前曾提及，於規劃將航空業之排放納入EU ETS時，執委會曾 經於二○○五年委託研究機構進行評估，於評估報告亦包含歐盟此 一作為之法律上的可行性，依據該份報告指出，將航空業之排放納 入EU ETS下主要可能遭遇的法律挑戰包括是否可能違反芝加哥公 約、ICAO下之國際標準與涉及排放權交易之ICAO大會決議、以及 ASAs。61於少數幾篇針對納入航空業之EU ETS的法律分析文獻 中，亦多半針對歐盟此一作法是否違反芝加哥公約進行分析，62再 者，雖然多數之ASAs有許多雷同之條款，但畢竟各SAS有其特殊 性，且歐盟以及歐盟之會員國與其他國家所簽署的ASAs數量眾 多，難以一一分析歐盟此一作法與個別ASA之合致性。故，以下將 僅簡要說明可能涉及納入航空業之EU ETS的芝加哥公約相關條 文。
首先，歐盟本身並非芝加哥公約的締約會員，惟歐盟所有的會 員國均為芝加哥公約的締約會員，因此，當歐盟之會員國於執行航 空業排放權交易指令時，其同時亦負有不得違反芝加哥公約相關規 定之國際法義務。芝加哥公約原則上尊重各締約會員於國際法中所 享有之主權，第一條提到各締約會員針對其領空有完全以及專屬之
61 Wit, Boon & Van Velzen; Cames & Deuber; Lee, supra note 40, at ch.7.
62 例如：Macintosh, supra note 19; Reagan, supra note 60; Petersen, supra note 23.
主權，63第六條則規定締約會員必須得到另一締約會員之同意、且 遵守其所附帶之條件，方得於該國之領空上、或進入該國領空從事 國際定期航運服務，64據此，身為芝加哥公約締約會員之歐盟會員 國，針對如何管制其領空以及針對起降於其機場之國際航線的管 理，享有管制主權，65但前提是其必須符合芝加哥公約之其他規 定。將航空業，特別是非歐盟會員國籍者納入EU ETS之下可能形 成對航空業者於營運或就航空器之操作上設有限制，此外，若航空 業者必須有償取得核發量，此亦可能被認定為針對國際空運收取規 費或稅捐，芝加哥公約對此均設有規定。但，於討論歐盟之航空業 排放權交易指令於芝加哥公約下的合法性之前，本指令要求歐盟會 員國籍以及起降於歐盟會員國機場之外國籍航空業者必須加入EU ETS此一規定到底屬於針對國際航線所收取之規費或稅捐（customs duties, taxes, or charges ） ？ 抑 或 是 針 對 航 空 器 之 管 制 法 規
（regulations）？由於此兩類之規範於芝加哥公約下各自有不同的 規範，因此，歐盟此一規定的法律屬性即相當重要。以下將先彙整 相關文獻中對此兩類規範應否適用於納入航空業之EU ETS、以及 歐盟此一作為於相關規範下的適法性之討論，接著再討論歐盟此一 規定的法律屬性。
針對航空器的管制法規，芝加哥公約第十一條規定，針對允許 進入其領空或自其領空起飛之國際航線下的航空器，或就該等航空
63 Article 1 Sovereignty: “The contracting States recognize that every State has com-plete and exclusive sovereignty over the airspace above its territory.”
64 Article 6 Scheduled air services: “No scheduled international air service may be operated over or into the territory of a contracting State, except with the special permission or other authorization of that State, and in accordance with the terms of such permission or authorization.”
