行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
重整公眾外交以做為台灣外交戰略工具(第 2 年)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 99-2410-H-004-221-MY2 執 行 期 間 ： 100 年 08 月 01 日至 101 年 09 月 30 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學外交學系 計 畫 主 持 人 ： 黃奎博 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：周容卉 碩士班研究生-兼任助理人員：蔡智棠 碩士班研究生-兼任助理人員：張書銘 碩士班研究生-兼任助理人員：王大維 博士班研究生-兼任助理人員：王聖智 博士後研究：平思寧 報 告 附 件 ： 移地研究心得報告 出席國際會議研究心得報告及發表論文 公 開 資 訊 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢中 華 民 國 102 年 02 月 27 日
中 文 摘 要 ： 本研究首先概略介紹公眾外交及對我國之重要性，次以由行 政院組織再造之變動觀察各相關部會反應在公眾外交業務上 之單位調整，指出這些調整並未有利於我國公眾外交計畫的 發展，反而因為各部會橫向政策聯繫與協調不彰、傳統官僚 組織習於「被領導」、資源未有效集中、訓練未逐步落實， 所以如果外交部與原新聞局負責國際新聞與傳播業務人員未 能妥為融合，又如果各相關部會仍多半各行其是，則我國的 公眾外交的推展難有實質突破。 中文關鍵詞： 公眾外交、臺灣、行政院、外交部、新聞局
英 文 摘 要 ： First, this research introduces briefly the concept of public diplomacy (PD) and its significance for Taiwan, ROC. Then it begins with the observations on the dynamics of the Executive Yuan｀s organizational restructuring and with the adjustments of related agencies responsible for PD. The finding indicates that these adjustments haven｀t been useful for the development of Taiwan｀s PD programs. To the
contrary, because of the problem with the horizontal policy coordination among related agencies, the
tendency of bureaucratic organizations to be led, and the failures of pulling resources effectively and implementing training gradually, it is difficult for Taiwan｀s PD to come up with some substantive
breakthroughs. It is particularly so if the staff of the Ministry of Foreign Affairs and the ex-officials of the Government Information Office cannot be
integrated well, and if the other relevant agencies in the Executive Yuan still continues to work on their own.
英文關鍵詞： Publid Diplomacy, Taiwan, Executive Yuan, Ministry of Foreign Affairs, Government Information Office
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重整公眾外交以做為臺灣外交戰略工具(初稿)
中文關鍵詞：公眾外交、臺灣、行政院、外交部、新聞局、組織再造 中文摘要：本研究首先概略介紹公眾外交及對我國之重要性，次以由行政院組織 再造之變動觀察各相關部會反應在公眾外交業務上之單位調整，指出這些調整並 未有利於我國公眾外交計畫的發展，反而因為各部會橫向政策聯繫與協調不彰、 傳統官僚組織習於「被領導」、資源未有效集中、訓練未逐步落實，所以如果外 交部與原新聞局負責國際新聞與傳播業務人員未能妥為融合，又如果各相關部會 仍多半各行其是，則我國的公眾外交的推展難有實質突破。英文摘要：First, this research introduces briefly the concept of public diplomacy (PD) and its significance for Taiwan, ROC. Then it begins with the observations on the dynamics of the Executive Yuan's organizational restructuring and with the
adjustments of related agencies responsible for PD. The finding indicates that these adjustments haven't been useful for the development of Taiwan's PD programs. To the contrary, because of the problem with the horizontal policy coordination among related agencies, the tendency of bureaucratic organizations to be led, and the failures of pulling resources effectively and implementing training gradually, it is difficult for Taiwan's PD to come up with some substantive breakthroughs. It is particularly so if the staff of the Ministry of Foreign Affairs and the ex-officials of the Government Information Office cannot be integrated well, and if the other relevant agencies in the Executive Yuan still continues to work on their own.
2 I. 傳統國際社會中，國與國之間的「外交」幾全數透過官方管道為之。但是， 隨著公民社會（civil society）的興起、科技交通的進步、國際事務的多元、政府 資源的相對不足等多重因素的出現，民間管道也逐漸成為推動外交活動的一股重 要力量。對中華民國（以下以「臺灣」稱之）而言，由於臺灣特殊、艱難的國際 處境，以及中國大陸綜合國力日漸強大，導致臺灣對外關係呈現不正常的狀態， 往往需要依賴非官方管道為之；因此，以非官方管道為主軸的公眾外交（Public Diplomacy，中國大陸稱「公共外交」）便有可能成為臺灣最有效的對外施力點。 公眾外交的定義很多，中外文獻也曾整理過各種的定義，本文因篇幅所限將 不再贅述。1 至於其相關行為者與對象的區別，主要可分為「政府對人民」及「人 民對人民」，兩大類，2 其本質可以是指政府對於他國人民，或是我國人民在政府 支持下對於他國人民進行的外交活動。本文旨在探討我國政府對公眾外交的活動， 故採取「政府對人民」做為探討公眾外交的主要管道，將公眾外交定義為由政府 規劃、執行或協助以促進本國與外國人民間的雙向溝通、建立共同認知價值的外 交工作。此外，公眾外交也因此可視為執行國的涉外事務決策及工作者為了更瞭 解他國的態度與立場，以強化該國人民與社會對執行國的認知與支持，並鼓勵執 行國官方與民間向他國人民進行更廣泛接觸的一種外交操作。 I) 為何需要為何需要公眾外交為何需要為何需要公眾外交公眾外交公眾外交？？？？ 為何要在國家正式管道的外交之外，推動公眾外交做為國際交流的重點呢？ 國內外文獻對於公眾外交的起源已著墨甚多，因此本文僅做一簡單介紹。公眾外 交的概念最早源自 20 世紀前半葉的美國，當時美國政府逐漸發現以影響他國人 民做為外交政策目標的重要性。美國發展公眾外交的時空背景確有不同，大致可 分為兩類：第一，戰時（war time），在第一次以及第二次世界大戰時，美國便 針對敵國的人民進行外交影響，以媒體配合政府單位實施國際宣傳，推銷以和平 的價值達到終戰之最終目的，例如政府內的「作戰資訊辦公室」（Office of War
1，有興趣請參考 Mark Leonard. 2002. Public Diplomacy. London: Foreign Policy Centre, p. 1; Nicholas J. Cull. 2009. “Public Diplomacy before Gullion: The Evolution of a Phrase,” in Nancy Snow and Philip M. Taylor Eds., Routledge Handbook of Public Diplomacy. NY: Routledge.
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Information, OWI），3以及屬於傳播委員會的「美國之音」（Voice of America, VOA）；
4 第二，非戰時，其主要目的在於改善美國的形象，以避免讓「非武裝」上的衝 突最後導致誤解、誤判，甚至武裝衝突，例如冷戰時與前蘇聯的對立，讓兩國不 斷地刻意扭曲及抹黑對方的國家形象，又如在「九一一」事件後，或因過於強勢 的全球反恐行動，致使美國國家形象受到影響，所以美國感到改善國家形象非常 重要，否則將抵銷許多外交的努力，因此公眾外交的價值再度浮現。為達前述目 的，美國早自 1948 年以便於國務院設立「美國公眾外交諮詢委員會」（United States Advisory Commission on Public Diplomacy, ACPD），藉由研析報告的撰述與研 討會的舉行，提供國務院相關評估上的協助。 簡言之，傳統外交主要就是官方對官方的接觸、溝通與談判，公眾外交則因 傳統外交在世局變化時的限制應運而生；公眾外交的做法更為靈活，實施的對象 也更為多元，但仍是國家對外政策工具的輔助選擇。美國的公眾外交目的在增加 他國人民對美國民主和平以及人道價值的認識，避免錯誤的印象與理解。即便美 國的國家硬實力（hard power）極為強大，但仍時時提倡公眾外交，只不過說法 或有出入，而公眾外交已是美國執行外交政策工具的重要輔助。倘吾人根據前述 說法觀察臺灣的外交，則必須思考的問題是，在缺乏強大硬實力但仍有經濟實力 做後盾的同時，臺灣是否更需要公眾外交呢？ II) 為何為何臺灣為何為何臺灣臺灣需要臺灣需要公眾外交需要需要公眾外交公眾外交公眾外交？？？？ 相較於其他實力相等的國家，臺灣在傳統外交上揮灑空間非常有限，以往傲 人的經貿外交在近年來雙邊或多邊區域經濟合作趨勢中卻似遇到瓶頸，除了憑藉 經貿交流以換取相關官方的互動外，對於雙邊或多邊自由貿易則難有影響力。此 時，臺灣應該考慮重整對外關係的工作，考慮從公眾外交的途徑以為「活路外交」 找出新活路。為何如此？吾人可從臺灣的國際與兩岸關係，以及我國的國家特色 來說明。 首先，馬英九總統曾於 2008 年第一任期之初，宣示臺灣將在「活路外交」 3
Wilson P. Dizard Jr. 2004. Inverting Public Diplomacy: The Story of the U.S. Informational Agency. Boulder CO: Lynne Rienner Publications, Inc., p. 3.
