科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
日本民主黨執政時期議員立法之研究(第2年)
計 畫 類 別 ： 個別型計畫 計 畫 編 號 ： MOST 103-2410-H-004-057-MY2 執 行 期 間 ： 104年08月01日至106年07月31日 執 行 單 位 ： 國立政治大學政治學系 計 畫 主 持 人 ： 林超琦 計畫參與人員： 此計畫無其他參與人員 報 告 附 件 ： 移地研究心得報告 出席國際學術會議心得報告中 華 民 國 106 年 11 月 21 日
中 文 摘 要 ： 日本國會常被說是內閣的橡皮圖章，因為不僅內閣提案通過率高 ，而且內容還很少有被修改，形同國會只是消極地接受內閣提案。 但是日本民主黨（以下簡稱民主黨）執政時期，內閣提案通過率平 均只有67. 12%，也就是三分之一的內閣法案沒有通過。值得注意的 是，儘管內閣推動法案受阻，但是在議員提案部份，不管是在提案 的比例及通過率都比以前高。相較自民黨執政時期，民主黨執政時 期的議員立法能力的確顯著地提升。明顯地，國會不是如過去所說 的空洞化。該如何解釋民主黨執政時期的變化？ 為了要更清楚理解民主黨時期與其他時期不同之處，還得理解立法 程序以及過去的議員提案情形，包括提案數、提案類型以及通過的 類型，據此提出對民主黨時期議員較好立法能力的可能解釋。因此 ，本計畫不只針對民主黨政權時期，也回顧過去議員立法情形，以 理解議員立法整體之變遷。對於民主黨時期比較好的立法能力，提 出四個可能的解釋:是執政黨（也就是民主黨）議員提案的結果 （H1）、在野黨積極提案的結果（H2）、委員會提案的結果 （H3）、跨黨派提案的結果（H4）。結果發現，主要是與H4委員會 主席提案增加有關，並且還與化解民主黨時期立法僵局有些關聯。 中 文 關 鍵 詞 ： 日本政治、議員立法行為、政黨輪替、自民黨、民主黨
英 文 摘 要 ： The Democratic Party of Japan (DPJ)’s governance presents an interesting case. The DPJ came into power in 2009 with promises to change Japan. However, many policies on which the DPJ campaigned during the 2009 election were either disapproved of or suspended, and the ensuing policy
stalemate almost became a landmark of the DPJ government. In contrast to the low passing rate of government bills, it is noteworthy that not only the number of bills introduced by Diet members increased, but the passing rate of bills introduced by Diet members was also significantly higher when compared with the corresponding rates for the Liberal Democratic Party (LDP)-led Cabinets. In terms of agenda-setting and legislative output, the legislative ability of Diet members has been strengthened. What explains this development? Who proposed it? What types of bills were introduced? Did such a development have any relation to the DPJ’s limited legislative ability? Last, but not least, what are the implications for Japanese politics?
By reviewing the relevant literature on legislative
studies, this project will construct four hypotheses that will be tested to answer the question as to why more bills were passed during the DPJ Cabinet. By using the DPJ’s governance as a case study, this project hopes to provide a better understanding of the rules and procedures regarding how bills become laws and to pave the foundation for future comparative projects.
