陸、政治競爭與自由化模式之選擇

陸、政治競爭與自由化模式之選擇

誠如前述，馬哈迪改革著重私有化，納吉改革著重解除管制。對 此，本文認為應歸諸於相異的政治競爭結構。馬哈迪時代的政治競爭

Permandu, Economic Transformation Programme: Annual Report 2012, pp.

266-267, 295.

是馬來人間的種族內競爭，採取私有化的改革途徑，可改變馬來菁英 間的權力結構，鞏固馬哈迪的領導地位。納吉時代的政治競爭是馬來 人和非馬來人間的種族間競爭，與馬來人間的種族內競爭兩者並存，

解除管制從規則制定強化市場競爭，有助於平衡兩邊的政治壓力。以 下分別說明。

馬哈迪時代，馬哈迪和東姑拉沙里(Tengku Razaleigh Hamzah)自 1981 年起的三次巫統黨主席競爭和東姑另立四六精神黨(Semangat 46) 後的政黨競爭，為政治競爭主軸。東姑出身皇族，為新經濟政策最重 要執行者，打造關鍵性的國營事業，並主導多個重要私營企業和外籍 企業的國有化，自1976 年起擔任副首相兼財政部長，掌握雄厚的財政 資源，並和華人企業家關係良好。馬哈迪最初和教育部長穆沙希旦 (Musa Hitam)結盟，借助穆沙擁有的基層教師支持，擊敗東姑的挑 戰。⁶¹ 1986 年穆沙轉與東姑結盟，把基層學校教師對巫統與企業家親 密關係的不滿，導向反馬哈迪。復以當時經濟不景氣，政府所扶持的 新興企業家虧損連連。⁶²在此情況下，私有化成為籠絡馬來人新興企業 家，改變東姑企業家網絡的權力重組方案。但此方案能有效，實拜巫 統選舉規則改變所賜。1980 年巫統廢除過去由各州州務大臣(Menteri Besars)或首席部長(Ketua Menteri)指令該州代表集體投票的規定，改 為代表自由投票，地方黨部控制力大降，個別式的金錢籠絡遂有機 會。⁶³此外，馬哈迪在1984 年任命親信達因擔任財政部長，通過官僚 體系建立中央化和個人化恩侍—扈從體系，順利啟動私有化，並能以 此服務於馬哈迪個人親信網絡的擴張。正如陳威信所觀察，當時承接 國營事業的企業家，多與馬哈迪和達因曾經領導的公營事業─柏仁峇

Fred R. von der Mehden, “Malaysia in 1981: Continuity and Change,”

Asian Survey, Vol. 22, No. 2, February 1982, p. 213.

Hari Singh, “Political Change in Malaysia: The Role of Semangat 46,”

Asian Survey, Vol. 31, No. 8, August 1991, p. 715.

R. S. Milne, “Malaysia － Beyond the New Economic Policy,” pp. 1371-1372.

控股(Peremba)和大馬食品公司(Food Industries of Malaysia)具有淵 源。馬哈迪與達因自1985 年起推動的私有化政策，既是為獎勵這批企 業家，他們對馬哈迪的支持，也是1987 年巫統內鬥馬哈迪獲勝的關 鍵。⁶⁴

但也因為東姑的強烈挑戰，1987 年後馬哈迪的自由化改革陷入停 頓。原本改變新經濟政策的倡議驟然而止，解除管制也原地踏步。

1985 年危機來襲時，馬哈迪不但放寬外資管制，還公開表示，新經濟 政策馬上有重大修正，⁶⁵引起華人社會高度關注。但1986 年 8 月大選 後，馬哈迪友人阿曼德(Abdullah Amhad)公開警告華人不要攻擊新經 濟政策，獲馬來文報紙大幅報導。1986 年 9 月巫統大會，與會者要求 保留新經濟政策，反對小學華文教育，輿論日趨激進。⁶⁶以後見之明，

當時的輿論右傾和巫統黨內競爭有關。1986 年大選前，副首相穆沙已 提出辭呈。隔年四月，東姑和穆沙搭檔競選，東姑特別批評馬哈迪的 解除管制政策，認為給外國投資者過度自由，違背新經濟政策精神，

導致國家財富外流。⁶⁷雖然東姑敗選，但巫統被裁定為非法，馬哈迪註 冊新巫統，兩人展開長期競爭。為確立自己在馬來人中的代表性，馬 哈迪大量採用馬來民族主義概念，包括推動「與民同效忠」運動(Sema-rak)，通過下鄉說明巫統處境，爭取馬來人的認同。⁶⁸同時，馬哈迪巧

Jeff Tan, Privatization in Malaysia: Regulation, rent-seeking and policy failure, pp. 48-52.