65 Wit, Boon & Van Velzen; Cames & Deuber; Lee, supra note 40, at 176.
器於本國境內之運作與飛航所適用之相關法令，應不論其國籍，一 體適用於來自所有芝加哥公約締約會員並起降於或於其境內飛行之 航空器。66據此，歐盟所委託之研究報告以及一些學者指出，納入 航空業之EU ETS中要求各航空器之經營者必須交回與其排放量相 同之核發量的規定，係落入第十一條規定下之「相關法令」，因此 必須遵守本條所揭示的不歧視原則，一體適用於所有來自芝加哥公 約締約會員國籍之航空業者。67芝加哥公約第十二條另規定，各締 約會員針對於其領域內飛航與操作之航空器以及載有其國徽之航空 器，應採取相關措施以確保該些航空器遵守本國與航空器之飛航與 操作相關之法規與規則（rules and regulations relating to the flight and maneuver of aircraft），而該些法規與規則應盡可能遵守於芝加 哥公約下所頒布之規則，至於於公海上飛航與操作之航空器，則應 適用於芝加哥公約下所訂定之規則。68IATA的法律官員即表示，
66 Article 11 Applicability of air regulations: “Subject to the provisions of this Con-vention, the laws and regulations of a contracting State relating to the admission to or departure from its territory of aircraft engaged in international air navigation, or to the operation and navigation of such aircraft while within its territory, shall be applied to the aircraft of all contracting States without distinction as to nationality, and shall be complied with by such aircraft upon entering or departing from or while within the territory of that State.”
67 Wit, Boon & Van Velzen; Cames & Deuber; Lee, supra note 40, at 176; Petersen, supra note 23, at 200.
68 Article 12 Rules of the air: “Each contracting State undertakes to adopt measures to insure that every aircraft flying over or maneuvering within its territory and that every aircraft carrying its nationality mark, wherever such aircraft may be, shall comply with the rules and regulations relating to the flight and maneuver of aircraft there in force. Each contracting State undertakes to keep its own regulations in these respects uniform, to the greatest possible extent, with those established from time to time under this Convention. Over the high seas, the rules in force shall be those established under this Convention. Each contracting State undertakes to insure
要求航空業必須加入EU ETS之規定應被視為「環境性質的營運標 準」（an operational standard of an environmental nature），因此應 落入本條，69有學者亦指出，納入航空業之EU ETS的要求可能違 反本條規定，因其針對航行於公海上的航空器，就其操作要求必須 遵守歐盟之規定（亦即是取得以及交回與其排放量相同之核發 量），70但，亦有學者表示，本條之規定類似於道路使用規則，其 目的為針對航空器的飛航與操作訂定特殊的規則，以達安全與效率 之目標，71納入航空業之EU ETS並非針對航空器的飛航與操作訂 定規則，也未對此設限，其僅訂定起降於歐盟領域內之航空器於進 入或離開歐盟會員國之領域時必須遵守的條件，因此，此一歐盟之 規範應不受芝加哥公約第十二條之規範。72
針 對 國 際 空 運 所 收 取 之 費 用 究 竟 為 規 費 （charges）或稅捐
（taxes），依據ICAO之慣例，分類的標準為視其收取的目的以及 收費的制度設計：規費係針對民用航空活動提供設施與服務所支出 的成本、或損害賠償之費用而收取，稅賦課徵則為針對非航空活 動、一般性的財政收入目的。73芝加哥公約第二十四條係有關關稅
（customs duties）之規定，依據本條，飛入或跨越締約會員領域之 航空器，應免於關稅之徵收，但必須符合該國之關務相關規定；除 此之外，自一締約會員起飛時裝載於航空器上的燃料、潤滑油、零 件、常用工具（Fuel, lubricating oils, spare parts, regular equipment）
the prosecution of all persons violating the regulations applicable.”
69 A. Hardeman, A Common Approach to Aviation Emissions Trading, 32(1) AIR AND
SPACE LAW 3, 13 (2007).