英 文 關 鍵 詞 ： Japanese politics, legislative behavior, government change, liberal democratic party, democratic party of Japan
科技部補助專題研究計畫成果報告
（□期中進度報告/█期末報告）
日本民主黨執政時期議員立法之研究
計畫類別：█個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：MOST 103－2410－H－004－057－MY2
執行期間： 104 年 8 月 1 日至 106 年 7 月 31 日
執行機構及系所：政治大學政治學系
計畫主持人：林超琦
共同主持人：無
計畫參與人員：無
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 __4_ 份：
█執行國際合作與移地研究心得報告
█出席國際學術會議心得報告
□出國參訪及考察心得報告
中 華 民 國 106 年 11 月 1 日
附件一一、 前言 國會做為立法部門，主要功能之一在於制訂法律，理論上，國會議員可以提出任何所想要的法案，但 是不一定會通過。事實上，跨國分析顯示，議員提案通過率並不高。1 日本也是如此，長期以來議員 提案數雖然佔所有提案的三四成，但是通過率只有 21.92%，遠低於內閣平均通過率 85%（古賀豪、桐 原康栄、奧村牧, 2010）。不過，在日本民主黨(以下簡稱民主黨)執政時期，2議員提案數佔所有提案的 43.97%，而且通過率為 37.10%，在所有通過的法案中，由議員提案所佔的比例由過去的一成五左右， 提高到三成(細節請見後述)。過去也有議員提案數大幅增加的情形，但是通過率並沒有因此改變多少。 民主黨執政時期，不管就提案及立法產出都有比較好的表現，這引發本計畫案想要探討，為什麼在民 主黨執政時期議員有較好的立法能力？ 本文以為，要回答「為什麼民主黨執政時期，不僅議員提案比例增加，通過率也更為提升」， 必須要 知道民主黨執政期間，在議員立法方面，有誰提案？提案內容為何？通過的法案是否屬於特定類型？ 而為了要更清楚理解民主黨時期與其他時期不同之處，還得理解立法程序以及過去的議員提案情形， 包括提案數、提案類型以及通過的類型，據此提出對民主黨時期議員較好立法能力的可能解釋。因此， 本計畫不只針對民主黨政權時期，也回顧過去議員立法情形，以理解議員立法整體之變遷。 以下先說 明此計畫案的研究意義，檢討既有文獻對於議員提案以及民主黨時期的討論，再說明此計畫的研究方 式與架構。 二、 研究意義與目的 1. 實證意義 : 從不同角度了解民主黨政權的運作與日本政治 2009 年 8 月民主黨贏得大選，終結自民黨超過五十年的長期執政，原本大家對於民主黨上台有很大的 期望，沒想到卻短暫執政三年三個月就下野，這樣的落差引起許多學者的注意與研究(黃偉修，2011； 佐々木毅、清水眞人，2011； 御厨貴編，2012；小林良彰，2012；李世暉 2012；竹中治堅，2012、 2013 神保謙 2013；陳永峰 2013；日本再建イニシアティブ，2013；飯尾潤編，2013；Shinoda, 2013；Krauss, 2013)。 民主黨政權運作不利，也反映在內閣提案推動法案受阻。民主黨執政三年，平均內閣提案通過率只有 67. 12%，3 也就是三分之一的內閣法案沒有通過。但是，以往日本內閣提案通過率高（岩井奉信 1988； 古賀豪、桐原康栄、奧村牧, 2010），而且內容還很少有被修改（大山礼子 2011: 4），因此日本國會常 被說是內閣的橡皮圖章。但是民主黨時期與日本國會是內閣的橡皮圖章的說法不同，明顯地，國會並 沒有只是消極地接受內閣提案。此外，儘管內閣推動法案受阻，但是同時期議員更為積極提案，通過 率更高。這是否有連動關係? 研究民主黨執政時期議員立法，可以更進一步了解民主黨時期的日本政 治，以及日本政治的變化。 2. 理論意義:提供未來比較研究基礎 1 依照日本國會法規定，議員提案稱為「發議」，內閣提案才被稱為「提案」。但是，這樣的語法在中文沒有用，而且都是 提出法案，所以本文不特別區分發議或是提案。 2 2016 年 3 月民主黨與維新黨合併另組民進黨，2017 年眾議院提前解散改選，黨首前原誠司提議與小池百合子領導的希望 之黨合併，也獲得黨內支持。但是希望之黨並沒有願意接受所有民進黨候選人，因此，以枝野幸男為首的偏左的民進黨自 由派人士另組新黨立憲民主黨，民進黨也因此分裂選舉失利。 3 這是包括例行國會與臨時國會的提案情形的平均，若是只針對例行國會，內閣提案的通過率為 68.35%。
日本國會研究很多，但是針對議員立法的研究比較少(請見下一節)，本計畫希望從議員立法的角度，對 於日本國會運作有更多的理解。透過民主黨執政時期，，希望可以在制度規範討論之外，提供比較動 態的分析，對於議員提案的機會與限制有更清楚的了解。 此外，還可以做為比較研究基礎。 在日本國會議員提案不是完全個人因素考慮，還與政黨政治密切相 關，研究議員立法的情形，有助於釐清立法過程中不同行為者，包括議員、政黨、內閣及國會幹部(例 如委員會主席)間的互動，也可以幫助我們更進一步地去理解日本國會立法的邏輯，並做為發展比較研 究的基礎。以採內閣制的民主國家為例很多國家的議員提案件數高於內閣提案數。例如：比利時國會 議員提案的法案數是內閣提案的九倍之多，也就是佔所有提案的 90%（Bowler 2002），英國議員提案 件數也是高於內閣提案數(古賀豪、奧村牧人、那須俊貴，2010）。 但是，相較於內閣提案平均通過率 80%，個人提案的平均通過率只有 15%（Bowler 2002）。