美國廣電政策優惠少數族群案例之分析

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(1)﹒廣格與電視﹒. 第三卷第一期. 民 86 年2 月頁 25-44. 美國廣電政策優患少數族群案例之分析. 劉幼瑚. 〈本文節要〉美國早在六 O 年代就有研究報告指出，廣電媒體對少數族群的呈. 現，不但充滿歧視，而且報導數量又少。聯邦傳播委員會 (FC C)為了要增加節目的多元性及與少數族群相關的節目，於 1978 年公佈了三項. 優惠少數族群的主要措施，如「比較聽證優息 J. (comparative hearing. pref erence) 、「折價出售 J (distress sale) 及「延遲付稅證明 J (tax certificate) 。然而這些優息政策是否符合憲法第十四修正案的「平等保障原. 則 J. ?. 1989 年，華盛頓上訴法院在旦旦控望案判「折價出售」違憲，. 但卻在 winter Park 案中判「比較聽證優患」合憲。一年之後，比較聽證會和折價出售兩項優息政策同時被最高法院在 Metro. Broadcast-. 捏革的案子中確定合憲。不料 1995 年，最高法院在全坐旦旦旦案卻又認為. FCC 對少數族群的優息政策違憲 o 本文旨在探討 FCC 對少數族群的優息政策及美國最高法院對該政策的解釋 D 鑑於美國對少數族群的優惠措施，我國政府相關單位在品對特定族群(女口客家與原住民)時，或許有可資借鏡之處 D. *本文作者劉幼王利為國立政治大學廣電系副教授。. .25..

(2) ﹒廣播與電視﹒. 第三卷第一期. 民 86 年2 月. 壹、前言. 1968 年美國的科諾報告 (Kerner report) 指出，廣電媒體對少數族群的呈現，不但. 充滿刻板印象與歧視，而且報導數量嚴重不足 (Kerner ， 1968) 。少數族群為此曾多次. 向政府抗議。為了改善這種現象，美國聯邦傳播委員會 (FCC)於 1978 年公佈了三項優惠少數族群的措施. r 比較聽證優惠 J. (comparative hearing preference) 、「折價出. 售 J (distress sale) 及「延遲付稅證明 J (tax certificate) ，主要目的是增加少數族群擁有廣電媒體的機會，並增加節目的多元性 (Minority Ownership Task Force , 1978) 。為了不違反憲法第十四修正案的「平等保障原則 J. 'FCC 對其優惠少數族群措施. 的辯解是:少數族群擁有廣電媒體和節目的多元性相關。同時 FCC 並相信少數族群在. 電子媒介所享受到的優惠政策不僅可以幫助少數族群，並可服務公眾利益。以下則分別探討優惠少數族群政策的基本原理。. 貳、少數族群優惠政策的基本原理一、電台所有權的多元分散將導致節目內容的多元. (一)廣電據介所有權與節目多元化之關聯電台所有權的多元化是否能導致節目的多元是長久以來各界爭論的話題。過去有批評指出，廣電媒體在節目量方面對少數族群報導不足;在節目內容方面，不僅不能. 正確表達少數族群的觀點，甚至還塑造出對少數族群的刻板印象。所以這些批評人士認為，少數族群擁有的電台，對節目、新聞、評論、與廣告較能注入多元的觀點，而. 且在處理和不同族群相關的議題也會比較敏感。. 美國 Temple 大學教授Marilyn Fife在 1984-85 年就四個城市所做的研究調查中證實 :少數族群擁有電子媒介所有權和節目多元化之間存有關聯性 o 不僅如此， Fife 的報告更指出，少數族群擁有廣電媒體的所有權，的確會增加多元化的節目內容 (Min-. ority Ownership of Broadcast Stations Hearing ,. 1989) 。. 在 1988年又有研究報告指出，少數族群擁有廣電媒體所有權和以少數族群為訴求的節目之間有強烈的關聯。例如美國九千家電視和電台之中，只有百分之二十的非少. 數族群電台表示會提供黑人愛聽或愛看的節目:而百分之六十五的黑人擁有的電台表. .26..

