，一般而言，地方自治團體之權能，與其行使權能行為在法律上之 效果，約可整理如下：26
(一)、由於地方自治團體具有獨立的法人格，與國家分享統治權，並擁有其立 法機關以及行政機關（地方制度法第五條第二項、以及第三章第四節參
22 宮澤俊義著，蘆部信喜補訂，全訂日本國憲法，日本評論社，1978 年，頁 758。轉引自蔡茂 寅，「地方自治之基礎理論」，台灣本土法學雜誌，第11 期，2000 年，頁 16~17。
23 濱田一成、秋本敏文編，實務地方自治講座 1，ぎょうせぃ，1990 年，頁 147~；室井力、原 野翹編，現代地方自治法入門，法律文化社，1992 年，二版，頁 37~；尚有學者認為應有第 四個的要素，即「存立目的」之要素，請參閱佐藤英善，「地方公共團體」，法學セミナ-增刊 現代地方自治，1979 年，頁 278。轉引自蔡茂寅，「地方自治之基礎理論」，註 22 前揭文，頁 16~17。
24 蔡茂寅，註 22 前揭文，頁 16~17。
25 大法官會議釋字第四六七號解釋理由書有謂：「凡憲法上之顧及地域團體符合下列條件者：
一、享有就自治事項制定規章並執行之權限，二、具有自主組織權，方得為地方自治團體性 質之公法人。」但依德國通說，自治權內涵分為：立法權、執行權(包括組織權、人事權、計 畫權)、財政權與預算權。省參閱羅秉成，「地方自治權」，收錄於許宗力等著，地方自治之研 究，台北：業強，1992，頁 130~。
26 蔡茂寅，註 22 前揭文，頁 17-18。
照），因之具備權力分立之制衡機制與民主正當性，由此衍生出可行使立 法權與行政權，並擁有完整之預算制度（包括預算之編制、審議、執行 與決算）。
(二)、在法律（如地方稅法通則、財政收支劃分法等等）允許的範圍內，地方 自治團體固得以課稅、徵收規費等方式獲取收入，並保有之；但基於自 治團體本身固有之統治權，至少在理論上亦應允許其具有課稅、經營公 營事業等權限。換言之，地方自治團體基於其「統治主體」地位，得對 其居民行使一般的、概括的統治權；同時，為增進居民之福祉，亦具備 提供各種公共服務的「事業主體」地位。
(三)、具有法人格之地方自治團體，得為公、私法上權利義務之歸屬主體，並 得基於其自身之意思，以其自身之名義，自負其責，行使立法權及行政 權。換言之，地方自治團體擁有完整之權利能力、行為能力與責任能力。
相對地，行政機關僅為行政權行使之行為主體，因此，不得如作為權利 主體之公法人一般擁有資產及負債。此即「台灣省政府功能業務與組織 調整暫行條例」第八條第一項規定，「台灣省省有資產及負債，由國家概 括承受」，而非由中央政府承受之原因。
(四)、行政機關既為行政主體，自得於權限內為一切合法之行政行為，但其效 果則歸屬於所屬之公法人，因此喪失公法人資格之省政府仍得經營公營 事業，但其效果歸屬國家。其亦得為統籌分配之行為，惟此等行為均非 其固有事務，因此應有法律授權或行政院之委託，自不待言。
貳、任務模式及其合憲性之探討
一、任務二元論與任務一元論之區分
基於因地制宜之考量，國家創設了具有公法人資格之地方自治團體，並將一 部分統治權分割出來，交給地方自治團體去行使，使地方自治團體得以自己之名 義，辦理地方上之事務。一般將地方自治團體所肩負之任務類型化，區方為「任 務二元論」與「任務一元論」之不同思考模式。
(一)、任務二元論
任務二元論乃是以事務之性質為區別標準，將所有之公任務區分為「國 家任務」與「自治任務」二種，地方自治團體除了對其固有之領域負起自治 任務外，在法律委託下亦可能肩負國家任務，前者稱之為「自治事項」；後 者稱之為「委辦事項」。
自治事項在性質上為地方自治團體在其固有領域內應該自我負責完成 之任務，當地方自治團體辦理自治事項時，其並非國家內部之機關，而係獨 立於國家之外，與國家彼此之間處於一種「外部之法律關係」，因此傳統上 之保障制度，如法律保留、程序保障之要求及法律保障等，在這個領域內都 有其適用。地方自治團體在辦理自治事項時，國家僅能對其作「合法性之監 督」，而不能作「合目的性之監督」，亦即地方自治團體在辦理自治事項時，
國家僅能監督其有無違法，而不能監督其是否適當。27