4 美國之音參與二戰的角色與歷史，請見
4 政策下，對中國大陸進行「外交休兵」。當這樣一個逐漸互相減少衝突調和的兩 岸關係開始有所進展時，公眾外交明顯地成為一個對臺灣越發重要的外交政策工 具，因為相對而言，它的作法較不易引起兩岸政治爭議。 公眾外交可以是比台海兩岸競爭正式外交關係更有效的措施。在這樣的新氛 圍下，臺灣有可能透過成功的公眾外交以增進許多國家民眾對於臺灣的了解，進 而對臺灣產生善意，不必花費大量的資源與政治資本來吸引外國政府或人民的支 持。 臺灣在經濟上的成就有目共睹，於 2011 年的經貿進出口總額達 427 億美元， 居全球第 17 名，也是美國的第十大貿易夥伴；臺灣在軍事實力方面也不容小覷， 根據「環球軍力網站」（Global Fire Power, GFP）的調查排名，臺灣在 2011 年排
名全球第十四強。5 雖然如此，不僅美國經驗已經明白指出，軍事與經濟實力不 一定等於能夠獲得他國的尊敬，遑論中國大陸日益強大的綜合國力，已讓臺灣在 國際上更難將前述的強項轉化成外交的動力。雖然目前國際上只有 23 個國家承 認中華民國，6但我國在海外設有 119(?)個館處及代表團，分佈在 80(?)個國家， 甚至有些國家設有超過一個以上的我國駐外單位，例如美國、日本、德國、瑞士、 澳洲、加拿大、印度、越南等等。7 如此多的駐外單位理應可為我國形成一股堅 實的外交力量，在官方交涉管道常常受限的情況下，努力找出其他有效管道，尤 其是「政府對民間」為主的公眾外交，以有限的資源與人力達成可長可久的外交 效益。 再者，臺灣本身的特質也是培育出適合公眾外交的環境，例如臺灣的軟實力 （soft power）。8 軟實力是實施公眾外交的重要關鍵，因為軟實力可視為在以非 5 請參考「環球軍力網站」，http://globalfirepower.com/，2012 年 4 月 9日進入查詢。 6 至民國 101 年 4 月 9 日，我國邦交國包括教廷、布吉納法索、聖多美普林西比民主共和國、史 瓦濟蘭王國、甘比亞共和國、吉里巴斯共和國、諾魯共和國、帛琉共和國、馬紹爾群島共和國、 所羅門群島、土瓦魯國、貝里斯、多明尼加共和國、薩爾瓦多共和國、瓜地馬拉共和國、海地共 和國、宏都拉斯共和國、尼加拉瓜共和國、巴拿馬共和國、巴拉圭共和國、聖克里斯多福及尼維 斯、聖露西亞，以及聖文森（及格瑞那丁）共 23 國，請參考外交部網站： http://www.mofa.gov.tw/Official/Regions/AlliesIndex/?opno=777f1778-f578-4148-b22a-b62f81be5f5 7。 7 資料來源：我國外交部駐外館處通訊錄， http://www.mofa.gov.tw/Regions/Index/?opno=cecdc3f9-5642-4076-a902-f8276783163d#download 。
8 軟實力（soft power）這個概念是由哈佛大學甘乃迪學院政府系教授奈伊（Joseph Nye）於 1990 年在《責無旁貸的領導》（Bound to Lead: The Changing Nature of American Power）一書中所提出， 關於軟實力的討論已經充斥學界的研究中，因此本文不多加著墨，有興趣者請參考 Joseph S. Nye
5 強迫的手段（包括軍事與經濟脅迫）下，吸引國外行為者並與之良性溝通與交往 的涉外模式。臺灣身為中等國家（middle power），軍事與經濟能力具有一定規模， 但不至於位居霸權或區域強權，9 如何在政治實力略遜於其他強國（特別是中國 大陸）的強況下，以軟實力走出自己的路特別重要。例如臺灣可以強調本身對於 正統中華文化的保存和國家發展的成就，也可以藉此與多國家公民社會進行交流， 如此不但可以節省「支票簿外交」的資源虛擲，還能夠避免創造或升高新的外交 衝突。 而臺灣如何以軟實力吸引國外的目光而達到公眾外交的目的呢？作者借用 認為國家藉由軟實力的吸引力的特質，來檢視臺灣是否具備公眾外交的基礎：10
第一，道德與價值觀（ethics and values）。具有較高道德以及相似價值觀的 國家，會比較容易相互交往。早期臺灣反共色彩濃厚，在冷戰初期，臺灣的反共 意識的確實為我國爭取到不少盟邦以及國際友人，但近年來「反共」已不再成為 國際社會的主流意識，不過民主價值與成就仍成為臺灣可以與其他國家對話的共 同語言。第二，消費性產品（consumers products）。早期臺灣製的產品總給國際 社會不可靠的印象，但是臺灣近年來拜科技進步之賜，台製「3C 產品」行銷全 世界，並獲得不小的成功，例如宏達電（HTC）、宏碁（Acer）等等。HTC 在 2011 年末尼爾森公司（A. C. Nelson）的調查中，全球(?)市佔率僅次蘋果（Apple）的 iPhone，約有 21％11；宏碁電腦在對產品品質要求甚高的德國，市佔率甚至為第
Jr. 1990. Bound to Lead: The Changing Nature of American Power. New York: Basic Books; Robert O. Keohane and Joseph S Nye, Jr. 1998. “Power and Interdependence in the Information Age,” Foreign
Affairs 77(5): 81-94; Joseph S. Nye, Jr. 2004. “The Decline of America’s Soft Power: Why Washington
Worry,” Foreign Affairs 83(3): 16-20. 9
中等國家（middle power）指不是霸權或強權國家，卻在國際上卻擁有足夠的影響力，雖然對 中等國家的定義眾說紛紜，但作者認為臺灣身為中等國家這個主張是合理的，對中等強權的研究 請參考：Richard A. Higgott and Andrew Fenton Cooper. 1990. “Middle Power Leadership and Coalition Building: Australia, the Cairns Group, and the Uruguay Round of Trade Negotiations,” International
Organization 44(4): 589-632; Janis Van Der Westhuizen. 1998. “South Africa’s Emergence as A Middle
Power,” Third World Quarterly 19(3): 439-456. 10
Leonard與 Alakeson 提出 8 項有關國家如何創造吸引力的特質，包括道德與價值觀（ethics and values）、民主機制與政治（democratic institutions and politics）、文化與生活形態（culture and lifestyle）、消費性產品（consumer product）、媒體與資訊提供者（media and information providers）、 對外傳統外交講求的是實力，政治實力支配著對外發聲的力道，包括軍事優勢以及經濟脅迫。然 而，政治實力的堅強不代表可以贏得他國的尊敬，因此美國在九一一事件之後更加的重視公眾外 交，希望更多能夠藉由傾聽（listening）來自國外的聲音來消彌他國對美國的誤會。取向與內部 開放（outward orientation and inward openness）、教育（education）、以及相關性（relevance）， 但本文僅選取其中屬於臺灣國家特質的。
6 一名12，可見臺灣至少在「3C 產品」方面，的確有其競爭優勢。第三，教育 （education），臺灣強調教育的文化根深蒂固，美國學者 Root 更將東亞（包括臺 灣）的經濟奇蹟歸因於東亞國家傳統上對教育的重視。13 除了道德與價值觀、消費性產品以及教育之外，國家的「自由開放」程度同 樣是吸引他國的特質，當一個國家越自由、越開放，那麼自然會吸引其他國家人 民的歡迎。Leonard 以及 Alakeson（2000）所謂的「自由開放」程度包括了民主 制度與政治（democratic institutions and politics）、媒體與資訊的提供者（media and information providers）、以及外部取向與內部開放（outward orientation and inward openness），其中民主制度與政治特質屬於政治自由，媒體與資訊的提供者視為 媒體自由，而外部取向與內部開放較偏向經濟自由的範疇。 根據自由之家（Freedom House）提供的數據（請參考圖一），14臺灣的政治 與司法環境自 2002 年迄今皆不超過 10 分（分數愈低表示愈自由），均屬自由的 程度，與歐美先進國家相比不遑多讓。臺灣的經濟自由則亦被評為 10 分以下（分 數愈低表示愈自由）。當國家的經濟制度透明度達到一定程度，他國才較相信這 樣的制度可以保障國際經濟活動所得的財產，因此臺灣的國際經貿環境在全世界 各國之中亦屬良好。最後，媒體與資訊等的言論自由是民主的根基，臺灣不論在 新聞媒體、網路傳播等流通上，均享有極大的自由。自由之家的數據顯示，臺灣 新聞自由的指標在 2006 年之前，都是最佳的 0 分（分數愈低表示愈自由），雖然 自 2007 後開始上升，但仍屬自由的範圍（0—30 分）。15因此，臺灣在這些領域 的發展成就，均可在詳加規劃運用後，成為公眾外交的基底。 圖一 圖一圖一 圖一 臺灣臺灣臺灣政治臺灣政治政治、政治、、經濟與媒體自由、經濟與媒體自由經濟與媒體自由（經濟與媒體自由（2002 年（（ 年年年～～～～2011 年年年年）））） 12 聯合報，宏碁 歐洲獲利將回神，民國 101 年 3 月 7 日。 13
Hilton L. Root. 2006. Capital and Collusion: The Political Logic of Global Economies Development. Princeton, NJ: Princeton University Press, p. 82.
