日本愛努原住民族政策
及其治理結構
黃之棟
（國立空中大學公共行政學系副教授）摘
要
日本政府在 2007 年〈聯合國原住民族權利宣言〉通過之後，開始 了一系列的改革。本文從「多元 多層次的日本公共政策分析架構」 出發，搭配移地研究訪談資料，來探討日本的原住民族政策及其治理 結構。整體來看，日本政府在整體政策方針上刻意避開了國際間常見 的「實體權利取向原住民族政策」，轉採以國家責任為中心的「程序 取向」政策方針。本文認為，今後日本的原住民族政策勢必會觸及土 地、自治、民族教育等三大核心議題，未來能否再以迂迴的方式避開 權利的討論，相信會是日本原住民族政策能否長遠發展的關鍵所在。 關鍵詞：原住民族、愛努、聯合國原住民族權利宣言、日本原住民族 政策、治理結構壹、緒論
〈聯合國原住民族權利宣言〉（the United Nations Declaration
on the Rights of Indigenous Peoples，以下簡稱「宣言」）在 2007 年
以 144 票贊成、4 票反對、11 票棄權下獲得通過。四張反對票分別為 美國、紐西蘭、加拿大、澳洲；過去態度一向消極的日本，投下了贊 成票。此舉被解釋為，日本政府將正式走出單一民族迷思，朝向多元
民族國家邁進。隔年，日本國會通過了〈要求承認愛努民族為原住民 族的決議〉（ 民族 先住民族 求 決議，簡稱 「決議」）敦請日本政府承認愛努(Ainu)的原住性。對此，內閣官房長 也隨即發表了談話（簡稱「官房長官談話」），表示政府將支持國會 決議並推動相關政策。一系列的改革自此正式啟動，更標示了日本已 從過去以同化為主的單一國家論述，開始朝向「共生社會」邁進。 各項改革中，又以官房長官下設的「關於愛努政策應有樣態的有 識者懇談會」（ 政策 方 関 有識者懇談会，簡稱 「愛努懇談會」）及其報告書（簡稱〈愛努懇談會報告書〉）最為重 要。該報告書架構了現行愛努政策的框架，被認為體現了該國原住民 族政策的特徵。具體來說，日本刻意避開了宣言中的「歐美型實體權 利取向的原住民族政策」，改以國家責任為中心的「程序取向」政策 方針。這種特殊的政策取向，實有深入研究的必要。 為能對日本原住民族政策進行系統性的分析，本文採取了「多 元‧多層次的日本公共政策分析架構」，來對 2007 年宣言通過後的日 本愛努政策及其治理結構的轉變進行分析。本文首先針對前述分析框 架與本文資料來源進行說明，接著概略回顧愛努權利回復運動和過往 的愛努政策，以及現今政策的基本架構和變革所在。在對日本原住民 族政策與相關文獻有了全盤的認識之後，本文轉而討論日本原住民族 政策的特徵。對此，我們從曖昧性與政策空間、當事人參與和公正判 斷、損害回復與國家責任、政策向文化收斂，以及憲法上的原住民族 權利論證等五大軸線來分析。文末，本文先對相關議題進行討論，接 著提出幾點反思做結。
貳、研究架構與資料
一、「多元
多層次」的日本公共政策分析架構
本文採取的「多元 多層次」的分析架構，是受到了「新制度論」(New Institutionalism)的影響。如眾所知，制度論在社會科學界 （尤其是政治學、公共行政、國際關係學界）占有重要地位，也衍生 出諸多流派。整體來說，新制度論的出現源自於論者對 1950-60 年代行 為主義時期的反動，以及傳統制度論太過重視主權、合法性與正式制 度的反思。這使得新一代的學者開始重新思考制度、規則與行為之間 的關係。1 具體來說，傳統制度論把關注的焦點放在描述個別行政、法律、 政治制度的結構與政策，並依此來對各自的結構、特色予以類比，進 而歸納出若干結論。相較於傳統制度論，新制度論的討論則如我國學 者孫煒所言，大致具備了四大特徵：第一，制度具有某種社會性或政 治性的結構特色(structure feature)，此結構可能是正式、也可能是非正 式的；第二，制度之存在具有相當程度的時間穩定性；第三，制度必 然會對個人行為發生影響，從而會對行為產生某種限制；第四，制度 內的成員，也必然會共享某些價值。2總之，制度不只是正式的法令與 新制度論一般認為始於 1984 年馬奇(James G. March)與歐爾森(Johan P. Olsen)合著的論文。請見 James G. March & Johan P. Olsen, “The New In-stitutionalism: Organizational Factors in Political Life,” The American
Political Science Review, Vol. 78, No. 3, September 1984, pp. 734-749。
至於新制度論的起源、範疇及其衍生流派的討論，則以彼得斯(B. Guy Peters) 的分析最為完整，也最廣為各國所引介。請見 B. Guy Peters, Institutional
Theory in Political Science: The New Institutionalism (New York: Bloomsbury,
2012), pp. 1-24。至於日本學界對相關理論的引介與分析，請見千草孝雄， 〈新制度論研究序説〉，《駿河台法学》，第 23 卷第 1 期，2009 年 9 月， 頁 63-80。此外，新制度論與公共行政之間的關係，請見謝俊義，〈新制度 論與公共行政：整合性觀點〉，《中國行政評論》，第 7 卷第 4 期，1998 年 9 月，頁 157-160。 有關新制度論與比較研究的結合，孫煒提供了一個完整的框架，並把分析分 為上游、中游、下游等三個層次，分別討論制度抉擇、制度運作與制度影響 等三個面向。請見孫煒，〈比較政策研究的新制度研究途徑：兩岸高等教育
規章而已，任何會對行為產生影響的規範或是習慣，都可以被視為是 制度的一環。此外，一旦制度形成之後，就會產生一定的穩定性與正 當性，身處在這套規則中的各個成員，基本也都會依照這套制度來行 動。 新制度論的概念框架，後來也影響到日本學界。以日本公共政策 學會前會長松下圭一為例，1998 年就在其名著《政治 行政的思考方 式》（政治 行政 考 方）一書中，對相關理論的動向進行檢討。3 此後，他進一步提出「制度型思考 政策型思考」或是以「制度 政 策」的並列方式，來對相關問題進行檢討。此外，他從歷史制度論的 視角，梳理出的日本治理結構分析架構，更是當中的經典。整體來 說，松下教授的分析是建立在歷史耙梳與對當代政治的觀察之上。對 此，他從分權化和國際化的角度出發，對日本明治時期國家建構以 來，到 2000 年後政治意象(image)的轉變過程，提出了日本公共政策的 研究架構。4這套制度的轉換，超越了過去由上而下透過各級政府來進 行「法令執行」的傳統想像。 具體來說，明治以來日本的政治運作長期都以中央省廳官僚主 導。也就是由中央匯聚財源和權限，以便扮演近代化的火車頭角色； 這種現代化模式到了 1980 年前後逐漸鬆動，快速的都市化使過去「官 制 集權政治」開始朝「自治 分權政治」轉向。在此同時，國際連 政策之初步比較〉，《問題與研究》，第 42 卷第 1 期，2003 年 1 月，頁 19-45。 松下圭一，《政治 行政 考 方》（東京：岩波書店，1998 年），頁 158-187。 松下圭一在許多地方都闡述了「多元 多層次的日本公共政策研究架構」的 分析架構。比較有代表性的如松下圭一，〈日本 公共政策 研 究〉，《日本公共政策学会年報》，1998 年期，1998 年 6 月，頁 1-6。另 請見松下圭一，〈分権化時代 政治学〉，《国際比較政治研究》，第 9 期，2000 年 3 月，頁 7-19。
