規範對象（主體）之限制 - SPS 協定在全球食品安全治理之限制與因應 - 從私營標準之發展論SPS協定在全球食品安全治理之功能與限制

4. SPS 協定在全球食品安全治理之限制與因應

4.2 規範對象（主體）之限制

由於私營標準所衍生市場進入障礙與程序透明化等問題，如能適用 SPS 協定有關科學原則與透明化義務等規範，應可適度緩和私營標準所生的負面影響。從而，在 SPS 委員會中，開發中國家亟力主張 SPS 協定之適用性，藉以要求會員採取積極做為規範私營標準，降低貿易障礙。然而，此等主張面臨兩大挑戰，分別為 SPS 協定規範主體與規範客體之限制，正因為如此，使得 SPS 協定在處理私營標準所衍生之全球食品安全問題所能發揮的功能有所限制。

就規範對象或主體而言，雖然 SPS 之規定本會影響私部門之行為，但 SPS 協定之規定對私部門公司或機構之行為不具有法律上的拘束力。蓋 SPS 協定乃多邊國際協定，旨在規範 WTO 會員所為的政府行為（SPS 措施）。

因此，欲探究 WTO 會員對於由私部門機構或團體所制訂之私營標準有無介入規範之義務，勢必從 SPS 協定本文找尋課予會員義務之規定，而 SPS 協定第 13 條則為課予會員規制私營標準義務的可能規定⁴⁷。

46 See Wouters et al., supra note 29, at 14-15.

47 對部分非屬於食品安全之私營標準，如環保、勞工等標準，可能落入 TBT 協定的規

範範圍。此時，則涉及 TBT 協定第 4 條之適用問題。第 4 條要求會員之中央政府標準機構應採取並遵守附件 3 所訂之「良好作業規範」（Code of Good Practice）。此

依據 SPS 協定第 13 條規定，WTO 會員有義務採取合理措施，確保「非政府機構」（non-governmental entities）遵循 SPS 協定相關條款⁴⁸。因此，各會員國是否有義務採取合理措施要求私營標準符合 SPS 協定之規範，取決於該條所稱「非政府機構」之意義。亦即，所稱「非政府機構」是否包含私營標準之制訂機構、團體或企業？由於此用語欠缺有權機關之解釋，不論 SPS 協定或 WTO 爭端解決小組或上訴機構均未曾定義或解釋此用語，從而產生寬嚴不同的解釋爭議。

較嚴格的狹義解釋，非政府機構必須受政府委託行使公權力，或基於法律的授權取得行使公權力的地位，始符合本條所稱非政府機構的意義。然而，較寬鬆的廣義解釋，則包括政府機構以外的其他私人機構、團體或企業，不一定要受政府委託行使公權力，即使是以營利為目的之公司或企業亦屬之⁴⁹。況且，SPS 協定第 13 條強調在會員「境內」（within their

外，亦應採取可行之合理措施，確保境內之地方政府及位於會員境內非政府標準機構與地區性標準機構，均採取並遵守該「良好作業規範」。有別於 SPS 協定者，

TBT 協定對於「非政府機構」於附件 1 有明確的定義。再者，TBT 協定對於會員應如何要求非政府機構遵循規範，有明確的規定，即以「良好作業規範」為依歸。最後，TBT 協定第 8 條直接將「非政府機構」納入規範，要求此等機構所為之符合性評定程序應符合法定之要求。然值得一提者，TBT 協定非政府機構之用語為「non-governmental body」；SPS 協定則以「non-協定非政府機構之用語為「non-governmental entity」稱之。前者，乃指標準制訂機構，且依其定義須經政府授權執行技術規章之機構。至於後者則無定義。