14 資料來源：自由之家，請參考http://www.freedomhouse.org/report-types/freedom-press 15 2007年開始向上的分數，主因在於政府加強了對媒體的制度規範，因此造成分數的上升，但 由於措施主旨均非箝制媒體言論，因此臺灣的媒體仍屬自由。事實上，身為民主的模範國的美國， 媒體自由也並非為 0，2011 年的指標為 17 分，因此，並非毫無管制就是民主。
7 註：司法環境指標由 0—30 分都屬自由的司法，自由的政治環境分數則是 0—40 分，分數 越低代表該國司法與政治環境越自由。 除了政經社會的發展之外，以資訊便利而帶來的「感知權力」（perceptual power）會影響他國政府與人民的意見，也是公眾外交得以施行且日益重要的原 因之一。16 綜觀以上特質，臺灣已具備許多軟實力的特質，因此如何在以軟實力為主的 公眾外交上多所著墨，應是臺灣未來外交工作的重點之一。大部分植基於軟實力 的公眾外交，其目標是要呈現一個有關臺灣現在在哪裡、發展特色與優點為何、 未來往何處去的精準圖像。這對任何一個國家來說，都是困難的挑戰，但對於臺 灣來說更是難上加難，特別是在近期之內，因為目前中央政府和負責臺灣對外形 象機構的正在進行組織改造。 II. 公眾外交公眾外交公眾外交公眾外交的途徑的途徑的途徑 的途徑 16
Ali S. Wyne. 2009. “Public Opinion and Power,” in Nancy Snow and Philip M. Taylor Eds., Routledge
Handbook of Public Diplomacy. NY: Routledge.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 新聞自由 0 0 0 0 0 20 20 23 24 25 司法環境 8 9 9 8 7 7 7 7 7 7 政治環境 6 8 7 6 7 7 7 9 9 9 經濟環境 7 7 7 7 6 6 6 7 8 9 0 5 10 15 20 25 30 指 標 分 數 指 標 分 數 指 標 分 數 指 標 分 數
8 公眾外交研究的困難有二，除了公眾外交的成效不易檢驗外，公眾外交也難 以傳統的國際關係理論來解釋。儘管如此，許多學者仍對公眾外交提出了架構性 的分析，本文將以其中一種途徑來解釋我國組織在公眾外交中所扮演的角色與功 能。 英國學者 Mark Leonard（2002）認為，若要從事公眾外交首先必須認清公眾 外交的三個面向（dimensions），而這三個面向也有從幾「天」，到幾「年」不同 長短政策上的反應時間： 資訊的管理（news management） 資訊的管理簡而言之就是處理「每天」（day-to-day）所發生的事件（events） 或議題。國際社會每天發生的事件層出不窮，而當中的許多也無法預測，而政府 組織實行公眾外交的主要對象在於他國的聽眾（主要是人民），因此在傳統外交 的政策制訂之外，政府必須有一套對於每日可能突然發生的國際事件擬出回應的 方案。這個面向的特性就是處理「突發」的事見，因此政府的反應（reactive） 必須是即時的，同理可證，在這個面向的公眾外交所得到的反應與效果也是最快 的。 戰略性的溝通（strategic communications） 每個國家在外交政策制訂上都有自己的立場，但是在推廣公眾外交的過程中， 政府組織必須能夠戰略性地融合國家的立場，才能有效地發揮公眾外交的功能。
例如，不同的政府組織可以「主動」（proactive）地制訂「議題」（news agenda），
在輔助的角色上傳達國家所想要表達以及影響他國人民的訊息。這種創造議題的 方式有可能會喚起他國人民的注意，但是效果不會向第一個面向（回應議題）般 的立竿見影，或許政策效果會隨著議題的緊急性有不同的反應時間，因此，可能 少則幾週，多至數月才可見到政策的效果。
9 第三個面向是這三個面向中耗時最久的，與重要的個體建立長久的關係，建 立關係的手段不限，被動的反應國際事件，或是主動的創造議題都可以，主要的 目的就是建立關係，不同的是，關係的建立不僅是傳達訊息而已，必須對國家長 期的目標有所貢獻。Leonard 建議，建立長期關係最有效的方式在於需要長期計 畫以及行政參與的學術計畫訪問，以及其他的交換計畫，這些不僅需要長期籌備， 也索費不貲。因此，目的在於使他國人民能夠真正的瞭解我國的價值觀，是需要 長期的時間投資的。 此外，Nicholas Cull（2008）研究公眾外交的五大途徑也是廣泛為人引用的。 他認為實施公眾外交有以下五種方式，也就是他所謂的途徑（approaches）：17 第一是「傾聽」（Listening）。傾聽是公眾外交最基本的要素，因為無論任何 政策實施之際，我們必須先瞭解與聆聽政策實施對象的聲音。而從事公眾外交時， 負責的單位首要任務就是蒐集資料（data），也就是海對對該國的聲音，才能根 據資料作後續策略的擬定，例如可針對海外民眾做民意調查（polling）。第二是
「倡議」（advocacy）。倡議基本上就是操作「國際環境」（international environment），
所以必須主動作「議題」的推廣與操作，重點在於控制輿論，雖然「傾聽」是公 眾外交最基本的工作，但是創造議題是公眾外交裡最重要，也可謂是無所不在的 工作，倡議的途徑端賴外交人員的對於議題的創造與反映能力，如果我們把 Cull 的此項途徑與 Leonard 的公眾外交的面向做結合，那麼倡議的途徑是具有短期效 益的（short-term），少至幾日內，多則數月會收到效果。第三是「文化外交」（culture diplomacy）。「文化外交」也可作為公眾外交的別稱。簡言之，「文化外交」就是 以文化作為主要資源，進行對外的議題創造，讓他國人民以文化作為主要媒介來 認識我國。第四是「交流外交」（exchange diplomacy）。與「文化外交」同樣地， 在對外推廣的手段上採取以將國內人原送到國外的方式，以增進互相的瞭解與交 流，以 Leonard 的觀點看來，這是最有效的公眾外交途徑。最後的途徑是「國際 新聞報導」（international new broadcasting），同樣地，國際新聞報導作為公眾外 交的途徑，也就是透過國際的網路、廣播、電視、廣告等媒介途徑，以期增加國
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Nicholas Cull. 2008. “Public Diplomacy: Taxonomies and Histories,” Annals of the American
10 外人民對我國的認識。因此，Cull 所提供的五大途徑，嚴格來說是以「傾聽」與 「倡議」為兩大主軸，而「文化外交」、「交流外交」以及「國際新聞報導」都是 「倡議」所執行的方式（如圖二所示）。 圖二 圖二圖二 圖二 公眾外交公眾外交公眾外交的五大途徑公眾外交的五大途徑的五大途徑的五大途徑 因此，下節將先介紹臺灣有關單位對於公眾外交的貢獻，再以 Leonard 與 Cull 兩大學者對公眾外交的面像以及途徑作為架構分析之。 I) 臺灣臺灣的臺灣臺灣的的公眾外交的公眾外交公眾外交 公眾外交 與美國等國家不同的是，臺灣並無一個專職機構負責統籌與執行公眾外交。
美國在國務院內設有「公眾外交與公共事務次卿」（Undersecretary for Public Diplomacy and Public Affairs），英國外交部下轄「公眾外交委員會」（Public
Diplomacy Board, PDB），以及挪威外交部有「公眾外交委員會」，18然而臺灣執行 公眾外交似乎是根據各部會原本的職務而加以延伸，因此，研究臺灣政府的公眾 外交無法以單一機構做為主體，任何相關的機構都是本文討論的對象。 根據中華民國憲法，國家中央組織為「一府五院」，即為總統（包括其幕僚）、 以及行政院、立法院、司法院、考試院以及監察院，在中央機關下，又下轄不同 等級的地方機關。本文所探討公眾外交之範圍，限縮在我國的中央機會對他國人 民以不同的方式施以外交影響力，排除地方機關實施公眾外交的探討。另外，由 18 卜正珉，頁 76, 80-82。 公眾外交 公眾外交公眾外交 公眾外交 聆聽 倡議 文化外交 交流外交 國際新聞傳播