就結果來說，日本與其他國家類似，議員提案 通過率也是低於內閣提案通過率。只是，與其他內閣制國家不同，日本國會議員的提案數一直比內閣 提案數少，議員提案通過率卻高於跨國比較的平均值，民主黨時期議員提案通過率還更高。可見憲政 層次的討論沒有辦法解釋這樣的差別，還需要針對其他層次的制度作探討。透過民主黨時期的議員提 案情形，希望可以對於影響議員立法的整體研究與理論建構有所幫助。 三、 文獻探討 1.日本國會的角色與運作 (自民黨時期) 對於日本國會的研究，早期比較是傾向法學研究的制度規範討論，到後來主要針對立法過程的動態面 討論（岩井奉信 1988）。學者從不同角度與層次去討論日本國會，4不過，最大的辯論還是在於國會是 否有影響力。 根據日本憲法，國會是國家權力的最高機關，唯一的立法機關。而且，避免戰前行政權 過大的情形，戰後在制憲時特意要強化國會的角色（大山礼子，2011；Baewarld 1974；Pempel, 1986）， 國會應該是審議法案的主要場域。但是，如前所述，由於內閣提案通過率高，而且通過的法案內容很 少有被修改，所以許多人認為日本國會審議功能空洞化，國會常被稱為內閣的橡皮圖章。因此有相當 的文獻是在討論「為什麼審查會流於形式化？」。尤其是主張「官僚主導」的學者，如 Johnson（1982）， 以政府決策在內閣會議召開之前，就已由事務次官會議整合，所以到了內閣時，幾乎已經定案，來做 為國會影響力有限的說明。5 不過，儘管也許政策法案是官僚草擬，但是法案要成為法律最終需要國 會議員支持通過（Krauss and Muramatsu, 1984），所以另有學者主張，國會不是沒有影響力，只是議員 發揮影響的地方不一定只是在國會審議的過程。 相較於國會空洞化的說法，國會是有影響力的看法可以兩方面來談。首先是從自民黨與行政部門的關 係說起，主要是對於「官僚主導」的反發。雖然一般來說，官僚比較具備專業知識，但是國會議員長 期參與立法，也會累積一定的專業。再加上，因為自民黨長期執政，他們同時也發展了不在憲法規範 的非正式規範，要求所有法案必須要先得到黨的同意，也就是「事前審查制度」，才可送到內閣及國會 審理（星浩，2005）。因為政調會部會與國會委員會分工方式一樣，部會委員也是該國會委員會的委員。 如果法案可以得到政調會部會的支持，在國會也就會受到支持。因此，為了讓法案能夠在國會順利通 過，行政官僚也就會先與自民黨議員去溝通，尤其是主管相關政策的政調會部會。6 由於法案在送到 4例如：從憲政層次去討論國會（加藤一彥 2009），或是比較戰後的國會與過去帝國議會的不同（Baerwald 1974）。針對參 眾兩院的不同或是針對特定一院的討論，如：竹中治堅（2010）。也有針對特定的制度的討論，如：會期時間限制對於法案 議程設定的影響（Masuyama 2000），質詢制度變化對議員與內閣間互動及答辯情形的影響（田中信一郎 2012）。 5 由於日本過去在自民黨執政時期，是採由下而上的決策模式，官僚負責草擬政策法案，再一層一層討論確認。飯尾潤教 授更是稱為『官僚內閣制』，批判議員將政策制定的角色授權給官僚，有違民主制度的精神（2007）。 6 例如：農林水產省的官員主要是與農林部會的議員互動。
內閣與國會前都已經討論好了，所以，利益團體不會等到法案在國會審理才會與國會議員遊說，而是 在政策討論的過程中，就與自民黨議員及官僚溝通。 其次，還可以從黨紀競爭關係來討論國會影響力，這主要是與 1970 年代的發展有關。當時自民黨優勢 下滑，隨著政黨勢力的消長變化，有許多內閣法案被在野黨否決（Mochizuki ,1982；岩井奉信,1988）。 自民黨為了讓法案可以順利通過，除了會納入反對黨的意見，以換取支持，還在法案審查前就先與在 野黨協調溝通。也就是政黨間對於待審或是審查中的法案，進行朝野協商意見溝通，以求讓國會議事 進行順利，而各政黨內部有針對國會運作，還特地成立「國會對策委員會」做協商。7 這樣的運作也 就是習稱的「國對政治」。 雖然除了預算、條約、首相提名等，所有法案需要參眾兩院通過才成為法律，但是在 2007 年以前自民 黨都是最大黨，所以參議院比較少被討論，重點都是在眾議院的立法過程。 2007 年參議院大選，自 民黨失去參院最大黨寶座後，民主黨利用程序影響法案的審議，迫使自民黨與其談判、修正原來的政 策主張 (竹中堅治，2010；待鳥聰史，2008；Govella and Vogel, 2008)。8 才讓學者有比較多討論參議 院對立法的可能影響。 2. 民主黨政權時期改變 民主黨自成立以來，就主張日本應該仿效英國，建立以內閣為決策中心。所以，民主黨非常批評上述 自民黨長期執政所發展出的「事前審查機制」以及「國對政治」，認為這樣不透明有違責任政治，而主 張日本應該像英國一樣，以國會為執政黨與在野黨辯論攻防的主要場域。為了達到這個目標，民主黨 強調政治主導，除了決策要由「政務三役（大臣、副大臣與政務次官）」負責，民主黨主張還要禁止 官僚在國會以參考人身份代為回答，由具有民意的政治人物來辯論，以活化國會的辯論（清水真人 2011:81）。 此外，為了讓國會成為朝野政黨辯論的主要場域，民主黨主張建立一元化決策（大山礼子 2011:108-110）。 為落實其一元化的主張，民主黨希望建立起只有「由內閣向國會提案」的原則，也就是法案先由政務 三役規劃討論、送交內閣會議決議、再向國會提案審理的程序。 民主黨想要建立一元化、以國會為政策辯論場域，但是改革效果有限。 