帶的強化也促使日本政府開始與國際基準接軌。一連串政治、行政改 革之後，過去以國家官僚主導的狀態，逐步走向了市民活動、企業、 自治體、國家、國際組織、國際機構等「多元 多層次」的構造（請 見圖 1）。換言之，除了國際社會、國家、自治體等政府部門之外，團 體、企業、市民活動、政黨等，都在政治過程中扮演了重要的角色。5 ႆў X 㓧 源 V ⚳晃㨇㥳炷⚳晃㓧㱣㨇㥳˳倗⎰⚳˴為⚳晃⮰攨㨇㥳炸 IV ⚳ III 冒㱣橼炷⊭⏓⚳晃冒㱣橼㳣≽䘬㕘攳⯽炸 I ⶪ㮹㳣≽炷⊭⏓⚳晃ⶪ㮹㳣≽炸 II ⛀橼Ʉẩ㤕炷⊭⏓⚳晃⛀橼Ʉ⚳晃ẩ㤕炸 ᙽ 圖 1 日本公共政策研究架構圖 資料來源：松下圭一，〈日本 公共政策 研究〉，頁 3。 說 明：松下在原始的文章中，並未對此圖另作說明。大體來說，過去型的分 析是以國家為主要對象。由於國家眾多且數目不定，因此後半部分以 虛線表示。至於轉換型則包含五個主要層次。IV 的層次原圖中還有列 有 EC（歐洲共同體），即現在的歐盟 EU（歐洲聯盟）於其中。不 過，由於此部分與愛努並沒有直接的關連，為免發生誤解，作者將之 省去。至於政黨的部分，松下認為政黨及其理念可能會在不同的層次 產生影響，因此其影響會以跨層次的方式出現。 必須特別說明地是，雖然松下圭一的理論確實受到了新制度論的啟發，但其 影響主要體現在概念與方法層次。正因為如此，這些影響無法與具體論題逐 一對應。比方說，圖 1 中過去型與轉換型的區別，即無法簡單對應為傳統制 度論和新制度的差異；同樣地，「多元 多層次」的分析構造也不能等同於 多元論。至於日本官僚改革與新制度論的關係，此部分目前學界尚未有定 論。由於此問題頗為複雜，且本文完全沒有處理官僚改革的問題，為使行文 更加集中，本文暫不處理。
本文認為，松下圭一所提出的「多元 多層次的日本公共政策研 究架構」對日本原住民族政策的分析特別具有啟發。質言之，日本愛 努政策的方向轉換，與 2007 年聯合國宣言的通過有著極大的關連。一 連串的政策又與北海道愛努協會的努力和其國際奔走密不可分，如每 年固定出席聯合國原住民族常設論壇(UN Permanent Forum on
In-digenous Issues)。此外，愛努聚居的北海道政府（地方自治體）也扮 演了推手的角色。總之，愛努政策具體展現了松下「多元 多層次」 的分析構造。
二、資料來源
本文的資料主要是以 2015 年暑假期間，作者赴北海道進行移地研 究所獲得的資料為主。研究期間曾對政府（或半官方）代表（如愛努 懇談會委員、作業推進部會委員、民族共生象徵空間作業部會委員、 愛努生活向上推進方策檢討會議委員）、北海道愛努協會幹部與成 員、愛努研究之學者專家、愛努部落與族人（平取、白老兩地）、愛 努文化振興．研究推進機構、博物館學藝員、負責當地愛努事務之地 方公務員等，進行為期兩周的正式與非正式訪談、焦點團體、座談、 田野調查等。 返國後作者除繼續與前述對象保持聯繫，也針對相關議題使用電 子郵件釐清問題，或利用日本專家來臺時進行追訪。除此之外，作者 也在不同的場合，陸續訪談了多位臺日兩地的原住民族學者專家。本 文嘗試以實證資料為中心輔以文獻分析，以便在理論與實際的交錯中 釐清日本型原住民族政策的全貌。又，由於部分受訪者擔任前述各項 會議的委員，在委員會人數有限，以及匿名的考量下，本文的受訪者 以「受訪者 K、O、T、F」為代稱。參、愛努權利回復運動的歷程
一、愛努民族概說
長久以來，日本對境內民族與文化的多樣性，一直採取了消極甚 至否認的態度。對此，最著名的例子是 1986 年中曾根康弘首相的「單 一民族發言」。當時，中曾根首相主張戰後日本之所以在穩定中求取 發展，是因為其具備了「單一民族這個非常之好且應該被誇耀的長 處」。6在這種單一民族的論調下，日本境內存在了原住民族的事實一 直得等到 2007 年宣言通過之後，才正式受到官方肯認。在此之前，日 本的愛努政策方針一直是「同化」與「開拓」。7 這個發言一般又被簡稱為「中曾根失言」，並成為各界批評的對象。請見尹 龍澤，〈日本 少数民族 権利： 民族 権利 中心 〉，《通信教育部論集》，第 4 期，2001 年 8 月，頁 53；公益財団法人 文化振興 研究推進機構，《 民族：歴史 現在》（札幌：公 益財団法人 文化振興 研究推進機構，2014 年），頁 26。 與此相關的文獻頗多，由於本文重點放在 2007 年後的愛努政策，因此無法 對百餘年來的愛努同化史進行整體的考察。有關同化政策的轉折，請見大塚 和義，〈現代 民族自立運動 関 諸問題：近代 同化政 策 現在 新法制定論議 〉，《国立民族学博物館調査報告》，第 50 卷，2004 年 3 月，頁 137-145。大塚認為日本當時的愛努同化政策，其實就 是後來殖民地皇民化政策的「原型」。另請見東村岳史，〈対 民族政 策 「同化」 〉，《国際開発研究 》，第 8 期，1997 年 12 月，頁 1-13。同樣地，論者也把愛努當成日本「內部殖民」 的顯例。請見今西一，〈帝国日本 国内植民地：「内国植民地論争」 遺 産〉，《立命館言語文化研究》，第 19 卷第 1 期，2007 年 9 月，頁 17-27。 至於北海道愛努協會，則在其官網的介紹中，對 19 世紀到 20 世紀後半日本 的同化主義，有相當的批判。請見公益社団法人北海道 協会，〈 民族 歴史〉，2018 年 5 月 20 日（檢索），《公益社団法人北海道 協会》，<https://www.ainu-assn.or.jp/ainupeople/history.html>。1899 年公布的《北海道舊土人保護法》（北海道旧土人保護法） 可說是上述同化政策的代表。從這個法律的名稱，就可以知道它帶有 強烈的歧視性格。但另一方面，從名稱上我們也可以發現，當時的日 本政府其實間接承認了境內存在了其他「民族」。8反倒是二次世界大 戰之後，新憲法改以「國民」的概念來理解日本境內所有的住民。9這 使得戰後整體制度設計上，更著重平等對待與歧視防止。結果，日本 戶籍登記不再針對種族身分予以記載。由於欠缺身分認定與登記，在 當事人不確定的狀況下，各項政策也連帶難以開展。對此，北海道愛 努協會就曾指出，戰後的 20 至 30 年間，日本政府對他們幾乎採取了坐 視不管的態度。10 具體來說，雖然當時是以「土人」這樣帶有歧視性的字眼來稱呼愛努族人， 但這個用法卻也反過來證明了愛努其實不同於「和人」（即屬於大和民族的 日本人）。正因為如此，日本也根本不是一個所謂的「單一民族」國家。對 於《北海道舊土人保護法》的分析，請見久禮義一，〈 民族 人権： 法制度 行政 対応 中心 〉，《関西外国語大学人権教育思想研究》， 第 12 期，2009 年 3 月，頁 31-37。整體來說，該法制訂的背景立基在日本 政府對北海道地區的加速開發，至於愛努居民的生活文化流失，則是以「帝 國臣民」的角度來予以救濟保護。 日本戰後新憲法以「國民」來理解愛努的觀點，在本文移地研究的過程中， 有多位日本憲法、愛努法、基礎法的學者都提及此點。至於文獻部分，請見 溝淵裕，〈日本国憲法 「日本国民」 関 一考察〉，《尾道大学経済 情報論集》，第 6 卷第 1 期，2006 年 6 月，頁 85-100；落合研一，〈「先 住民族 権利 関 国連宣言」 政策〉，《法律時報》，第 85 卷第 12 期，2013 年 11 月，頁 67。 愛努協會對這段歷史的描述，請見公益社団法人北海道 協会，〈 民族 歴史〉。有關戰後日本愛努運動的發展，請見東村岳史，〈 民族復権運動前史：「空白期」 理解 〉，《国際開発研究 》，第 3 期，1995 年 9 月，頁 19-30。
二、愛努政策的挑戰所在
由於長期不受重視，當前日本愛努政策面臨了兩大挑戰：一是欠 缺身分認定與登記；二是更為深層的集體權利與個人權利調和的問 題。就前者而言，由於無法確定身分，目前各種調查只能以「公益社 團法人北海道愛努協會」（公益社団法人北海道 協会，以下簡 稱愛努協會11）的會員為主體，輔以自行認定來進行調查。在這種任意 申報的方式下，根據 2006 年（第六次）〈平成 18 年愛努生活實態調 查報告書〉，北海道地區的愛努總數為 23,782 人；12而 2013 年第七次 實態調查則顯示愛努人口下降到 16,786 人。13至於北海道以外的區域 有關愛努協會成立的經緯，請見大黑正伸，〈 民族運動 変貌：北 海道 協会 現状 覚書〉，《Sociologica》，第 38 卷第 1-2 期，2014 年 3 月，頁 103-115。另請見竹內涉編，《北海道 （ ）協会史》（札幌：結城庄司研究会，2006 年），頁 3-33。至於愛努協 會自己的介紹，請見公益社団法人北海道 協会，《 民族 概 説：北海道 協会活動 含 》（札幌：公益社団法人北海道 協 会，2016 年），頁 1-34，《公益社団法人北海道 協会》，<https:// www.ainu-assn.or.jp/public/files/1d05c1dd9ceb9cf70478cd757622d3075a2c94b7. pdf>。 北海道曾經在昭和 47(1972)、54(1979)、61(1986)年，平成 5(1993)、11 (1999)、18(2006)、25(2013)年，進行過七次調查。