11 於五院分支機關眾多，本文也以業務與公眾外交最為相關的行政院，以及總統府 作為研究的主要對象。以下首先討論總統府。 1. 總統府總統府總統府總統府 根據中華民國憲法，「外交權」為總統諸項權力之一，因此，除了正式的外 交管道之外，吾人在討論公眾外交之際，總統府仍然是必須納入的相關機構。雖 然表面上總統為一國之尊，對外行為通常為總統與「他國總統」（或相同等級的 國家元首），但憲法既然給予總統最高的「外交權」，因此，公眾外交的整體策略 仍然是在總統府的指揮之下進行。例如，民國 96 年 10 月巴拉圭共和國總統杜華 德伉儷訪問臺灣，由當時的總統陳水扁先生簽署的「中華民國（臺灣）巴拉圭共 和國聯合公報」中闡明兩國合作事宜，包括了第十一項的「兩國總統承諾共同致 力改善兩國在國際社會所塑造之形象，相互知會彼此在經濟、社會及人文方面之 進展，同時規劃兩國內部採取之『公共外交』策略」19。這是總統在對外關係上 對公眾外交推行的宣示。由此得知，總統府對於公眾外交有指導性的作用，雖然 無實質的上的作為，但是在政策指導上卻居於指標性的作用。以其他國家為例， 法國早在拿破崙總統時代便提倡公眾外交，認為這是戰爭之外的另一個重要戰場。 20 另外，馬英九總統自 2008 年當選以來，以國家元首為等級的外交又展開了 一個新的面向：由總統夫人周美青女士代為出訪的「第一夫人」外交。「夫人外 交」當然不是正式的外交途徑，但是藉由領導人夫人女性柔性的特質在非正式的 權力政治之外，能夠開闢另一種是國家領導人不容易做到的外交面向，不失為公 眾外交的一種。例如，周美青女士從 2008 年起經常帶領具有臺灣特色的團體以 及臺灣各界的愛心出訪世界各國，進行種種文化以及人道關懷為主的交流，。例 如，周美青女士曾擔任雲門舞集榮譽團長率隊多次出訪，包括義大利、華府、西 19 請參考總統府網站公報查詢： http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=84&lctl=view&itemid=5812&ctid=95&q=，（2012 年 4月 2 日查詢） 20
Michael Vlahos. 2009. “Public Diplomacy as Loss of World Authority,” in in Nancy Snow and Philip M. Taylor Eds., Routledge Handbook of Public Diplomacy. NY: Routledge, p. 27; 李翔宙。「中國大陸推 動公共外交政策之分析」，全球政治評論全球政治評論全球政治評論，第 35 期，2011 年，66 頁。 全球政治評論
12 班牙、加拿大以及俄羅斯等國21，與朱宗慶打擊樂團赴尼加拉瓜演出並客串打擊 表演22，赴美在洛杉磯道奇球場（Dodgers Stadium）開球、在洛杉磯與舊金山的 中文學校為小朋友說故事23，擔任明華園榮譽團長赴歐洲六國表演24，擔任臺灣 世界展望會愛心大使與中華民國紅十字會榮譽會長訪海地與多明尼加25，擔任台 北愛樂室內合唱團榮譽團長赴美巡演，26為臺灣書院在美成立揭幕27等。雖然總 統府扮演公眾外交指導性的角色，但藉由「第一夫人」與他國藉由「柔性」議題 的交流，也在實質上幫助了總統推廣公眾外交。 總統府參與公眾外交的角色正如卜正珉所言，「實務上要切割外交政策過程、 區分傳統外交與公眾外交又是不可行的，因為公眾外交就是外交政策制訂過程的 環節」28，而以美國為例，白宮也是影響美國公眾外交政策與方向最重要的角色， 29總統府雖較多進行著「政府對政府」的外交活動，但卻是公眾外交政策的主要 規劃與實踐者之一。 以 Leonard 以及 Cull 的架構來分析總統府在公眾外交的定位，總體而言，總 統府以「關係建立」作為主要的目的，所以屬於長期的經營。然而，由於現任總 統夫人周美青對於文藝活動的參與，讓總統府又多了一項「文化外交」以及「交 流外交」的任務，由此可知，總統府在公眾外交的角色，屬於長期經營的角色。 2. 行政院行政院行政院行政院 有鑑於組織繁雜以及因應國際變遷的趨勢，行政院自民國 98 年起開始陸續進 行「組織改造」的行政程序，從行政院現行的 37 個中央二級機關，縮減為未來 的 29 個，調整為 14 部、8 會 3 獨立機關、1 行、1 院、2 總處。30本文也將檢討 21 雲門舞集網站：雲門消息。http://www.cloudgate.org.tw/cg/cgnews/news.php?id=1178； http://www.cloudgate.org.tw/cg/cgnews/news.php?id=1184（2012 年 4 月 2 日瀏覽）。 22 中央社新聞，「周美青與朱宗慶打擊樂團在尼國表演造成轟動」，2009 年 7 月 5 日。 23 中央社新聞，「挺體育愛藝文 周美青展軟實力」，2011 年 9 月 14 日。 24 中央社新聞，「率明華園歐洲巡演 周美青返台」，2010 年 10 月 16 日。 25 中央社新聞，「關懷之旅 周美青返國精神愉悅」，2010 年 9 月 7 日。 26 中央社新聞，「周美青將赴美 率愛樂合唱巡演」，2011 年 3 月 3 日。 27 中央社新聞，「臺灣書院成立 周美青紐約揭幕」，2011 年 10 月 14 日。 28 卜正珉，頁 70。 29 卜正珉，頁 70。 30 資料來源：行政院組織再造網頁， http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=4151901&ctNode=11593&mp=14
13 在未來「組織改造」後的中央政府對於公眾外交推廣的影響。本文以外交部、國 防部、教育部、經濟部、僑務委員會、文化部及已裁撤的行政院新聞局為主要討 論標的，並將外交部置於最後，因為外交部所扮演的公眾外交功能最為顯著及重 要。 1) 國防部國防部國防部國防部 國防部一般不進行外交活動，在形象上與「軟實力」便相異其趣。但是，國 防部轄下的單位在公眾外交領域，的確做了些許的貢獻。我們以倡議的三種途徑 來檢視國防部是否具備公眾外交的功能： 國防部雖然不具備「文化外交」的特質，然而，我國在科技以及專業技術上 的成就確有顯著的成就，因此，在國際交流方面，國防部的確可作為公眾外交重 要的環節。首先，臺灣的醫療技術世界聞名，隸屬於國防部的國防醫學院再推動 以醫療作為傳遞我國形象的外交方面不遺餘力，以國軍在醫療方面的專長參與我 國援外的項目。例如，我國位在西非的邦交國家布吉納法索（Burkina Faso），由 於國家貧窮，醫療品質低落，我國除了有退休軍醫在當地擔任醫療工作外，在國 防部長高華柱要求下，三軍總醫院（隸屬於國防醫學院下）為布國提供了「遠距 離醫療」服務，除了在當地的軍醫親自看診外，並藉由現代科技進行與三軍總醫 院內不同的專科醫師共同遠距離會診。31再者，國防部下設「遠朋高階複訓班」 （簡稱遠朋班），早期目的在訓練國外高階人才的反共運動，但隨著時代轉變， 目前為代訓國外友邦的政經人才。雖然主要對象是友邦的高階軍官，但隨著知識 的傳播與交流，我國在專業知識上的聲譽經過國際交流也達到傳播至國外人民的 效果。 除了國際交流之外，國防部下設的漢聲廣播電台從事國際新聞傳播的責任。 從早期進行對內的廣播，到近年來逐漸將廣播對象轉為對岸人民，以促進兩岸和 平相處為要旨。例如，我國前總統陳水扁先生在 2002 年 6 月 1 日漢聲廣播電台 六十週年台慶時接受該台訪問，特意呼籲海峽兩岸的人民能夠和睦相處，追求和 平。因此，漢聲廣播電台不僅是臺灣對內的國家發聲機器，也在對外（主要是大 31 聯合晚報，「退伍醫官黃其麟，行腳非洲 20 年」，2012 年 3 月 17 日。