委辦事項從本質上來看，並不在地方自治之固有領域中，而是屬於國家 之任務，僅是透過法律之委託，交給地方自治團體來執行，而成為地方自治 團體任務之一。由於委辦事項係國家透過法律將其任務委託地方自治團體執 行，因而在此領域內，國家對地方自治團體具有廣泛而不受限制之指令權
28。透過指令權之行使，國家對地方自治團體不但能作合法性監督，也能作 合目的性監督。在德國，由於地方自治團體（鄉鎮）之規模較小、人口較少，
因此「規制性」事項原則上都是劃歸為國家（聯邦或邦）任務，在特別之情 況下才委由地方自治團體辦理，所以對地方自治團體而言，委辦事項在性質 上通常屬於秩序行政之領域。
(二)、任務一元論
由於任務二元論實際操作起來相當困難，因為某一事件在性質上究竟是 屬於國家任務或是自治任務，欠缺明確之判斷標準，因此德國於一九四八年 由 各 邦 之 內 政 部 長 與 鄉 鎮 聯 盟 共 同 擬 訂 「 懷 海 默 草 案 」（Weinheimer Entwurf），在該草案中首度提出了「任務一元論」，現今德國之布蘭登堡邦
（ Brandenburg ）、 黑 森 邦 （ Hessen ）、 北 萊 茵 - 威 斯 特 法 倫 邦
（Nordrhein-Westfalen）、薩克森邦（Sachsen）等鄉鎮自治法即採取「任務 一元論」之模式來規定該邦所屬地方自治團體之任務。所謂任務一元論是 指，只要法律沒有特別規定，各地方自治團體對其區域內所有一切事務都必 須視為自己之任務自我負責地加以執行，而不在將公任務區分為國家任務與 自治任務。29
27 「任務二元論」及「任務一元論」僅為德國法上對地方自治團體之分類，因我國地方制度法 第十四條明文規定地方自治團體之任務分為「自治事項」以及「委辦事項」兩大類，明顯採 取德國之分類模式，故以德國模式為論述對象。
28 德國 Kay Waechter 教授指出，國家在委辦事項中享有廣泛而不受限制之指令權，乃是指國家 指令權之行使無須有法律依據，理由在於決定委辦事項應如何辦理之權能，其民主正當性來 自於國民，而非來自於地方自治團體之住民，因此國家當然得對地方自治團體行使指令權 ， 指揮其「是否」以及「如何」辦理該委辦事項，詳參見 Kay Waechter, Kommunalrecht, 1995 ,11.Aufl.,Rn162。轉引自謝碩駿，「地方法規定位與監督之研究」，國立政治大學法律研究 所碩士論文，2002 年 5 月，頁 21(註 39)。
29 Eberhard Schmidt-Aβmann, Kommunalrecht，in：Eberhard Schmidt-Aβmann（Hrsg）, Besonderes Verwaltungsrecht, 1999,11.Aufl.,Rn.37。參閱謝碩駿，前揭文，頁 21(註 39)。
二、我國地方自治團體之任務模式與其合憲性之探討
關於地方自治團體之任務，地方制度法第十四條規定：「直轄市、縣 （市）、
鄉（鎮市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項」，
同法第二條第二款及第三款分別對何謂自治事項與委辦事項作出明確之解。依據 上揭條文之規定，我國地方自治團體之任務包括自治事項及委辦事項二種，故我 國地方制度法很明確地係採取任務二元論模式。
惟地方制度法所採取之任務二元論是否合憲？亦即憲法對於地方自治團體 任務之模式是否預作了基本決定，殊值探討。我國憲法對於中央與地方權限之劃 分，規定在第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條、第一百一十條。其中，
第一百零七條規定「中央立法並執行之事項」，第一百零八條「中央立法並執行 或交由省縣執行之事項」，第一百一十條規定的是「縣立法並執行之事項」。是故 法對於公任務之分類採取三分法(詳見第四章第一節)，亦即「專屬於國家且不得 委由地方自治團體辦理之事項」（第一百零七條）、「專屬於國家但得委由地方自 治團體辦理之事項」（第一百零八條），以及「專屬於地方自治團體之事項」（第 一百十條）。據上分析，可知地方自治團體所承擔之任務在性質上已被區分為自 治事項及委辦事項二種，此亦表示憲法對於地方自治團體任務之規範模式已預作 了任務二元論之基本決定。