基本上每次調查之後， 日本政府就會依此擬定相關對策。關於 2006 年的調查，請見北海道環境生 活部，〈平成 18 年北海道 生活実態調査報告書〉，2018 年 5 月 20 日 （檢索），頁 1-47，《 政策推進室》，<http://www.pref.hokkaido.lg. jp/ks/ass/grp/H18houkokusyo.pdf>。若以此數字計算，愛努人口約占日本總 人口的 0.02%；即便在愛努較為集中的地區，也僅占 0.42%左右。此部分另 可請見落合研一，〈「先住民族 権利 関 国連宣言」 政 策〉，頁 65-69。 2013 年的調查，顯示愛努人口較上次調查減少 6,996 人。此報告書請見北 海道環境生活部，〈平成 25 年北海道 生活実態調査報告書〉，2018或是全國性的普查，至今為止尚未全面辦理。14當然，人口的多寡其實 與定義或認定基準直接相關。根據推估，日本目前的愛努總人口應該 在 20 至 35 萬之間。15 集體權與個人權的調和，較之前者更為深層且棘手。事實上，多 年來聯合國人權相關組織，都曾向日本政府提出請求甚至給予「勸 告」（建議）。16但問題的癥結，就如同本文訪談中的多位愛努研究者 所言，在於採取個人主義且刻意淡化差異的現行日本憲法，如何與希 望重回重視身分特徵的愛努權利調和。換言之，倘若日本社會依然存 在強烈的單一民族想像，那麼在國民的理解尚未成熟之際，貿然以反 歧視原則強行調查或單方面進行補助和獎勵，17這除了會遭遇主流社會 年 5 月 20 日（檢索），頁 1-52，《 政策推進室》，<http://www.pref. hokkaido.lg.jp/ks/ass/ainu_living_conditions_survey.pdf>。 為了對北海道以外的愛努進行調查，日本政府在「愛努政策推進會議」中設 置了「北海道外愛努生活實態調查作業部會」（北海道外 生活実態 調査作業部会）。該部會的報告書與愛努族的判斷方法，請見北海道外 生活実態調査作業部会，〈「北海道外 生活実態調査」作業部 会報告書〉，2011 年 6 月，頁 1-51，《首相官邸》，<http://www.kantei.go. jp/jp/singi/ainusuishin/jittaichousa/houkokusho.pdf>；国土交通省，〈北海 道 区域外 居住 人 対象 施策 対象 者 認 定 業務 係 準則 〉，2014 年 3 月 11 日，《国土交通省》， <http://www.mlit.go.jp/common/001030628.pdf>。 有關人口的推估，請見日本学術会議，〈 政策 方 国民的理 解〉，2011 年 9 月 15 日，頁 5，《日本学術会議》，<http://www.scj.go.jp/ ja/info/kohyo/pdf/kohyo-21-h133-1.pdf>。 有關於國際間對日本政府的督促，請見大竹秀樹，〈日本政府 民族 政策 ：国際人権監視機関 考 〉，《日本福祉大学研究紀要 －現代 文化》，第 121 期，2010 年 3 月，頁 135-155。 學界有不少關於愛努歧視的討論。請見上野昌之，〈近代 差別 発生 考察〉，《早稲田大学大学院教育学研究科紀要（別冊）》，第 19 卷第 2 期，2012 年 3 月，頁 37-48。
的抗拒和反彈，且強迫個人對其認同表態或透過政策直接將之置於弱 者的地位，反而更可能迫使愛努成為「他者」(the other)。 因此，訪談中即便是專研愛努法制且長年推動愛努權利的法學 者，都對集體權的貿然適用抱持著一定的疑慮。事實上，不管是日本 學術會議、法學者，還是半官方的有識者懇談會，都把增進「國民的 理解」當作是權利保障與政策開展的充要條件。18
肆、日本愛努政策的脈絡與行政對應
一、愛努政策基本框架的底定
有鑑於愛努生活狀況的持續惡化，日本政府終於在愛努協會的遊 說下，自 1961 年起開始在厚生勞動省預算的地方改善施設整備費補助 金中，編列了「Utari（愛努同胞）福祉對策費」（ 福祉対策 費）。19北海道也在中央政府的支援下，開始進行「生活館」等愛努福 祉向上（提升）的工作。之後，日本政府也從 1972 年起，以每七年一 這部分的討論散見在很多不同的文獻。本文的訪談中，不同的論者也多次提 及此點。事實上，2011 年日本學術會議便以此為題進行了報告與討論，該 報告非常清楚梳理了當中的脈絡。請見日本学術会議，〈 政策 方 国民的理解〉，頁 1-31。其他文獻部分請見窪田幸子，〈国民的理解 構築 可能 ？〉，《学術 動向》，第 16 卷第 9 期，2011 年 9 月， 頁 100-103。也因為如此，後來日本政府的愛努政策推進會議也提出了具體 方針，把增進國民的理解分為兩階段進行：初期是希望從「認知」到「興 趣 關心」；後期則從「興趣 關心」進展到「理解」。請見 政策推 進会議，〈国民理解 促進 活動（戦略的広報） 〉， 2012 年 6 月 1 日，頁 1-5，《首相官邸》，<https://www.kantei.go.jp/jp/singi/ ainusuishin/dai4/siryou4_2.pdf>。至於日本對愛努議題欠缺興趣的原因，請 見中村康利，〈 民族 「見 貧困」： 民族研究 変換 試 〉，《教育福祉研究》，第 13 期，2007 年 3 月，頁 39-48。 Utari（ ）愛努語中的原意是同胞。愛努協會之前也曾經因為歧視等 因素改為 Utari 協會。次的頻率，開始對北海道道內的愛努生活進行基礎資料的蒐集（北海 道 生活実態調査）。隨後，日本政府分別在 1974-2001 年間進行 了四次「Utari 福祉對策」（ 福祉対策）。20 表 1 愛努生活實態調查與相關政策 實態調查 對策 名稱 期間 第一回昭和 47(1972)年北海道 Utari 生活實態 調查 第一次 Utari 福祉對策 昭和 49-55 年度 (1974-1980) 第二回昭和 54(1979)年北海道 Utari 生活實態 調查 第二次 Utari 福祉對策 昭和 56-62 年度 (1981-1987) 第三回昭和 61(1986)年北海道 Utari 生活實態 調查 第三次 Utari 福祉對策 昭和 63-平成 6 年 度(1988-1994) 第四回平成 5(1993)年北海道 Utari 生活實態 調查 第四次 Utari 福祉對策 平 成 7-13 年 度 (1995-2001) 第五回平成 11(1999)年北海道 Utari 生活實態 調查 第一次關於愛努人的生 活向上推進方策 平成 14-20 年度 (2002-2008) 第六回平成 18(2006)年北海道 Utari 生活實態 調查 第二次關於愛努人的生 活向上推進方策 平成 21-27 年度 (2009-2015) 第七回平成 25(2013)年北海道愛努生活實態 調查 第三次關於愛努人的生 活向上推進方策 目前正在進行中 資料來源：北海道環境生活部，〈平成 25 年北海道 生活実態調査報告書〉，頁 2。 上述政策的重點，主要放在愛努社會經濟地位的改善與提升，但 對文化等其他面向的議題，則幾乎完全沒有觸及。是故，1984 年起北 海道政府在愛努協會的遊說下，設置了「Utari 問題懇話會」（ 問題懇話会）。隨後亦在 1988 年以北海道議會和愛努協會共同的名 義，向中央提出新法制定的要求。對此，日本政府一直要到 1995 年才 有關日本過去的愛努政策，日本學者有詳盡的整理。請見井之口淳治，〈北 海道 政策〉，《開発 》，第 611 期，2014 年 6 月， 頁 30-33。