70 Reagan, supra note 60, at 372.
71 Macintosh, supra note 19, at 419.
72 Wit, Boon & Van Velzen; Cames & Deuber; Lee, supra note 40, at 176.
73 Macintosh, supra note 19, at 413.
等，降落在另一締約會員境內時，若該等燃料、零件等設備於該航 空器離境時亦裝載於該航空器上，亦免於關稅、查驗費用或相關之 國家或地方稅賦與規費之收取。74ICAO對此由理事會通過「國際 航空運輸下之稅賦政策」此一決議，75決議文第1(a)段建議締約會 員應基於互惠，豁免所有用於國際航線之燃料、潤滑油以及所有消 費性技術零件（fuel, lubricants and other consumable technical sup-plies）應繳納、或退還已收取之關稅或其他費用（customs and other duties），而此處所指之「關稅與其他費用」，依據決議文第 1(d)段，包括針對燃料等之「進口、出口、貨物稅、銷售稅、消費 稅以及所有類型之內地規費與稅賦」（import, export, excise, sales, consumption and internal duties and taxes），此外，決議文第1(e)段 則提到，針對航空器所購買並使用於國際空運服務之燃料等，不應 課徵規費或稅捐，除非該等費用係基於提供機場或飛航設備與服務
74 Article 24 Customs duty: “ a) Aircraft on a flight to, from, or across the territory of another contracting State shall be admitted temporarily free of duty, subject to the customs regulations of the State. Fuel, lubricating oils, spare parts, regular equip-ment and aircraft stores on board an aircraft of a contracting State, on arrival in the territory of another contracting State and retained on board on leaving the territory of that State shall be exempt from customs duty, inspection fees or similar national or local duties and charges. This exemption shall not apply to any quantities or arti-cles unloaded, expect in accordance with the customs regulations of the State, which may require that they shall be kept under customs supervision. b) Spare parts and equipment imported into the territory of a contracting State for incorporation in or use on an aircraft of another contracting State engaged in international air navi-gation shall be admitted free of customs duty, subject to compliance with the regulations of the State concerned, which may provide that the articles shall be kept under customs supervision and control.”
75 ICAO, ICAO’s Policie on Taxation in The Field of International Air Transport (3d ed. 2000), Doc. 8632, available at http://www.icao.int/icaonet/dcs/8632/
8632_cons_en.pdf (last visited: 2010.02.22).
所支出的實際成本、並用於支付提供此等設備或服務所支出的成 本。此雖係ICAO理事會所通過的決議，但已為許多雙邊ASAs所引 用，因此，目前使用於國際航線之絕大多數的燃料，均免於關稅與 其他規費的課徵。76雖然納入航空業之EU ETS並未直接針對航空 器之燃料課徵費用或稅捐，但由其要求航空器之經營者必須取得與 其排放量相同之核發量，而排放量之計算方式又是依據航空器所消 耗之燃料乘以排放係數得出，因此，於航空業者必須部分有償取得 核發量的狀況下，該成本與航空器所使用的燃料關係相當密切，故 芝加哥公約第二十四條與其相關規定亦可能有適用的空間。
依據歐盟所委託的研究報告，納入航空業之EU ETS要求航空 業需取得與其排放量相同之核發量的規定，與關稅的性質不同，因 此不適用芝加哥公約第二十四條的規定，77惟該報告並未提供此一 結論之理由，此外，歐盟亦指出，芝加哥公約第二十四條的規定僅 適用於跨境移動之燃料貨物之稅捐減免，據此，本條之「相關之國 家或地方稅賦與規費」應狹義的解釋為關稅以及查驗費用。78但非 歐盟籍之國家則有完全不同的見解，該等國家認為本條應廣義的解 釋為包括燃料使用本身所有相關的費用都應屬於免徵費用或稅捐之
依據歐盟所委託的研究報告，納入航空業之EU ETS要求航空 業需取得與其排放量相同之核發量的規定，與關稅的性質不同，因 此不適用芝加哥公約第二十四條的規定，77惟該報告並未提供此一 結論之理由，此外，歐盟亦指出，芝加哥公約第二十四條的規定僅 適用於跨境移動之燃料貨物之稅捐減免，據此，本條之「相關之國 家或地方稅賦與規費」應狹義的解釋為關稅以及查驗費用。78但非 歐盟籍之國家則有完全不同的見解，該等國家認為本條應廣義的解 釋為包括燃料使用本身所有相關的費用都應屬於免徵費用或稅捐之