TBT 與 SPS 協定就其施行採類似用語，如 TBT 中的非政府機構、SPS 中的非政府法人。

48 SPS 協定第 13 條（執行）條文：「會員有遵守本協定所有義務之責任。各會員應制

訂並執行明確的措施及機制以輔導中央政府以外機構遵守本協定各項規定。會員應採取合理可行的措施，以確保其境內之非政府單位及區域性機構中具有會員身分之有關成員，均遵從本協定的相關條款。此外，各會員不得採取相關措施，以致有直接或間接要求或鼓勵該等區域性機構、非政府單位或地方政府機關，以與本協定的條款不一致的方式行事。會員應確保唯有非政府單位在遵從本協定條款之情形下，

方依賴該等單位提供執行檢驗或防檢疫措施的服務。」

49 See Tracey Epps, Demanding Perfection: Private Food Standards and the SPS Agreement,

ries）之非政府機構，似乎強調該非政府機構只要是在該會員境內設立或營運者即屬之，不以受政府委託行使公權力為必要⁵⁰。

詳言之，單就文義解釋，「非政府機構」一詞的確可能指涉私人企業、

機構或團體，然為何 SPS 協定第 13 條使用「非政府」（non-governmental）

一詞，而不是直接使用「私人」（private）或「商業」（commercial）等用語界定政府以外的組織？則令人費解。因此，單從文義探究 SPS 協定所稱「非政府機構」之意義，似難以獲得令人信服的解釋。唯從 WTO 其他涵蓋協定、爭端解決案例及 SPS 諮商過程之體系與歷史解釋觀之，採取狹義的看法解釋「非政府機構」的意義，較能符合 SPS 協定之規範原意。

WTO 其他涵蓋協定亦有使用類似的用語，稱為「非政府組織」（non-governmental body）。例如：GATS 第 1 條第三項定義「會員措施」，包括

「非政府組織基於行使中央、區域或地方政府或機關之授權所採取之措施」，此條即以基於政府授權行使公權力做為界定受規範非政府組織的範圍⁵¹。此外，裝船前檢驗協定（Agreement of Preshipment Inspection）第 2.4 條附註於定義「國際標準」時，亦使用非政府組織之用語，該規定指出所謂

in INTERNATIONAL ECONOMIC LAW AND NATIONAL AUTONOMY 73, 87 (Meredith Kolsky Lewis ed., 2010).

50 See SPS Committee, Submission by the United Kingdom: Private Voluntary Standards Within the WTO Multilateral Framework,at 53, G/SPS/GEN/802(Oct. 9, 2007), available at https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx?MetaCollection=WTO&

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51 GATS 電信服務附件第 7(b) 條亦使用「非政府機構」之用語，藉以指稱「政府間機構」或其他經認可從事標準制訂之國際組織，而不及於單純私部門之機構或團體。

國際標準，係指政府或開放給所有 WTO 會員參與之非政府機構所採行之標準，可知在 WTO 架構下之「非政府機構」，並非指涉單純的私人企業或團體。即使與 SPS 協定性質相近的 TBT 協定，於附件 1 定義「非政府組織」

時，亦係指「非中央或地方政府之機構，包括具有法律授權（legal power）

執行技術規章的非政府機構」，亦即，若不具有法律授權執行技術規章之機構，即非屬於 TBT 協定所稱之非政府組織。

至於 WTO 爭端解決案例中，澳洲⎯⎯鮭魚案⁵²乃直接處理 SPS 第 13 條規定之爭議案件。本案加拿大控訴澳洲政府應對所屬塔斯馬尼亞州

（Tasmanian）所採鮭魚禁令之措施負責。爭端解決小組認為塔州所採措施乃 SPS 協定第 13 條所指非中央政府機構所採之措施。雖然本案小組認為塔州之鮭魚禁令違反 SPS 協定第 5.1 條及第 2.2 條規定，但小組並未對澳洲是否履行 SPS 協定第 13 條之義務加以認定，無從得知何種措施乃會員所得採取要求非政府機構應遵循本協定之合理措施。再者，本案雖處理 SPS 協定第 13 條之適用問題，但並未針對非政府機構之定義與範圍做出具體的解釋，因此，該條所稱「非政府機構」是否包括私部門之企業或團體，仍有賴其他案例的見解。