(3) 美國廣電政策優患少數族群案例之分析. 示願意提供節目給黑人觀眾。至於西班牙裔的節目，在非西班牙裔擁有的電台中，只有百分之十會提供西班牙裔觀眾看的節目;而西班牙裔電台中，有百分之五十九會提. 供西班牙裔觀眾翁的節目 (Congressional Research Service Report , 1988) 。至於FCC 的態度，早在 1953年， FCC 就認為廣電媒體若要作的好，就必須服務各種不同需求的閱聽人，這裡自然包含不同族群的需求。尤其是自 1978 年以來， FCC 在政策與法規上優待少數族群，以增加少數族群擁有電台的機會。 FCC 認為藉由提倡電. 台所有權的多元，可以增加節目的多元。少數族群自然支持以上的論點。不過卻也有. 很多有利益衝突的白人認為如果在政策上對少數族群優待，不僅對白人不公平，而且還違憲。. (二)多元化 (Diversity) 的定義「多元化」是FCC 要求廣電業者在服務公眾利益時要達到的一項重要指標，即做. 到所有權、節目內容與觀點的多元。 Patricia J. Williams (1990) 定義「多元化 J (diver-. sity)是一個多文化主義 (multiculturalism)的概念，即很多民族彼此互動(i nteractive) 和適應 (accommodative) ，而不是支配 (dominant) 或者是講求多數主義 (majoritarian) 。. Hoffmann-Riem (1 987)歸納「多元」有四個面向: 1.類型與議題:媒介功能的差異，例如娛樂、資訊、教育。 2. 內容:和新聞、資訊的主題與意見相關。. 3. 個人與團體:指接近權與代表性。 4. 地理涵蓋範圍與關聯性。. 根據 Hoffmann-Riem 的分析. r 媒介多元」是指節目類型與議題要多元;節目內容與. 呈現的意見要多元:媒體要讓任何個人、團體與族群享有媒介接近權，並讓其代表性在媒體內容中顯現;媒體要兼顧各地方民眾的需求。. McQuail (1 992) 則指出，媒介多元可以三種主要方式呈現 : l.反映社會的差異。 2. 給不同觀點的人媒介接近權，讓其享有言論自由。. 3. 提供觀眾廣泛的選擇 ( pp .l 44-145) 。 McQuail 並且指出，每一個國家的政治、經濟、社會、文化背景不同，其對多元的優. 先順序也不一樣，所以媒介多元亦可以政治、地理(地區)、與社會文化三個面向來分析 ( p.150) 。在政治方面，讓不同政黨都有表達理念的機會，讓不同的政治議題有充. 分討論的空間。在地理(地區)方面，地理位置的差異亦可反映族群、宗教、與語言. .27..

(4) ﹒廣拾典電視﹒. 第三卷第一期. 民 86 年 2 月. 的差異。所以媒體內容亦應反映地方的差異與特色。在社會文化方面，媒體不只要反. 映不同族群、階級的聲音，亦應照顧不同性別、年齡、與利益團體的需求 (pp.150-. 152) 。. 然而美國最高法院在FCC. v. NCCB 的案子中指出，多元統及其效果是難以. 捉摸的概念，不僅難以定義，也難以量化，必須從整體政策以及第一修正案的立法根據來探討其性質上的定義。. (三)少數族群的定義根據 FCC 的解釋. r 少數族群」包括印地安人、阿拉斯加原住民、亞裔、太平洋. 屬地的族群、黑人、西班牙裔人。在FCC優待少數族群的措施中，少數族群擁有電台. 的所有權是指擁有百分之五十以上的股份或是控股。少數族群如果是與人合資，只要. 有百分之二十的股份，也可被視為「少數族群有重要的參與」. 。有學者指出，如果為. 了便於辨識，只要不是白人，多半可稱其為少數族群。不過亦有學者指出，這樣的分. 法容易誤導，因為在一些城市，少數族群的人口也許還多於白種人:況且少數族群的. 生育率亦高於白種人 (Wilson. & Gutierrez ,. 1995:5) 。. (四)優點 (Merit) 及優先 (Preference) 的差異在FCC優惠少數族群的措施中. 義不同。 1973 年美國法院在TV. 9 v.. r 優先」考慮少數族群與給少數族群「加分」意. FCC 案中對優點 (Merit)和優先 (Preference) 的差異. 區別如下: 優點 (merit)是指一個特定的申請者提出正面的條件，也許會有優待，但並不一定. 是絕對的優先考慮。申請者如果本身條件具備了優點，還必須與其他因素綜合考量。. 因此，優點 (merit) 並不等於優先 (pref erence) ，只不過是在 FCC 決定申請者時的一項有利的考量因素而已。. 優先 (preference) 是指一個特定的申請者，在比較聽證會中提出條件優先於其他申請者時， FCC 在審核發照時會給予優先的考慮。. 二、對過去歧視的補救 FCC 對少數族群的優待措施常遭致非少數族群的批評。為了確保非少數族群的利益不被侵害，法院通常要求種族優惠政策必須能夠彌補少數族群在過去所受到的歧視. O 其理由主要是因為過去的歧視導致了少數族群在廣電界被忽視。在 1978 年，不到百. 分之一的廣電執照是由少數族群所擁有。然而截至 1994 年，少數族群人口已有全美國人口的百分之二十三，他們卻僅擁有百分之二點九的廣電執照及不到百分之一的有線. .28..