14 陸區民）宣揚臺灣的民主價值與社會繁榮。32對中國大陸人民的宣傳也是公眾外 交的一種，以公眾外交的手段能改變敵對國家（中國）人民對我方的態度，屬於 以「競爭式」（competitive）的途徑實施公眾外交。33 從體制而言，國防部，其所屬單位與涉外事務較相關的包括戰略規劃司、整 合評估司、國防採購室、情報參謀次長室、軍事情報局和駐外武官，主要聚焦於 軍事外交與情報及人員交流。在公眾外交方面，國防部最適合的單位是總政治作 戰局，但卻僅有對內文宣政戰等等的功能，並未發展至對國外的層次，也因而未 與外交部相關單位有適切的互動。 國防部雖然是屬於執行國家「硬實力」的單位，但是從下屬的單位業務範圍 觀察，在「交流」以及「國際傳播」的途徑上上，仍然可以軟實力來幫助我國推 廣公眾外交。 2) 教育部教育部教育部教育部 教育部在公眾外交的推廣方面以「獎學金」計畫最為有效，以學術交流為方 式促進他國人民的瞭解。與 Cull 所提出的「交流外交」不同的是，Cull 認為的「交 流外交」是單方面的（one-way）以促進「相互」的瞭解，也就是派駐我國人員， 向海外的人民做推銷我國的計畫。然而，以獎學金為激勵的學術交流不同的事， 吸引他國人民來到我國從事學術交流，在從旅居我國的過程中瞭解我國，而達到 在最終歸國時能夠對我國的形象進行正面的推廣，以及對我國文化與科技獲其他 方面的認同。目前國內已經有些許研究，發現以「獎學金」作為公眾外交的手段 的確會有顯著的效果。34 首先，教育部在海外共 18 個國家設有文化代表處35，在「傾聽」的功能上， 教育部為臺灣的海外學術交流活動蒐集資料。而行政院在 2004 年開始籌備的「臺 灣獎學金計畫」，雖然負責單位不僅有教育部，還包括了外交部、經濟部與國科 32 中央社，「陳總統接受漢聲電台訪問希望兩岸加強交流」，2002 年 6 月 1 日。 33 卜正珉，頁 50。 34 賴淑慧，《公眾外交運用之研究—以歐洲聯盟「伊拉斯莫斯世界」獎學金為例》（台北：國立 政治大學歐洲語文學程在職專班碩士論文，2006 年）；周容卉，《臺灣公眾外交的策略與實踐： 以臺灣獎學金計畫為例》（台北：國立政治大學外交學系碩士論文，2012 年）。 35 駐外單位包括了在美國、加拿大、巴拉圭、英國、法國、歐盟兼比利時、德國、奧地利、波 蘭、瑞典、日本、印度、韓國、泰國、越南、馬來西亞、俄羅斯以及澳大利亞等 18 國，請參考 教育部網頁：http://www.edu.tw/BICER/content.aspx?site_content_sn=13047（2012 年 4 月 16日進 入）。
15
會共同參與，希望吸引國際間對中華文化，以及在臺灣特有的繁體字中文有興趣
的學生前來。「臺灣獎學金計畫」有兩大項：「臺灣獎學金」與「華語文獎學金」，
而負責單位以外交部（外交部臺灣獎學金）與教育部（教育部臺灣獎學金）最主
要，提供國外對華語以及中華文化有興趣的學生來台學習。36
根據美國新聞總署（United States Information Agency, USIA）對美國公眾外交 成效所做的問卷發現，交流計畫（exchange programs）的效果在美國各項公眾外 交的執行方式中最為顯著（其他政策成效請參考表一）。37同樣地，Leonard 的研 究也認為，學術交流計畫的成效最好，38由此得知，教育部的交流業務若能妥為 執行，將會在「交流外交」這方面的的貢獻非常顯著。 在蒐集資訊方面，我駐外各館處亦能提供公眾外交的聆聽功能，此外，故宮 文物的展出也為公眾外交提供了寶貴的文化資源。簡而言之，教育部的公眾外交 成效雖均屬長期性的，卻是非常廣泛。 從體制而言，教育部最主要的相對應設計就是國際及兩岸教育司，以及高等 教育司、技術及職業教育司，改組後解散的行政院青年輔導委員會青年國際交流 業務則交由教育部轄下新設的青年發展署負責。在推動交流方面，教育部著力甚 深，但似並未與其他相關部會多所協調。 此外，教育部與外交部合作執行臺灣獎學金、華語獎學金計畫（特設獎學金）， 並另外執行專供外籍生的普通獎學金（Common Scholarships）計畫，但與外交部 的協調充其量不過是以名額分配為主，非常可惜。 表一 表一 表一 表一39 美國公眾 美國公眾美國公眾 美國公眾外交成效民調外交成效民調外交成效民調外交成效民調* 政策 政策政策 政策 平均分數平均分數** 平均分數平均分數 Exchange programs 4.85
Educational exchange, e.g. Fullbright, American Studies 4.85
Face-to-face interaction with local publics 4.84
International visitors programs 4.81
Dialogue with political elites and other opinion leaders 4.67
36 詳情請見「臺灣獎學金作業要點」，
http://english.moe.gov.tw/public/Attachment/7829910971.pdf 37 Kathy R.Fitzpatrick. 2010. The Future of U.S. Public Diplomacy: An Uncertain Fate. Leiden, The Nitherlands: Mautinus Nijhoff Publishers, pp. 147-149.
38
Mark Leonard, pp. 20-21.
39 此表為調查「美國」公眾外交成效，為了避免翻譯過程中對美國特有政策的誤會，因此，作 者刻意保留原文。
16
U.S. government libraries 4.54
Media relations 4.46
Speaker programs 4.35
International broadcasting 4.22
Performing arts 4.18
Interviews with U.S. officials by the foreign media 4.11
Cultural exhibits 3.95
U.S. government publications, i.e. magazines, brochures, etc. 3.88
Wireless file 3.81
Technical and development assistance 3.80
Editorials, op-eds in local media 3.78
Documentaries and films 3.64
Internet sites 3.61
American corners 3.52
Democracies initiatives 3.36
Psychological warfare 2.26
Disinformation campaigns 2.15
Paid advertisements in national/local media 1.19
*樣本數：213 份。 **平均分數：調查「有效性」的給分採累進指標，1 代表「沒有效果」，最高 5 分代表「非常有 效。」 3) 經濟部經濟部經濟部經濟部 雖然經濟部的業務主旨為促進我國的經濟發展以滿足全國人民福祉，然而， 我國以貿易立國的情況之下，經濟部同樣為重要的涉外單位之一，於海外 51 個 國家設有駐外據點，40也因此具備「聆聽」的功能。行政院組織改造將調整該部 的部分核心職務，將具市場機能及地方特色之業務委外或下授，並可能調整該部 名稱，但迄今仍未定案。 當臺灣自有品牌在國際間也廣受好評，臺灣品牌已成功提昇我國的國際知名 度時，經濟部也努力地向其他的國際企業行銷與推廣臺灣的投資環境，將臺灣穩 定的政治環境與友善、具有前景的經濟環境向國際社會傳達。除了「聆聽」之外， 經濟部在「倡議」這部分也做出巨大的貢獻，除了經濟部設有「投資臺灣」（Invest in Taiwan）網站，經由網路科技推廣臺灣投資環境外，經濟部也定期在海外舉辦 40 經濟部的海外據點包括香港、泰國、日本、韓國、菲律賓、馬來西亞、吉隆坡、新加坡、紐 西蘭、越南、印尼、印度、澳洲、美國、巴拉圭、薩爾瓦多、加拿大、哥倫比亞、巴拿馬、宏都 拉斯、巴西、墨西哥、尼加拉瓜、阿根廷、智利、秘魯、瓜地馬拉、多明尼加、芬蘭、比利時、 法國、斯洛伐克、俄羅斯、奧地利、德國、瑞士、匈牙利、波蘭、土耳其、英國、捷克、希臘、 荷蘭、丹麥、義大利、瑞典、以色列、沙烏地阿拉伯、約旦史瓦濟蘭、象牙海岸，以及南非共和 國，資料來源：http://www.trade.gov.tw/Pages/List.aspx?nodeID=34。