設置「關於 Utari 政策應有樣態的有識者懇談會」（ 政策 方 関 有識者懇談会，簡稱「Utari 懇談會」），來對整體愛努政 策進行討論及評估。21 Utari 懇談會之後，日本國會在 1997 年通過了《關於愛努文化振興 與愛努傳統等國民知識普及與啟發法》（ 文化 振興並 伝統等 関 知識 普及及 啓発 関 法律，簡稱《愛 努文化振興法》）（其概要請見圖 2）。該法並指定成立「愛努文化振 興．研究推進機構」（公益財団法人 文化振興 研究推進機 構，簡稱「愛努文化財團」22）來推動相關工作。在《愛努文化振興 法》通過施行後，日本愛努政策體系中的兩大支柱：愛努文化振興關 連的施策、北海道愛努生活向上（提升）關連施策的政策框架便告底 定。 ッ≒⁛䴙⍲ッ≒㔯⊾ 炷㮹㕷㥖侨䘬㱱㸸炸 ࢊ๊ϱৠ ッ≒㔯⊾㋗冰 ッ≒⁛䴙⍲㔯⊾ 䞍嬀䘬㘖⍲┇䘤 ッ≒ἄ䁢㮹㕷ᷳ 㥖侨䘬䣦㚫⮎䎦 Ʉ⬀䩳⌙㨇 Ʉ⚳㮹䎮妋ᶵ⃭↮ Ҭޟ ⣂㧋⿏㔯⊾䘤⯽ ౪ޑ 圖 2 愛努文化振興法概要圖 資料來源：国土交通省，〈 文化振興法 概要〉，2018 年 5 月 20 日（檢 索），《国土交通省》，<http://www.mlit.go.jp/common/000015227. pdf>。 政策 方 関 有識者懇談会，〈 政策 方 関 有識者懇談会報告書〉，1996 年 4 月 1 日，頁 1-17，《国土交通省》， <http://www.mlit.go.jp/common/000015022.pdf>。 該機構成立當時為財團法人。又，該財團為因應 2020 年即將開設的「民族 共生象徵空間」，故在 2018 年與「一般財團法人愛努民族博物館」（一般
二、〈聯合國原住民族權利宣言〉的影響
《愛努文化振興法》的第一條，就已經提及其立法之目的是為了 達成尊重愛努作為民族之榮耀的社會實現，並冀盼該國之多樣性文化 發展。細究其文意，就會發現該法有意避開了「愛努是否為原住民 族」的核心議題。相關的討論一直要到 2007 年宣言通過之後，才有大 幅度的開展。23 宣言通過的翌(2008)年，愛努協會正式行文要求仿照之前 Utari 懇 談會的模式，在首相官邸下設置諮詢機關；同時也尋求官邸能夠提出 其他綜合性愛努經濟社會地位的改善措施。同年六月，日本參眾兩院 以全院一致的無異議方式，通過了「要求承認愛努民族為先（原）住 民族的決議」。該決議正式要求： （日本）政府依照〈聯合國原住民族權利宣言〉，承認愛努 是原住於日本列島北部周邊，特別是北海道之具備獨自之語言、 宗教及文化獨自性的原住民族。24 財団法人 民族博物館）進行合併，並改名為「公益財團法人愛努民族 文化財團」（公益財団法人 民族文化財団）。 有關宣言通過對日本愛努政策的影響，請見常本照樹，〈 政策 ：新 政策 実現 向 〉，《開発 》，第 568 期，2010 年 11 月，頁 13-17；佐藤幸雄，〈「先住民族 権利 関 国 際連合宣言」採択 意味 課題〉，《IMADR-JC 通信》，第 155 期，2008 年 9 月，頁 2-3。至於宣言起草到通過的過程，以及通過之後對國際乃至日 本國內的啟示與衝擊，著名的人權研究者上村英明有詳盡的分析與檢討。請 見上村英明，〈「先住民族 権利 関 国連宣言」獲得 長 道 〉，《PRIME》， 第 27 期，2008 年 3 月，頁 53-68。此外，上村也從國 際人權標準的角度來對日本國會的決議進行了檢視。請見上村英明，〈 民族 先住民族 権利：囯会決議 囯際人権規準〉，《IMADR-JC 通 信》，第 155 期，2008 年 7-9 月，頁 4-5。 有關此項國會決議，請見衆議院，〈 民族 先住民族 求對於國會的要求，內閣官房長官隨即發表談話，表明日本政府接 受國會的建議： 此外，以政府的立場，我們也認為愛努是……具有獨自之語 言、宗教及文化獨自性的原住民族。在此認識之下，（日本政 府）將參照〈聯合國原住民族權利宣言〉的相關條款，俾使更進 一步推進至今為止的愛努政策，並確立總合的施策來處理（相關 問題）。25 然而，即便官房長官代表日本政府，正式承認愛努為原住民族， 但當時的官房長官町村信孝在記者會中，卻還是迴避了敏感的定義問 題： 聯合國（原住民族權利）宣言中對於要有什麼才算是原住民 族（的問題）沒有明文。對於宣言中的「原住民族」和國會、日 本政府的「原住民族」是否等同的問題，由於沒有定義，因此也 沒有討論的實益。26 之所以迴避定義問題，是因為一旦採取了和聯合國一致的立場， 接下來就必須回應道歉、土地與資源補償和財政支援等其他權利問 題。因此日本政府才採取了迂迴的策略。即便如此，為了提出總合的 決議案（第一六九回国会、決議第一号）〉，2008 年 6 月 6 日，《衆 議院》，<http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_gian.nsf/html/gian/honbun/ ketsugian/g16913001.htm>。 官房長官回應日本國會的講話，後來被收進了愛努政策推進會議的官網中。 請見 政策推進会議，〈「 民族 先住民族 求 決 議 」 関 内 閣 官 房 長 官 談 話 〉，2008 年 6 月 6 日 ，《 首 相 官 邸 》，<http://www.kantei.go.jp/jp/singi/ainusuishin/policy.html#advisory_ council>。 此段記者會的發言，請見久禮義一，〈 民族 人権：法制度 行政 対応 中心 〉，頁 43。
政策框架，日本政府還是在官房長官之下，設置了「關於愛努政策應 有樣態的有識者懇談會」。27 2009 年，愛努懇談會正式向官房長官提出了報告書。報告書先以 極大的篇幅來梳理歷史的經緯，特別是對同化政策如何使愛努文化受 到深刻的打擊；其次，它也對愛努的現狀與國際間動向予以耙梳。最 後，則是針對今後的愛努政策思考方向，以及具體政策等議題，提出 了看法。28此外，報告書也提議設置一個協議平臺來反映愛努意見。對 此，日本政府遂在 2008 年設置了由官房長官擔任主席的「愛努政策推 進會議」（ 政策推進会議），並由「內閣官房愛努總合政策 室」（内閣官房 総合政策室）負責實際推動相關工作。自此， 日本的愛努政策體系也正式確立。有關日本近年愛努政策的發展，茲 整理如下表 2。 有關愛努協會加藤理事長的會議發言，請見公益社団法人北海道 協 会，《 民族 概説：北海道 協会活動 含 》，頁 21-27。 有關此報告的簡要介紹，請見前川正明，〈我 国 政策〉，《開発 》，第 609 期，2014 年 4 月，頁 36-39。此外，論者也曾對這份報 告提出了相當的批評，請見本文「陸、討論」章節。
表 2 日本愛努政策大事記 年代 政策 1897 公布《北海道國有未開（發）地處分法》（北海道国有未開地処分法）。 1899 公布《北海道舊土人保護法》。 1946 「社團法人北海道愛努協會」（社団法人北海道 協会）成立。 1994 萱野茂當選參議員成為首位愛努議員。 1995 官房長官於其私人懇談會中設置「Utari 懇談會」。 1996 前述懇談會向官房長官提出報告書。 1997 制定《愛努文化振興法》並指定「愛努文化振興．研究推進機構」為指定法人。 2007 〈聯合國原住民族權利宣言〉通過。 2008 參眾兩院通過「要求愛奴民族作為先（原）住民族的決議」後設置「愛努懇談 會」。 2009 前述懇談會向官房長官提出報告書，隨後成立「愛努政策推進會議」並由官房長 官擔任主席。 2010 在前述愛努政策推進會議之下，設置兩個作業部會推動相關工作：成為民族共生 象徵之空間作業部會（推動設立博物館）、北海道外愛努生活實態調查作業部 會。 2011 前述兩部會各自提出報告書，隨後並設置（愛努）「政策推進作業部會」。 2014 閣議決定「民族共生象徵空間」相關之整備與管理營運基本方針。 2016 正式確認民族共生象徵空間、國立愛努民族博物館、國立民族共生公園等名稱。 2017 開始針對愛努政策的重構（再構築）進行推動與討論。同年，前述基本方針部分 變更案獲得閣議通過。 資料來源：作者自行整理。
三、小結
透過上面的分析可以發現，當前日本愛努政策所設定的目標是希 望在尊重的前提下，承認愛努作為一個民族的地位及其榮耀所在，並 透過具體的政策來達成愛努社會的地位提升。在這個總體的目標下， 目前日本政府的政策主要集中在「愛努文化振興」和「愛努生活向上 （改善）」（也就是社會福利）兩個方面。就前者而言，日本國會在 1997 年便通過了《愛努文化振興法》，來負責愛努語言、文化、傳統 的振興與知識的普及、啟發。國會除逐年編列預算之外，亦設置愛努文化振興補助金，該法也成立了半官方性質的「愛努（民族）文化財 團」來推動各項工作。近年來則另外推動了「民族共生象徵空間」（含 博物館）等工作，來達成建立共生社會的使命；至於愛努生活改善的 部分，主要則是各種社會福利的延續。具體來說，此部分主要延續了 1974 年以來北海道 Utari 福祉對策，以及相關愛努生活向上推進方策的 精神，並透過國會編列相關預算、政府制訂各種補助金交付辦法，以 及自治體的發放來完成相關工作，俾使愛努經濟、社會地位能夠得到 的改善。有關日本愛努政策的具體架構，本文將之整理如下圖 3。 (1) ッ≒㔯⊾㋗冰斄倗㕥䫾 炷ッ≒㔯⊾㋗冰㱽炸 ⮳㯪ッ≒ἄ䁢㮹 㕷ᷳ㥖侨冯⛘ỵ ⎹ᶲᷳ䣦㚫⮎䎦 䓊㤕䘬㋗冰 ッ≒㔯⊾㋗冰冯㘖 ⍲┇䘤 ッ≒䓇㳣⎹ᶲ ッ≒䚠斄ᷳ䵄⎰ᶼ ⮎嶸䘬䞼䨞㍐忚 ッ≒婆㋗冰 ッ≒㔯⊾㋗冰 ッ≒⁛䴙ᷳ㘖⍲┇ 䘤 ッ≒⁛䴙䓇㳣䨢攻 ℵ䓇 䓇㳣䘬⬱⭂ 㔁做䘬⃭⮎ 景䓐䘬⬱⭂ (2) ⊿㴟忻ッ≒䓇㳣⎹ᶲ ˢġġ斄倗㕥䫾 圖 3 日本的愛努政策體系 資料來源： 政策推進会議，〈 政策 概要〉，2018 年 5 月 20 日（檢 索），《首相官邸》，<https://www.kantei.go.jp/jp/singi/ainusuishin/ policy.html>。
