規範客體（措施）之限制

規範客體或措施上的限制乃 SPS 協定在食品安全治理所面臨的另一項限 制。雖然依據 SPS 協定第 13 條規定無法直接要求 WTO 會員採取合理措施規 範私營標準所衍生的問題，但如果能將食品安全有關之私營標準認定為 SPS 措施，則可間接要求私營標準之制訂與執行，應符合 SPS 協定之規範⁵⁹。然 而，究竟私營標準是否屬於 SPS 協定所規範之 SPS 措施，則為另一項決定私 營標準是否受 SPS 協定規範的關鍵問題。

依據 SPS 協定第 1.1 條規定：「本協定適用所有可能直接或間接影響國 際貿易的檢驗與防檢疫措施。該等措施皆應依據本協定之規定來研訂與實 施。」並依據第 1.2 條，SPS 協定附件 A(1)中另對 SPS 措施予以定義。依此 規定，所稱 SPS 措施除應符合四項保護人類或動植物生命與健康等目的外，

SPS 措施應「包括所有相關法律、政令、規定、要件和程序，特別是包括最 終產品的標準；加工與生產方法；測試、檢驗、發證與核可程序；檢疫處 理，包括有關動物或植物運輸或運輸中維持動植物生存所需材料的規定；相 關統計方法、取樣程序與風險評估方法的規定；以及與食品安全有直接關係 的包裝與標示規定⁶⁰。」由於條文並未明確規定 SPS 措施是否包括由非政府 機構制訂之私營標準，因此，私營標準是否為 SPS 措施，有待進一步透過解 釋予以探究。

59 由於私營標準之種類繁多，本文著重於食品安全之私營標準，至於有關環保、勞工

等議題之私營標準，本文略而不論。因此，以下僅先探討與食品安全有關之 SPS 協 定之適用性問題；至於與環保或勞工等其他議題有關之 TBT 協定問題，暫且不論。

60 條文翻譯參照食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定叢書（一），農委會動植物

防疫檢疫局網站：http://www.baphiq.gov.tw/admin/upload/twgov_file_201106112343171.

pdf（最後點閱時間：2014 年 3 月 10 日）。

有待解釋的關鍵問題為：私營標準是否屬於 SPS 協定附件 A(1)中所稱之

「規定（regulations）、要件（requirements）與程序（procedures）」？由於 所稱「法律」（laws）與「政令」（decrees），依其文義，明顯屬於政府措 施，私營標準不可能為法律或政令。但所稱「規定、要件與程序」，從其文 義似難逕以認定必為政府措施。雖然從傳統「命令與控制」（command and control）的管制理論（regulatory theory）的觀點，「規定」係指規則之制 訂、監督與執行程序，包括食品安全標準之制訂與執行，原屬於立法或行政 機關的職能。然而，當今管制理論或全球治理亦認可私部門在規則制訂與執 行所扮演重要的自律角色，況且，對於擁有龐大市場力的跨國企業，透過商 業交易條件之要求常能建立市場規範，因此，「規定」一詞是否僅限於政府 措施而不及於私部門企業或團體所為措施，似難單從文義解釋⁶¹。

所稱「規定、要件與程序」，雖從理論及文義解釋可涵蓋私營標準之制 訂者，唯從 WTO 規範體系與爭端解決案例觀之，應係指政府機關之措施而 言。例如：在加拿大⎯⎯期刊案中，小組於解釋 GATT 第 3 條第四項所訂

「所有法律、規定與要求」時，認為必須有政府行為，始足當之⁶²。加拿大

⎯⎯汽車案中，小組認為如私人行為欲構成 GATT 第 3 條第四項所稱「要 求」時，必須私人之行為與政府行為間具有關連性（nexus），才能要求政府 為該私人行為負責⁶³。而印度⎯⎯汽車案中，小組指出兩種情況可以滿足

「要求」之要件：一為依法企業應遵循之義務；二為該義務雖無強制力，但 企業自發性遵循以獲取政府給予的利益⁶⁴。不論何種情況，均要求某程度政 府行為之介入（不論是立法強制或是給予行政上利益），單純私人行為不構

61 See Epps, supra note 49, at 83.

62 Panel Report, Canada—Measures Concerning Periodicals, ¶ 5.33-5.36, WT/DS31/R (Mar.

14, 1997).

