第二章 文獻回顧與評述
第一節 立委選舉制度的變革
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第二章 文獻回顧與評述
第一節 立委選舉制度的變革
一個民主國家最基本的必備條件，在於是否有公平、定期且具競爭性的選舉，
而選舉制度之重要性在於，它做為民主國家規範權力分配、行使與互動之整體憲 政架構的一環，決定了如何將選票轉換為公職及席次的規則，往往影響著誰能夠 透過選舉進入權力結構，因此其影響與重要性不言可喻（林繼文，2006；黃紀，
2008a）。正因選舉制度在民主社會扮演著如此重要的角色、發揮舉足輕重的影響 力，因此世界各國對於選舉制度的設計與變革，無不採取嚴謹慎重的態度。綜觀 世界各國選舉制度演變的發展，頻繁且劇烈的選舉制度改革並不常見，原因在於 選制變革往往因為選民缺乏專業知識、憲法修改上的限制、既得利益者的考量、
政黨競爭的理性計算、或者改革結果的不確定性等眾多因素（Reeve and Ware, 1992: 10-14），而使得選舉制度改革在民主國家中皆屬敏感而艱困的政治工程。
一個國家會進行國會選舉制度變革，除了選制本身導致的弊端引發民意輿論對國 會運作的不滿為最直接因素之外，通常需有其他客觀條件或政治情勢的配合，包 括政治醜聞的爆發、政府政策的失敗、特殊事件的發生、政黨與政治人物的利益 計算、或政治壓力團體的鼓吹等，都是可能促使選舉制度產生改變的原因（Norris, 1997: 297-312）。3
我國立委 SNTV 制度在實施多年之後，如同過去日本眾議院選舉長期使用 SNTV 的實施經驗，開始陸續出現許多不利民主發展的制度缺失，例如金權政 治、賄選盛行、黑金與派系勾結等。立法院在九零年代初期全面改選之後，民眾 對於立法委員表現的滿意度並未隨著民主化的進程而有所提升，因此立委選舉制 度改革便成為台灣民主化後政治改革非常重要的一環。
3 以日本為例，其 1994 年選制改革成功的背景就是在執政的自民黨，自 1970 年代末起爆發一連 串的政治醜聞，1976 年洛克希德（Lockheed）賄賂案、1988-1989 年間瑞克魯特（Recruit）公司 內線交易醜聞、1992 年佐川急便（Sagawa）非法政治獻金案等，引發選民對自民黨政府的高度 不滿，同時社會對於 SNTV 選制所造成的派閥政治、金權掛勾等亂象積怨已久，因此就在自民 黨於 1993 年眾議院選舉失利、在野聯盟組成聯合政府的期間，成功推動了選制的變革。日本選 制的改變同樣是經歷非常久的爭辯與努力，從 1950 年代就開始出現改變選制的呼聲，1970 年代 初有具體引進混合制的構想，到 1988 年竹下登首相時具體著手選舉改革，提出眾多選舉改革法 案，直到 1994 年才順利將 SNTV 改成單一選區兩票並立制。關於日本選制改革歷程及原因的詳 細說明，請參閱 Reed and Thies（2001）、Woodall（1999）、楊鈞池（2006：115-169）、葉正德（1997）、 蔡增家（2004：110-126）。
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一、我國立委選制改革歷程
綜觀世界各國國會選舉制度的演變趨勢，十九世紀以英美式的「單一選區多 數決」（single-member district with plurality system）為主流，甚至許多歐陸國家 也都有實施此一制度的經驗，二十世紀則有往「政黨比例代表制」（proportional representation system, 簡稱 PR）發展的傾向，讓社會多元意見皆能於國會中獲得 代表。這兩種制度雖都有其特殊的優點，然而卻也有其不足之處，單一選區多數 決「勝者全拿」（Winner takes all）的制度特性，導致政黨得票率與席次率之間的 比例性偏差（disproportionality）過大，排擠小黨的生存空間；政黨比例代表制 雖改善了比例性偏差的問題，但卻容易導致國會中政黨林立、極端意識型態政黨 的出現，在內閣制國家中常因無單一政黨可獲得過半席次而需組成聯合內閣，大 幅提高政局不穩的風險（蔡學儀，2009：35）。因此 1990 年代開始的選舉改革則 是希望整合上述兩種制度的優點，朝混合式的「單一選區兩票制」（亦稱「混合 制」、「混合成員選制」）發展遂成為選舉制度改革的主流，例如南韓（1988 年）、
義大利（1993 年）、紐西蘭（1993 年）與日本（1994 年），皆陸續改變原有選制 轉而實施混合制。九零年代開始走向民主化的新興民主國家如俄羅斯、匈牙利 等，也都以混合制作為民主化後的國會選舉制度。4有學者便稱二十一世紀的選 制改革是混合制的時代（Shugart and Wattenberg, 2001a: 1-2）。根據學者的統計，
目前全世界已有超過 30 個國家，在其國會或地方議會的選舉中使用各種融合不 同制度形式的混合選制（王業立，2008：35）。同為東亞國家的南韓、日本也有 從 SNTV 到混合制的選制改革經驗，我國立委選制的改變也朝此一方向發展。