(5) 美國廣電政策優患少數族群案例之分析. 電視所有權 (FCC ，. 1995 ,. p.5) 。同時，這樣的歧視也導致廣電媒體缺乏多元化的內容。. 三、刻板印象描述與負面報導 Poindexter 與 Stroman (1 981) 指出，媒體對黑人的呈現不夠，雖然相關內容己增加，但是刻板印象與負面報導仍然持續。電視上的黑人多半是次要角色，或者是位居低層社會。. 四、少數族群缺乏資訊、經驗、及資本雖然 1934 年的傳播法沒有任何種族歧視的色彩， FCC 也從未因種族因素拒絕少數族群申請執照。然而，少數族群仍然很難進入廣電界。因為過去少數族群遭遇到歧視與不公平的待遇，他們的經濟能力差，商業媒體對消費能力差的閱聽人自然不會重視. ，所以媒體上很難看到報導或關心少數族群的內容。這樣的現象也會起連鎖反應，少. 數族群因為資訊不足，在謀職或經營任何行業的起跑點就已落人後，經驗也難累積，資金更是不足。追溯美國的廣電史可以發現，美國直到 1958年才有黑人經營的廣播電台。當時，. 最有經濟效力的 AM 頻道已由白人取得。要收購既有的電台相當昂貴。 1989 年的一項調查顯示，黑人所經營的多半是小規模或獲利較低的行業。所以，廣電基金會主席. John. Oxendine 強調，少數族群面臨的最大問題是缺乏資金及借貸資金的管道 (l rving. , 1996) 。. 參、美國優惠、少數族群政策的發展美國直到 1949 年才有第一家少數族裔電台 WERD 。二十四年後才有第一家少數族裔電視台 WGPR-TY. 0. FCC 的少數族群優惠政策可追溯至 1965 年，當時委員會決定審. 核執照遇到兩個以上申請者時，貝 iJ採取比較聽證會的作法。 FCC 公佈了六項審核執. 照的標準，其中「多樣化」以及提供「最好的實用服務」是兩項最重要的考量標準。. FCC 雖然在 1965 年的政策聲明中提到了電子媒體多元化經營的宗旨，但尚未有明確的少數族群優惠政策。少數族群在媒體中所呈現的不是不足，就是刻板印象。. 1967 年美國底特律發生了一項大規模的黑人暴動，當時因為黑白衝突嚴重，美國政府. 組織了一個以伊利諾州長科諾 ( Kerner) 為首的「國家內亂顧問委員會 J (The NatÎona l. Advisory Commission on Civic Disorder) ，檢討及改善美國的種族衝突問題。根據該 .29..

(6) ﹒廣播典電視﹒. 第三卷第一期. 民 86 年2 月. 委員會完成的調查報告指出，媒體對黑人的報導常失芝偏頗，對黑人的形象常呈現出. 刻板印象。此外，媒體很少出現少數族群的議題以及很少聘僱少數族群，都可能導致種族的衝突 o. FCC 為了改善以上的情形，在 1969年對媒體雇用方面採取了禁止種族歧視的規定. ，並且要求廣電業者提供少數族群公平的就業機會 (equal employment opportunity , EEO) 。業者如果違反規定，則有可能被吊銷執照 D 在 1971 年， FCC 又制定了明確的規定，要求廣電業者製作節目時必須諮詢當地重要的社區團體，特別是少數族群，以瞭解他們的的需求與興趣，並且還要表達這些族群的想法 o. 在 1977 年， FCC 召開了一項少數族群電子媒介所有權的會議，來解決當前少數族群在媒體中不受重視的問題 o 一年之後，卡特政府的商務部下所屬的國家電訊資訊局. (National telecommunications and informations administration , NTIA) 推出少數族群電訊發展計畫 (Minority Telecommunication Development Program , MTDP)幫助少數族群成立電台、電視台 o 同年， FCC 亦公佈了優惠少數族群的具體措施，包括延遲付稅證明、折價出售、及比較聽證會的加點計分 o FCC 重申，適當的在節目中表達少數. 族群的觀點，不僅能顧及少數族群的需求及興趣，亦對非少數族群真有教化功能 o 這. 樣的表達也能增加節目的多元性，而節目的多元性不僅是 1934 年傳播法的主要宗旨，也是憲法第一修正案的主要精神 o 此外，美國還有兩種措施可以幫助少數族群籌資成立電台、電視台:. 甘美國商務部下的少數族群商業發展局 (The. Minority Business Development. Agency , MBDA) 會提供管理、技術和資金籌募的協助，但此項協助並不只限於廣播電視事業，也適用於其他事業 o. 的社區再投資法案 (Community. Reinvestment Act) :鼓勵國家銀行協助社區的中. 低收入戶以房屋抵押貸款、房屋修建貸款及小資本生意貸款來改善生活條件。. 肆、 FCC優惠、少數族群的政策一、平等就業機會 (equal. employment opportunity , EEO). FCC 規定電台、電視台對少數族群必須提供平等就業機會，原因是: 抖希望節目能反映當地社區婦女及少數族群的需求. • 30 •.

(7) 美函廣電政策優息少數族群案例之分析. 已在就業機會方面不要歧視婦女或少數族群 EEO 主要的理論基礎在於(1)電台或電視台若能聘用足夠符合條件的女性或少數族. 群人士，就能有效的服務整個社區的需求。雖然婦女或少數族群的聘用未必能全面呈. 現婦女或少數族群的觀點，但是較多的觀點也能因此呈現出來。 (2)EEO是一種反種族歧視的規定 o FCC也意識到要落實保障婦女或少數族群的就業機會，特別是在廣播電視方面會有困難。 FCC 認為假若電台與電視台對婦女或少數族群就業有歧視，則此電台或電視台也不能有效地服務整個社區的需求 (EEO 的適用對象直至 1969 年才加入符. 合就業條件的女性). 。. 根據 EEO 的規定，電台若有五人或五人以上的專業人員，在更新執照時，就必須填寫關於執行EEO規定的報告:包括招聘的過程、舉例說明是否有讓婦女或少數族群. 知道電台與電視台徵募求才的機會、有多少少數族群或婦女知道徵募求才的訊息。 EEO 規定，在一個電台、電視台或有線電視台中，有五至十位專任人員時，在所. 有的勞工階級中，婦女加少數族群的人數不得低於50% '在所有的高階職員(經理、. 專業人士、扶術人員、業務員)中，婦女加少數族群的人數不得低於25% 。有十一位以上專任人員時，在所有的勞工階級及高階職員中，婦女加少數族群的人數都不得低. 於50% 0 在某地區的勞工人力就業市場中，若少數族群的人數不到 5% '則無須履行 EEO 的規定，因為女性在此就業市場中佔有不少的比例，所以不特別要求予以保障的百分比。假若電台或電視台沒有履行EEO 的規定時， FCC就會採取一些措施:例如:. 制裁、或是在更新執照時縮短執照年限、甚至沒收執照 o. 1976 年美國最高法院在NAACP v. Federal Power Commision 案間接承認EEO 的合憲性。 1984 年FCC 要求有線電視台也要遵守EEO 的規定。 1994年FCC 再度強調 EEO 的合憲性，並重申 EEO 的規定可增加婦女或少數族群在廣電業的就業機會，並可促進節目內容多元化，亦可服務整個社區的需求。. 二、延遲付稅證明 (tax. certificate). 「延遲付稅證明」政策鼓勵廣播電視台或有線電視台業者，將其資產或設備轉賣. 給少數族群，所得利潤的稅賦可延緩二年再繳納。 FCC 的這項政策對少數族群是件美意， {旦有人擔心可能會有申請者將少數族群當人頭的情形發生 o 為了杜絕有心人士濫. 用「延遲付稅證明 J. 有人建議，享用此優惠的業者不得再轉賣給非少數族群，或者. 限制延稅金額的數量。不過，根據 Broadcasting 雜誌的一項調查報告顯示. r 延遲付稅證明」的措施的. • 31 •.

