本章前兩節主題，一在學校課程等教育措施的規範，一在升學政策及制度的改革；本 節主題則在辦學體制及學校設置的更張，這個部份與升學主義的關聯亦相當密切。
壹、「省辦高中、縣市辦初中」的制度變革
1954 年〈減輕課業方案〉其實已揭示「縣市辦初中，省辦高中及高職」，以及初中逐 漸採行分區入學制度等原則（臺灣省政府教育廳編，1984：391）。1955 年 9 月，教育部 公布〈發展初級中等學校方案〉，包括訂定分年增校計畫等，正式確立「省辦高中、縣市 辦初中」，發展鄉鎮初中，試行中學學區制度，鼓勵私人興學、充實中學師資與設備等政 策。究其精神，主要在於擴充初中的升學機會，並且消除初中入學的升學競爭。時任教育 部長的張其昀（1956a：29），特別指出政策制訂的背景：
近年以來，臺灣寶島社會安定，經濟繁榮，尤以實行耕者有其田政策以後，農民生 活普遍改善，因之學齡兒童就學比率繼長增高，現已達百分之九十二強。可是，小 學畢業生升學初中的比率，在四十四學年度僅為百分之三十九。因為初中學額過少，
升學考試競爭激烈，以致發生惡性補習之現象，兒童多感睡眠不足，影響身心健康，
其為戕害民族幼苗，固無待言。其不能升學之多數兒童，年齡在十二歲左右，體力 智能尚不適於出外工作，在家遊蕩，尤為家長所最感苦惱者。
因此，張其昀指出「省辦高中，縣市辦初中」之推行，目的在使各地區的教育能均衡 發展，各中學的水準能趨於齊整，既可貫徹因應時局需求的疏散計畫，又可繁榮地方，充 實基層。而此政策一旦落實，自然就可促使學生就近入學，不必長途奔波越區就讀。
關於各中學之間因水準不一，導致在升學競爭中出現「階層化」的現象，1950 年代 擔任國校校長的楊火木（1957）即清楚地指出：國校畢業生在升學競爭中，首先一部份進 省中，其次進縣市中，其次進小鄉鎮所在的縣中，再其次進私立中學或補習學校。面對這 樣的現象，政府當局顯然希望透過「省辦高中，縣市辦初中」的推行予以改善。
自1956 年度起，新竹中學奉指定試辦〈國民學校畢業生升學初級中等學校實施方案〉
（即所謂「免試入學方案」）時，即已準照「省辦高中，縣市辦初中」辦理，而且經當局 評估為成效良好（臺灣省政府教育廳編，1984：392）。
到了1958 年 10 月 18 日，梅貽琦部長在立法院教育委員會報告，他分析惡性補習的 成因，主要關切的就是鄉鎮中學師資和設備較差，因此學生才會競爭考入較好的學校；所 以他認為要消除惡性補習，首先必須充實各縣市鄉鎮中學，儘量在設備和師資方面予以改 善。131同樣的分析，亦見諸1960 年 12 月 12 日行政院回應立法委員質詢的書面答覆。在 言明因政府財力有限，學校容量仍難滿足學生升學之需求後，此文件指出：
131 參見《教育與文化》，196，頁 28「文教消息」，1958 年 10 月。
益以同級學校基於其本身所具條件不一，諸如設校之歷史，創立之基礎，學校校長 及主任人選，各科師資之素質，教學或實習方法，補充教材及教學設備等之不免有 優劣隻差異，以致各校辦學成績亦因有參差。此種情況之形成，固非一日，尤以中 等學校更為顯著，學生家長一方面希望子弟升學，而多望能升入辦有成績之優良學 校。同時地方各國民學校亦希望學生在升學競爭中佔有較大數字，以爭取所謂『校 譽』，於是爭先恐後起而補習，寖假而流於惡性，形成反常現象。132
在這份行政院書面答覆中，明確指出「同級學校之水準不齊」才是惡性補習的主因，
因此維持「各級學校量與質之均衡發展」乃成重點工作，在國民學校部份，原則是「增校 不增班」，初中部分則是「漸次達成每一鄉鎮設立學區初中一所」，並積極鼓勵私人興學。
中教司長王亞權（1961）在回顧 1960 年度工作時，亦將「使每一鄉鎮均能設一學區初中」
列為最首要的項目。1961 年初，新任教育部長黃季陸在立法院教育委員會報告，除表示 繼續推動「省辦高中，縣市辦初中」政策外，還明確提出小學升初中的比例必須增加，「目 前僅百分之五十一，希望自下年度起，每年增加百分之十，數年以後，則惡性補習不消自 滅」。133
中央對於「省辦高中、縣市辦初中」的青睞，自然便成為臺灣省的重大教育政策。1961 年度起，教育廳再擇定臺北市及臺南市於試辦。為此試辦，臺北市政府在市長黃啟瑞主持 下，召開「改進臺北市中小學教育座談會」，會議結論更且明白指出：此一新制及常識免 試，為消除惡性補習之兩項積極性措施。134
到了〈志願就學方案〉推動後，教育廳更將「省辦高中、縣市辦初中」列為 1966～
1969 年度方案內的應辦重要事項（臺灣省政府教育廳，1967：275b）。由此發展來看，「省 辦高中、縣市辦初中」除了被視為對付惡性補習的「利器」外，還具備另一個重要價值。
1957 年就任省教育廳長的劉真，在五年多的任期內，「省辦高中、縣市辦初中」及「一鄉 鎮一初中」可說是其施政重點；從其角度來看，1957 至 1968 年間是九年國教的準備過程，