伍、日本原住民族政策的特徵
雖然日本政府在宣言通過後，便開始推動原住民族政策革新。不 過，一般還是普遍認為相較於歐美各國，日本政府的態度依然相當保 守。29質言之，當包含臺灣在內的各國都已經開始摸索如何積極賦予原 住民族自決權與土地權等實體權利時，日本政府和學界似乎仍在基本 問題上進行理論的交鋒。30 不過，本文移地研究訪談之後，就發現單以權利的角度評斷日本 的愛努政策，可能無法掌握該國政策的全貌。原因在於日本的原住民 政策在規畫之初，就有意避開了歐美式「實體權利取向的原住民政 策」，改採行以國家責任為中心的「程序取向」政策模式。質言之， 日本愛努政策是在特殊歷史時空與社會背景下作出的制度抉擇，並形 成了現今的治理結構(governance structure)。 這部分的討論頗多，其中愛努協會代表的看法，請見加藤忠，〈 政策 実現 向 〉，《学術 動向》，第 16 卷第 9 期，2011 年 9 月，頁 96-99。將愛努放在世界原住民族運動下來觀察的，請見本多俊和，〈世界 先住民族，日本 先住民族〉，《学術 動向》，第 16 卷第 9 期，2011 年 9 月，頁 66-69。此外，對於愛努政策的評價與展望，請見濱田国佑，〈 政策 対 評価〉，北海道大学大学院教育学研究院教育社会学研究 室主編，《「調査 社会理論」研究報告書》（札幌：北海道大学大学院教 育学研究院教育社会学研究室，2013 年），頁 136-147。我國學者的分析， 請見吳豪人，〈文化權作為一種複合性權利：以日本阿依努族文化權發展史 為例〉，《台灣原住民族研究季刊》，第 4 卷第 3 期，2011 年 9 月，頁 1-32；辛年豐，〈論臺灣西拉雅族之復權：從日本愛奴民族經驗談起〉， 《輔仁法學》，第 49 期，2015 年 6 月，頁 291-345。 這些問題如：愛努是不是「民族」？誰是愛努民族？「民族」可否為權利主 體？認同可否自我決定？以及日本的法體系與集體權利能否相容？一、歐美實體權利取向的原住民族政策
〈聯合國原住民族權利宣言〉通過之後，國際社會普遍都把宣言 揭示的權利當作討論核心。原住民族，也因此被理解為對土地、文化 及其他生活，享有自我決定權的民族。這種沿著「實體權利」所開展 而成的原住民族概念和權利保障機制，被日本學者稱為「實體的權利 政策」。31 以實體權利為主體的政策，延續了當代權利保障的思考，因此具 備相當多優點。比方說，權利的討論較為明確，也較容易和既存權利 保障機制（特別是救濟途徑）接軌。32問題是在日本這類長年施行同化 政策的國家，權利體系面對的第一個問題就是：「權利主體是誰？」 戰後的日本為了擺脫過去門第、地域、宗族、出身等集團性概念，新 憲法刻意採取了個人主義的「國民」概念，來達成「平等」的保障。 因此，在戶籍登記上一直沒有註記族群或民族身分。這麼一來，採取 對此，常本照樹提出了所謂日本型的原住民族政策的概念來總結日本獨特的 發展。常本除了是著名的法學者之外，也是北海道大學愛努先住民研究中心 的主任，另外也擔任愛努懇談會委員和（愛努）「政策推進作業部會」部會 長，因此他的看法非常有代表性。請見常本照樹，〈 民族 「日本 型」先住民族政策〉，《学術 動向》，第 16 卷第 9 期，2011 年 9 月，頁 79-82；常本照樹，《 民族 教育政策：新 政策 流 》（札幌：札幌大学附属総合研究所，2011 年），頁 37-56。 整體來說，在所謂「權利法定主義」之下，一般多以法律的規定來確定權利 的有無。當然，「有權利必有救濟」，一旦法律賦予當事人權利，就可以依 法請求救濟。也因為如此，歐美的原住民族團體，也經常透過法律的途徑來 尋求突破點。當然，司法途徑的基本設計是兩造的對立，換言之此途徑某種 程度上就已經預設了政府與原住民族的敵對。此外，判決結果也往往會引發 兩方的不滿甚至是社會的動盪。整體來說，由於司法裁判有法官造法的疑 慮，且具有高度的不確定性，因此即便是採取此途徑的歐美各國（特別是加 拿大），其政府也還是傾向透過其他方式（協商與談判）來取代法院判決。實體權利政策時，誰是愛努，以及採取何種標準來加以認定的問題， 就會出現。33 其次是集體權的問題。宣言所揭示的土地權、語言權等，是一種 集體的權利。但現行日本憲法卻是建構在個人主義之上。這麼一來， 個人權利能否以集合的方式行使，也引發了相當的爭論。正因為如 此 ， 日 本 政 府 堅 持 ， 所 謂 的 集 體 權 只 意 味 著 個 人 權 利 的 「 集 體 行 使」，而非在既有權利體系之中創造出新的權利架構。34 最後，就權利內容面來看。實體權利首先必須明確畫定權利的內 涵（如自決權的範圍），接著再由權利的主體（如原住民族自治組 織）來行使相關權利。由於愛努民族所占的比例實在太少，且居住地 點又集中在北海道，加上目前日本國民對愛努的理解依然薄弱，貿然 以權利方式來推動政策恐怕會引發極大的反彈。在當代民主制度必須 尋求多數支持的考量下，避免衝突才能實質推動政策並加速議論的進 行。 總之，實體型的權利政策需要明確畫定權利主體、內涵、範圍等 要素，權利的主張往往也意味著他者的退讓與排拒，這必然會導致衝 突與爭議不斷。對日本這種原住民族所占比例極小的國家來說，採取 原住民族的實質權利保障，不見得有助於實質政策的推動，反而更可 能使正在萌芽的愛努保護意識胎死腹中： 我經常用藥品中的西藥和漢方來比喻（歐美和日本的政策）。 西藥效果非常顯著，但副作用也大；漢方雖然沒這麼見效，但副 作用少。……對愛努來說，問題還沒這麼嚴重，因此政策選擇上 黃之棟，當面訪談，受訪者 O，札幌，2015 年 8 月 28 日。類似的見解也可 以參考愛努協會的分析。請見公益社団法人北海道 協会，《 民 族 概説：北海道 協会活動 含 》，頁 1。 日本政府對相關議題的看法，請見日本学術会議，〈 政策 方 国民的理解〉，頁 24。
與其採取副作用較大的處方，還不如用慢慢產生療效的「漢方藥 政策」來得更合適。35
二、日本程序取向的原住民族政策
有鑑於歐美實體權利型政策方針容易引發對立，權利行使又必須 先闡明權利主體、內涵等議題，反而更為曠日廢時。實有必要發展出 一套符合日本國情，且又可立即執行的愛努政策。對此，多位懇談會 受訪者，都指出當時與會者所念茲在茲的，是如何迴避與主流社會的 衝突。 (一)以曖昧性來創造政策空間 事實上，「有識者懇談會」的設計本身，就彰顯了上述特徵。不 管是 1996 年 Utari 懇談會還是 2008 年的愛努懇談會，都是官邸「私的 諮問（詢）機關」36，其決議對政府並不具拘束力。但訪談中懇談會委 員也特別指出，雖然表面上只有諮詢的功能，但所有委員都心知肚 明，只要能提出一份四平八穩的報告，相關建議最後就非常可能會被 採納。換言之，不直接以官方立場出發，其實是在創造政策迴旋的空 間。 同樣地，懇談書中之所以選擇看似無所不包的文化來當作主軸， 其實也是因為曖昧性的關係：37 黃之棟，當面訪談，受訪者 T，札幌，2015 年 8 月 28 日。 有關諮問機關在日本整體行政改革中的位置，請見黃之棟，〈日本「愛努諮 問機關」之研究：原住民族研究觀點的制度性反思〉，《行政暨政策學 報》，第 66 期，2018 年 6 月，頁 85-113。 有關新制度論與曖昧性間的關係，誠如「本文研究架構與資料」一節中的說 明，新制度論是一種方法層次的討論，無法與具體層次的議題（如曖昧性） 逐一對應。至於曖昧性的「定義」究竟為何的問題，作者認為此處其實存在 了某種「悖論」。換言之，正因為日本政府不願正面處理愛努、文化、集體 權利等概念的實際意涵與範圍，它才特意選擇迴避而不去觸碰定義問題。