SPS 協定限制下可能的因應措施

由於 SPS 協定存有前開法律適用上的限制，對於私營標準所衍生的問題 應如何因應，大抵有消極不予管制與積極尋求其他機制或管道採取因應措施 兩種不同的看法。前者乃基於市場法則與契約自由原則，認為私營標準乃私 人企業或機構所訂之自發性商業條件，對於無法符合私營標準要求者，拒絕 與之交易，以確保交易產品之安全與品質。雖然私營標準較政府標準更為嚴 格且廣泛，且部分缺乏科學根據，但此僅為業者所訂的交易條件，藉以選擇 交易對象，乃業者做為區隔產品市場，凸顯產品特色的合理市場策略。

然而，認為私營標準有必要管制的理由，在於此等私營標準制訂者多為 大型食品零售商，擁有強大的市場力與購買力，如不妥為管理恐有藉其市場 壟斷地位限制貿易與競爭之疑慮。況且，主張 WTO 會員應根據 SPS 協定規 範私營標準者，主要論據在於生產者只需滿足 WTO 會員所訂食品安全之最 低限度標準，亦即符合 SPS 或 TBT 協定時，即應令此等產品銷售於該會 員境內之市場，不應有其他非法定之額外限制，始符合 WTO 貿易規範之精 神⁶⁹。

69 See Wlostowski, supra note 14, at 209-10.

本文認為私營標準之發展業已成為食品安全治理之新趨勢，尤其是私部 門在全球治理架構下扮演重要的角色，且此等發展亦符合市場上消費者的需 求，不易反其道而行。因此，本文認為關切的焦點應置於如何解決私營標準 所衍生的特殊問題，並尋求可能的因應措施，而非一味地放任或全面性的管 制。對此，可從國內與國際層面探討可由政府或 WTO 會員出面解決的方 法。

針對私營標準可能產生限制競爭或市場進入障礙的問題，論者有謂可透 過競爭法或反托拉斯法之執行，確保大型食品零售商不濫用市場地位從事限 制競爭或不公平競爭之行為⁷⁰。此等國內法的機制，在國際間尚缺乏規範共 識時，可做為各國管制私營標準之因應措施。世界銀行 2005 年的一份研究報 告指出，私營標準之採行固然出於許多合法正當的原因，諸如：增進效率、

傳達消費者必要訊息、提高商譽等。透過市場機制便足以提供業者發展私營 標準之誘因。然而，政府的角色在於確保此等標準不會構成或隱藏反競爭之 行為⁷¹。有此顧慮之原因在於：食品產業結構大型化與集中化，大型食品零 售商的市場力與購買力增強⁷²。食品零售業透過併購使得食品零售廠商家數 變少，但卻有極大的市場占有率，使得食品或農產品生產者選擇不加入私營 標準系統的銷售管道變少，導致私營標準具有事實上強制力的性質，而使其 幾與政府標準的界限趨於模糊等⁷³。此國內法機制有賴各國競爭法主管機關 就採行私營標準之事業違反獨占或聯合行為等不同態樣加以規制。

至於國際層面的因應作法，大抵環繞於 WTO 架構或與其他國際組織間

70 See SPS Committee, supra note 50, at 91-92. 吳玉嶺，「民間標準化組織的反壟斷問 題」，月旦財經法雜誌，第 11 期，頁 125-137（2007）。

71 See World Bank, Poverty Reduction & Economic Management Trade Unit and Agriculture and Rural Development Department, supra note 3, at 9.

72 See European Commission, Towards a Reform of the Common Market Organization for the Fresh and Processed Fruit and Vegetable Sectors, Consultation Document for Impact As-sessment, at 3 (May 18, 2006), available at http://ec.europa.eu/agriculture/consultations/

fruitveg/consultationdoc_en.pdf (last visited May 15, 2014).