參、地方自治團體之任務內容
一、自治事項
所謂自治事項，依地方制度法第二條第二款之定義，係指：「地方自治團體 依憲法或本法之規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，
而負其政策規劃及執行責任之事項」，此種地方自治團體自己處理，自負責任，
係屬於地方固有作用之領域。在法律範圍內，地方自治團體對於地方性所有事 務，獨自負責，自行管理。
自治事項依其性質上可區分成「自由或自願性事項」以及「負承辦義務但不 受指令拘束之事項」兩種類型。30所謂「自由或自願性事項」係指法律並未規定，
而地自治團體得自由決定是否辦理以及如何辦理之事項，例如地方博物館、運動 場、游泳池、醫院等設施之興建。由於法律並未課以地方自治團體辦理此類事項 之義務，因此地方政府之財政若遇有困難時，通常會減少辦理此類事項，是故該 等事項之辦理與地方政府之財政息息相關。至於「負承辦義務但不受指令拘束之 事項」，則係指法律課以地方自治團體有辦理該事項之義務，但究竟要如何辦理，
則由地方自治團體自行決定。是故地方自治團體在「負承辦義務但不受指令拘束
30 董保城，註 3 前揭文，頁 338。
之事項」中，僅喪失「是否辦理」(ob)之裁量權，對於「如何辦理」(wie)仍有高 度之裁量空間，國家不得透過指令加以干預。地方自治團體在辦理自治事項時，
乃是法人格獨立於國家之外之另一權利主體（公法人），與國家之間並不相互隸 屬，而是處於外部法律關係。
二、委辦事項
依地方制度法第二條第三款之規定，委辦事項係指「地方自治團體依法律、
上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付之非屬該團體 事務，而負其行政執行責任之事項」。國家或地方自治團體要將其本身之任務委 由地方自治團體辦理，一般係經由法律規定或透過行政處分為之，但亦可締結行 政契約協定之。31惟委辦事項雖原屬國家或上級地方自治團體之任務，但該任務 一經委辦，即成為地方自治團體本身之任務，而具有管轄權移轉之效果，地方自 治團體在辦理委辦事項時，須以自己之名義為之，此由訴願法第九條「直轄市政 府、縣（市）政府或其所屬機關及鄉（鎮、市）公所依法辦理上級政府或其所屬 機關委辦事件所為之行政處分，為受委辦機關之行政處分」之規定即可得知。
地方自治團體在辦理委辦事項時，一方面固然係以自己之名義為之，但另一 方面卻又須受國家指令之拘束，而無裁量空間，因此其地位為國家之下級機關，
或可將其視為「準國家機關」，但終究仍非國家機關。另訴願法第八條規定：「有 隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關 之行政處分」，是故上下隸屬機關間之「委任」亦有管轄權移轉之效果，因此「委 辦」實為「委任」之一種特殊型態，32亦即「委辦」乃是國家與地方自治團體間 之一種「委任」，是以國家為委辦行為時，即應踐行行政程序法第十五條第三項 中關於「委任」之程序要求，將委辦事項及其法規依據公告之，並刊登政府公報 或新聞紙。33地方自治團體執行中央或上級機關之委辦事項，因執行所須費用必 須由中央或上級機關負擔。34
三、自治事項與委辦事項的區別實益
根據自治事項與委辦事項於地方制度法之規定內容與其性質，兩者之差異 為：
(一)、任務特性之異
一般而言，自治事項多屬文化、藝術、休閒、體育與中小型規模的地方
31 陳敏，行政法總論，2003 年 1 月，三版，頁 898。
32 吳庚，行政法之理論與實用，2001 年 8 月，修訂七版，頁 188；陳愛娥、李建良等著，行政 法入門，2000 年 7 月，台北：元照，初版，頁 173；董保城，「地方自治」，同註 3 前揭書，
頁340。
33 董保城，註 3 前揭文，頁 339- 340。
34 財政收支劃分法第三十七條第二項即規定：「---經費之負擔除法律另有規定外，屬委辦事項
公共工程等任務，委辦事項則多為管制性(或稱規制性)、秩序性之任務，如 環境的污染取締、環境衛生用藥與農藥的管制、食品衛生的管理與各項建築 安全等方面的法律等。35
(二)、上級機關監督方式之異