曖昧的狀態到底好還是不好？臺灣和其他國家都是以基本權 利來思考（這個問題），因此認為曖昧很不好：曖昧的東西不能 成為權利。……但日本本來就不從權利角度思考，因此曖昧反而 是好的。正因為「曖昧」所以才能不發生衝突卻還能執行，有這 樣的好處。38 (二)當事人參與和保持公正性的兩難 就西方的觀點來看，懇談會中僅有一位愛努委員，代表性明顯不 足。但這其實也是因應日本主流社會價值所作出的衝突防止機制。質 言之，參與和保持政策客觀性之間，其實存在了相當程度的「互斥 性」： 在日本，為了要確保議論的客觀性，原則上不會在懇談會或 檢討會這類組織中，加入直接利害關係人。所以第一次 1995 年的 愛努(Utari)懇談會，一個愛努代表也沒有；第二次才把加藤先生 （愛努協會理事長）納入。一般來看可能覺得很少，但對政府而 言，本來應該一個都不行的，是例外才予以納入。39 換言之，日本社會不從參與的角度出發，而更重視將問題交給公 正第三人來判斷。當然，對愛努族人來說，族群事務重大決策中，僅 有一個委員顯然代表性不足；但主流社會卻強烈認為在這種涉及特定 人權益的問題上，當事人不宜成為代表。也就是說，當事人的參與反 而容易引來為自身權益護航（也就是愛努特權、利權）的批判。為了 調和這種衝突，懇談會也作了相應的調適： 質言之，不明確界定論題，也不直接作成官方政策等做法，都體現出日本政 府希望讓愛努問題處於曖昧狀態的意圖。 黃之棟，當面訪談，受訪者 T。 黃之棟，當面訪談，受訪者 T。
你要去看加藤（理事長）扮演的角色。即便他只是幾個參與 者中的一位，但他提交了愛努協會的原案（草案）。（我們只是） 就怎麼去實現它來作議論而已。通過加藤先生反應出的愛努聲音 其實是很大的。40 (三)強調損害回復的論證 2009 年的懇談會報告書不強調實體權利的保障，而更傾向在程序 上對原住民族權益予以回復。質言之，日本的政策可以用「損害回復 程序」來概括。41就報告書的論證結構來看：首先，它先對愛努民族是 「事實上」具有「原住性」的民族給予肯認；接著指出過去日本政府 是在未經同意下，強行進入愛努的固有土地。這使得愛努的生計、生 存都受到致命的打擊，也造成了損害的「結果」。既然有損害的事 實，國家當然負有回復損害的義務。質言之，該報告書通過歷史的回 顧，來指陳國家的責任所在。 總之，日本政策關注的重點不在原住民族的「權利」，而在於國 家迫使愛努淪於少數的地位，並對愛努利益造成損害，因此需要予以 特別的補償。正因為重視程序面的保護，日本型原住民政策把重點放 在相關國家責任的有無、強度，以及國家責任的來源（如報告書中指 出的欠缺事先同意）等等議題之上。 (四)政策往文化面收斂 至於國家所應回復的民族利益究竟所指為何的問題，懇談會報告 書也避開了權利的問題（避談「文化權」），轉而將重點直接放在 黃之棟，當面訪談，受訪者 T。 除了常本照樹之外，其他論者也有近似的主張。請見落合研一，〈「先住民 族 権利 関 国連宣言」 政策〉，頁 65-69。另請見房川樹 芳，〈 民族 法 権利 現状〉，《法社会学》，第 52 期，2000 年 3 月，頁 120-126、237；常本照樹，〈 民族 「日本型」先住民族政 策〉，頁 79-82。
「文化」上。不過，此處所指的文化並不是 1997 年《愛努文化振興 法》希望振興的語言、舞蹈、工藝等「狹義的文化」。報告書把人類 生活的各個側面，諸如藝術、道德、宗教等各式生活所形成的樣式都 納入考量，並強調要在傳統中創造新的愛努文化。換言之，國家必須 對新愛努文化與認同的孕育予以實質的支持。 日本的愛努政策之所以往「文化」上收斂，與 1997 年《愛努文化 振興法》直接相關。事實上，在該法案通過前的兩個月，「二風谷判 決」率先肯認愛努為原住民族。該判決在沒有法律明文，也不採取優 惠性差別待遇(affirmative action)的論理下，嘗試對原住民族的權利與 利益進行保障；42另一個關鍵，則歸功於首位愛努議員萱野茂的奔走。 事實上，當時不管是愛努協會還是萱野本人都對法案聚焦在「文化振 興」感到不滿。但當時政府的態度是，若不接受草案，所有的愛努新 法就必須回歸原點。 對此，萱野認為與其完全喪失新法制定的機會，還不如將該法當 成改革的起點。因此，有關愛努原住性的爭議問題，就被以附帶決議 的方式處理，優先追求了法案的通過。由此可知，「民主主義的多數 派同意」使得涉及少數權利的議案極難通過；反過來說，要爭取法案 的通過，就必須爭取多數的認同： 有關二風谷判決的意義，學界有諸多分析，請見房川樹芳，〈 民族 「少数先住民族」性 関 考察： 二風谷 判決 素材 〉，《北大法学研究科 》，第 6 期， 1999 年 12 月，頁 245-272；吉川仁，〈「二風谷 事件判決」 〉，《憲法論叢》，第 8 期，2002 年 3 月，頁 119-134；常本照樹，〈憲 法 最前線 最縁辺：先住 少数民族 権利〉，紙谷雅子主編， 《 日 本 国 憲 法 読 直 》 （ 東 京 ： 日 本 経 済 新 聞 社 ，2000 年 ）， 頁 185-203。我國學者的部分，請見吳豪人，〈文化權作為一種複合性權利： 以日本阿依努族文化權發展史為例〉，頁 1-32。
所以說，如果不從改變周邊（的日本人）開始，想要實施什 麼都是很困難的。像愛努這樣的少數，在壓倒性多數派裡想要推 動什麼，都像是不可能的事情。43 正因為如此，日本的愛努政策才採取迂迴的策略，避開爭議改從 較易取得共識與理解的文化切入，進而尋求突破點。質言之，未來除 必須持續增進日本國民對愛努的理解，如何將愛努問題與國民全體的 利益扣連，是前述「損害回復程序」確立後下一階段的難題。 也就是說，我們必須打破愛努政策僅以愛努為對象的框架，在論 述上轉換為：愛努政策能對日本整體產生助益。政策論述的轉換，促 使日本政府把重心放到了如何把愛努尊重自然的文化傳統與日本整體 文化的豐富性和多樣性連結，進而創造永續社會之上。而目前初步的 作法，就是希望在孕育愛努文化的山川、大海之中，建立起包含博物 館在內的國立自然公園，並以此作為「民族共生的象徵空間」。44這些 都是邁向民族共生與增進日本全體國民的愛努理解的嘗試。 (五)憲法上的原住民族權利論證 如眾所知，〈聯合國原住民族權利宣言〉僅具備「軟法」(soft law) 性質，也就是國際社會雖能普遍接受它所揭櫫的價值，但宣言本身卻 不具備實質拘束力。從這個角度來看，宣言的通過，僅意味著國際社 會希望各國政府都能將原住民族權利納入制度性保障的範疇。此處的 問題在於日本憲法並沒有直接觸及原住民族議題，因此，如何在既有 憲政秩序下論證出原住民族權利，使之為各界接受，就成了最大的挑 黃之棟，當面訪談，受訪者 K，札幌，2015 年 8 月 19 日。 有關民族共生的象徵空間的簡要介紹，請見前川正明，〈我 国 政 策〉，頁 36-39。同為懇談會委員的佐佐木教授，也以「一個列島、兩個國 家、三個文化」來說明民族共生象徵的意義。請見佐 木利和，〈 列島、 国家、 文化〉，《学術 動向》，第 16 卷第 9 期， 2011 年 9 月，頁 70-78。
戰。45事實上，日本政府雖然在宣言表決中投下贊成票，但當時官方代 表也作了幾項宣示：對於自決權，日本政府表示宣言並沒有賦與原住 民族分離或是獨立的權利，其權利行使也不能用來妨礙國家主權與領 土完整；其次，宣言所揭示的權利不能妨害他人人權；在這樣的認識 下，各種與財產權、所有權、土地等相關的權利，都必須與第三方權 利，以及公共利益相互協調，且必須由各國民法或其他法令定之。46質 言之，懇談會必須在上述原則下，透過解釋來建立起未來愛努政策的 基盤。 如前所述，日本憲法制定之初，本來就不是以愛努民族的存在為 前提；另一方面，為了打破過往集體主義傳統，日本憲法反而更加強 調個人主義。對此，報告書特別嘗試對日本憲法第十三條「尊重個 人，追求幸福的權利，公共福利」予以詮釋。該條規定：「全體國民 都作為個人而受到尊重。對於謀求生存、自由以及幸福的國民權利， 只 要 不 違 反 公 共 福 利 ， 在 立 法 及 其 他 國 政 上 都 必 須 受 到 最 大 的 尊 重。」47報告書中特別強調，此處所謂的個人尊重也包含愛努選擇個人 生活及其認同的尊重。至於尊重的方式，固然有國家不得妨礙其選擇 自由的消極面，也包含了國家積極任事，俾使尊重成為可能的環境整 備工作。 除了常本照樹之外，也請見佐藤幸治，《日本国憲法 先住民族 人 》（札幌：北海道大学 先住民研究 ，2013 年），頁 2-56；菊地洋，〈 民族 権利 対 2 ： 人権 権利解釈 集団 権利解釈 可能性〉，《茨城大学政 経学会雑誌》，第 78 期，2008 年 3 月，頁 147-168；落合研一，〈「先住 民族 権利 関 国連宣言」 政策〉，頁 65-69。 日本学術会議，〈 政策 方 国民的理解〉，頁 24。 日本憲法的翻譯，請見日本駐華大使館，〈日本國憲法〉，2018 年 5 月 20 日 （ 檢 索 ），《 日 本 國 駐 華 大 使 館 》，<http://www.cn.emb-japan.go.jp/ fpolicy/kenpo.htm>。