1) 因為國會法要求，國會開會期間大臣有出席的義務，而民主黨又主張決策是政務三役負責，如此一 來， 大臣忙著在國會回答問題，沒有時間規畫政策。大臣難以兼顧省務，造成政策回應慢(飯尾潤 2011) 。 2)民主黨以英國為運作的對象，但是忽視憲政以外的其他制度因素。日本雖為內閣制，但是 戰後制憲時，美國將三權分立的精神部分帶入行政立法關係中，所以與英國不同，日本是委員會中心 主義，而且議程設定主導權不在內閣，不會完全像英國是由內閣來主導與推定議題(大山礼子，2011)。 3)因為扭曲國會，法案推動受阻。民主黨 2009 年眾議院大選贏得勝利，但是卻在隔年(2010)的參議院 選舉失利，失去參議院最大黨的地位，形成參眾兩院多數分屬不同政黨的分立國會。在野的自民黨成 為參議院最大黨，利用立法程序影響法案的審議，造成民主黨推動法案不順利 (待鳥聰史，2011；竹 中治堅，2012 2013）。 7 這不是國會的委員會，而是黨內組織。雖然不是法律規範的正式職位，因為是長期互動的結果，政黨彼此尊重協商結果， 國會對策委員長對於議程設定也就有實質的影響力。不過，也因為不是體制內的規定，不受監督，而有密室政治的批評。 8 日本學者與媒體多以「扭曲國會（ねじれ国会）」來形容法案當時在兩院之間來回送審的情形。
整體來說，國會研究討論的重點主要是內閣或是執政黨如何推動法案。議員提案的相關討論，除了中 村睦男（1993）與谷勝宏（2003）比較全面性地討論議員立法，一般是散見在國會整體立法的討論中。 古賀豪、桐原康栄、奧村牧人(2010) 回顧歷屆國會內閣與議員提案情形，也有提到民主黨執政時期議 員立法，可惜只有包含民主黨剛上台時的 2009 年臨時國會（173 回會期），並沒有提到之後的情形。 以下第四節參考岩井奉信（1988）、中村睦男（1993）、谷勝宏（2003）、大山礼子（2011）、古賀豪、 桐原康栄、奧村牧人（2010）吉野貴浩（2012）與根元邦朗、濱本真輔(2013)對於議員個人提案的相關 研究作整理。 四、議員個人提案相關規定以及提案動機 1. 日本議員立法程序 依照日本憲法，內閣、國會議員與委員會主席都可以向參眾兩院任一院提出法案。兩院審議過程都相 同，以眾議院為例，眾議員向議長提案後，先在院會說明主旨與目的，就由議長交付有關委員會審查。 在委員會通過的法案，才會送到院會全院表決。表決通過，再送到參議院去審議。經兩院審議通過後 的法案，才送交到內閣副署，由天皇公佈施行。9 據此，參眾兩院議員及委員會主席都可以提案。雖然名義上是議員個人提案，自 1955 年（昭和 30 年） 開始，從原本一人便可以提案，10改為需要有 20 位眾議員或是 10 位參議員以上連署才可提出（古賀豪、 桐原康栄、奧村牧人 2010）。若是與預算相關的法案，則需要眾議員 50 位或參議員 20 位以上連署才 可以提出。因為提案有人數支持的要求，如此規定使得個人提案與政黨有密切關係。也因為有提案人 數門檻的限制，對於小黨也就是在野黨不利。 不僅如此，更重要的是，1962 年之後，不管政黨，議員提案都需要先得到所屬會派的同意，沒有例外。 11 雖然依照規定，兩人以上就可以成為一個會派，12，實質上，議員參加的會派也通常是所屬的政黨 所組成，這意味著議員提案需要經過黨的同意。13 因此，可以預期執政黨議員的提案，不大會是與內 閣立場不同的提案。14 例如：避免意識型態引起的衝突，自民黨限制意識型態方面的提案（岩井奉信 1988）。事實上，過去有過自民黨議員想要直接對國會提案，但是因為沒有黨的同意，議院的事務局不 會接受（Krauss and Pekkanen, 2004）。所以，實際上日本議員提案是與政黨密切相關。 這也解釋了為 什麼日本議員提案較其他國家議員提案數少。 2. 提案動機 對於議員提案的動機，一般研究以為是與個別議員的連任考量有關。因此，議員提案通常是與民眾生 活比較密切相關的法案，甚至多半是比較傾向於特殊利益的分配政策以討好選民（新國會事典）。不過， 因為提案要有一定人數支持，又要有會派同意，提案誘因不能獨立於政黨政治來理解。 9 立法程序請見 http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index_kokkai.htm 10 過去提案門檻低，議員彼此支持對方的法案通過，造成許多人的提案是與特別利益有關，也就是禮物法案 （お土産法 案），造成預算規劃與法律內容不一致的問題，所以自 1955 年開始提高提案門檻（岩井奉信 1988； 古賀豪、桐原康栄、 奧村牧人 2010 ）。 11 一開始是自由黨要求同黨議員提案需要先經過黨的同意，但是到了 1962 年（昭和 37 年）已成為所有政黨的慣例（古賀 豪、桐原康栄、奧村牧人 2010）。 12 http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index_kokkai.htm 13 這與台灣不同，台灣的立法委員提案，需要有一定人數的議員連署支持，但是並不需要黨團的同意，所以台灣立法委員 個人提案的門檻較日本國會議員低。 14 當然有些是事關「面子」的法案，為了避免衝突允許提案，但是不好直接否決，就「繼續審議」（岩井奉信 1988）