上級機關對自治事項作合法性監督；對委辦事項作合法性與合目的性之 監督。
(三)、自主程度之異
自治事項自主性較高，故受中央干預程度較弱；委辦事項自主性低，故 受中央干預程度較強。如日本的中央政府對於自治事項，原則上僅能以非權 力手段，例如事前協議、勸告、要求提出資料、要求改正措施干預，並不得 代執行等，但對於法定受託事項則可以權力手段，例如同意、許可、認可、
承認、指示干預，並可代執行。36我國地方制度法第七十五條卻無區別兩者 性質之異，將中央對於兩者的干預皆同為撤銷、變更、廢止或停止執行，殊 值檢討。
(四)、經費支出之異
學理上一般認為自治事項由地方政府編列預算支出，如地方制度法第七 十條之規定：「地方辦理自治事項，應就自有財源優先編列；委辦事項則應 由委託機關編列算支出，如財政收支劃分法第三十七條之規定。在國家賠償 上亦同此方式，即人民若就自治事項請求，則由地方政府編列預算支付；若 就委辦事項請求，則由國家編列預算支付。
(五)、提起訴願程序之異
自治事項之提起訴願，應向地方自治團體之行政機關為之；委辦事項之 提起訴願，則向委辦之直接上機關為之(訴願法第四至第十二條條文參照)。
(六)、制定法規之異
針對自治事項可制定自治條例(議會通過、行政機關公布)與自治規則 (行政機關制定並發布或下達，地方制度法第二十五、二十七條參照)；針對 委辦事項，地方行政機關得訂定委辦規則 (地方制度法第二十九條參照)。
(七)、位階之異
自治條例不得牴觸憲法、法律、委任命令、縣規章，自治規則不得牴觸
者，由委辦機關負擔---」。
35 黃錦堂，地方自治法治化問題之研究，台北：月旦，1995 年，頁 170~171；董保城，註 3 前 揭文，頁340。
36 蔡秀卿，地方自治法理論，台北：學林文化，2003 年，頁 110~111。
憲法、法律、委任命令、縣規章與其自治團體本身之自治條例；委辦規則不 得牴觸憲法、法律、委任命令、職權命令、行政規則 (地方制度法第三十條 參照) 。
(八)、議會議決的效力之異
議會議決自治事項不得抵觸憲法、法律、委任命令、縣規章；議決委任 事項不得牴觸憲法、法律、委任命令、職權命令、行政規則、縣規章、縣自 治規則 (地方制度法第四十三條參照) 。
(九)、執行效力之異
執行自治事項不得違背憲法、法律、委任命令、縣規章；執行委辦事項 不得違背憲法、法律、委任命令、職權命令、行政規則、單純命令、縣規章、
縣自治規則或逾越權限 (地方制度法第七十五條參照) 。 (十)、救濟之異
地方制度法第四十三條第五項規定：「第一項至第三項議決自治事項與 憲法、法律、中央法規、縣規章有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋 之。」、第三十條第五項規定：「自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法 規、上級自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法 院解釋之。」、第七十五條第八項規定：「第二項、第四項及第六項之自治事 項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋 之。」但對委辦事項卻未見類似之規定。37
將自治事項與委辦事項上述差異以表 3-1 整理如下：
[表 3-1] 自治事項與委辦事項之差異 事項
項目
自治事項 (地制法§2Ⅰ2)
委辦事項 (地制法§2Ⅰ3) 任務特性 文化、藝術、休閒、體育與中
小型規模的地方公共工程。
管制性(或稱規制性)、秩序性。
上級機關 監督方式
合法性監督。 合法性與合目的性監督。
自主程度 較高，故受中央干預程度較弱。 低，故受中央干預程度較強。
經費支出 ( 國 家 賠 償 亦 適
由地方政府編列預算支出。 由委辦機關編列預算支出。
37 張正修，地方制度法理論與實用：二，本論，台北：學林文化，2000 年，198~202；李文郎，
「台灣地方議會立法權之研究」，國立政治大學中山人文社會科學研究所碩士論文，2000 年，
頁37~38。
用) 提起訴願 程序
向地方自治團體之上級監督機關 為之。
委辦之直接上機關為之。