總之，報告書刻意避開「幸福追求權」這類權利主張，迂迴創造 愛努政策的空間。換言之，為使愛努個人的認同能夠建立和維持，政 府必須避免妨礙愛努認同的形成；另一方面，政府還須積極促進愛努 語言、生活樣式的傳承，並加速國民對愛努的理解。唯有從政策面改 變社會環境，社會對愛努的歧視才可能根除，愛努民族也才可能根據 自己的民族意識與認同，積極選擇去做一位愛努人。唯有如此，愛努 其他的訴求才可能實現。
陸、討論
從「治理結構」的角度切入，我們發現日本的政策抉擇，其實受 到了該國特定歷史時空、社會結構等因素的影響。質言之，由於日本 長期受到國際人權機構督促和人權團體的鞭策，加上 2007 年宣言的通 過和國會決議的敦促，使得它不得不在內外壓力下承認愛努的原住民 族地位。特別是日本投票贊成，通過〈聯合國原住民族權利宣言〉之 後，相關工作更是快速進展。至於後續的制度性安排，也都展現出了 前述當代日本政策研究中「多元 多層次」的特徵。具體來說，從愛 努議題就可以發現，過去全然由中央官僚主導的模式已經被日漸打 破，而是由多元行動者，如國際組織、中央、地方（北海道道廳）、 政黨、48愛努協會，以及其他民間團體與個人等，共同型塑出了當前愛 整體來說，日本的主要政黨，除了（日本）共產黨之外，絕少在國政層次討 論此議題；至於區域（特別是北海道）層次，主要政黨間的愛努政策差異則 不大。不過，一般認為自民黨對相關議題的態度較為保守。此可由兩點看 出：首先，1995 年第一次的 Utari 懇談會是在聯合政府期間設置。其次，時 任首相鳩山由紀夫曾經在 2009 年「首相所信表明演說」中，特別提及對於 愛努歷史與文化尊重的重要性，相關政策也在民主黨執政期間較多進展，因 此一般認為民主黨（與後來的民進黨）對此問題較為關注。即便如此，主要 政黨大致都還是對此議題採取模糊的態度。根據本文作者田野調查期間得到 的資料，不同的論者都曾提到，每次愛努議題之所以能夠在全國層次受到矚努政策的面貌（請見表 3）。 表 3 日本多元 多層次的愛努政策及其治理結構 主要行動者 具體行動 國際機構 聯合國：通過〈聯合國原住民族權利宣言〉。 國際人權機構：持續監督並提出建議。 國家 國會：通過決議、相關法律（《愛努文化振興法》等）、並編列預算。 議員間亦成立跨黨派聯盟進行討論。 行政部門：成立愛努政策推進會議、內閣官房愛努總合政策室等部門， 並透過閣議決定「民族共生象徵空間基本方針」與推動各種調查工作。 政黨 各主要政黨在國家或地方層級將愛努事務納入政策或公約。 2012 年愛努民族黨成立。 自治體 北海道政府：提供愛努文化振興補助金、辦理愛努生活向上施策。 團體 企業 政府成立半官方之「愛努民族文化財團」辦理相關事務。 北海道愛努協會持續推動。 企業、學校、研究機構贊助相關活動。 市民社會 民間組織（如愛努政策檢討市民會議）持續監督相關政策。 資料來源：作者自行整理。 誠如前面的分析，愛努民族遭遇到的最大挑戰，在於其人口數目 極少，僅占總人口的 0.02%且高度集中在北海道地區。因此如何將原本 被定位成區域性的問題提高到國家的層級，便面臨了極大的挑戰。對 此，宣言的通過與東京申辦奧運的成功，提供了一個絕佳的機會。質 目，大多是因為重大的事件發生，如政黨輪替、〈聯合國原住民族權利宣 言〉通過、申辦奧運成功等等。有關鳩山首相的演說，請見首相官邸，〈第 173 回国会 鳩山内閣総理大臣所信表明演説〉，2009 年 10 月 26 日 ，《 首 相 官 邸 》，<https://www.kantei.go.jp/jp/hatoyama/statement/ 200910/26syosin.html>；有關日本共產黨最近（2017 年總選舉）的愛努政 策主張，請見日本共產黨，2017 年 10 月，〈 生活向上 権利 擁 護 、実態 新法制定 〉，《日本共產黨》，<https://www.jcp. or.jp/web_policy/2017/10/2017-51-ainu.html>。
言之，國際人權標準與奧運盛會所提供的展示舞臺，使得愛努議題能 夠順利排上議程，日本也得以藉此向國際社會展現日本邁向共生社會 的決心。即便如此，日本國內還是產生不少反對聲浪，認為這些獨厚 愛努的政策會產生「愛努特權」。因此，如何持續說服多數國民，俾 使相關政策能夠順利推動就成為懇談會與日本政府思考相關議題時最 重視的問題。誠如論者對懇談會成員同時也是現任（愛努）「政策推 進作業部會」部會長常本照樹訪談後所下的註腳，當前日本最重要的 工作其實就是要找到一個「實行可能」的共生方式。49 從這個角度來看，日本當前的愛努政策主軸確實完全放在如何創 造出更多政策空間，俾使政策能夠實質且有效地推動。換言之，不管 是曖昧性、當事人參與與否、強調損害回復與國家責任、政策向文化 收斂等，其實背後都是希望能迴避與主流社會的正面衝突。在衝突迴 避的前提下，日本政府在法律、政策、會議組成、定位上都避開權利 的探討，先從立刻可行的角度來推動各項政策，並待國民對愛努的理 解與認識能夠持續深化。然而，這種以迴避方式避開權利論述的原住 民族政策，雖然避免了與主流社會的正面對決，但卻也產生一連串的 問題。 首先，包含懇談會報告書在內的討論，其實都陷入了某種「多數 者的迷思」。也就是說，論者假定少數權利的回復一定得與多數者的 利益一致，才有實踐的可能。50正因為如此，才要非常小心翼翼地迴避
常本照樹，〈U 7 Interview FILE 108〉，《U Seven》，第 53 卷，2014 年 1 月，頁 10-19。 也有學者從不同的視角來檢視此報告書中的補償論理。請見吉田邦彦，《 民族 先住補償問題：民法学 見地 》（札幌： 自由学校 「遊」，2012 年），頁 1-84；吉田邦彦，〈 民族 補償問題－民法 学 近時 有識者懇談会報告書 批判的考察〉，《 》，第 28 期，2011 年 6 月，頁 19-47；中村尚弘，〈「 政策 方 関 有識者懇談会」報告書 関 論考 比較検討〉，《北海道民族学》，
與主流社會的可能衝突。然而，當代權利論述的根本立基，其實就是 希望平衡甚至超越這種「多數民主邏輯」，讓弱勢者能夠挺身向主 流、多數爭取自身權益。換言之，期待多數者的理解，進而改變他們 的立場固然重要，但從當代原住民族權利運動的發展就可以知道，相 關討論本來就不是建構在多數人的理解與贊同之上。 正因為沒有論及權利議題，論者指出這使得懇談會報告書中原本 應該是「王道」的損害回復論理或補償討論，出現了說理上的困難與 論點的前後不一。51具體來說，如果不從歷史正義的角度來論證權利， 我們其實很難進一步討論國家責任與損害回復的問題。在論理上，我 們更沒有辦法僅討論損害回復，卻不談背後的權利基礎何在。正因為 如此，懇談會報告書點到為止的處理，反而會導致論點的失焦。質言 之，避談權利議題雖然能夠避免衝突，卻也使得日本的原住民族政策 無法觸及當代原住民族所關切的核心議題（如土地、自治、民族教育 等等），只能徘徊在社會福利、文化等周邊討論。但這麼一來，原住 民族就更可能因為社會福利的關係，而更加依附於國家或主流社會之 上。同樣地，過去為人所批判的「觀光愛努」，52隨著愛努博物館、民 族共生的象徵空間的建立，也可能轉為「文化愛努」。53縱使後者「商 品化」的色彩較諸以往淡了許多，但原住民族逐漸「博物館化」的根 本問題，依然難以改變。換言之，如果不採取以原住民族為主體的方 第 10 期，2014 年 3 月，頁 67-76。 吉田邦彦，〈「 民族 補償問題－民法学 近時 有識者懇談会 報告書 批判的考察〉，頁 38，對此有詳盡的說明。 論者以此來說明愛努文化因為觀光的影響而更加成為「和人」獵奇的對象。 請見東村岳史，〈 民族復権運動前史：「空白期」 理解 〉，頁 19-30。 有關愛努文化被「格式化」(formatting)的問題，請見東村岳史，〈「 文化」 「 化」〉，《国際開発研究 》，第 18 期， 2001 年 3 月，頁 113-123。