17 招商說明大會，大會包括在新加坡（2010 年）、印度（2011 年）、美國（2011 年） 以及日本（2011 年）。而 2011 年有荷蘭商愛司摩爾（ASML）、DSM 工程塑膠、 美商 3M 等來台投資，41安鈦生技在臺灣設立總部、42以及許多國際企業在臺灣 設立研發中心。43 此外，2010 年 6 月，經濟部受命組成「台灣美食國際化推動小組」，由常務 次長擔任召集人，當時外交部、農委會、衛生署、僑委會、交通部、文建會、原 民會、客委會、勞委會、教育部均派代表出席。這可謂是「美食外交」（Gastro Diplomacy）的首次跨部會任務編組。 總體而言，經濟部以「國際新聞傳播」，以及「交流外交」的方式達到公眾 外交的目的。經濟部設有「投資臺灣」（Invest in Taiwan）網站44，介紹臺灣的環 境，也列舉了目前所達成之成就，經建會主委以多次出訪參加招商大會，以期吸 引國外企業的投資。作者認為，經濟部所做的公眾外交有兩大特色：第一，經濟 部所推廣的公眾外交，不僅為我國增加能見度與提昇國際地位外，吸引國外廠商 投資亦可以促進我國經濟成長，更增添另一種實質上的成效。第二，公眾外交的 成效往往難以測量，但是經濟部努力的推銷臺灣的投資環境，是可以被量化的指 標，例如國外直接投資（Foreign Direct Investment, FDI）的金額，是反應國外廠 商對臺灣經濟環境最直接的反饋。 從體制而言，經濟部的國際貿易局與駐外單位，加上在臺灣的中華民國對外 貿易發展協會，成為臺灣對外招商及行銷產品的主要力量，但有時該部與外交部 在相關涉外政策上均仍有本位主義，雙方駐外人員交流與協調亦未臻理想，耗損 了一些推動政策的能量。 4) 僑僑僑務僑務務務委委員委委員員員會會會 會 僑務委員會（簡稱僑委會）主要負責我國海外僑民事務，然而卻不僅限於服 務僑民，業務也包括許多推廣我國文化以及經貿發展等重要角色。僑委會與僑民 外交息息相關，在政策上「協助行銷臺灣，使台灣與國際主流社會接軌」，在「大 41 http://investtaiwan.nat.gov.tw/matter/show_chn.jsp?ID=432&MID=5 42 http://investtaiwan.nat.gov.tw/matter/show_chn.jsp?ID=5159&MID=5 43 http://investtaiwan.nat.gov.tw/matter/show_chn.jsp?ID=433&MID=5 44 http://investtaiwan.nat.gov.tw/library/main_chn_general.jsp
18 僑社」的理念下，經營友我的海外僑社，深化僑商與我國的互動，並推動海外華 語文及僑教，吸引更多華裔學子來臺。由於與我息息相關之海外僑社均位於國際 大都市，而在若干國家的僑務工作確實也對該國培養友我人士有所助益，因此一 般而言，一個與外交部充分協調的僑委會將是公眾外交極重要的推手。 在傾聽海外聲音方面，僑委會同樣也設有駐外單位於 21 國。45除了傾聽的 角色及服務海外僑民外，僑委會對外政策作者總歸為三大類：第一，推動海外華 語教育以及我國文化的推廣。僑委會利用數位科技推廣全球華文教育，例如設立 「全球華文網」46、配合文建會所籌辦的「臺灣書院」運作與推廣等，配合辦理 「文化外交」。第二，招商。我國主要招商的任務仍然是經濟部的職權，但是僑 委會吸引僑民回國投資也是同樣地責無旁貸，例如配合政府的產業政策辦理僑界 產業界回國研習以及參訪等。47第三，國際傳播。在國際傳播方面，僑委會設立 了「宏觀電視網」，在全球亞洲、歐洲、美洲、非洲以及澳洲等地區的部分國家 都可觀看，48除了提供僑胞我國資訊外，除了吸引了中文聽眾之外的外國人民觀 看。 雖然僑委會整體而言的定位在於服務海外僑胞，但以 Cull 的公眾外交的五大 途徑，僑委會至少滿足了傾聽海外人民，以及以「文化外交」、「國際傳播」以及 「交流外交」等政策，促進了我國的公眾外交。 45 僑委會海外設置業務單位的國家包括美國、加拿大、馬來西亞、菲律賓、日本、泰國、印尼、 越南、韓國、德國、法國、荷蘭、英國、紐西蘭、澳洲、巴西、巴拿馬、巴拉圭、多明尼加、阿 根廷以及南非等 21 國，請見僑委會網頁 http://www.ocac.gov.tw/service/service.asp?no=542&level=B（2012 年 4 月 20 日）。 46 「全球華文網」，以數位科技突破學習的地理疆界，請參考http://www.huayuworld.org/。 47 關於僑委會在僑界招商的成效，請參考僑委會網頁 http://www.ocac.gov.tw/public/public.asp?selno=9559&no=9559（2012 年 4 月 20 日）。 48 包括香港、中國、越南、日本、韓國、汶萊、柬埔寨、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、 泰國、印度、阿爾巴尼亞、安道爾、奧地利、亞塞拜然、比利時、白俄羅斯、保加利亞、克羅埃 西亞共和國、賽普勒斯、捷克共和國、埃及、愛沙尼亞、芬蘭、法國、喬治亞共和國、德國、希 臘、匈牙利、愛爾蘭、義大利、拉脫維亞、黎巴嫩、立陶宛、盧森堡、馬其頓、馬爾他、摩爾達 維亞、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯、斯洛伐克、斯洛維尼亞共和國、西班牙、 瑞典、土耳其、烏克蘭、英國、南斯拉夫、加拿列群島、賴索托、以色列、約旦、哈薩客、科威 特、摩洛哥、莫三比克、阿曼、卡達、沙烏地阿拉伯、南非共和國、史瓦濟蘭、突尼西亞、土庫 曼、阿拉伯聯合大公國、葉門、美國、加拿大、阿根廷、百慕達、玻利維亞、巴西、哥倫比亞、 古巴、智利、薩爾瓦多、瓜地馬拉、海地、宏都拉斯、牙買加、墨西哥、尼加拉瓜、巴拉圭、秘 魯、波多黎各、多明尼加、烏拉圭、委內瑞拉、以及澳洲等國家都可透過衛星收視「宏觀衛視」， 請參考宏觀衛視網頁：http://www.pts.org.tw/macroview/（2012 年 8 月 20 日）。
19 5) 文化部文化部文化部文化部（（（（前身為前身為前身為文前身為文文化文化建化化建建設建設設委員設委員會委員委員會會）會）） ） 文化部的前身文化建設委員會最初設立的初衷是建設與發展我國文化與藝 術的政體策略，而目前全球正掀起一波漢學熱，臺灣身為正統中華文化的一支， 保留與傳承中華文化更是責無旁貸，在馬總統文化政策的緣起下，文建會現已改 為文化部，負責「臺灣學院」的建立與發展，具體政策包括第一，設置「臺灣書 院」數位資訊整合平台，以服務全球網路使用者；第二，華語文教學及正體字推 廣；第三、活絡臺灣研究及漢學研究並擴展其成果；第四、辦理「臺灣書院」獎 助學金；第五，向世界介紹多元精緻的臺灣文化；第六，設立「臺灣書院」據點 及聯絡點。49文建會主要的任務是幫助臺灣的「文化外交」，但其所提出的「臺 灣書院獎學金」也達到「交流外交」的重要任務。 此外，文化部的對外（國）藝文策展亦可被視為我國公眾外交的工具之一， 而且包括明華園、優人神鼓等團體赴國外展演，或者協助國內藝術家參與法國安
古蘭國際漫畫節（Angoulême International Comics Festival）、協助國內電影界
參與國際重要影展等工作，往往締造良好口碑，使臺灣從文化的視角上更為外國 人士所知悉。 從體制而言，文化部主要是由文化交流司負責涉外事務，輔以位於紐約、巴 黎及東京的文化中心，以及目前在紐約、休士頓、洛杉磯設置的臺灣書院（Taiwan Academy）。我國的文化外交也常藉助外交部（包含改組前的新聞局）之助，在 業務上相互分工、協助，但在政策上似少有聯繫。 6) 行政院行政院行政院行政院新聞局新聞局新聞局新聞局 新聞局最早成立的要旨就不僅限於國內的廣電業務，更包括了國際宣傳，50 目的在於推動兩國間新聞、文化、觀光乃至於一般國情資訊之傳播與交流，以增 49 請參考文建會「臺灣書院」網頁，http://taiwanacademy.tw/ch/about/about.jsp（2012 年 8 月 20日）。 50 中華民國新聞局在民國 36 年於南京正式成立，下設三業務處：分別掌理國內宣導、國際宣導、 傳播業輔導以及新聞分析事項，請參考新聞局網頁 http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=11677&CtNode=4681&mp=1（2012 年 4 月 20 日）。