制定之法 規
可制定自治條例與自治規則。 可訂定委辦規則。
位階 不得牴觸憲法、法律、委任命 令、縣規章，自治規則不得牴 觸憲法、法律、委任命令、縣 規章與其自治團體本身之自治條 例。
不得牴觸憲法、法律、委任命令、
職權命令、行政規則。
議會議決 的效力
議決自治事項不得牴觸憲法、
法律、委任命令、縣規章。
議決委任事項不得牴觸憲法、法 律、委任命令、職權命令、行政 規則、縣規章、縣自治規則。
執行效力 不得違背憲法、法律、委任命 令、縣規章。
不得違背憲法、法律、委任命令、
職權命令、行政規則、單純命令、
縣規章、縣自治規則或逾越權 限。
救濟 發生疑義時，得聲請司法院解 釋。
發生疑義時，不得聲請司法院解 釋
資料來源：改編自張正修，地方制度法理論與實用(二)：本論，台北：學林文化，
初版，頁202。
肆、地方自治核心領域之內涵
一、地方自治核心領域之探討
德國基本法第二十八條第二項第一句規定：「鄉鎮在法定範圍內自我負責處 理地方團體事務之權利，應予保障」，Klaus Stern 教授稱此為「地方自治行政憲 法保障」之內涵，分成三個保障層次：38
(一)、制度性法律主體保障
「自我處理所有地方事務」，因此地方自治團體係基本法所保障之法律 主體。但德國聯邦憲法法院之裁判與學者之詮釋，制度性保障之性質，係對 地方自治（也就是鄉鎮）作制度性的保障，而非個別性地方自治團體的保障。
(二)、客觀法制度的保障
德國基本法第二十八條第二項規定，其所保障者為鄉鎮有權自我負責地 處理其地方團體事務，易言之，此層次之保障在於：1、鄉鎮之地方團體事 務須受保障；2、鄉鎮係以自我之責任而完成地方任務之處理，地方自治團
38 黃錦堂，地方制度法基本問題之研究，台北：翰蘆出版社，2000 年 8 月，初版，頁 16-17。
體執行事務的自我負責性。也就是地方自治團體就地方生活共同體之任務，
原則上應有全面之管轄權，對其自治事項地方自治團體之自治行政應受保 障。並由地方自治團體自我負責方式處理，決定是否、如何從及何時處理地 方事務。
這些自我負責處理之事務為何？德國傳統上以高權行為加以凸顯。惟學 者之區分種類則略有不同：39
1、Rolf Stober 之見解，共分為九項：
包括領域高權、組織高權、人事高權、財政高權、計劃高權、自治規章高 權、行政高權、合作高權、資訊暨統計數字高權。
2、Franz-Ludwig Knemeyer 只分列出：
立法權、行政權、財政權與人事權四項。
3、Otto Bachof 區分為：
立法權、執行權（包括組織權、人事權、計劃權）、財政權及預算權。
4、李惠宗先生之見解：40
包括通常事務管轄權、地域高權、立法高權、人事高權、組織高權、財政 高權、計劃高權。
5、許志雄先生之見解：41
包括自治立法權、自治組織權、自治財政權、住民自治權等四種。
6、張正修先生之見解：42
以德國鄉鎮所擁有之高權加以區分為：地域高權、事務高權、組織高權、
人事高權、財政高權與課稅高權、計劃高權、立法高權、財政與公共設施 管理權等。
二、制度保障說對於地方自治之核心內容
即是地方自治團體所應具有之權利或配備，德國學界稱之為地方自治團體之 高權，根據黃錦堂教授引用及分析德國學說，歸納指出這些高權包括下列九項：
43
(一)、領域高權
係指地方自治團體在該領域內係唯一之行政主體。領域高權具有兩種意 義，一為地方自治團體就地方事項有權自行處理；一為地方自治團體原則上 保有該區域。
39 同前註，頁 20。
40 李惠宗，憲法要義，台北：元照出版社，2001 年 8 月，初版，頁 623。
41 許志雄，憲法秩序之變動，作者自刊，2000 年 10 月，初版，頁 96-101。
42 張正修，地方制度法理論與實用二：本論，註 37 前揭書，頁 96-101。
43 黃錦堂，地方制度法基本問題之研究，註 38 前揭書，頁 19-24。
(二)、組織高權
