做學問要有五到，怎麼沒有腳到？但如果要專家會議做到腳 到去確實釐清的話，那背後的資源系統是要夠的，環保署 或開發單位必須提供這個資源……資源也包括了時間，可不 可以給這些專家社群足夠的時間去釐清……如果連腳到都 做不到，專家本身也不能承認這樣的審查是符合科學精神
（Z-011-3）。
以上的討論顯示專家會議整個制度設計的盲點，在聲稱追求釐清科學事實 的背後，卻便宜行事的引用外來模擬模式與參數，也似乎不甚在意本土資料的 尋找、積累與科學調查方法的研發，更劃地自限地侷限在開發單位報告的書面 審查，缺乏在地脈絡的調查與瞭解。這樣的制度運作，顯示行政機關誤以為將 專家們聚在一起開會討論，就會產生「客觀、中立的科學性結論」，而忽略科 學評估事實的確認與生產，需要更縝密的制度設計與相對資源的配合與支持。
這樣便宜行事的制度設計，使專家會議的「科學」功能盡失，僅能循著既定程 序而淪為政策背書的一環。
陸、「公民參與、專家代理」的制度運作困境
我們從上一節的分析中，瞭解專家會議運作無法產出釐清爭議知識的侷 限。以下，我們進一步把專家會議這個機制置入在整個環評程序中，從實際操 作所面臨的各項課題，探討目前專家會議的組成與功能在行政程序中的設定問 題，並分析這樣的行政設計，如何定位專家與公民在環境決策中的角色。透過 問題的再建構，協助我們拼湊台灣環境風險管理模式與制度之圖像。
臺灣民主季刊
一、切割技術工程議題 限縮公民質問範疇
環保署定位的專家會議，其討論範圍是「侷限於該開發案有爭議的特定議 題」，專家「係協助釐清審查過程各界已提出的質疑……並對該特定議題可能 的最佳替代方案，提供……專家系統共識結論。」但也強調，專家會議結論並 不具效力，因為「該專業面向的更佳替代方案，未必是各面向專業綜合考量後 的最適方案，需留待環評會的專案小組及大會作最適方案的綜合考量時作成決 定。」
以上的聲明顯示，專家會議與環評中的專案小組會議相比，討論範圍應是 有限制而深入，純就釐清各界質疑，並且沒有決定的權力。但環保署的說法，
在實務運作的通則上，似乎無法為專家會議的結論效力提供解釋。從上一節中 科三期案例的討論中，可以看到專家會議結論對於後續環評通過有著舉足輕重 的影響力；但如國光石化健康風險的專家會議結論確認風險增加，環保署長認 為要考量石化帶來的經濟效益使人壽命延長（單厚之，2010），也以公開討論 會的形式，駁斥學術單位所提資料風險的高估。不同案例中專家會議的角色與 效力也存有歧異，引起外界不少質疑（朱淑娟，2010c）。
在焦點座談中，與會者就專家會議是否能與環評會議切割針鋒相對。有學 者認為兩者可以切割來看，強調專家會議「只決定科學上的事實……客觀的澄 清一些事情……把比較大家共通接受的數據送到環評會再由環評會來決定」，
而「範疇問題也不應是專家會議需要的決定……」（Y-011-4）。但有專家認 為，專家會議被環保署賦予解決環評爭議的角色，就無法脫離環評本身的功能 設定，而在環評制度缺乏其他機制讓公民的聲音進來的情況下，專注於專家會 議並無法解決問題：
我們沒有辦法像外科手術一樣把專家會議的脈絡切開來看，
主觀上環保署期待專家會議扮演專家解決問題的角色，但實 際上他的脈絡就是環評有准駁權，公民參與也是在最後才有 這一點點……你的脈絡告訴我，如果在專家會議上面我不提
出這些東西，就沒有機會了，就輸掉了……專案小組若能發 揮這個功能不需要另有專家會議，重點在於怎麼看待所謂專 家以及環評案後面整個價值和政治的問題……公民參與專家 代理犯了時間點的錯誤，角色的謬誤（Z-011-13）。
也有專家認為，專家會議的設計，代表了環評處理爭議問題的態度：不斷 切割限縮在以科技工程為主的討論，藉以排除其他爭議；而鑲嵌於現行運作爭 議不斷的環評制度中，專家會議很難進行純粹科學理性的討論：
現在的環評一開始在制度運作時就是不斷切割限縮議題，一 再切割限縮到最後，其實專家會議算是極致。聽起來好像是 整理各方爭議，但其實某種程度是把爭議限縮在幾個環境工 程科技層面，排除很多其他爭議。限縮部分都是環境工程領 域相關爭議事項，因為已經化約到幾個爭議事項，以至於這 幾個爭議事項假設被處理的話，某種程度就可能會被通過，
這是從上到下都有的認知，這幾個問題假設被專家認可，就 已經獲得解決，通常意味這個開發案很可能會通過。在這種 認知下，你專家會議很容易成為爭議的戰場，很難排除爭議 戰場純粹科學理性討論（G-011-14）。
專家會議被賦予討論釐清事實的責任，但所做的結論會被如何詮釋、應 用，卻沒有後續參與的權力。在時間的限制下，往往由環保幕僚單位建議結論 形式與議題設定等，並將範圍限縮於技術工程面的討論。這樣的專家會議設 計，並無解決環評爭議背後的政治與價值選擇問題，反而更凸顯技術性操作的 政治本質。
