自治二法之期間，乃自民國八十三年地方自治二法通過而至民國八十八年一 月二十五日現行「地方制度法」公布前為止。此時期因為憲法增修條文第九條之 規定，由立法院制定省縣自治法及直轄市自治法等二法，作為地方自治實施之根 據，以取代原本依據憲法應制定之「省縣自治通則」。
一、法制化過程
政府遷臺後，有效統治轄區僅有一省及零星島嶼，與憲法以廣大領土設計之 制度不合，以致無法制定省縣自治通則付諸實施，況地方自治一直以行政命令作
65 許新枝，前揭書，頁 124~125。
66 洪菁珮，「中央與地方財政收支劃分的政治經濟分析：1945~1999」，台北：台灣大學政治研究 所碩士論文，1999 年，頁 46~48。
為依據，推動近四十餘年，難以回頭依憲法規定之程序運作。惟無論以中央法規 或省法規作為地方自治之準據，中央或省政府即能輕易干涉地方自治之權而有礙 地方之自主，伴隨著國內民主與自治意識的高漲，地方制度法制化之訴求自然日 益高漲。
為回應各界對地方組織法制化的要求，內政部曾於民國七十七年採行學者專 家及社會各方意見，擬具「動員戡亂時期臺灣省政府組織條例」草案及「動員戡 亂時期臺灣省議會組織條例」草案，經函送立法院審議，省議會以此舉有違憲法 精神，爰由立法院函送司法院大法官釋憲，嗣經大法官會議作出釋字第二六○號 解釋：「依中華民國憲法有關地方制度之規定，中央尚無逕就特定之省議會及省 政府之組織單獨制定法律之依據，現時設置之省級民意機關亦無逕行立法之權 限。」大法官會議之解釋，在地方制度合憲化的機制上有了催化作用，中央不得 不考量再重新制定省縣自治通則，以為省召集省民代表大會制定省自治法之依 據；或以修改憲法凍結相關規定，另定地方自治法律等途徑中選擇其可行之路。
民國七十九年國是會議，朝野各界與會人士在地方制度議題上，提出應落實 憲法或授權立法院立法，以改善中央政府統治權過大，地方政府自治權過小之缺 點，甚至能循修憲方式達成改革。另外亦強調地方自治應依據臺灣目前發展，兼 顧憲法體制，達成法制化與民主化之目的。67嗣經朝野確立修憲共識後，於民國 八十一年五月二十七日第二屆國民大會臨時會第二十七次大會通過憲法增修條 文第十七條：「省縣市地方制度，另以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項 第一款、第一百十二條至一百十五條及第一百二十二條之限制」，內政部根據此 一規定，擬具省縣自治法草案，又依憲法第一百十八條：「直轄市之自治，以法 律定之」規定，研擬直轄市自治法草案。該二自治法經內政部蒐集相關資料及參 酌現行制度，於八十一年六月間完成初稿，隨即陸續邀請學者、專家、各級地方 議會、地方政府代表及中央有關部會代表等，舉行三次座談會，並經十二次聯席 審查會議(內政部法規會、中央各有關部會、省（市）政府及部分縣（市）政府 代表共同列席參與)初審完竣，陳報行政院，案經行政院(先後邀集中央及地方各 相關機關)召開審查會八次，邀集學者專家舉行座談會二次，於八十二年四月十 六日審竣並於四月二十九日提經行政院院會討論通過，函報立法院審議，併同當 時立法委員尤宏、黃爾璇、林壽山、曹爾忠、趙永清等人之提案計六案併審，於 八十三年七月七日完成三讀，同年七月二十九日經總統公布施行，開展了我國地 方制度合憲化與法制化的途徑。68
二、立法要旨
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67 參閱國是會議秘書處編，國是會議總結報告(二)，1990 年 7 月 4 日。
68 內政部編印，省縣自治法暨直轄市自治法研訂實錄，內政部，1995 年 6 月，頁 1~5，詳細研 訂過程請參閱本書完整內容及立法院審查「省縣自治法」暨「直轄市自治法」歷次會議實錄。
69 黃錦堂，如何健全地方自治法規之研究，台灣省諮議會委託研究報告，南投：台灣省諮議會
省縣自治法、直轄市自治法二法立法體例一致，擁有相同之架構。內容規範 有關居民之權利義務、自治事項、地方自治團體之行政機關、立法機關之職權與 互動等，在省、直轄市、縣市自治團體間亦採完全一致之立法。至於有關鄉鎮縣 轄市之自治，憲法及增修條文雖未規定，國是會議時大多數出席人員即認為依憲 法精神而言，鄉鎮縣轄市並非地方自治單位，尤其選舉弊端叢生，應予廢除，或 改為官派，里長予以取消。70不過立法者基於實務上思考，認為鄉（鎮、市）具 有強化民主政治基礎，能貫徹省縣自治之本旨與防止政治分贓及縣長專擅，並適 合自治之演進趨勢及維持現行政治資源之分配，可安定地方政治人士繼續為地方 福祉而奉獻。復以民國二十八年公布之「縣各級組織綱要」、三十年公布之「鄉 鎮組織暫行條例」及前依憲法第一百零八條規定，經行政院送請立法院審議之「省 縣自治通則」草案，及現行臺灣實施地方自治均賦予鄉鎮市自治法人地位之現況 考量，故仍將鄉鎮市之自治列入省縣自治法規範。