(8) ﹒廣播與電視﹒. 第三卷第一期. 民 86 年 2 月. 確能增加少數族群擁有廣電媒體所有權的機會。該雜誌訪問了二十一家電視台及二十. 四家高排名的電台，結果發現大部分的業者仍然由原始的少數族群所擁有，只有三家電視台及四家電台被轉賣。. 截至 1995 年5 月， FCC 已發出延遲付稅證明給 326 個電台、電視台，及 25個有線電. 視系統 (Bush. & Martin. 1996. p .4 25). 。但是，美國國會認為 FCC 的這項優惠措施並不. 奏效，已在 1995 年將之廢除。儘管如此，美國的 NTIA 認為 FCC 的延遲付稅證明政策可以正面影響少數族群擁有電台的所有權，至少該政策的宗旨仍值得鼓勵。. 三、折價出售 (distress. sale). 「折價出售」政策是指允許執照快被吊銷的電台、電視台，在FCC 舉辦公聽會之. 前，可將電台以百分之七十五或更低的市場價格賣給少數族群。這項鼓勵措施很少為. 業界引用。從 1978 年至今，只有 42個業者援用此例。廣電業者對 FCC 的「折價出售」政策持兩極看法。贊成者認為折價出售政策有三. 項正面效果一)增加少數族群擁有電子媒介所有權的機會二)懲治不守法規的業者(三)減少訴訟過程成本。反對者則認為此項政策對於非少數族群而言並不公. 平，因其排除了非少數族群承購的機會。美國 Howard 大學法學院史密斯教授(Clay Smith)在一項針對少數族群媒介所有權的參議院公聽會中指出，折價出售政策具有雙重目標:一是幫助非少數族群脫困，一是增加少數族群的電台購買者。史密斯解釋說，執照吊銷公聽會的程序費財又費時。. 假如業者的執照懸而未決，業者的資產與設備等於遭到凍結，頻道也無人能使用。以 RKO公司為例 'RKO 擁有十四個電台和電視台，當 FCC 要撤銷其執照時 'RKO 上訴. 的過程花了很長的時間。後來 FCC 贊成 RKO 公司將其擁有的 WGMS 電台以百分之六十九的市場價格賣出。因為如此做可以結束長達二十二年的訴訟期，公眾利益也不會被犧牲 D 同時 'RKO 也得到應有的懲罰;少數族群業者也能買到比市場價格便宜四分. 之一的電台 (RKO. 1988) 。. 四、比較聽證優惠 (comparative. hearing pref erence) 政策. 比較聽證會是指二個以上申請者申請同一個頻率的廣電執照時所舉行的聽證會 D. FCC 考慮核發執照的標準包括(1)媒體所有權的分散: (2)所有權人全心投入電台運作: (3)營運計畫書的節目內容 : (4)過去從事廣電工作的記錄: (5)電波頻率的有效運用:. (6). 申請者的品格。在比較聽證會的優惠政策中，種族只不過是一項有利因素，但並不是. .32..