而日本⎯⎯軟片案⁵³中，小組對私人行為是否被認定為政府行為而受 WTO 協定規範之拘束，則以是否有「足夠的政府介入」（sufficient govern-mental involvement）⁵⁴做為個案認定之標準。申言之，該案小組重申 WTO 協定乃一國際協定，原則上僅課予會員國政府遵循之義務。因此，小組得審理者僅限於會員國政府所採取之政策或行為，不及於私人行為。然而，對於表面上係私人之行為，但此私人行為之採行，不論是與政府有關或經政府贊同，從而可歸因於政府者，不排除經個案認定此等私人行為本質上屬於政府

52 Panel Report, Australia—Measures Affecting Importation of Salmon-Recourse to Article 21.5 by Canada, WT/DS18/RW(Feb. 18, 2000).

53 Panel Report, Japan—Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper, WT/DS44/R(Mar.31, 1998).

54 Id. ¶ 10.56.

授權之行為，而應受 WTO 協定義務之拘束⁵⁵。而在補貼協定有關案例中，

對於私人機構之財務資助均要求需有政府的「委託」（entrustment）或「指示」（direct）始可構成第 1.1 條所稱之補貼⁵⁶。而所稱「委託」或「指示」，係指須經政府之「授權」（delegation）或「命令」（command）⁵⁷。從前開案例觀之，非政府機構係指政府委託行使公權力之私人或團體而言，

單純由私部門機構或團體之自發性行為並不屬之。

最後，審視 SPS 協定的諮商歷史文件中，都沒有對第 13 條所稱非政府機構之意義做進一步解釋的準備文件或會議紀錄。另據當初參與諮商代表所述，於 SPS 協定談判時，與會代表並未對此用語之意義多所討論，且未預期此條文會適用於私部門機構或團體所採取類似 SPS 要求的私營標準⁵⁸。因此，如欲探求草擬者的真意，SPS 協定諮商代表並未預期本條適用於私營標準。況且，果真如此，已開發國家代表理當會表達反對之意，但於實際諮商過程中並未有此等反對意見。

總之，不論從 WTO 其他協定、爭端解決案例或 SPS 協定諮商歷史等層面觀之，SPS 協定第 13 條所稱「非政府機構」，應採狹義的解釋觀點，係指經政府或法律授權制訂或執行食品安全標準之私人機構或團體，單純由私人企業或團體所制訂並執行的私營標準，並非該條所稱非政府機構。從而，

SPS 協定在規範對象上有其限制，無法擴及私營標準之制訂企業、機構或團

55 Id. ¶ 10.52.

56 Panel Report, European Communities—Countervailing Measures on Dynamic Radom Ac-cess Memory Chips from Korea,¶ 7.180-7.146, WT/DS299/R(June17, 2005). Panel Report, United States—Countervailing Duty Investigation on Dynamic Random Access Memory Semiconductors (DRAMS) from Korea, ¶ 7.170-7.178, WT/DS296/R(Feb. 21, 2005) .

57 Panel Report, Korea—Measures Affecting Trade in Commercial Vessels, ¶ 7.385-7.407, WT/DS273/R(Mar. 7, 2005). Panel Report, United States—Measures Treating Export Re-straints as Subsidies, ¶ 8.25-8.44, WT/DS194/R (June29, 2001).

58 根據 SPS 委員會秘書長 Gretchen Stanton 與澳洲於烏拉圭回合談判 SPS 協定之代表 團首席代表 Digby Gascoine 所述，SPS 協定諮商過程中並未論及此等議題。See SPS Committee, supra note 50, at 78.

體。除非經有權機關解釋，以目前第 13 條規定文字，難以直接據以要求會員

在文檔中從私營標準之發展論SPS協定在全球食品安全治理之功能與限制 (頁 26-31)