73 See SPS Committee, supra note 8, at 3.

合作的方向探討。就與其他國際組織合作方面，論者曾提出可參酌 GATS、

電信服務附件與裝船前檢驗協定等規定，要求 WTO 與其他政府間或非政府 組織建立合作與諮詢的機制⁷⁴。例如：GATS 第 7 條第五項要求會員應與有 關政府間與非政府機構合作，就相關服務貿易與專業領域建立或認可共通的 國際標準。電信服務附件第七項則要求會員應與「國際電信聯盟」（Interna-tional Telecommunication Union）進行諮詢有關附件執行之事宜。裝船前檢驗 協定第 4 條規定應設立「獨立機構」（Independent Entity）負責審理出口商 與檢驗機構間之爭端。為此，WTO 與「國際商會」（International Chamber of Commerce）及「國際檢驗機構聯盟」（International Federation of Inspec-tion Agencies）合作共同設立「獨立機構」⁷⁵。

至於在 WTO 架構下，論者曾提出下列幾項方案可供參酌處理私營標準 之問題⁷⁶，唯可行性有待個別商榷。首先，可依據 WTO 設立協定第 10 條規 定正式修正 SPS 或 TBT 協定，將私營標準納入規範；其次，可由 SPS 委員 會作成個別決議（ad hoc decision），針對「SPS 措施」與「非政府機構」等 用語明確定義，以做為解釋 SPS 協定條文的準則；第三，或是設立「特別委 員會」（ad hoc committee）專門處理私營標準之問題，而此特別委員會可納 入 非 政 府 機 構 ； 第 四 ， 將 私 營 標 準 相 關 問 題 透 過 複 邊 協 定 （ plurilateral agreement）的形式，載明願意加入此複邊協定會員之權利與義務規定。最 後，由 WTO 會員透過爭端解決機制就私營標準之問題提起控訴，迫使爭端 解決小組或上訴機構針對 SPS 協定第 13 條有關爭議做出裁決。

然而，前開方案或因會員間歧見甚大，或因修改程序門檻甚高，短期難 以獲得共識；或因擬控訴會員預期爭端解決難以突破既有裁決對非政府機構 的狹義見解，因此，實際上的可行性不高。由於私營標準自 2005 年以來，會 員在 SPS 委員會討論甚烈。為此，SPS 委員會在 2008 年 10 月決定成立「特

74 See SPS Committee, supra note 50, at 93.

75 See id.

76 See id. at 92-96.

別工作小組」（ad hoc working group）⁷⁷，進行三階段研究後，向委員會提 出可採取行動的報告⁷⁸。根據特別工作小組所提報告⁷⁹，SPS 委員會於 2011 年 3 月決議通過採行 5 項行動方案，分別為：1. SPS 委員會發展與 SPS 有關 私營標準之工作定義（working definition），並將討論的議題限制於該定義範 圍內。2. SPS 委員會將其與 SPS 有關私營標準之發展定期知會 Codex、OIE 及 IPPC，並應邀請前開國際組織同樣地知會 SPS 委員會其有關私營標準之 發展。3. 邀請 WTO 秘書處就與私營標準有關之其他論壇之發展知會 SPS 委 員會。4. 鼓勵會員與其境內之私營標準機構溝通，俾其瞭解 SPS 委員會之關 切議題以及 Codex、OIE 及 IPPC 所制訂國際標準之重要性。5. SPS 委員會應 探詢與 Codex、OIE 及 IPPC 共同合作之可能性，支持並宣導關於 SPS 國際 標準重要性之發展與資料⁸⁰。

此外，對於工作小組所提的其他 7 項行動方案，則因會員間尚未形成共 識，有待進一步討論。此等方案包括：1. 在不損及會員對 SPS 協定範圍不同 觀點下，鼓勵會員交換與 SPS 有關私營標準相關資訊，以促進會員瞭解與認 知私營標準與國際標準及政府標準間之差異比較與關連性。2. SPS 委員會應 提供平臺討論與 SPS 有關私營標準之特殊貿易關切問題。3. SPS 委員會應研 擬執行 SPS 協定第 13 條之準則。4. SPS 委員會應研擬與 SPS 有關私營標準

