從「治理結構」的角度切入，我們發現日本的政策抉擇，其實受 到了該國特定歷史時空、社會結構等因素的影響。質言之，由於日本 長期受到國際人權機構督促和人權團體的鞭策，加上 2007 年宣言的通 過和國會決議的敦促，使得它不得不在內外壓力下承認愛努的原住民 族地位。特別是日本投票贊成，通過〈聯合國原住民族權利宣言〉之 後，相關工作更是快速進展。至於後續的制度性安排，也都展現出了 前述當代日本政策研究中「多元 多層次」的特徵。具體來說，從愛 努議題就可以發現，過去全然由中央官僚主導的模式已經被日漸打 破，而是由多元行動者，如國際組織、中央、地方（北海道道廳）、
政黨、48愛努協會，以及其他民間團體與個人等，共同型塑出了當前愛
整體來說，日本的主要政黨，除了（日本）共產黨之外，絕少在國政層次討 論此議題；至於區域（特別是北海道）層次，主要政黨間的愛努政策差異則 不大。不過，一般認為自民黨對相關議題的態度較為保守。此可由兩點看 出：首先，1995 年第一次的 Utari 懇談會是在聯合政府期間設置。其次，時 任首相鳩山由紀夫曾經在 2009 年「首相所信表明演說」中，特別提及對於 愛努歷史與文化尊重的重要性，相關政策也在民主黨執政期間較多進展，因 此一般認為民主黨（與後來的民進黨）對此問題較為關注。即便如此，主要 政黨大致都還是對此議題採取模糊的態度。根據本文作者田野調查期間得到 的資料，不同的論者都曾提到，每次愛努議題之所以能夠在全國層次受到矚
努政策的面貌（請見表 3）。
表 3 日本多元 多層次的愛努政策及其治理結構
主要行動者 具體行動
國際機構 聯合國：通過〈聯合國原住民族權利宣言〉。
國際人權機構：持續監督並提出建議。
國家
國會：通過決議、相關法律（《愛努文化振興法》等）、並編列預算。
議員間亦成立跨黨派聯盟進行討論。
行政部門：成立愛努政策推進會議、內閣官房愛努總合政策室等部門，
並透過閣議決定「民族共生象徵空間基本方針」與推動各種調查工作。
政黨 各主要政黨在國家或地方層級將愛努事務納入政策或公約。
2012 年愛努民族黨成立。
自治體 北海道政府：提供愛努文化振興補助金、辦理愛努生活向上施策。
團體 企業
政府成立半官方之「愛努民族文化財團」辦理相關事務。
北海道愛努協會持續推動。
企業、學校、研究機構贊助相關活動。
市民社會 民間組織（如愛努政策檢討市民會議）持續監督相關政策。
資料來源：作者自行整理。
誠如前面的分析，愛努民族遭遇到的最大挑戰，在於其人口數目 極少，僅占總人口的 0.02%且高度集中在北海道地區。因此如何將原本 被定位成區域性的問題提高到國家的層級，便面臨了極大的挑戰。對 此，宣言的通過與東京申辦奧運的成功，提供了一個絕佳的機會。質
目，大多是因為重大的事件發生，如政黨輪替、〈聯合國原住民族權利宣 言〉通過、申辦奧運成功等等。有關鳩山首相的演說，請見首相官邸，〈第 173 回国会 鳩山内閣総理大臣所信表明演説〉，2009 年 10 月 26 日 ，《 首 相 官 邸 》，<https://www.kantei.go.jp/jp/hatoyama/statement/
200910/26syosin.html>；有關日本共產黨最近（2017 年總選舉）的愛努政 策主張，請見日本共產黨，2017 年 10 月，〈 生活向上 権利 擁 護 、実態 新法制定 〉，《日本共產黨》，<https://www.jcp.
or.jp/web_policy/2017/10/2017-51-ainu.html>。
言之，國際人權標準與奧運盛會所提供的展示舞臺，使得愛努議題能 夠順利排上議程，日本也得以藉此向國際社會展現日本邁向共生社會 的決心。即便如此，日本國內還是產生不少反對聲浪，認為這些獨厚 愛努的政策會產生「愛努特權」。因此，如何持續說服多數國民，俾 使相關政策能夠順利推動就成為懇談會與日本政府思考相關議題時最 重視的問題。誠如論者對懇談會成員同時也是現任（愛努）「政策推 進作業部會」部會長常本照樹訪談後所下的註腳，當前日本最重要的 工作其實就是要找到一個「實行可能」的共生方式。49
從這個角度來看，日本當前的愛努政策主軸確實完全放在如何創 造出更多政策空間，俾使政策能夠實質且有效地推動。換言之，不管 是曖昧性、當事人參與與否、強調損害回復與國家責任、政策向文化 收斂等，其實背後都是希望能迴避與主流社會的正面衝突。在衝突迴 避的前提下，日本政府在法律、政策、會議組成、定位上都避開權利 的探討，先從立刻可行的角度來推動各項政策，並待國民對愛努的理 解與認識能夠持續深化。然而，這種以迴避方式避開權利論述的原住 民族政策，雖然避免了與主流社會的正面對決，但卻也產生一連串的 問題。
首先，包含懇談會報告書在內的討論，其實都陷入了某種「多數 者的迷思」。也就是說，論者假定少數權利的回復一定得與多數者的 利益一致，才有實踐的可能。50正因為如此，才要非常小心翼翼地迴避