1) 提案動機 政黨有別 對於在野黨而言，會有強烈動機利用在國會提案去顯示與執政黨的不同，以爭取選民的支持。所以， 一般來說，日本在野黨議員提案，是為了顯現他們有自己的政策訴求，或是提出與內閣法案類似的法 案與其競爭，以顯示其有執政擔當的能力，以吸引民眾的支持，期望在未來的選舉可以獲得選民的青 睞。另外，議員提案有可能是政府原先比較忽視或是與政府意見不同的提案，若是持續提案，可能得 到一定的注意，使得政府改變政策或是重視原先比較忽視的議題，還有議程設定的功能（吉野貴浩， 2012）。所以，儘管在缺乏國會多數支持，在野黨提案比較不容易通過（詳見後述），但是透過提案， 可以型塑政黨形象，讓民眾知道他們的立場，希望可以在下次選舉獲得他們的支持。 相反地，執政黨議員的提案，往往是幫助內閣去做提案。學者谷勝宏(2003) 與吉野貴浩(2012) 研究指 出，地方利益或是利益團體較為相關法律，雖受到內閣支持，但是若由內閣提案，會容易有圖利特定 對象的批評，所以多由議員代為提案。也就是，比較有爭議性的法案或內閣比較不適當的提案，往往 由執政黨(自民黨)議員代為提出。因此，不僅是反對黨，執政黨議員的提案也是無法與政黨及內閣做切 割。換句話說，執政黨議員的提案，未必就是與內閣不同立場的法案，或是對於政府法案不滿而提出 的法案，而是幫助內閣去做提案。 2) 選舉制度的影響 另一個影響議員提案是個人連任考量，又與選舉制度密切相關。首先，選舉制度可能影響議員個人提 案類型。在比較傾向以候選人為中心的選制，議員為了換取選民支持，多半是比較傾向特殊利益分配 的政策。所以，在採「單記非讓渡投票（Single Non-Transferable Vote System, 以下簡稱 SNTV）」時期， 日本眾議員，尤其是執政黨自民黨議員，提案會以與地方利益相關的法案為主，這也呼應了前述對於 議員提案動機的討論，為了連任，透過法案回應選民，希望可以獲得選民的支持。因此，當選舉制度 從 SNTV 改為「單一選區兩票制」，小選區為相對多數決，預期當選門檻提高、特殊利益的法案的提案 比例應該會降低。 其次，從 SNTV 改為單一選區兩票制，除了選區改為單一選區，還有政黨比例代表， 有助於形成以政黨為中心的競爭。 同時間政黨經歷重組，自民黨優勢下滑，政黨競爭提升。許多研究 預期，在此情形下，政黨會更強調政策立場以吸引選民支持。議員為了要提高能見度，選制改革之後， 為吸引選民的注意，會更積極地提案（吉野貴浩 2012）。 3) 自主法案 除了朝野政黨考量，另外一類內閣不提案由議員提案的法案，則是與議員直接相關的法案。例如，選 舉法規會影響誰會代表民意組成國會，基於尊重國會自主性，這類的法律是由議員提案（入戶野弥生 2012）。 五、研究方法、資料來源與分析架構 由於是要討論誰提案、提案的內容及審議的過程，在研究方法方面，本計畫主要採取「質性方法 （qualitative methods） 」，以文獻分析為主，包括新聞報導與統計資料。 為了比較精確地了解歷屆會期的情形，以下討論，每年資料都只以例行國會，也就是「常會」的資料 來計算。15 因為過去的常會通常是 12 月召集開會，1992 年之後才改為一月召開，為了計算方便，1991 15 日本國會分為：通常國會、臨時國會與特別國會。通常國會（相當於例行國會，以下簡稱為「常會」），每年例行召開一 次，有會期時間限制，主要審查預算及其他法案。臨時國會則是內閣或參眾兩院任何一院四分之一議員要求召開，審查國 政上緊急必要的法案。特別國會則是解散眾院舉行選舉後 30 日內召開的國會(楊鈞池、許介鱗，2006：89-91; 浅野一郎、
之前的常會，就以一月的年度來算。16 1953 年國會解散兩次，改取兩次特別國會提案數的平均值。 如前所述，內閣、國會議員與委員會主席都可以向參眾兩院任一院提出法案。此外，根據內閣法制局 以及參眾兩院標準，參眾兩院議員及委員會主席提案都列為議員提案。以下先就內閣提案以及議員提 案情形作比較，再依照提案人背景、提案方式、提案類型及審議情形去整理，以了解日本議員立法的 特徵，更具體地掌握自民黨時期與民主黨時期的異同。更具體地說: a. 「提案人背景」也就是執政黨或是反對黨議員以及委員會主席。 b. 「提案方式」是指經過眾議院還是參議院提案。也就是想知道議員提案方式是否因為政 黨在兩院勢力不同，而傾向在某特定議院提案？ c. 「提案類型」 也就是「法案性質」，是指是法案所涉及的利益性質。參考 Wilson (1986) 以及盛杏湲(2012 2014)討論台灣立法委員選制改革前後立法行為改變的研究架構，將個人提案類型 分為普遍利益與特殊利益。更具體地來說，特殊利益是指受益的對象是特定族群與團體，甚至特定 地域，也就是我們常說的侍從主義關係的展現。而普遍利益便是指受益的對象不是特定人士，包括 是公共利益以及高度政策型。17 因為日本提案資料，國會官網只有從 1998 年開始，1998 之前的法案實質內容難以取得，因此 本計畫採用 Pekkanen, Nyblade and Krauss (2006)的研究架構，以審議法案的所屬委員會來做分類，18 作為法案分類的依據。再加上國會自主相關法案只能由議員個人提案，所以總共將法案分為三類: 普遍利益、特殊利益以及其他(國會自主)。 以下參考古賀豪、桐原康栄、奧村牧人（2010）以及武藏大學根源邦朗教授所整理的資料(以下通稱根 源邦朗資料庫)，先整理過去(民主黨上台之前)議員提案情形，以了解過去議員提案特徵，並以過去提 案情形為基礎，對於民主黨時期議員有較好立法能力提出可能的假設。 六、政黨輪替前後議員個人提案情形之比較 1. 政黨輪替前歷年提案情形變化(1947-2009) 1) 內閣提案數 vs. 議員提案數 河野久，2008：18-20)。 16 例如：第 24 回會期的開會時間是 1955 年 12 月 10 日至 1956 年 6 月 3 日，則列為 1956 年。少數幾次常會，包括 1949 年、1953 年、1955 年、1967 年、1970 年、1973 年、1984 年與 1990 年，沒有審查法案就解散國會，則以選後召開的特別 國會法案通過率來代替。 17 二者相似，都是對於全民有所影響，不過還是有些微不同。 高度政策型法案多半是國家整體外交、安全保障或是與全 民相關但是需要較為高度專業的政策，例如稅制改革與法務。 18 因為國會委員會所職掌的政策領域通常也是是有涉及不同的利益，見建林正彥（2004）的討論