省縣自治法與直轄市自治法之設計基本架構係採層級節制之規劃，定位為同 一層級之省與直轄市、縣與市、鄉鎮與縣轄市間，均採組織一致、權力一致、運 作模式一致之設計，至於不同層級之關係，則採由上一層級行政監督之模式，將 省及直轄市之自治監督機關明定為行政院，縣、市之自治監督機關定為省政府，
鄉鎮縣轄市之自治監督機關為縣政府。綜觀二自治法立法報告揭櫫之立法原則 為：(1)貫徹憲法及憲法增修條文規定之本旨。(2)落實地方自治之精神。(3)提高 地方自治之財源。(4)擷取過去實施地方自治之經驗。(5)參酌外國地方自治之體 例。惟審閱省縣自治法計六章六十五條，直轄市自治法計六章五十六條，大體不 脫自治綱要時期之窠臼，故而學者多有戲稱為「自治綱要法制化」。
省縣自治法與直轄市自治法立法架構係依地方自治的幾個要素區分章節，除 於總則就地方自治團體之任務、層級關係及行政區劃與調整做原則性之規範外，
主要區分為省民、縣市民、鄉鎮市民（在直轄市自治法規定為直轄市民）之權利 與義務、自治事項：自治組織（包括議會、代表會與政府、公所二節）、自治財 政、自治監督、附則等七章。
三、制度設計與法規位階
自治二法之立法重心強調省、直轄市之高度自治權，縣市之權因省之存在而 受擠壓，鄉鎮縣轄市之自治權受到省與縣規範，無疑非自治法人，立法架構為「重 省市，輕縣市，無視鄉鎮市」71，此從其地方自治法規之法效力，省（市）法規 位階平行，而法效力高於縣（市）規章，鄉（鎮、市）規約之法效力最小，可見 一斑：
編印，2000 年，頁 58~59。
70 同註 20。
71 紀俊臣，精省與新地方制度----始末、設計、發展系論，中國地方自治學會發行，臺北：時英 出版，1999 年 9 月，頁 210-213。-
(一)、省（市）法規位階平行
依省縣自治法第十八條規定，省議會議決省法規，該類法規，除法律另 有規定者外，應函由省政府報中央主管機關轉行政院備查，但不得逕行修 正。同法第二十六條第一項規定，省議會議決事項，於該法施行四年內，與 中央法規牴觸者無效；期滿後，省議會議決自治事項與法律牴觸者無效；議 決委辦事項與中央法規牴觸者無效。此係省具地方自治團體公法人地位時，
所得依憲法第一百零九條「省立法並執行，或交由縣執行」規定，在「憲法 保留」下，所得全權行使的「省立法權」。至憲法第一百零八條第二項「制 定單行法規」之權，係屬「授權」者不同，唯其法效力概無二致。
關於省立法權在省縣自治法之規定，直轄市自治法第十五條及第二十一 條，均有文字幾乎雷同之規定，足見直轄市自治雖係依憲法第一百十八條：
「直轄市之自治，以法律定之」，換言之，省與直轄市在法制上採雙軌化，
並非憲法所禁止，但立法者係採取省與直轄市單元化之法制設計。直轄市在 具有地方自治團體公法人地位後，其市法規位階與省法規相同，且於二自治 法施行四年後，即自民國八十七年七月二十九日後，省與直轄市之法規，將 因法規係規範「自治事項」或「委辦事項」之不同，而有等差之效力位階，
自治事項法規將與中央法規平行，而委辦事項法規，因係中央政府業務之委 辦，在必要時所訂定之法規，其位階低於中央法規。
(二)、縣（市）規章次之
省縣自治法第十九條第一項規定，縣（市）議會有議決縣（市）規章之 自治立法權，但該規章依第二十六條第二項規定，與中央法規、省法規牴觸 者無效，說明縣（市）規章效力位階在省法規之下，而且縣（市）規章無自 治事項與委辦事項之別，皆受制於省法規的法效力，致不得強化其規制作用。
(三)、鄉（鎮、市）規約更次之
憲法未見有鄉（鎮、市）層級之地方制度，省縣自治法係依循臺灣省各 縣市實施地方自治綱要，曾設計鄉（鎮、市）之層級，省縣自治法第二十條 固規定鄉（鎮、市）民代表會有議決鄉（鎮、市）規約之權，但其位階係低 於省法規、縣規章，第二十六條第三項皆有規定。
自治二法的法規效力位階圖示如下：72
法律＞中央法規命令＞直轄市法規（委辦事項）
法律＞直轄市法規（自治事項）＞中央法規命令 法律＞中央法規命令＞縣規章（自治及委辦事項）
法律＞中央法規命令＞縣規章＞鄉鎮規約（自治及委辦事項）
法律＞中央法規命令＞縣規章＞鄉鎮規約（自治及委辦事項）