20 進兩國政府與人民之認識與瞭解，51並負責我國國際文宣的宣傳主軸。臺灣許多 參與國際的政策或許不是新聞局所擬定，但是在對外廣告上，新聞局卻是最主要 的角色，包括製作廣告至海外放送。而外國人民對臺灣（正式）的瞭解，新聞局 也是重要的窗口。因此，不難瞭解以 Cull 的途徑說，新聞局在「國際傳播」議題 的倡議，可謂是我國公眾外交的專門組織。 此外，新聞局也有駐外單位，涵蓋五大洲共 40 個國家，52因此，在隨時瞭 解國際情勢回應的強況下，新聞局同樣也扮演了「聆聽」的功能。然而因我國的 行政院組織改造政策，民國 101 年 5 月起成立的文化部將會取代新聞局文化與國 內傳播等部分的業務，「聆聽」與「國際傳播」的業務都移轉至外交部的業務範 圍，並另設「國際傳播司」。 7) 外交部外交部外交部外交部 外交部是傳統外交的主要負責單位，在公眾外交日漸興起的同時，外交部也 參與或者會同其他政府部會共同合辦公眾外交。外交部的業務涵蓋範圍廣泛的 「設外」事務，在行政院組織改造後成立任務編組形式的公眾外交協調會，下設 執行長一人並兼發言人。為了能夠清楚的瞭解外交部在公眾外交所執行的功能， 作者仍沿襲 Cull 的分析架構，解析外交部在公眾外交中的地位。第一，「聆聽」， 外交部駐外單位是我國駐外最主要的單位，除了 28 個邦交國外，高達 80 個國家 設有我國外交部的駐外單位（含邦交國），53在無論是瞭解國外官方單位，亦或 者是國外智庫、大學、民間組織的聲音，外交部都具有此項功能。第二，「倡議」。 倡議又可分三種途徑達到製造議題的效果：交流、文化以及國際傳播。在「國際 傳播」方面，目前我國對外國際宣傳的重責大任屬於新聞局，外交部有此項業務， 但是屬於輔助性質。在部會改造之後，外交部將負起「國際傳播」的主要業務。 51 資料來源：新聞局網頁 http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=46128&CtNode=4710&mp=1（2012 年 4 月 20 日）。 52 新聞局駐外單位包括於美國、加拿大、瓜地馬拉、多明尼加、巴拿馬、秘魯、尼加拉瓜、薩 爾瓦多、宏都拉斯、巴西、阿根廷、智利、墨西哥、巴拉圭、義大利、法國、德國、英國、荷蘭、 丹麥、西班牙、奧地利、比利時、匈牙利、捷克、波蘭、瑞典、南非、菲律賓、泰國、日本、俄 羅斯、澳洲、韓國、印尼、以色列、馬來西亞、新加坡、紐西蘭，以及印度等 40 個國家，請參 考新聞局網頁：http://www.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=32028&CtNode=2400&mp=807（2012 年 4 月 21日）。 53 同註 7。
21 在「文化外交」方面，外交部基本是「文化外交」的規劃與實踐者之一，我 國任何以「文化」為資源的出訪，外交部更須參與。例如總統夫人周美青女士多 次擔任榮譽團長出訪國外，外交部都偕同辦理。 而在交流方面，若以最有效的學術交流為例，外交部與教育部以及國科會合 作，提供多種國外學生（人）來台的獎學金，包括臺灣獎助學金（TAFS）、外交 部華語文獎學金、外交部臺灣獎學金、外交部臺灣獎助金，以及外交部鼓勵研究 臺灣參與東亞經濟整合獎學金等，54因此，在「交流外交」方面，外交部在與國 外民間的互動，也不亞於官方對官方的熱絡。再者，除了獎學金的學術交流外， 外交部積極培養國際人才，並派至海外教育或受訓，例如與公視合作「外交小尖 兵」55，以及國際青年大使等的交流計畫56，向國外人民宣示我國在外交困境中 絕不放棄的精神。最後，臺灣於民國 48 年成立「農業技術團 」，以我國特有先 進的農業技術推廣至海外，此項計畫特別的是，不僅當地政府因我國幫助而更加 鞏固兩國邦誼，更重要的是，臺灣印象卻更深入了當地人民的心中。然而，在考 慮到技術團的世代 交替，外交部自民國 85 年開始規劃「海外合作役」，並在內 政部的協同幫助下，於 89 年改善為「外交替代役」，將技術團與我國兵役制度結 合，將具有專門技術的我國青年人才送至友邦服務當地。57 簡而言之，外交部的業務範圍非常多元，即便不主導以不同資源進行的公眾 外交，卻仍以偕同辦理的角色促進我國的公眾外交。而由以上多種角色看來，外 交部在「交流計畫」上著墨甚多，這也不難瞭解，因為交流計畫在公眾外交中， 是被認為最具成效的。當國際傳播司在外交部開始運作後，該司與公眾外交協調 會均將由司長級官員主政；另由制度和傳統而言，外交部政務或常務次長將會督 導這些單位，而這些次長未必會是同一人。國際傳播司現由前新聞局官員主政， 而公眾外交協調會則交由於去年 9 月改組的外交部新聞文化司官員來主持。 54 詳情請參見外交部網頁， http://www.mofa.gov.tw/Official/Home/RelatedLink/?opno=b4e67302-74aa-45fd-aa22-c09f78b5caa6 （2012 年 4 月 21 日） 55 請參考「外交小尖兵網站」：http://mofa.pts.org.tw/。 56 請參考外交部「國際青年大使交流計畫」網頁： http://www.mofa.gov.tw/Official/Home/SubTitle/?opno=64292afb-8ee8-49c6-819e-dfd7efc86773。 57 請參考「外交替代役男」網頁： http://www.mofa.gov.tw/Soldier/Introduction/Index/?opno=4717c1fe-5c2f-4c57-aafc-66007002a01b 。
22 II) 行政行政院行政行政院院組織院組織組織整組織整併整整併併與我國的併與我國的與我國的公眾外交與我國的公眾外交公眾外交 公眾外交 有鑑於我國中央組織繁雜，部分功能重疊與缺乏效率，又為了因應國際情勢 變遷，我國在民國 98 年陸續開始了組織改造的籌備工作，於民國 99 年 1 月，立 法院三讀完成行政院組織改造法案。也因此，作者上述的中央部會執行公眾外交 的角色，在「組織改造」於民國 101 年 1 月起慢慢開始轉變。政府官員對我國公 眾外交的基本態度與回應，發出問卷三百餘份，回收率約六成，部分的結果將於 本文中引用，詳細之分析將於另文交代之。 再者，吾人不難觀察到公眾外交相關組織任務的重疊。比較大的變動包括： 第一，教育部的擴張。上述教育部的公眾外交途徑包括「傾聽」（駐外單位）以 及「倡議」當中的「交流外交」（學術交流與獎學金）。未來教育部除了增加現有 行政院青年輔導委員會（簡稱青輔會）以及行政院體育委員會（簡稱體委會）的 業務外，部分的業務將拆開分至新成立的文化部。第二，文化部的成立和新聞局 的裁併。文化部是行政院組織改造後合併現今數個單位組織而綜合成立的新單位， 例如合併了「文化外交」最重要的文化建設委員會，以及承接了部分新聞局對內 （國內）的業務，而新聞局對外的宣傳任務（包括有關國際傳播整體規劃及駐外 業務），則回歸到傳統的外交負責單位外交部。 這次的改變或許讓人想起美國新聞總署和國務院合併的例子。那次的合併是 根據外交事務改革與調整法案（1998 年），和統一緊急追加撥款綜合法案（1999 年）而來。美國新聞總署普遍被視為美國公眾外交的關鍵機關。在 1999 年之後， 美國新聞總署的任務大幅地和國務院的國際新聞計畫局、教育與文化事務局整合， 此二單位都受公眾外交和公眾事務次卿（等於是常務次長）的督導。此次整合的 支持者主張，這次的整合將在公眾外交的領域中帶來更高的政策整合。反對者則 認為在冷戰結束後，公眾外交便遭到政府的忽視，導致美國新聞總署官員的士氣 低落，且美國新聞總署的既有業務由於國務院對外交政策的執行有不同看法而不 被重視。換言之，問題不在於結構，而在於資源和權威的分配。 因此，吾人可以合理的預期，臺灣主要公眾外交機關的整合也會產生類似美 國經歷過的問題，或是任何政府機構整合所碰到的問題。如果這樣一個重大改變， 在過程中完全沒有遇到任何明顯的困難，才是令人驚訝的事。 公眾外交有五個基本方法，即：傾聽、倡議、交流計畫、文化外交與國際廣