(9) 美國廣電政策優惠少數族群案例之分析. 絕對的優先。少數族群如果想在競爭中得到優勢，必須實際參與電台經營才行 D 此項政策的理由是實際參與管理的少數族群所有權者，會真正投入為此電台服務，這樣必會在節目中增加多元化的內容 O. 五、少數族群電台培育計畫 (incubator. program). FCC 在 1995 年 1 月重申鼓勵少數族群與婦女擁有媒介所有權的政策時，特別提出了對少數族群電台的培育計畫 (incubator program) 。根據該計畫，電台、電視台如支. 援少數族群(1)實質的財務幫助: (2)技術操作方面的協助: (3)在職訓練的輔導， FCC 在法規執行上會給予一些讓步，例如每幫助一個少數族群電台就可在政府限制範圍內再多投資一家電台。. 本來一人最多只能擁有 12個電視台，其觀眾總數不可超過全國百分之二十五，但是業者還可再投資兩個少數族群的電視台，只要其觀眾總數不超過全國觀眾的百分之. 三十。廣播部分，一般人最多只能擁有 2 0 個 A .M. 及 2 0個 F.M. 電台，但是可另外分別再投資五個少數族群掌控的 A . M 及 F.M. 電台。由於該培育計畫的幫忙項目與期限並不明確，所以執行效果並不好。. 伍、優惠少數民族政策之再探:合憲性 FCC 的少數民族優惠政策已受到好幾個法院的質疑。 1973 年之前， FCC 不認為少數民族擁有電台與節目多元化有關連。當時少數族群申請者必須證明他們的種族因素. 能帶來多元的節目， FCC 才會特別考慮。但此政策在TV. 9 v.. FCC 遭受挑戰，該法庭. 判決 FCC 應給予所有少數民族申請人優惠，而無須證明其電台能否提供多元化之節目。法院強調「以誠信而非表面功夫的方式對少數民族申請人有較優惠的考慮能增加社. 區的代表性 J. 且符合廣播所有權多元化的目標。. 在TV 9 的案子之後，美國行政部門、 FCC 、國會和法院皆認為提高少數族群所有. 權的作法與 FCC 要求業者服務公眾利益的目標是一致的。 1984 年 'West Michigan. Broadcasting Co. v , FCC 法庭再次肯定 TV 9 法庭的判決，並認為 FCC 優惠少數族群的政策是合憲的，因該政策並沒有給少數族群絕對的優先權，亦無剝奪非少數族群申請的機會。其目的只為增加廣播電視節目之多元化。. 但在 1989 年，哥倫比亞上訴法院對 FCC 的優惠少數族群政策有不同的判決。首先. 在 Shurberg Broadcasting lnc . v. FCC 案中，該法院認為折價出售政策違憲，三星期. .33..

(10) ﹒廣播典電視﹒. 第三卷第一期. 後，卻在winter. 民 86 年2 月. Park Communication , Inc. v.. FCC 案中贊同 FCC 的比較聽證會優惠政. 策。. 陸、重要判例分析一、 shurberg. Broadcasting of Hartford , Inc. v. FCC 案判定折價. 出售政策違憲 1983年，康乃迪克什IHartford 市的一位名叫 Alan Shurberg 的居民，申請成立一家涵蓋 Faith Center 頻道的電視台口當時，. Faith. Center在兩次的折價出售失敗後，於第. 三次終於成功的將電台轉售與少數民族 o Shurberg 為此很不服氣而提出告訴。他認為 FCC 不能因為他不是少數民族而剝奪他收購FaithCenter 電視台的機會 o 法院判決折價出售政策違憲，其原因如下: 抖FCC 不能證明少數族群所有權與廣電節目多元化的關聯性 o. 仁~FCC 不應以糾正過去的種族歧視為自為其折價出售政策辯護:因無證據顯示折 {賈出售之受益人曾遭受過去種族歧視的迫害。臼FCC 於採行折價出售政策前並未尋求種族中立的措施。明折價出售政策對非少數民族造成極大負擔，他們被剝奪以便宜價格購買電台的. 權利，只因其非少數民族 o 因即使折價出售政策是為彌補過去的種族歧視，也不該過度引伸。 FCC 的作法不應對非少數民族有不公平待遇。. 法院認為國會雖然在 1988年通過的預算案禁止FCC 連用政府預算重新檢討、改變、或廢除少數族群優惠政策，折價出售政策在法律上必須用嚴格的標準檢視 o. 但持異議的Patricia Wald 法官認為，國會既然支持折價出售政策，法院就應尊重。他強調，折價出售政策之終極目的是增加多元化的節目內容，而非補償少數民族過. 去所受到的歧視;而折價出售政策的受益人應是社會大眾而非少數民族的廣電業者。. 更何況 1978 年至 1988 年間，經由折價出售政策授予之執照僅佔所有執照的 0.28% '故不會對非少數民族造成重大影響。. 二、 winter. Park Communications , Inc. v. FCC 案判定比較聽證會. 的優惠政策合憲. .34..