常本照樹，〈U 7 Interview FILE 108〉，《U Seven》，第 53 卷，2014 年 1 月，頁 10-19。
也有學者從不同的視角來檢視此報告書中的補償論理。請見吉田邦彦，《
民族 先住補償問題：民法学 見地 》（札幌： 自由学校
「遊」，2012 年），頁 1-84；吉田邦彦，〈 民族 補償問題－民法 学 近時 有識者懇談会報告書 批判的考察〉，《 》，第 28 期，2011 年 6 月，頁 19-47；中村尚弘，〈「 政策 方 関 有識者懇談会」報告書 関 論考 比較検討〉，《北海道民族学》，
與主流社會的可能衝突。然而，當代權利論述的根本立基，其實就是 希望平衡甚至超越這種「多數民主邏輯」，讓弱勢者能夠挺身向主 流、多數爭取自身權益。換言之，期待多數者的理解，進而改變他們 的立場固然重要，但從當代原住民族權利運動的發展就可以知道，相 關討論本來就不是建構在多數人的理解與贊同之上。
正因為沒有論及權利議題，論者指出這使得懇談會報告書中原本 應該是「王道」的損害回復論理或補償討論，出現了說理上的困難與 論點的前後不一。51具體來說，如果不從歷史正義的角度來論證權利，
我們其實很難進一步討論國家責任與損害回復的問題。在論理上，我 們更沒有辦法僅討論損害回復，卻不談背後的權利基礎何在。正因為 如此，懇談會報告書點到為止的處理，反而會導致論點的失焦。質言 之，避談權利議題雖然能夠避免衝突，卻也使得日本的原住民族政策 無法觸及當代原住民族所關切的核心議題（如土地、自治、民族教育 等等），只能徘徊在社會福利、文化等周邊討論。但這麼一來，原住 民族就更可能因為社會福利的關係，而更加依附於國家或主流社會之 上。同樣地，過去為人所批判的「觀光愛努」，52隨著愛努博物館、民 族共生的象徵空間的建立，也可能轉為「文化愛努」。53縱使後者「商 品化」的色彩較諸以往淡了許多，但原住民族逐漸「博物館化」的根 本問題，依然難以改變。換言之，如果不採取以原住民族為主體的方
第 10 期，2014 年 3 月，頁 67-76。
吉田邦彦，〈「 民族 補償問題－民法学 近時 有識者懇談会 報告書 批判的考察〉，頁 38，對此有詳盡的說明。
論者以此來說明愛努文化因為觀光的影響而更加成為「和人」獵奇的對象。
請見東村岳史，〈 民族復権運動前史：「空白期」 理解
〉，頁 19-30。
有關愛努文化被「格式化」(formatting)的問題，請見東村岳史，〈「
文化」 「 化」〉，《国際開発研究 》，第 18 期，
2001 年 3 月，頁 113-123。
式，日本的愛努政策只是從過去「要求愛努自立」的模式，走向「被 強迫的共生」而已。54
就另一個角度來看，曖昧性雖然為各項制度創造了迴旋的空間，
但日本政府在愛努議題上強調的曖昧性，與日本社會的整體發展卻是 背道而馳的。對此，在作者與日本學者的訪談中，就曾提及曖昧性與 日本法的關連。該位日本學者指出，日本社會確實有重視模糊與曖昧 的特性，之所以如此，主要源自於過去的農村時代，村民之間有著類 似的生活習慣與傳統，因此非常注重透過曖昧來維持和諧；但反過來 說，曖昧的強調很容易就會使權利義務陷入不確定的狀態。55也因為如 此，當代日本法學的根本思想就是希望透過清楚的權利義務界定，來 突破過往的曖昧慣性。換言之，曖昧性其實是日本法學與政策研究上 急於擺脫的對象。也因為如此，日本政府與懇談會這種強調曖昧的論 述，招來不少批評：
曖昧怎麼會是好呢？曖昧（的假設）是你我同族！有個共同 的一種（認識）……別人就沒有這種的社會上的認知、默許、文 化，那自然你就會被排擠。56
換言之，雖然曖昧確實符合日本傳統，很大程度也使政策更容易 推動。但現代社會涉及到不同群體權利關係及責任的歸屬，如果不能 透過權利、法律等手段來明確化責任的分配，問題就可能一直處在懸 而未決的不確定狀態。同樣地，對於愛努這類本來就不在「和人」文 化脈絡的民族來說，強調曖昧性反而使原住民族「他者」的印象更加 強固，進而使之更容易淪為被排斥的對象。總之，曖昧性隱含了「我
東村岳史，〈 政策 分析枠組 ：強制 「共生」 構造〉，
《国際開発研究 》，第 47 期，2016 年 10 月，頁 1-16。
黃之棟，當面訪談，受訪者 O。
黃之棟，當面訪談，受訪者 F，臺北，2016 年 12 月 9 日。
群」(we-ness)的概念，很容易導致愛努成為「他群」(other-ness)，甚 至淪為歧視的標的。當然，曖昧使得權利呈現不確定的狀態，不確定 本身就可能使相關措施被視為國家或主流社會的某種「恩給」。事實
群」(we-ness)的概念，很容易導致愛努成為「他群」(other-ness)，甚 至淪為歧視的標的。當然，曖昧使得權利呈現不確定的狀態，不確定 本身就可能使相關措施被視為國家或主流社會的某種「恩給」。事實