77 此特別工作小組之成員乃以 WTO 會員為主，包括阿根廷、澳洲、貝里斯、巴西、

加拿大、智利、中國、哥倫比亞、哥斯大黎加、歐盟、厄瓜多、埃及、瓜地馬拉、

日本、墨西哥、莫三比克、紐西蘭、尼加拉瓜、挪威、巴基斯坦、巴拉圭、袐魯、

聖文森與格林納丁群島、南非、中華臺北、泰國、美國及委內瑞拉等。並未納入制 訂私營標準之非政府機構。

78 SPS Committee, Note by the Secretariat: Private Standards-Identifying Practical Actions for the SPS Committee-Summary of Response, ¶ 4-7, G/SPS/W/230 (Sept. 25, 2008); SPS Committee, Note by the Secretariat: Summary of the Meeting of 8-9 October 2008, ¶ 122-137, G/SPS/R/53 (Dec. 22, 2008).

79 See SPS Committee, Report of the Ad Hoc Working Group on SPS-Related Private Stan-dards to the SPS Committee, G/SPS/W/256 (Mar. 3, 2011).

80 See SPS Committee, Actions Regarding SPS-Related Private Standards, G/SPS/55(Apr. 6, 2011).

之 透 明 化 機 制 。 5. SPS 委 員 會 應 研 擬 良 好 作 業 規 範 （ Code of Good Practice），做為擬定、採行及適用與 SPS 有關私營標準之依據。6. SPS 委員 會應研擬準則供 WTO 會員政府與 SPS 有關私營標準機構聯繫協調之用。

7. SPS 委員會應尋求釐清 SPS 協定是否適用於與 SPS 有關私營標準之問題⁸¹。 此等議題為 SPS 委員會例行會議期間非正式會議之重要討論議題。

綜觀 SPS 委員會決議通過的行動方案，SPS 委員會所得採取的因應措施 仍受限於 SPS 協定在處理私營標準問題上的侷限性。對於未獲通過的其他行 動方案，乃因工作小組所為建議超過 SPS 協定之既有規範，而有增加 WTO 會員額外義務之虞，或涉及非屬政府管制權限範圍之市場商業運作等私人行 為。因此，目前 SPS 委員會所能採取的因應措施，主要在於內部處理私營標 準問題共識的形成，及與 SPS 所屬三姊妹國際組織之合作與資訊分享，對於 法律適用爭議、制訂準則或對外與私營標準機構關係之建立或協調等積極措 施，攸關 WTO 會員不同立場之糾葛與權利義務之變更，有待進一步討論形 成共識。

目前 SPS 委員會雖已陸續執行決議的方案，但對於第一項行動方案界定 SPS 有關私營標準之工作定義，仍存有不同的意見。SPS 委員會各會員立場 不同，如屬農產品輸出為主的開發中國家會員，多認為政府有義務積極管理 私營標準，減少私營標準所衍生貿易障礙；而已開發國家會員，如歐盟，則 較為保守，主張會員政府僅對 SPS 協定所訂之 SPS 措施有管理義務，私營 標準為市場機制運作下之商業行為，政府無權干涉。因此，對於是否透過 SPS 協定之機制進行私營標準之管制，兩大陣營之立場壁壘分明⁸²。

5. 結語

隨著消費意識抬頭與民眾對食品安全問題的關切，順勢興起的私營標準 及其發展，顯示私部門在食品安全治理上已扮演舉足輕重的角色。固然私營

81 See SPS Committee, supra note 79, at 5-11.

82 參見廖鴻仁，前揭註 4。

標準存在諸多問題，但不容否認，私營標準之發展已成為既定的趨勢，而私 部門參與已成為全球食品安全治理的重要元素。基此，重點應在於如何緩和

標準存在諸多問題，但不容否認，私營標準之發展已成為既定的趨勢，而私 部門參與已成為全球食品安全治理的重要元素。基此，重點應在於如何緩和