資料來源：古賀豪、桐原康栄、奧村牧人（2010），作者整理。 * 議員提案數 包括參眾兩院議員提案數 從圖一可以看到，內閣提案數一直多於議員提案數。不過，不論是內閣提案與議員提案，都是呈現戰 後初期比較活絡、後來漸漸下滑的情形。這有可能是因為戰後初期是許多制度重建、政策要重新規劃， 所以有比較多的提案。就個人提案來說，在 1950 年代有幾次議員提案數是近乎 100 件，但是到了 1960 年代中期以後是 50 件左右。這反映了上述在 1955 年開始提高門檻提高，提案數受到影響。之後，提 案數有起伏，但是都沒有回到 1955 之前的水準，比較明顯的變動是在 1990 年代，尤其是在 1997 之後 有顯著的增加。 2) 參眾議員提案比較 再針對個人提案做比較，就提案者背景來說，一直是以眾議員提案為主。平均來說，七成以上的議員 提案都是由眾議員所提出。這反映出上述的眾院優越地位，尤其在 1989 年之前，自民黨在參眾兩院都 是多數黨的地位，不大會有兩院有嚴重地意見歧異，所以在政策立法上，參議院就比較沒有受到重視， 也影響到參議員提案的動機。不過，在 1990 年代，參議員提案有增加。當時自民黨不再是一黨獨大， 政黨競爭更為激烈，而且自民黨失去參議院多數黨地位，反對黨可以利用參議院提案。 資料來源：古賀豪、桐原康栄、奧村牧人（2010）作者整理。 *眾議員提出的法案簡稱為「眾法」，參議員提案則稱為「參法」。 3) 眾議院朝野政黨議員比較 表一、執政黨議員提案數及比例 執政黨議員提案數 佔所有議員提案數比例 選制改革前 61 14.73% 選制改革後 192 26.59% 資料來源: 根元邦朗教授資料庫，作者整理
因為個人提案以眾議員提案為主，再針對眾議院提案者的政黨背景來看，排除委員會主席提案，所有 提案中執政黨議員提案比例低，主要是由反對黨議員提案。 尤其在自民黨失去優勢後，主要反對黨(新進黨及 2000 年之後的民主黨)都很積極提案，甚至在 2009 年大選之前的常會，個人提案數還高過於內閣提案。據筆者粗估，執政黨議員提案 (排除同黨籍委員 會主席提案)只佔所有議員提案三成不到，在 1997 之前，執政黨議員提案甚至只佔 14.77%。不過選制 改革之後，執政黨議員提案比例增加。綜合來看，當政黨競爭提高19以及當弊案比較多時20，議員提案 的確有增加。 2. 提案通過率比較 1) 內閣法案與議員提案比較 資料來源：古賀豪、桐原康栄、奧村牧人（2010）作者整理 雖然日本議員提案數目在歷屆國會中平均佔有三成以上(34%)的比例，甚至在有些會期提案數與內閣提 案數沒有很大的差別，但是就通過率來看，在例行的通常國會的議員提案通過率，平均在 22%左右， 也就是提了十件法案，大概只有兩件會成立。 議員提案通過率偏低主要與以下兩個原因有關。首先，雖然議員個人提案數量不受限制，但是要能夠 在國會通過成為法律，需要得到半數的支持，要有一定的合作結盟。這意味著需要動員與協調，對於 個人議員來說不是件容易的事。 其次，更重要的是，在議程設定上，時間對於議員提案不利。雖然日本內閣不能介入法案審理的議程， 國會議事議程是由議院運營委員會負責（大山礼子 2011 : 72； 野中尚人：321），21 議長也有權可以 影響議程。而議院運營委員會的主席與議長是掌握在執政黨手中，雖然協助內閣推動立法的情況各有 不同，內閣法案通常會比議員提案更容易被排入議程，因此，相較之下，少有議員提案能夠排入議程， 真正進入審查程序。 整體來說，雖然提案件數有變動，議員提案通過率偏低，並沒有隨著環境變動而改變。以下再針對議 19 如 1970 年代，1980 年代末以及 1990 年代以後自民黨失去優勢後政黨重組。 20 例如 1990 年代許多弊案與官僚有關，當時有著降低官僚角色、鼓勵政治主導的氣氛，所以議員個人提案也增加。 21 日本國會的議院運營委員會（或翻譯為「議會運作委員會」）與我國立法院的程序委員會類似，決定立法的議程，包括 辯論與投票的時間。另外還負責議院各種規則事項及諮詢議長事項等。
員提案，依照提案人背景不同，參眾議員以及執政黨或反對黨議員身分做比較。 2) 參眾議員提案通過率比較 比較參眾議員提案的通過率，如圖四所示，參議員提案的通過率相當低，在 1990 年代之前，幾乎通過 率是零。不過，在 1990 年代之後，參議員提案的通過率明顯提高，雖然還是低於眾議員提案通過比例， 但是維持在一定的通過率，沒有完全不通過的情形。 資料來源：古賀豪、桐原康栄、奧村牧人（2010）作者整理。 *眾議員提出的法案簡稱為「眾法」，參議員提案則稱為「參法」。 3) 朝野眾議員提案通過率比較 以選制改革前後為界，整理朝野議員提案通過率(見表二)。 