(11) 美國廣電政策優惠少數族群案例之分析. 1982 年FCC 分配一個新的 UHF頻道給佛羅里達州的 Orlando 市。當時有三家公司. 申請，最後 FCC 的行政法官 (ALJ) 審定由 Metro公司獲得，因其整體條件比 Winter Park 公司強很多。 Rainbow 公司之所以不被考慮的原因是在其申請過程中有違反誠信. 的行為 o 然而在FCC 複審時，卻推翻前議而將頻道授與Rainbow 公司，理由是該公司. 百分之九十的股權為西班牙裔擁有，而 Metro 公司只有 19.8% 的股權為黑人擁有。 Metro公司與Winter Park 公司不服FCC 的審議結果，於是向上訴法院提出告訴。於此訴訟中，法院贊同 FCC 提昇少數民族參與廣電媒體的政策，並強調此政策只. 是比較聽證會考慮的因素之一，並不是全部。該法院並引述先前Fullilove 的案例說，. 既然 Fullilove 法院認為彈性保留十個名額給少數族群合憲 'FCC 的優待少數族群政策也該合憲 o. {8Stephen F.. Williams 法官對釋憲分析持異議 D 他認為， FCC 不能只以節目多元. 化作為理由，因為在Croson 案中，種族優惠政策是種補償，其對象應嚴格限於在過去或目前受到傷害的人。此外，. Williams 法官亦批評 1988年的國會研究報告未能顯示少. 數民族所有權與節目多元化的關聯性。他並且認為 FCC 應該先嘗試種族中性的措施，只有在各種方法窮盡時，才採取優待少數民族的政策。. 三、 Metro. Broadcasting , Inc. v. FCC 案支持優惠少數族群政策. 因 FCC 之政策在上述兩個案例中分別獲得不同的判決，兩家敗訴的公司. Shu伽rg 和 Winter Park 皆上訴至聯邦最高法院，結果兩案併為一案審理 o 在坐立豆葉中，最高法院認為FCC 的優惠少數民族政策，雖然目的皆為提高節目多元化而非對過. 去的補償，並不違反憲法第十四修正案的平等保障原則 o 鑑於國會支持優惠少數民族政策的作法，法院決定放棄嚴格的審查標準，而採用. 中度的審查標準，此作法與以前法院判決有關優惠性的差別待遇 (affirmative. action. )不同(林子儀，民 82 )。過去要求種族意識考量需彌補過去的歧視所帶來的結果口如今即使國會授權FCC 制訂的少數族群優惠政策無法彌補過去的種族歧視，仍將符合. 憲法，因其協助政府達成廣播節目多元化的目標，並且與該目的實質上相關 (substan-. tially related to achievement of those. objectives) 。. 判決中認為，有關少數族群所有權與廣播節目多元化的關聯性討論，法院應給予. 「國會之決定」與 r FCC 之經驗」較大的考量，因其為一複雜的實證問題 o 雖然國會並沒有聲稱少數族群所有權在各種情況都能導致節目的多元，但法院同意國會的觀點 :族群多元化經營在總數上的確可達成節目多元化的目標。. .35..

(12) 美國廣電政策優患少數族群案例之分析. 全美人口的百分之二十，但是擁有的電台、電視台，在全國總數八干五百個當中，只. 有的家，還不到百分之一 (Bus h &. Martin , 1996 ,. p .4 24) 。. 截至 1994 年六月底，少數族群人口有百分之二十三，但在全國 11 ， 128個電台電視台中，只擁有百分之二點九的電視台。在 7 ， 500 個有線電視系統中，只擁有百分之零點二的有線電視系統。因此，雖然 FCC 極力幫助少數族群增加廣電媒介擁有率，但是. 效果實在有限。截至 ]995 年，少數族裔擁有電台的數目比 1978 年增加了二倍以上。 1995 年美國少數族群擁有電台、電視台的數目偶有增加，增加情形如下:. (1 990-1995). 一、少數族群擁有的 AM電台從 180 個電台減至為 175 個電台二、少數族群擁有的 FM. 電台從 112個電台增加到 118 個電台三、少數族群擁有的電視台由 31 個電台增加到 3 7 個電台. 表一. 美國少數族群擁有廣電媒體一覽表 (1993-1995). ~~ι;-r可 AM 寸可總數. I. 4.950. 少數族群. I. 175. 總數. I. 3. 到 I. 黑人. I. 110. I. 71. 2. 2%. I. 1. 4%. I. 99 2. 0%. 180. I. I 2. 4% I 2. 7% I. 3. 7%. I 2. 2%. I. 10 1. I. 28. 19. 川十|. 几叫一υ. !. 牙. 裔裔. 叫“ 西亞. 0%. I. I. I 302 I. I 200 I. 1. 7%!. 1. 8%. 112. 71. I 2. 2!! ! 1. 4%. 4mm3. I O. 04% I O. 1% I O. 03% I O. 02% I O. 06%. 國原住民 r~ιilJiit古總之， 1995 年美國少數族群所擁有的電台、電視台佔全美商業電台、電視台的. 2.9% 。影響少數族群擁有電台、電視台的原因是資金不足、人才欠缺、技術能力與. 工程器材設備不及非少數族群、電波所涵蓋的收訊範圍較小、廣告也較少，因此處於. 劣勢，在處於劣勢的情況之下，貸款自然比較困難。. .37..