教育廳促使各鄉鎮均有一所初中，可讓國小畢業生就近有學校可以容納，「這樣水到渠成，
中央宣布實施九年國教後，始不致發生教室缺乏問題」（劉真口述，1993：155-156）。所 以，「省辦高中、縣市辦初中」雖是一處理惡性補習、緩和升學競爭的政策，但同時又具 有推動九年國教的任務。因此劉真（1965：665-672）指出，當年教育廳檢討臺北市及臺 南市試辦「省辦高中，縣市辦初中」的成效，主要就在這兩個方面：一是完成延長國民義 務教育年限之準備，其次則是初中入學考試越區報考學生大為減少、國校畢業生升學率大 為升高、初中入學考試激烈競爭之現象已趨緩和、縣市立中學水準已日漸提高、國民學校 學生惡性補習漸趨減輕、私立中學得以順利發展。
從1956 年度起開始試辦的「省辦高中、縣市辦初中」，最終在 1968 年度九年國教實 施時全面落實。教育廳通令省立高中初中部均停招新生，縣市立中學高中部一次撥給省
132 參見《教育與文化》，251，頁 46，1961 年 1 月。
133 參見《教育與文化》，256、257，頁 67，1961 年 3 月。
134 參見《教育與文化》，246、247，頁 59「文教消息」，1960 年 10 月。出席者包括：教育部中教司長王亞 權、國教司長葉楚生、臺灣省政府省教育廳長劉真、臺北市政府教育局長盧啟華等。
中，使縣市專心辦理九年國民教育；縣市立職業學校，則逐年改為省立職校、綜合中學，
或改為國民中學。135
「省辦高中、縣市辦初中」的推行，其實有一層深意必須指出。1950 年代省立中學 的初中部無論在聲望、師資或設備上，均遠較縣市立初中好，這樣的落差，自然會促使家 長和學生將省中的初中部列為優先志願，初中入學考試之競爭因而激烈，升學主義諸多負 面現象叢生，令人側目。初中若全部改歸縣市政府辦理，基本上各校水準就能較為齊整，
再配合學額的增加，則其入學競爭應可減緩。
不過，就在「省辦高中，縣市辦初中」試辦期間，教育廳在地方不斷要求增設高中的 需求下，於1964 年 3 月 22 日頒布「初級中學增設高中部暫行標準」，規定公私立初級中 學辦理三年以上，成績足為鄰近初中模範、並獲地方好評者，可申請增設高中，理由是「為 使高中教育在質的方面予以提高」。136這個說法，其實邏輯頗有問題，而且也與「省辦高 中，縣市辦初中」政策矛盾。
在1950、60 年代諸多重大教育改革方案中，「省辦高中、縣市辦初中」是一直持續推 動的政策，並且後來連同高職一併納入；而且，此方案也先後與免試升學、志願就學，以 及九年國教等整合，可說是處理「升學主義」問題諸多策略中的一大主軸。
「省辦高中，縣市辦初中」政策在九年國教之後落實，直到 1990 年代開始推動「縣 立高中」後遭受修正。
為緩和國民中學學生升學高中的壓力，並均衡城鄉高中教育發展，教育部依 1994 年 6 月「第七次全國教育會議」之決議，研擬〈完全中學試辦計畫〉，於 1995 年 7 月頒訂，
並自1996 年度起試辦（教育部，1995）。137教育部評估完全中學的設立，可節省設立高中 之龐大設校經費，又能滿足國中學生就讀高中的需求，因此改設國中學為完全中學成為中 等教育的重要政策之一。至2002 年度止，完全中學已有 68 所。138
貳、分流教育的調控
1950 年代臺灣社會對於技術人員的需求不高，因此職校畢業生的就業普遍不易。教 育廳長劉先雲即曾在立法院報告時，指出社會上多數學生希望就讀中學，但中學容量不 足，職校畢業生就業已形成嚴重問題，但政府政策卻期望增設職業學校，因而造成矛盾現 象。139不過，工、農職業及技術教育在美援運用下，仍持續推動。高等教育方面，加強省 立工學院與普渡大學的合作，並於省立師範學院增設工業教育系；中等教育方面，則加強
135 參見《教育與文化》，362、363，頁 49，1968 年 2 月。
136 參見《教育與文化》，317，頁 33-34，1964 年 4 月。
137 1990 年代「完全中學」之設立，始自臺北市於 1992 年將大同國中改制為「大同中學」，招收國、高中生。
但礙於「省辦高中，縣市辦國中」政策，各縣市無法準照辦理。到了1995 年，因為有了「第七次全國教 育會議」之決議，教育部開始研擬試辦「完全中學」的政策，而臺北縣在這波教改風潮中，率先在1995 年即試辦完全中學，比教育部預定的時間提早了一年。參見柯雅菱（2008）。
138 參見《中華民國教育統計》（2003 年版）前言，頁 16。另據《中華民國教育年報》（2006 年版），完全中 學校數在2001 年度時有 61 校，2006 年度時有 67 校。
139 參見《臺灣教育輔導月刊》，5(1)，頁 46，1955 年 1 月。