在正式通過單一選區兩票制的憲法修正案前，國內政界與學界出現選制改革 的呼聲由來已久，但因牽涉層面廣泛、又需經過修憲程序，國內各政黨一直未能 對選制改革形成共識。從 1990 年代初期開始全面改選國民大會代表及立法委員 之後，政界與學界皆有主張推動單一選區兩票制，以杜絕現行 SNTV 制度的弊 端。1995 年國民黨於立法院選舉中失利，幾乎失去國會多數席次，時任行政院 長連戰即公開倡議立委選制從 SNTV 改為單一選區兩票制，1996 年中選會提議
4 學者間對於選舉制度的分類略有不同，不過傳統上可分成「多數決制」與「比例代表制」兩大 類，Farrell（2001: 7-10）依照選舉規則（electoral formula）更將之具體細分為相對多數決（plurality system）、絕對多數決（majority system）、比例代表制（proportional system）、以及混合制（mixed system）。若再搭配選區規模（district magnitude）、選票結構（ballot structure）等選舉制度要素
（Rae, 1971），則上述四大類又可分成許多制度細節各不相同的次類別，就世界各國採用的選舉 制度來看，很難找到兩個國家的制度是完全一模一樣的。
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降低立委選區規模（即每一選區的應選名額）的改革方案、並引入兩票制，不過 都遭受在野黨的反對。1996 年 12 月底各黨派召開「國家發展會議」，會中國民 黨與民進黨達成「選舉制度改革應朝單一選區兩票制努力」的共識，然而當時在 野的民進黨主張應採德國式的「聯立制」，而執政的國民黨則堅持日本式的「並 立制」，5雙方對於單一選區與比例代表各自分佔應選名額的多少比例，同樣未能 有所共識，因此國家發展會議中達成的協議，並未能在 1997 年的修憲過程中正 式定案（林繼文，2003a：94-95；王業立，1999：151）。往後幾年，儘管選制改 革仍是各政黨的「目標」，但對於改革的方向仍是爭議不斷，立委選制的改革仍 停留在各黨紙上談兵、各自表述的階段。
2000 年總統大選時，陳水扁、連戰、宋楚瑜等主要候選人，都將單一選區 兩票制的選制改革列為主要的競選政見。政黨輪替後，除了單一選區兩票制此一 替代選項外，為減緩選制改革帶來之衝擊，內政部也曾於 2001 年 6 月提出「中 選區兩票制」（每一選區應選名額在五名以下，且採兩票制）的過渡性替代方案，
但國會第一大黨國民黨則表態反對。於此同時，社會各界對立法院整體形象不佳 與長期議事效率的低落頗為不滿，因此在 2001 年底的第五屆立委選舉競選過程 中，民進黨也趁勢提出「立委席次減半」的改革訴求，允諾在選後推動選制改革 的工作，盼望藉此議題帶動年底選舉的勝選氣勢。立委選後，國會政黨勢力結構 產生劇烈變化，民進黨雖未獲過半席次，但躍升國會第一大黨。在高度民意支持 進行國會改革的氛圍下，2002 年第五屆立委上任之後，民進黨便與甫成立不久 的台灣團結聯盟立院黨團合作，正式連署提出立委席次減半的修憲案，而其他政 黨及立委也相繼提出不同的選制改革版本。在野時支持德國式聯立制的民進黨轉 而希望改採有利大黨優勢地位的日本式並立制，國民黨則一反過去支持並立制的 立場，公開宣布反對民進黨的提案，親民黨則是希望先採「中選區兩票制」作為 過渡時期的選制，各政黨因未能達成共識使得選制改革又遭擱置。
直到 2004 年總統大選選後，經過不斷的折衷協調及民意輿論強大壓力下，6 國、民兩大政黨才對席次減半為 113 席、採行單一選區兩票並立制達成協議，儘 管此一制度下受害最深的小黨對此制度仍有反對的呼聲，但在兩大政黨的強力推
5 有關聯立制與並立制的制度運作與差異，後文將有詳細說明。
6 當時許多的社運團體，如澄社、改革國會行動聯盟、核四公投促進會等，都曾在此一過程中以 各種形式要求政府及各政黨進行國會席次縮減及改變選制的政治改革，其中尤以民進黨前主席、
核四公投促進會領袖林義雄，其不惜在立法院前絕食靜坐抗議，要求各政黨履行改革承諾，形成 對民進黨政府及其他政黨而言一股龐大的社會輿論壓力。
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動下，2004 年 8 月的立法院臨時會三讀通過包括「國會席次減半」、「單一選區 兩票制」、「廢除國民大會」、以及「公民複決入憲」的修憲提案，並在 2005 年 6 月由任務型國大複決通過此次修憲案，完成台灣立委選制的首次改革。從此一推 動立委選制變革的歷程來看，正呼應了上述學者所說，由於選制改變的政治工程 涉及到政黨間實力的消長、政黨競爭的理性計算、以及既得利益者的考量等，使 得成功推動選制變革通常需要包括既得利益者的偏好結構改變、民意輿論或選舉 壓力等許多條件的配合。關於我國立委選舉制度改革之歷程更詳盡的介紹與說 明，可參閱王業立（2008：105-111）。7
學界對於立委選制從 SNTV 改為單一選區兩票制，同樣有非常多的討論與 辯論（王業立，1999；吳重禮，2002；林建地，2004；林繼文，1997；林繼文，
學界對於立委選制從 SNTV 改為單一選區兩票制，同樣有非常多的討論與 辯論（王業立，1999；吳重禮，2002；林建地，2004；林繼文，1997；林繼文，