表二、執政黨議員與反對黨議員提案通過率比較 執政黨議員提案通過率 反對黨議員提案通過率 選制改革前 54.1% 1.27% * 選制改革後 47.64% 1.69% *1979-1993 （第 35~39 屆）反對黨提案的通過率是 0%，是在第 40 屆，有兩件反對黨提案通過 資料來源：根元邦朗教授資料庫，作者整理 如前所述，議員提案是以反對黨議員為主，但是不管是在選制改革前或是選制改革後通過率不高。從 表二可以看出，選制改革後反對黨議員提案通過率從 0.57％提升到 1.57％，增加 1.75 倍，但是仍然很 低，表示反對黨議員提案難以通過。相較之下，執政黨議員的提案，則有五成左右會通過成為法案。 反對黨議員提案難以通過，主要原因有二。 首先，因為在野黨議員由於在國會缺乏多數，要能跨黨得到過半支持，不是容易的事，也就是，除非 獲得執政黨或是其他政黨的支持，很難得到過半的支持成為法律。22 例如，岩井奉信(1988)研究發現， 自 1955 至 1988 年，未獲得自民黨連署卻有通過的議員提案只有一件。事實上，這也是協調結果，自 民黨沒有參與連署支持提案，但是是同意這個法案，才讓這個法案得以過關。 22 不過，很少有直接被否決的情形，通常是沒有在會期之內完成審議成為廢案（吉野貴浩 2012）。
其次，再加上，日本常會的會期短，23國會又有「會期不繼續」的規定，24沒有辦法在提案會期完成審 查的法案就成為廢案，得在下一個會期得重新提案，不得繼續審查。25 這對反對黨議員更為不利。 因 為日本國會是採委員中心主義，提案必須先要經過委員會審議同意，才會送到院會表決。委員會審議 法案的順序及質詢的時間與日程安排等事項，是由委員會主席與理事協商決定，而委員會主席是按照 政黨勢力分配。吉野貴浩(2012)發現，到 1989 之前（也就是自民黨在兩院都是多數黨），第一大反對黨 的提案，大致是只有 25%~35%的提案有被審查到。因此真正進入實質審查議程的議員提案並不多，更 遑論需要多數支持，因此法案通過率偏低。也就是說，反對黨提案不用等到表決的階段，往往是沒有 排入議程，就因為會期結束成為廢案。這也就可以說明，雖然在野黨可以積極提案，但是通常通過率 不高。先前提到 2009 年的議員提案數超過內閣提案數，但是最後有成為法律的法案，還是以內閣提案 為主，議員提案只有 20%通過率。 4) 委員會主席提案通過率偏高 依照慣例，議員提案也包括委員會提案，但是法案通過率有很大差別。計算根源邦朗資料庫，自 1979 之後的委員會主席提案，通過率是九成五以上(選制改革前 94.5%，選制改革之後為 99.6%)。這是因為 委員會主席提案是已經先得到委員會同意才會提案，26所以在實際審查過程中，不少是直接逕付院會表 決，通過率較高、短時間就成立的法案也不少（新囯会事典:116）。事實上，若是我們排除委員會主席 提案，議員提案通過率更是降到 20%以下，只有一成多。 3. 提出法案類型以及通過的類型 前面討論議員提案的可能動機，實際提案內容又是如何? 以下再以根元邦朗教授資料庫，針對眾議員 提案做討論。 1)整體提案類型 根源邦朗教授資料庫的資料自 1979 年開始，本計畫以選制改革前後為界(979-1996, 1996-2009)作整理。 平均來說，1979-1996 每個會期提案數為 12.3，1996 之後，平均每個會期提案數為 22.5，的確在選制 改革之後，國會議員更為積極提案。法案類型是否有所改變？ 表三、選制改革前後眾議員提案類型比較 選制改革前(a) 選制改革後(b) 變化率(b/a) 普遍利益性法案 57.7 60.4 1.9 特殊性利益法案 23.6 20.9 1.6 其他（與國會或議員權 益相關的自主性法案） 18.7 18.7 1.8 合計 100 100 1.8 資料來源：根元邦朗教授資料庫，作者整理 23 日本通常國會會期 150 天，不過實際審查的時間大概只有 120 天（向大野新治 330-331； 內田滿原）。 24「會期不繼續」是指未表決通過的法案，不可以延至下個會期繼續審議。換句話說，若是在審理中的法案若是來不及在 會期中通過，就會成為廢案。除非經院會同意跨會期繼續審查，得在下個會期重新提案審理。 25 除非是有得到院會同意，才可以將為審查完的法案再下一個會期繼續審查。 26 也就是已經得到委員會同意，只是以委員會主席之名代為提出的法案。
整體來說，主要法案類型都是「普遍利益性法案」，「特殊利益法案」則佔二成多。不同類型法案在選 制改革前後所佔的比例似乎沒有什麼很大的改變。 是否提案者背景不同，會有所不同？ 2)朝野議員提案類型比較 朝野議員提案類型是否有所差別？選制改革前後，不管是執政黨或是反對黨議員，都是以一般性利益 為主。不過，選制改革之後，在野黨議員提案類型比例沒有什麼改變，但是執政黨提案類型的比例， 明顯有變化，特殊性利益法案明顯減少。 表四、 選制改革前後執政黨與反對黨議員提案類型比較 選制改革前 選制改革後 (%) 執政黨議員 反對黨議員 執政黨議員 反對黨議員 普遍利益性法案 55.74 65.62 68.75 61.17 特殊性利益法案 21.31 24.72 13.54 22.89 其他 22.95 9.66 17.71 15.95 資料來源：根元邦朗教授資料庫，作者整理 再針對執政黨議員，若是換算提案數(見下表)，執政黨議員在選制改革之後，明顯地比過去更為積極提 案，提案數增加 3.5 倍，而且所提的一般性利益法案比選制改革前多了 4.3 倍。這改變不可謂不大。 