係指地方自治團體就內部或外部之組織得自行加以決定，依自己之裁量 而決定設置機關或公法上之財團、公營造物等，並且得加以改變或廢除。並 包括對此類機關之行政事務或人事加以安排，以及就其職掌與內部之秩序加 以規定，更包括對行政流程之決定以及整個行政機制之監督與調控，也包括 將行政任務加以命令化以及究竟採用公法或私法型態之組織方式。惟無論如 何，地方自治團體之組織高權並非絕對，而得受到聯邦或邦法律之限制。德 國各邦大體得對地方自治團體之立法與行政之基本架構以及主要運作加以 規定，在此意義內地方自治團體並無絕對的組織高權。聯邦法院亦指出，地 方自治團體必須握有一定之組織高權，邦之立法者不得鉅細靡遺以致於窒息 化，乃至掏空化地方自治團體之組織權。此外，地方自治團體亦應保留有一 定具體自主形成之權利，蓋這是以自我責任履行任務之必要基礎。
(三)、人事高權
係指地方自治團體有權就其合法與合目的所需之公務員、職員與工 友，加以選任、任用、升遷及解雇，從而得對地方自治團體之整體之公務 人員有關之問題作出決定。人事高權從而原則上也具有對公務人力之數 目、待遇之決定以及懲戒程序之發動，而且無論上述人員係承辦自治事項 或委辦事項。
(四)、財政高權
係指地方自治團體在法律所授予之財政範圍內，有權以自我責任，而為 收入與支出之決定。地方自治團體從而享有收入高權、支出高權，並得自行 編訂預算。與財政高權相接近者，為地方自治團體之業務必須有適當財政配 備之要求。聯邦基本法第二八條第二項有關地方自治保障之規定，事實上亦 包含此項要求。就地方自治團體財政配備之高低，德國一般有所謂「關聯原 則」，主張任務之承擔與因為該承擔而引發之財政負擔應一併考量。
(五)、計畫高權
係指地方自治團體有權作成規劃而且包括各式各樣之類型，例如預算之 規劃、中期財政規劃、長期任務發展計劃、個別重大開發案之規劃、經濟規 劃、基礎設施興建計畫、綜合發展計畫、主要都市計畫、細部計畫……等等。
此外，地方自治團體以其屬性以及對領域之整體規劃之權利，得參與上級政 府之相關規劃。
(六)、自治條例之制訂高權（立法高權）
係指地方自治團體得自定自治條例，為地方自治團體自主意思之最直接 表現。惟仍不得牴觸聯邦憲法與邦憲法中所為之限制，尤其有關人民基本權
利保障之有關部分。
(七)、行政高權（執行高權）
係指在法律所授權之範圍內作出必要之決定，包括執行自治事項與委辦 事項之權利。除非法律另有規定，地方自治團體有選擇行為與組織方式之自 由。可見地方自治團體於執行自治事項時固然有各種的自主決定權利，就執 行委辦事項時亦應有小幅之空間，除非專業法律已有特別要求。
(八)、合作高權
係指地方自治團體相互間或與國家機關間，得共同合作。合作之方式包 括共同擬訂策略、共同決定政策手段、共同建立必要機構等。合作高權在當 今具有重要意義，蓋隨著國家之轉型與不斷之科技化、擴大規模化，許多事 項非單獨之鄉鎮市所可完成。
(九)、資訊與統計之高權
地方自治團體若欲實行以上各種高權以完成自治事項與委辦事項之任 務，則必須擁有相應之資訊。惟資訊高權仍受到個人資料保護法、營業機密 法等有關之要求限制。統計數字高權對地方之施政有重要之意義，但亦受到 來自人民基本權利保障之限制。
三、我國地方自治團體高權之探討
我國地方制度法第二條第一款將地方自治團體界定為，實施地方自治，具有 公法人地位之團體。直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）為地方自治團體，辦理自治 事項，並執行上級政府委辦事項（同法第十四條）。大法官釋字第四六七號解釋 則指出，凡憲法上各級地域團體符合下列條件者，（1）享有就自治事項制定規章 並執行之權限，（2）具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公法人。是以，
地方自治團體係為公法人團體，享有自主組織權及自治權限之權利能力主體。其 自治內涵分析如下：
(一)、自主組織權
自主組織權為地方自治團體在憲法及法律規範前提下，將視各該自治團 體轄區、人口及其他情形，由該自治團體立法機關及行政機關自行決定及執 行之權限（釋字第五二七號解釋參照）。自主組織權之依據，通說係來自憲 法地方自治之「制度性保障」，亦即來自客觀上法制度保障中自我負責處理 地方事務，對其內部、外部之組織得自行加以決定之權；更進一步說，自主 組織權係地方自治團體自我責任履行之必要基礎。
地方自治團體之職權、行政體系確立以及事務處理程序等，皆屬組織自