(13) ﹒廣播典電視﹒. 第三卷第一期. 四、 Adarand. 民 86 年 2 月. Constructors , Inc. v. Pena 案判定優惠少數族群政策. 不再合憲. 在 Adarand 案中， Adarand 營造商參加美國交通部在科羅拉多州高速公路欄杆建造工程的公開招標，雖然其條件符合，而且又是最低標，但是卻被少數族裔的承包商標到，原因是美國聯邦政府有些工程對少數族群有特別優待， Adarand 因非少數族裔而失去得標的機會。最高法院在此案中判定所有聯邦政府、州政府、或地方政府的政策若因種族而異，則必須有嚴格的審查標準。此審查標準必須符合重要的政府利益(. compelling governmental interest) ，且是最接近達到該目的方法 (narrowly tailored) 。. 然而， Adarand 案也指出，有些優惠少數族群的政策如果是為彌補「普通、有系統、和頑固的歧視行為」則可通過嚴格的審查標準。不過 Metro Broadcasting 案雖然. 判定 FCC 推動節目多元化的目的只須通過中度的審查標準，但卻為 Adarand 案推翻 O Adarand 案認為 FCC 應先評估種族中立政策是否可達到節目多元化的目的，若不可行才提出優惠少數族群政策，不過必須舉少數族群擁有電台比例過低的統計數字或在資. 金來源借貸方面遭受歧視的實例。. 菜、優惠少數族群政策執行效果美國少數族群接近媒體的三種方式是(1)成立自己的媒體: (2)進到主流媒體工作 :. (:i )對主流媒體施壓，要求其改善對少數族群的報導。少數族群要想成立自己的媒體並不容易，要想進到主流媒體，必須要靠EEO 的保障。在兩者情況都不可得時，只有用. 自力救濟的方式向主流媒體施壓，為少數族群爭取媒介接近權，例如聯合基督教會. (The United Church of Christ , UCC) 的例子。六0年代，位於密西西比州的一家電台 WLBT' 曾在廣播節目中歧視黑人。儘管 WLBT 所服務的範圍有百分之四十五為黑. 人， WLBT 對黑人聽眾的要求並不予以理會，並且還主張種族隔離 o UCC 對WLBT 的態度非常憤怒，並且在 WLBT 更新執照時，向 FCC 提出抗議。 FCC首先認為 UCC 沒有. 立場反對 WLBT' 最後還是由上訴法院判決 WLBT 不得再更新執照 ( Wilson &. Gutierrez. 1995:219-222) 。儘管如此，唯有增加少數族群擁有電子媒介的機會，才是主動積極的作法。. 1978 年，在FCC 尚未公布「延遲付稅證明」與「折價出售政策」時，少數族群佔. . 36..

(14) ﹒廣播典電視﹒. 第三卷第一期. 民 86 年2 月. 捌、少數族群優惠政策的省思 FCC 的優惠少數族群政策實施了十七年，結果美國國會於 1995 年 1 月廢除了延遲付稅證明的政策。至於比較聽證會與折價出售政策，也被最高法院在Adarand 案中判為連憲 o FCC在 Adarand 案後因尚未遇到針對比較聽證會與延遲付稅證明的申請者，所以也未做任何評估或有明確廢除的宣佈。. 不過， 1995 年 8 月，哈力律師 (Haley) 等人向 FCC 申請，要求 FCC 根據Adarand 案的判決重新檢討、修正或廢除EEO 的規定。 FCC認為 EEO 的規定並沒有要求電台或電. 視台因種族而聘人，只是要求其在聘婦女或少數族群時達到一定的比例而已，因此，. FCC 認為不必要以 Adarand 案的嚴格標準來看待EEO 。也有人表示EEO 亦有窒礙難行之處，如小型電台或是位於小城市的電台，因為各方面資源有限，比較難吸引或留住. 少數族群的雇員。. 八0年代末期， FCC鑑於少數族群優惠政策引起很多爭議，也會自覺有必要進一步暸解少數族裔電台所有權與節目多元化之間的關聯性，或者蒐集一些統計數字。不過當時美國國會由於支持 FCC 的優惠政策，並不願 FCC 重新檢討該政策，於是在 198 8 年通過 FCC 的預算案時，附加要求 FCC 不可撥預算檢討或評估少數族群優惠政策。. 至於法院的態度，由過去的案例可以發現法院對少數族群優惠政策意見也非常紛歧。. 不過，自 1995 年美國最高法院在 Adarand. Construtors .l nc. v.Pena 案推翻了 Metro. Broadcasting 的判決後，所有聯邦政府的政策若因種族而異，則必須通過嚴格的審查. 標準。此審查標準必須符合政府的最高目的 (compelling 是達到該目的而對非少數族群傷害最小的方法(. governmental interest) ，且. narrowly tailored )。所以， FCC 優. 惠少數族群的廣電政策已失去正當性，唯獨 EEO 的政策尚能維持。. 有人建議 FCC 如能要求廣電業者提供多元化的節目與觀點，甚至表達少數族群立場，也許就不再需要提供優惠少數族群的政策。事實上， FCC如對業者提出量的要求，難免會為業者指控為干預節目內容，而有違廣電業者在憲法第一修正案中所享受的權利。. City of Richmond v. Crosorl 案中代表Richmond 的律師John Payton曾建議三項判斷優惠少數族群政策是否適切的原則: (1)誰是受惠者; (2)是否為種族中立的解決方案. ;. (3)對非少數族群的負擔。關於受惠者方面，有兩個問題會浮現:此項優惠政策只適. 用於貧窮的少數族群或者亦通用於富有的少數族群?第二個問題是此項優惠政策是否. • 38 •.