63 Panel Report, Canada—Certain Measures Affecting the Automotive Industry, ¶ 10.107, WT/DS139/R, WT/DS142/R (Feb.11,2000).

64 Panel Report, India—Measures Affecting the Automotive Sector, ¶ 7.184, WT/DS146/R, WT/DS175/R(Dec.21, 2001).

成條文所稱「要求」。

雖然前開案件並非針對 SPS 協定所為之解釋，然即使在歐盟⎯⎯生技產 品案中，小組就 SPS 措施之認定，亦本於相同之見解。該案小組認為 SPS 措 施包含三項要件：措施的目的（purpose of the measure）、法律形式（legal form）及性質（nature）。所謂「目的」要件，係指附件 A(1)(a)至(d)款所規 定的四種情況；「形式」要件，係指第 2 段所稱「法律、政令、規定」等措 施之形式；而「性質」要件，係指第 2 段所稱「要求與程序，包括最終產品 標準、加工與生產方法、測試、檢驗、發證與核可程序等」⁶⁵。由於小組將

「法律、政令與規定」等形式與「要求與程序」等性質分開而論，似乎認為 SPS 措施必須具有「法律、政令或規定」等三種形式之一，而「要求與程 序」乃另屬於措施性質之要件。小組此等見解乃基於 SPS 措施之法律形式需 與政府措施有某程度的關連性為前提⁶⁶。然而，SPS 委員會對於小組之解釋 似乎有不同意見，據 SPS 委員會秘書處之文件指出：附件 A(1)有關 SPS 措施 的定義及其列舉清單之內容，均未明確表示僅限於政府機構之措施⁶⁷。可 見，對此問題，會員間對是否採取爭端解決小組之見解仍有爭議。

最後，從 SPS 協定諮商歷史觀之，雖然私營標準存在已久，且於 SPS 協 定諮商時便有私營標準，唯當時 SPS 協定諮商代表所關切者乃政府所採行的 食品安全標準，而消費者對私營標準的重視乃在 SPS 協定談判後期所生的現 象。因此，在 SPS 協定諮商過程中，與會代表並未就私營標準是否屬於 SPS 措施等問題予以探討⁶⁸。再者，小組採取較狹義的解釋認定 SPS 措施必須與 政府有某程度的關連性，亦較符合 DSU 第 19.2 條之意旨，要求小組或上訴

65 Panel Report, European Communities—Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products, ¶ 7.149, WT/DS291/R, WT/DS292/R, WT/DS293/R (Sept.29, 2006).

關於本案爭端內容，參見林彩瑜，「從歐體生技產品爭端之裁決論 SPS 協定對 GMO 規範之影響」，臺大法學論叢，第 36 卷第 4 期，頁 257-323（2007）。

66 See Epps, supra note 49, at 84-85.

67 SPS Committee, supra note 8, at 4.

68 See SPS Committee, supra note 50, at 21-22.

機構不得增加或減損涵蓋協定所訂會員之權利與義務。況且，如將私營標準 認定為 SPS 措施從而適用 SPS 協定之諸多規定，則 SPS 協定第 13 條另訂有 要求「非政府機構」遵循協定義務之規定，將形同贅文，有違條約有效解釋 之原則。蓋如私營標準既已認定為 SPS 措施而有協定義務之適用，何需另行 以第 13 條之規定要求此等非政府機構遵循 SPS 協定？

總之，從 WTO 涵蓋協定之整體架構、爭端解決案例及諮商歷史觀之，

SPS 協定所規範之 SPS 措施僅指涉政府措施或是與政府有關的措施；至於制 訂或執行私營標準之企業、機構或團體，因屬於單純之私人行為，並非 SPS 措施，無法間接適用 SPS 協定。此等規範客體上的限制，使 SPS 協定在處理 私營標準問題的治理功能上有其侷限性。