式，日本的愛努政策只是從過去「要求愛努自立」的模式，走向「被 強迫的共生」而已。54 就另一個角度來看，曖昧性雖然為各項制度創造了迴旋的空間， 但日本政府在愛努議題上強調的曖昧性，與日本社會的整體發展卻是 背道而馳的。對此，在作者與日本學者的訪談中，就曾提及曖昧性與 日本法的關連。該位日本學者指出，日本社會確實有重視模糊與曖昧 的特性，之所以如此，主要源自於過去的農村時代，村民之間有著類 似的生活習慣與傳統，因此非常注重透過曖昧來維持和諧；但反過來 說，曖昧的強調很容易就會使權利義務陷入不確定的狀態。55也因為如 此，當代日本法學的根本思想就是希望透過清楚的權利義務界定，來 突破過往的曖昧慣性。換言之，曖昧性其實是日本法學與政策研究上 急於擺脫的對象。也因為如此，日本政府與懇談會這種強調曖昧的論 述，招來不少批評： 曖昧怎麼會是好呢？曖昧（的假設）是你我同族！有個共同 的一種（認識）……別人就沒有這種的社會上的認知、默許、文 化，那自然你就會被排擠。56 換言之，雖然曖昧確實符合日本傳統，很大程度也使政策更容易 推動。但現代社會涉及到不同群體權利關係及責任的歸屬，如果不能 透過權利、法律等手段來明確化責任的分配，問題就可能一直處在懸 而未決的不確定狀態。同樣地，對於愛努這類本來就不在「和人」文 化脈絡的民族來說，強調曖昧性反而使原住民族「他者」的印象更加 強固，進而使之更容易淪為被排斥的對象。總之，曖昧性隱含了「我 東村岳史，〈 政策 分析枠組 ：強制 「共生」 構造〉， 《国際開発研究 》，第 47 期，2016 年 10 月，頁 1-16。 黃之棟，當面訪談，受訪者 O。 黃之棟，當面訪談，受訪者 F，臺北，2016 年 12 月 9 日。
群」(we-ness)的概念，很容易導致愛努成為「他群」(other-ness)，甚 至淪為歧視的標的。當然，曖昧使得權利呈現不確定的狀態，不確定 本身就可能使相關措施被視為國家或主流社會的某種「恩給」。事實 上，在實際走訪愛努協會與部落之後，我們也發現愛努族人對當前曖 昧性的作法也同樣高度不滿，他們希望政府能透過正式道歉等作法， 以明確顯示政府的責任所在。57 如果說以曖昧性來避免衝突，進而加速原住民族事務的推動，顯 示出日本政府的務實。那麼，日本政府與學界對權利討論的堅持，就 反映出它執著的一面。誠如曾擔任愛努懇談會座長（主席）的佐藤幸 治教授所言，懇談會中議論最多的部分，其實是如何將國際法上的原 住民族權利，論證為「憲法上的權利」，58特別是如何透過解釋來調和 集體權利和憲法中的個人主義。正因為問題棘手，懇談會八位成員 中，除了行政機關二位代表、愛努代表一位之外，法學者就占了三 位，59且由國際法學者佐藤擔任主席。由此足見權利論證的重要性。 日本政府與學界，非常執著於憲法上基本的權利論證，以及國際 這些努力也可以從相關團體的努力中看見。比方說，2009 年相關團體便曾 經對愛努懇談會提出呼籲，並要求政府道歉。請見 政策検討市民会 議，〈 ～我 明日～有識者懇談会 提言〉， 2018 年 5 月 20 日（檢索），頁 1-8，《 政策検討市民会議》，<https:// ainupolicy.jimdo.com/資料庫/ - - -我 明日-有識者懇談 会 提言-2009/>。比較近期的活動，則要求正視歷史不正義與原住民族 權利。請見先住民族 声実現！実行委員会，〈 政策 文化振興 終 ！先住権 基 政策実現！ 署名 協力 〉，2017 年 12 月 5 日，頁 1-3，《先住民族 声実 現！実行委員会》，<http://onnagumi.jp/iroiro/2017_12ainu.pdf>。 佐藤幸治，《日本国憲法 先住民族 人 》，頁 23-52。 具體來說，憲法學者有佐藤幸治、常本照樹兩人，以及國際法學者安藤仁 介；歷史學者佐佐木利和、山內昌之；愛努民族代表加藤忠；北海道的高橋 春美知事、前文部科學省大臣遠山敦子。
法如何內國法化的問題。質言之，日本各界對於原住民族的問題看似 非常保守，但對於基本的權利討論與論證，卻非常堅持。受訪者 O 便 直言，雖然國際間原住民族權利進展迅速，但正因為發展快速，才更 需要學界費心討論。這是因為快速接受通常也意味著快速轉變，一旦 政治情勢改變，已經獲得的權利也可能就此被收回。另一方面，倘若 政府只依賴有限的條文及宣言揭櫫的原則，就據以演繹出各種原住民 族的「集體權利」，反而容易產生推論跳躍的危險。60 總之，在愛努議題上，權利的討論終究是無法迴避的問題。相對 於日本政府的迴避，日本學界對此問題採取的是正面面對的方式，希 望能從個人主義出發的日本憲法中，論證出集體的權利。權利的論 證，相信是下一階段日本愛努政策能否突破既有社會福利與文化的框 架，進一步發展的關鍵所在。
柒、結論
本文從治理結構的角度出發，通過「多元 多層次的日本公共政 策研究架構」來分析日本近年的原住民族政策。研究發現，愛努政策 展現了前述「多元 多層次」的特徵。具體來說，日本政府之所以會 在 2008 年終於承認了愛努的「原住性」，並不是出於偶然，而是與宣 言的通過與多年來國際人權監視機構的督促直接相關。除此之外，愛 努協會的長期在日本國內外發聲，以及北海道道廳的催化，也都扮演 了重要的角色。 在承認愛努民族的原住性之後，日本的原住民族政策也出現重大 的轉折。整體來說，日本愛努面臨了幾個結構性的問題，首先，愛努 民族占總人口的比例極低，絕大多數又聚居北海道地區，因此相關議 題在日本國內一直處在邊緣的地位。其次，由於過去的同化政策，使 得不管是日本政府還是一般國民，對愛努的理解相對不足，以致不時 作者，當面訪談，受訪者 O。會有批判和反對的聲浪。最後，由於日本憲法主要是以國民、個人來 理解權利，而沒有把民族、集體等因素納入考量，因此學界對憲法的 原住民族權利也存在高度的疑慮。 為克服上述限制，2008 年愛努懇談會刻意迴避了歐美的實體權利 論述，改採程序為主的政策框架。具體來說，有鑑於憲法上原住民族 的權利論證尚未完成，日本政府以曖昧的方式避開了權利和後續的道 歉與賠償，改以損害回復的歷史論證來證成政府的責任所在。再就具 體的政策來看，目前的愛努政策基本延續了過去社會福利和文化振興 並行的框架。只是在文化的認定上，採取迂迴的廣義解釋，模糊地把 所有愛努議題，都納入為文化的一環。總之，懇談會希望通過曖昧性 與創造性的模糊來繞過爭議，進而爭取更大的政策空間。就很大的程 度上來看，上述的方式無疑是成功的。在過去，愛努議題基本上是一 個不在討論之列的議題，但隨著懇談會、政策推進會議、共生空間等 各項制度性設計，一舉拉高了愛努議題的層次。愛努也從原本的「討 論外」、北海道地方性議題，到現在成為國家整體戰略的一環。就整 體能見度來說，確實已經高出過去甚多。 但隨著關心度的提高，與各界期待的增加，未來日本似乎很難再 以曖昧的方式迴避國際原住民族論述的核心，也就是各種權利論述的 部分。一旦進入到實質權利的討論，也必然會與主流社會產生各種可 能的碰撞。未來相關討論會如何開展，攸關整體愛努民族的長遠發 展，也值得我們持續關注。 ※本文為《臺灣少數族群文化發展的全球治理與在地實踐－（子計畫 七）落實原住民族文化權的制度性安排》(NSC 103-2420-H-180-001-MY2)、《日本「諮問機關」制度之研究：以愛努政策為檢討核心》 (MOST 107-2410-H-180-005-MY2)、《建構和諧族群關係的治理結 構－臺灣與全球公民社會觀點－部落批判理論的理論論證與本土經 驗分析：以原住民族自治為核心》(MOST
105-2420-H-180-001-MY2)、《自主、自決與自治：去殖民化脈絡下我國原住民族自治主 體之再建構－傳統組織與當代制度的「接觸地帶」：部落公法人法 制與職能的實證研究》(MOST 107-2420-H-180-001-MY2)、國立空 中大學 106 年專題研究計畫「日本型原住民族政策的可能性與限制 之研究」計畫之部分研究成果。 （收件：2017 年 12 月 7 日；修正：2018 年 7 月 20 日；採用：2018 年 10 月 5 日）