23 播。在實作上，新聞局極注重國際廣播和倡議，方法則是透過實體與電子的雜誌 和時事通訊，和一些社會媒體。新聞局的國際交流計畫一直以來多侷限於外國記 者、專家或教授。外交部則透過官方和非官方管道，花較多心力在交流外交上。 新聞局與外交部都宣稱在文化外交上有功，但事實上還有一段很長的路要走，必 須要有正確設計的公眾外交計畫，而不是一次性的活動。傾聽則似乎是新聞局或 是外交部都很少運用的公眾外交策略。臺灣的公眾外交計畫仍會嚴重的受到這些 問題的阻礙，即便這次合併案將新聞局和公眾外交有關的任務、人力與資源全都 移至外交部的指揮之下。因為公眾外交最主要的政府單位還是外交部，因此外交 部的組織調整勢必成為本文的重點。 首先，整合兩個具有共同但有差異的核心任務的組織，將受到官僚體系的挑 戰。新聞局執行的是國際新聞和海外傳播業務，與外交部的核心任務（與他國政 府的多面向傳統外交）不同。合併後若無有效的任務整合機制與策略計畫及協調， 官員在實現這些目標時，可能會在辨認政策目標與宣傳口徑一致上更感壓力。 第二，從李登輝前總統最後一任的任期開始，新聞局在十七年內換了十六個 首長，這樣不斷的首長人事更迭，嚴重的影響新聞局的一致性、減低其影響力， 並在某種程度上削弱其在國際領域上的行動力。這使得新聞局官員與其既有的目 標及計畫，在併入外交部時可能產生劣勢。如果他們仍想保有以往的作法及資源， 甚至有時像以前一樣想要主導相關事務的結果，新聞局官員可能會面對一場艱難 的挑戰。 所有公眾外交的計畫，無論過去是新聞局還是外交部所執行，都將會置於外 交部其中一位次長的督導之下，而他不一定了解公眾外交的本質和運作。因為缺 乏替新聞局發聲的關鍵人物（通常為部長級的新聞局局長，替新聞局所偏好的公 眾外交計畫和執行方案說話），所以吾人無法確定，具新聞局觀點與專業的官員 是否仍有影響力。外交部新設的國際傳播司（包含了前任的新聞局官員，且將會 負責國際新聞和傳播計畫）是否能在沒有過多的高層官僚干預下，完成一己的任 務，對於臺灣的公眾外交將會非常關鍵。 第三，嘗試整合兩群擁有不同工作文化的官僚，將會存在許多人事（性）的 挑戰。儘管新聞局的國際新聞與傳播人員和外交部人員類似，平常多半在與外國 人打交道，但從他們不同的任務與目標所反映出來的是，他們在工作文化上仍可
24 能存在極大的不同。一般相信，比起外交部，新聞局比較不拘泥於形式，形成決 策時較少層層節制，在工作上則比較鼓勵創意。因此，吾人可以理解何在整併過 程中，新聞局官員的士氣與動力可能會遭到衝擊，必須妥為處理。一個讓新聞局 國際新聞與傳播得以「軟著陸」的計畫，將有助於培養一個正面且可繼續推動整 合這兩個機關公眾外交業務的環境。 最後，臺灣目前對於公眾外交的知識和體認尚不足以發展、執行一個更現代 且整合的公眾外交計畫。在本職訓練上，大部分的新聞局和外交部官員並不具備 適當的公眾外交能力與技巧，但這些能力與技巧和公眾關係卻密切相關，諸如： 品牌/行銷、跨文化傳播和社會媒體（social media）。這就是因為政府尚未提供夠 一個密集且有系統的訓練來栽培這些「新公眾外交官」。 行政院組織再造後，政府對於公眾外交的重視似乎在體制上做出了些許反應， 但亦有論者認為新聞局國際新聞業務併入外交部是組織調整上的僵化限制及內 政考慮的結果，亦即組織再造規定了每個部僅能有8個司、6個處，行政院整體將 由37個內閣層級的單位縮減為29個，所以新聞局只好走入歷史。 除了外交部與新聞局的合併之外，其他中央部會的組織改造對於我國當前的 公眾外交並未有助益。無論是從組織面、資源面還是政策面觀之，我國的公眾外 交工作尚未獲得重新梳理的機會，因此公眾外交對我國雖然重要，但政府對其重 視的程度似仍遠遜於傳統外交以及與傳統外交相關的業務。前述的各部會下屬單 位或多或少從事公眾外交的工作，但少見橫向的政策聯繫與協調，最常見的僅是 公務執行層面的協助。當公眾外交對臺灣日形重要而政府資源有限時，橫向政策 的聯繫與協調方能有效調整政策作為並集中各項資源，成功推動公眾外交。 III. 結論結論結論結論 馬英九總統曾在其第一任期之初，也就是 2008 年時，宣示臺灣將在「活路 外交」政策下，對中國大陸進行「外交休兵」，雙方不再爭奪對方的邦交國，以 和緩兩岸關係。因此，公眾外交可以是比與對岸競爭正式外交關係或具衝突性的 「烽火外交」更有效的措施。於這樣的氛圍之下，我國可以透過成功的公眾外交
25 增進許多國家民眾對於臺灣的了解，因而對臺灣產生善意，而非花費財務資源、 政治資本和透過促進發展提議來吸引外國政府。例如臺灣可以強調本身對於正統 中華文化的保存和國家的發展成就，也可以和許多國家公民社會的意見交換。如 此不但可以節省資源，還能夠避免創造與升高新的外交衝突，造成區域或世界不 穩定 大部分植基於軟實力的公眾外交，其目標是要呈現一個有關臺灣現在在哪裡、 未來往何處去的精準圖像。這對任何一個國家來說，都是困難的挑戰，但對於臺 灣來說更是難上加難。臺灣囿於現實國力以及兩岸、外交關係之考量，必須「以 柔克剛」，因此軟實力的提升與運用成為朝野的基本共識。在外交上，臺灣雖然 可以軟、硬實力靈活運用，但目前的政策作為似乎已很明顯的以軟實力的發揮為 主。馬總統近年來一直強調，台灣應成為和平締造者、人道援助者、文化交流推 動者、新科技及商機創造者、中華文化領航者，讓臺灣成為受人尊敬、讓人感動 的國家，其實均著眼於臺灣軟實力的發揮與昇華，以形塑更多外交上的有利環境。 因此，我政府不僅在資源的配置上必須重新調整，在此之前，各相關部會於行政 院組織再造後所呈現的架構以及所須執行的政策目標，更是影響政策成敗的重要 關鍵。沒有架構配置得宜的政府組織以及分工又協調的政策目標，我國強調軟實 力的公眾外交將難在缺乏跨部會協調一致的支持之下得以發揮。 因為與其他國家執行正式外交關係上受到限制，公眾外交對於臺灣更是重要。 有效的公眾外交將會幫助臺灣找到更多有價值的機會，而這些機會將同時促進並 使馬政府的「活路外交」政策更為多元。有了整合較佳的公眾外交計畫，臺灣將 能夠打響自己的國家品牌，讓目標國的受眾能夠更了解並更接受臺灣。因此，創 造一個能達成上述目標的適當組織架構非常急迫且重要。 一旦新聞局的國際業務開始與外交部整併時產生嚴重問題的話，無論這些後 果是既存的或是正在浮現的，對於我國的公眾外交工作都是一大挫傷。外交部將 必須與僑委會、教育部、新設的文化部及其他組織合作，以在世界舞台上適當的 啟動公眾外交政策。重新配置和再造外交部的公眾外交計畫，將會是外交部最近 的迫切任務之一。否則，僅僅在體制上將新聞局的國際新聞與傳播業務整併進外 交部，對臺灣的公眾外交並非有益。 由前述可知，從公眾外交的角度觀之，行政院的組織再造讓原新聞局多數的
26 國際傳播人員移入了外交部，外交部成立了一個任務編組型的公眾外交協調會， 事實上並未特別有助於我國公眾外交的推動。 至於其他部會的相關單位，在行政院組織再造後似並未有針對公眾外交協調 事務的設計。依照官僚組織文化的運作原則，教育部、文化部、僑委會、經濟部 與國防部在公眾外交範疇內雖也責無旁貸，但恐難積極與外交部協調合作。外交 部的公眾外交協調會仍以與國內記者聯繫交流為主，於部內的公眾外交業務尚未 形成領頭協調的氛圍，遑論去協調其他部會的相關業務；國際傳播司基本上仍在 執行以前新聞局的國際新聞業務，偶爾觸及國際學術交流，但應愈來愈少，因為 外交部各地域司及研究設計會方為主政單位。 另外，行政官僚傾向於由上級單位領導，同級單位協調的可能較難有成效， 在訪談過程中，有不少官員確實傾向由國家安全會議或另設一高層單位主持公眾 外交的分工協調。除了這個懸而未決的問題之外，各部會從事公眾外交相關業務 的官員愈缺乏足夠的訓練及資源。 公眾外交需要以軟、硬實力做後盾，具備外交、行銷、公關、傳播等多種工 具與技能方能成事，但現在不僅行政院組織再造後並未針對公眾外交有任何實質 上的著墨，除了臺灣書院的運作勉強可見跨部會協調的身影外，也未見政府單位 專業訓練、集中資源、協調工作，仍是任由各相關部會「放牛吃草」。從行政院 組織在造後中央政府架構觀察，再輔以訪談及問券的分析，顯見相關政府單位的 公眾外交仍未「各就各位」，主要還是沿襲過去的作業模式以操作新公眾外交業 務，這將是臺灣在提升國家軟實力以創造友善的外在環境時的重大考驗。 主要參考文獻 主要參考文獻 主要參考文獻 主要參考文獻 卜正珉。公眾外交：軟性國力，理論與策略。台北市：允晨文化，2009 年。 高飛。「公共外交的界定、形成條件及其作用」。外交評論，第 82 期，2005 年， 頁 105-112。
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