二、專家代理公民的弔詭
專家會議在環評過程中的另一個重要功能設定，為補充公民參與的不足，
依照環保署的說法，是一種「公民參與、專家代理」制度。不過，如同前文的 分析，專家會議一方面被賦予專業、客觀、中立釐清事實的功能，另一方面又
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被視為一種政治參與面的機制設計，而受環保署委託研究此制度的計畫主持 人，更表示「專家代理」具有「公民參與」的意涵：
在這兩者之間，應該在會前他們兩個應該要先有個溝通，起 碼你這個居民的代表，你要跟妳所推薦的專家講清楚……那 你們兩個要形成討論，討論完了，你認同他來代表你參加，
這時候我們就認為，這個專家應該已經接受民意推派代表的 這個，那他再到專家會議裡面，三方面說這些都有公眾參 與……（行政院環境保護署，2010c）。
尋求中立、客觀的角色定位，本質上無可避免地與代議推薦制度有所衝 突。不過，焦點座談與訪談中，受推薦的專家皆表示他們並無跟推薦單位有所 聯繫，也覺得環保署定義專家代理公民很奇怪，自認代表的是專業：
有人說他們要推薦我，那我就同意啊！之後就沒有跟推薦單 位聯絡了。所以你問我有沒有代表推薦我的單位？我根本不 曉得他們的立場是什麼。很模糊地知道他屬於開發單位或是 管制單位的，我是憑良心來……你是專業，怎麼代表誰呢？
是代表你的科學啊（S-121-24）！
而推薦單位代表表示，他們推薦專家後也沒有後續的聯絡：
我們推薦他們（專家）以後，後續是沒跟他們聯絡的，只是 跟他們說：老師，我們推薦你。其實我們完全是沒有溝通 的，我們說，你老實講就對了……（Y2-121-24）。
一位曾任環評委員的專家坦言，專家沒有辦法代理公民，這樣的角色設 定，許多學者都感到困擾而不願意擔任專家：
我始終認為專家是沒辦法代理公民的……公民所謂的切身感 受很難用科學來解決。我當過很多案子的環評委員，也主 持過專家會議，我基本上是不擔任專家，因為假使我是民眾
推薦的專家，我怎麼能夠不幫他就他立場來想，我就有義務 要瞭解現地……假使我很堅持我的專業，跟我去體會民眾感 覺，除非之間有很好的溝通協調，否則確實會有落差……
（Y-011-7）。
一位專家批評專家會議功能定位的矛盾性，認為行政機關可能自己也沒有 弄清楚其功能目的：
如果說今天為了溝通，我要跟（推薦單位）瞭解，包括用甚 麼策略來（參與）……其實是要很密切的溝通。……這個專 家會議是為了民眾的參與溝通目的，就要這樣做。但他今天 遊戲規則寫的是要你價值中立，你不能代表（推薦單位），
要從科學專業性來發言。這裡就是有些矛盾。顯示環保署對 專家會議的功能目的沒有弄清楚（K-122-27）。
上述資料顯示，環保署期待專家會議發揮的雙重功能，卻將專家置放在一 個尷尬的位置。在實務運作上，「專家代理公民參與」所期許的政治溝通功能 並沒有發生；而訪談中也顯示，專家並無代理公民的主觀意願，更對專家會議 的功能設定感到困惑。而這個「公民參與、專家代理」課題，除了專家自我角 色認知與環保署設定功能有重大歧異外，「誰來認定專家」與專家組成推派問 題，更挑戰了「代理」的正當性。
三、狹隘的專家適格認定，阻礙多元知識的檢視討論
環保署自訂的環評專案小組初審會議作業要點規定，專家會議應邀請相關 人民團體、目的事業主管機關或開發單位、以及地方政府等三方，各推薦專家 學者代表一至二人參加。⑥ 此要點為專家會議的法源依據，也是環保署宣稱專
⑥ 原條文請詳見http://ivy5.epa.gov.tw/epalaw/search/LordiDispFull.aspx?ltype=03&lname=
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家會議具有代理公民功能之憑藉。不過，有人質疑，這樣的規定放在台灣環境 政治的脈絡上，民間團體推薦的專家永遠居於少數，有本質的不公問題（詹順 貴，2010）。除此之外，我們也發現，雖然專家會議運作方式可由持不同立場 的利害相關者推派自己信任的學者專家，但推薦後，卻必須受環保署的「審核
家會議具有代理公民功能之憑藉。不過，有人質疑，這樣的規定放在台灣環境 政治的脈絡上，民間團體推薦的專家永遠居於少數，有本質的不公問題（詹順 貴，2010）。除此之外，我們也發現，雖然專家會議運作方式可由持不同立場 的利害相關者推派自己信任的學者專家，但推薦後，卻必須受環保署的「審核