馬哈迪於1986 年 5 月在澳洲接受電視訪問時表示，未來除了在成長的產業

外，新經濟政策會暫時擱置(in abeyance)。請見 R. S. Milne, “Malaysia － Beyond the New Economic Policy,” pp. 1367-1368。

Diane K. Mauzy, “Malaysia in 1986: The Ups and Downs of Stock Market Politics,” pp. 237-238.

Jae Hyon Lee, UMNO Factionalism and the Politics of Malaysian National Identity (Ph.D. Thesis, School of Social Sciences and Humanities, Murdoch University, Australia, 2005), pp. 140-142.

妙操作華文教育議題，引發激烈的種族衝突，以凝聚馬來人的效忠。⁶⁹ 馬哈迪轉向馬來民族主義後，私有化更加偏重於扶持馬來人，此前馬 哈迪將經營不善的國營事業交給華人或外籍人士管理的案例，不復出 現。⁷⁰此外，之前有關新經濟政策存廢的公開辯論，幾近消失。⁷¹直到 1990 年國會選舉後，四六精神黨表現不如預期，馬哈迪正式推出國家 發展計畫，大規模的私有化正式展開。雖然，國家發展政策中不再提 出實現馬來人股權30%目標的時間表，並高舉經濟成長目標，被認為 對私營企業和非馬來人有利。⁷²但新經濟政策的內容大多被保留，且原 本受到高度期待的種族平權監督機制，最後未被政府接受。⁷³凡此都可 說明，馬哈迪與東姑的競爭，徹底扭轉馬哈迪的自由化改革。

與馬哈迪不同，納吉所面臨的是種族間和種族內兩種競爭並存。

自2008 年 3 月 8 日大選，國民陣線失去 1969 年後一直保有的三分之

Jae Hyon Lee, UMNO Factionalism and the Politics of Malaysian National Identity, pp. 149-152.

1987 年 10 月，馬哈迪任命不懂華文的馬來籍人士管理華校，導致華人不 滿，國民陣線的馬華公會和民政黨以及反對黨民主行動黨都強烈反對，而巫

統也動員青年團上街抗議，引發激烈的種族衝突。請見 Diane K. Mauzy,

“Malaysia in 1986: The Ups and Downs of Stock Market Politics,” pp. 218-219。

著名的例子是Proton 汽車的執行長由日本人擔任，吉打水泥和 Perjawa 鋼鐵 的經理由華人擔任。請見 Jae Hyon Lee, UMNO Factionalism and the Politics of Malaysian National Identity, p. 131。

Khai Leong Ho, “Dynamics of Policy-Making in Malaysia: the Formulation of the New Economic Policy and the National Development Policy,” Asian Journal of Public Administration, Vol. 14, No. 2, December 1992, p. 212.

D. Geoffrey S. D. Stafford, “Malaysia’s new economic policy and the global economy: The evolution of ethnic accommodation,” The Pacific Review, Vol. 10, Issue 4, 1997, p. 567.

Fred R. von der Mehden, “Malaysia in 1991: Economic Growth and Political Consolidation,” Asian Survey, Vol. 32, No. 2, February 1992, p. 113.

二席次和五個州的執政權，華人和印度人支持度更跌破50%，⁷⁴如何爭 取非馬來人的支持，成為納吉的當務之急。同時，納吉還面對來自巫 統內部和巫統外馬來極端民族主義的挑戰。以最具代表性的「土著權 威 組 織 」(Perkasa) 為 例 ， 該 組 織 由 早 年 脫 離 巫 統 的 國 會 議 員 阿 里 (Ibrahim Ali)組成，獲得前首相馬哈迪和眾多巫統基層支持。因此，納 吉在敏感問題上，不得不採取平衡。⁷⁵基於平衡思維，經濟改革呈現波 段進行和左右搖擺。2009 年 4 月第一波改革啟動前，納吉以財政部長 身分推出兩次紓困方案，第一次紓困大量投入基礎建設，回饋大選期 間支持國民陣線的營造業，而第二次紓困中則有100 億令吉投入國庫 控股(khazanah)。⁷⁶在鞏固馬來人支持後，納吉得以推出第一波改革。

只是，隨改革方向漸趨明朗，馬來人的反對聲浪同步升高。2012 年 2 月，由76 個非政府組織組成的馬來諮詢理事會(Malay Consultative Council, MPM)成立，呼籲捍衛憲法第 153 條保障的馬來人權利，確保 新經濟模型維護馬來人利益和滿足馬來人感情，⁷⁷隨後近一年的改革波

Johan Saravanamuttu, “A Tectonic Shift in Malaysian Politics,” in Ooi Kee Beng, Johan Saravanamuttu, & Lee Hock Guan, eds., March 8: Eclipsing May 13 (Singapore: ISEAS, 2008), pp. 37-38, 45-48.

Kian Ming Ong, “Malaysia in 2010: Resurgent Najib and BN, Stumbling Anwar and PR,” Southeast Asian Affairs, Vol. 2011, January 2011, pp. 133-136.