(15) 美圓廣電政策優惠少數族群案例之分析. 應根據不同州對少數族群歧視的情形而訂立不同的規定? Payton 認為，少數族群優惠政策應該是一個全國性的政策，因此他不認為有因地制宜的必要。其實 FCC 如果依照. 各州歧視的情形而提出因地制宜的優惠政策，較能為業者接受，也更有正當l生(1 989. Minority Ownership Hearing). 0. 關於種族中立的解決方案，最高法院要求在施行優惠少數族群政策之前必須先考慮其他種族中立方案的可行性。這項要求非常重要，因為實行有種族意識的措施必須對非少數族群盡量不具侵犯性而又精確符合政策的目的 D 優惠少數族群政策對於非少. 數族群難免有影響。 Payton 認為 FCC 應該避免讓非少數族群增加不必要的負擔，假如某些輕微負擔無可避免，國會也應該設法補償權益受損的非少數族群。. 此外 'Coral Construction Co. v. King County 案引伸 Croson 案也提出三項判斷的原則: (1)先嘗試種族中立原則，無法達到效果時才採取優惠政策: (2)避免採取保留配額的方式: (3)必須在有效範圍內行{吏，不可過度解釋 o 其中，避免採取保留配額的方. 式最為非少數族群接受 (Bush & Martin , 1996 ，- PP .440-441) 。. 玖、結論. 美國最高法院雖然先前在Metro Broadcasting 案中判定比較聽證會及折價出售兩項政策合憲，但此項裁決僅有一定限度的涵意，因為此項裁決在憲法第十四修正案中. 並沒有是夠的立法根據。之後，最高法院在 Adarand 案裁定FCC 優惠少數族群政策連憲的判決已使 FCC 未來的相關政策失去正當性。. 日後，非補救性的反歧視措施必須通過國會立法程序後才為合憲。贊成少數族群優惠政策的人士認為，放鬆法規管制後的自由市場將減弱少數族群進入市場的能力，因此優惠少數族群政策仍然有其必要。對於這些堅信少數族群優惠政策可達成廣電市. 場多元化目標的人士而言，自然不希望 FCC 因為優惠少數族群條款有違憲之虞而將之. 廢除。然而，反對少數族群優惠政策人士主張，少數族群擁有電子媒介所有權和節目多元化之間不存有因果關係。他們認為排除非少數族群以較低價格購買電台、電視台的. 機會很不公平。. 作者建議優惠少數族群政策應根據過去的歧視情形及目前少數族群在媒體的呈現. 過少情形加以區分，例如，在比較聽證會上可以給少數族群加點計分，因為非少數族. 群參與此項競爭的機會並未被剝奪，而且FCC 是為增進節目多元化的目的而制定該政. • 39 •.

(16) ﹒廣播與電視﹒. 第三卷第一期. 民 86 年 2 月. 策，所以加在非少數族群身上的負擔不算過大，也不會過當。. 雖然延遲付稅證明政策已被美國國會廢除，事實上該政策並未對非少數族群造成很大負擔。廣電業者本身擁有自主權，假如他們認為財務政狀況尚可而不出售設備給. 少數族群，他們並無任何損失，頂多準時繳稅而己， FCC 也不會強迫他們出售任何財. 產。至於有些業者也許會作假的疑膺， Broadcasting 雜誌曾指出，這項優惠政策的確增加了少數族群擁有電子媒介的數目，同時濫用的情形非常少見。作者認為限制延遲. 付稅額度和監督少數族群的經營情況是避免濫用的有效辦法 (Wilde ， 1990 , pp.10181022) 。. 至於折價出售政策，在Metro Broadcasting 案中被認為合憲，但卻在 Adarand 案被判違憲。此項政策的確排除了非少數族群以較低價格取得執照的機會，部分人士批. 評 Metro 當初判決折價出售合憲是因為從 1978 年到 1988 年之間 FCC 只通過 33 件折價出售的案子，在所有的廣電媒體交易行為中僅是一小部分，因此此項政策加在非少數族群身上的負擔極為輕微。作者建議 FCC 不須立即廢除該政策，可加落日條款的但書，. 當此項政策的案件數量成長達一定數量而對非少數族群權益造成很大威脅時， FCC 可再考慮刪減此項規定。總而言之，在目前的情況下， FCC仍應檢討少數族群廣電媒介所有權和節目多元化之間的關聯，在優惠政策取消後的自由市場中，如果少數族群訴求的節目因市場競. 爭而被忽略， FCC 的少數族群優惠政策就有其正當性。然而，隨著時間的改變，. FCC. 必須考慮如何修改這些政策以使少數族群與非少數族群的利益衝突取得一個最適當的平衡點。. 拾、參考書目. 一、中文部分林子儀，言論自由與新聞自由。台北:月旦(民 82 )。. 二、英文部分. Advarand v. Pena. 115 5. Ct. 2097 (1 995). Broadcasting 18 March 1991: 63. Bush , C. A. & M.5. Martin. "The FCCs Minority Ownership Policies from Broadcast-. .40..

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(20) ﹒廣播典電視﹒. 第三卷第一期. 氏 86 年2 月. An Analysis of the FCC's Minority Preference Policies Yu-li Li u (Abstarct) In 1960s , the Kerner report said that minorities were portrayed unfairly and underrepresented in broadcasting. In order to increase diverse and particularly minority- oriented programming , the FCC has developed several minority preference policies such as comparative hearing preference , distress sale , and tax certificates. The FCC defended its racial-conscious measures by saying that there is a nexus between minority ownershíp and programming díversity. It believes that granting minoritíes preference ín broadcasting wiU not only help minorítíes but also serve the publíc interes t. Are the FCC's minority preference polícies constitutíonally permissible? In 1989 , the Court of Appeals of the D.C. Circuit ruled the constitutíonality of the polícíes dífferently in 坐監生旦 and wínter Park. One year later , both comparative hearing preference and distress sale policies were upheld by the Supreme Court in 旦旦旦 Broadcasting. However , they were overruled by the Supreme Court in Adarand Constructors in 1995. This paper discusses the rationale , the development , and the courts' interpretation of the FCC's minority preference policies. It concludes by recommending some possible solutions to match the changing society as time goes on.. .44..

(21)