Boon Huat Quah, “Malaysia’s Stimulus Package not aggressive enough?” Ma-laysian Institute for Economic Research, February 2, 2009, pp. 1-2, <http://

www.mier.org.my/newsarticles/archives/pdf/quah2_02_2009.pdf>; Anita Dora-isami, “Economic crisis and policy response in Malaysia: the role of the new economic policy,” Asia Pacific Economic Literature, Vol. 26, Issue 2, November 2012, pp. 47-48; Soo Khoon Goh & Michael Mah-Hui Lim, The Impact of Global Financial Crisis: The Case of Malaysia, pp. 28-29.

Bernama, “Malaysia: Malay NGO form consultative council to defend Malay rights, Islam,” TwoCircles.net, February 28, 2010, <www.twocircles.

net/node/190038>.

段暫時放緩。

馬來人壓力的成果，首見於2010 年 6 月公布的第十大馬計畫，其 中重申30%的土著持股目標，並以多項大型建設展現國家強勢主導，

改革轉向初見端倪。⁷⁸2010 年 9 月，國家經濟諮詢會議提交最終報告，

經過內閣審議長達三個月後正式公布，且數項修正新經濟政策的倡議 皆被刪除，⁷⁹巫統領袖對新經濟模型的意見分歧，隱然若現。⁸⁰而且，

馬國政府在新經濟模型報告完成前，率先於10 月公布 2011 年預算和經 濟轉型計畫，新經濟模型的重要性明顯大幅下降。同時，呼應土著權 威組織於2010 年 12 月提出的要求，納吉迅速於 2011 年 2 月成立土著 議程領導組(Unit Peneraju Agenda Bumiputera, TERAJU)，專責推動 馬來人經濟發展。原本是改革對象的優惠馬來人政策，至此成為政策 重心。⁸¹甚至2011 年底納吉推出第二波服務業自由化時，還緊接著宣 布「土著經濟轉型計畫」(Bumiputera Economic Transformation Pro-gramme)，讓自由化和土著議程同步並進。

Teck Ghee Lim, “Where is the NEM in the 10^th Plan,” Centre for Policy Initiatives, June 18, 2010, <http://english.cpiasia.net/index.php?option=com_

content&view=article&id=1951:where-is-the-nem-in-the-10th-plan&catid=141:

lim-teck-ghees-contribution&Itemid=93>.

其中最受矚目的，當屬平等機會委員會(Equal Opportunities Commission)，

在第一版報告出現，並廣受期待，卻在第二版消失。

John Lee, “Malaysian Dilemma: The Enduring Cancer of Affirmative Action,” Foreign Policy Analysis, No. 6, February 2011, p. 16; Saiful Wan Jan Wan, “Malaysia’s New Economic Model: Is the Malaysian government serious about economic liberalisation?” Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit (Friedrich Naumann Foundation), No. 14, September 2011, p. 23, edoc.ViFaPol, <http://edoc.vifapol.de/opus/volltexte/2012/3543/pdf/N_14_

Malaysias_New_Economic_Model.pdf>.

Saiful Wan Jan Wan, “Malaysia’s New Economic Model: Is the Malaysian government serious about economic liberalisation?” p. 23.

納吉修正新經濟政策的改革之所以轉向，馬來人反對是首要因 素。不但在野的民間團體如土著權威組織和馬來諮詢理事會反對，在 朝的巫統領袖反對，一般的馬來民眾同樣有所保留。⁸²鑑於馬來人的 人口優勢，納吉必須正視馬來人的反對。此外，誠如前述，納吉改革 是要回應在野黨挑戰，但在野黨之一的回教黨(Parti Islam Se-Malaysia, PAS) ， 卻 未 必 贊 成 取 消 對 優 惠 馬 來 人 政 策 。⁸³歐 山 納 西( Michael O’Shannassy)更認為，2010 年 4 月烏魯雪蘭莪(Hulu Selangor)的補選，

改變納吉心意。由於該地種族組成與馬來半島相當，被視為對納吉政 績的公投。雖然國民陣線勝選，但選舉結果顯示華人選票毫無回籠國 民陣線，動搖納吉的改革決心。次月的公開會議上，面對馬來諮詢理事 會的強烈批判，納吉公開表示，他不會犧牲馬來人利益，也不會背叛 他父親的事業，暗示改革即將轉向。⁸⁴同樣地，2013 年 5 月大選後，

面對反對黨獲得超過50%的選票，巫統內部要求納吉下臺的聲浪不斷，

納吉在10 月巫統主席改選前，推出強化土著經濟的大型計畫，包括由 國民投資公司(Permodalan Nasional Berhad, PNB)推出 100 億的第二

納吉在10 月巫統主席改選前，推出強化土著經濟的大型計畫，包括由 國民投資公司(Permodalan Nasional Berhad, PNB)推出 100 億的第二