表五、 選制改革前後執政黨議員提案類型與提案數的比較 選制改革前(a) 選制改革後(b) 變化率 (b/a) 普遍利益性法案 55.6 68.8 4.3 特殊性利益法案 21.4 13.5 2.2 其他 23 17.1 2.7 Total 100 100 3.5 資料來源：根元邦朗教授資料庫，作者整理 執政黨議員提案，沒有像想像中以特殊性利益法案為主，本文以為這不是代表執政黨議員沒有運用特 殊性利益去吸引選民支持，而是因為執政黨議員本身就可以參與決策，官僚在規劃政策前也已經與執 政黨議員討論過，其影響力已經內化在決策過程。所以，但看提案比例沒有完全反映實況。 3)不同法案通過率 由於在野黨議員提案鮮少通過，以下主要針對執政黨議員提案通過的情形做分析(表六)。 執政黨議員提案，隨著法案性質不同，通過率也有所不同。值得注意的是，普遍利益性法案在選制改 革前後有所波動，特殊性利益法案雖然提案比例減少，但是通過率維持不變。 表六、執政黨議員提案通過率 選制改革前 選制改革後 普遍利益性法案 公共利益 59.09 40.63
政策性 50 57.35 特殊性利益法案 53.85 53.85 其他(國會自治) 50 37.14 Total 54.1 47.4 資料來源：根元邦朗教授資料庫，作者整理 小結: 過去(也就在自民黨執政時期)日本議員提案立法具有幾個特徵。 第一，雖然名義上是「議員」提案，但是因為提案門檻規定，及需要得到會派同意的慣例，其實議員 提案是與政黨政治密切相關。因此，議員提案數還少於內閣提案數。 第二，雖然說政黨競爭對於議員提案會更有誘因，政黨競爭程度高低對於提案數的影響不是絕對的。 例如：在 1970 年代當自民黨支持度下滑，政黨競爭更為激烈的時候，儘管幾個反對黨整體的提案有增 加，但是做為第一大黨的社會黨的提案並沒有因此增加。27 也許是因為社會黨在 1960 年代席次下滑 後，沒有回覆到原來的席次水準，提案能力受影響（吉野貴浩 2012）。不過，更可能的原因，本計畫 以為，是因為自民黨也會提供一些談判的誘因給社會黨，所以即使沒有執政，社會黨作為最大反對黨， 還是能夠落實一些政策訴求。28 第三，提案數的多寡與通過率高低無直接關係，但是會因提案者身份不同，通過率有明顯不同。眾議 員提案通過率高於參議員提案通過率，執政黨議員提案通過率遠高於在野黨議員，而委員會主席所提 出的法案更是幾乎都會通過。 2. 政黨輪替後民主黨時期提案情形 同樣地，針對民主黨執政時期的三個例行國會，也就是 174、177、180 會期做討論。 1)內閣提案與議員提案情形比較 從圖五可以看到，與過去的趨勢類似，仍就是內閣提案的件數比較多，但是議員提案數佔所有提案數 的比例，三個會期的平均是 44%左右，明顯地比過去(自民黨執政時期)的比例高。 資料來源：內閣府法制局，作者整理。 再比較通過率的變化（圖六），相較於自民黨時期大部份內閣提案通過率在 80%以上，民主黨執政時期 27相似地，自民黨在 1993 年失去政權短暫下野的期間，也沒有如預期地積極提案。 28 也因為透過這樣的協商還是可以落實一些政策，使得爭取執政不是社會黨最優先的目標，而是內部的權利鬥爭，造成社 會黨是「永遠的反對黨」（Curtis 1988）。
只有在 2011 年 177 回會期的通過率有達到 80%。29 資料來源：內閣府法制局，作者整理。 相較之下，三個會期議員提案的通過率平均是 37.1%，比過去的自民黨執政時期的議員提案通過率高。 而且，除了 2010 年 174 回會期議員提案的通過率不到 20%（與過去的情形類似），2011 年與 2012 年 的議員通過率分別為 50%與 40.26%。明顯地，議員提案不僅比過去積極，而且成為法律的比例也增加。 2) 參眾議員提案情形比較 若再區分議員提案的來源（圖七），我們可以發現，眾議員提案數也是高於參議員提案數的比例，在 2010 年（也就是鳩山內閣時期）與自民黨執政時期類似，佔有 66%的比例。但是，在 2011 年與 2012 年，參議員提案的件數及比例增加，在 2012 年幾乎與眾議員提案數相當。2010 年七月參議院選舉民 主黨大敗，失去參議院最大黨寶座，也使得民主黨面臨分立國會的狀況。2010 年之後的兩個例行國會 參議員提案增加，似乎也是反映出這樣的變化。 資料來源：眾議院 http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_gian.nsf/html/gian/menu.htm; 參議院 http://www.sangiin.go.jp/japanese/kaiki/index.html#D175，作者整理。 提案數增加是否意味著通過率也相對提高？從圖八，可以發現眾議員提案的通過率還是比較高。儘管 參議員提案增加，但是通過率不高。 29 一般以為這是因為東北大地震，政府需要通過相關法案以緊急回應救災所需有關。
資料來源：眾議院 http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_gian.nsf/html/gian/menu.htm；參議院 http://www.sangiin.go.jp/japanese/kaiki/index.html#D175，作者整理。 值得注意的是，在 2011 年與 2012 年（第 177 與 180 回會期）眾議員提案的通過率超過六成，這與我 們一般對於議員提案通過率不高看法不同。 小結: 民主黨執政時期，尤其是在 2011 年與 2012 年，的確是與 2009 年之前的議員立法特徵不同。民 主黨內閣提案通過率比過去低，但是議員提案的通過率卻更高。不僅如此，過去雖也有議員提案數大 幅增加的情形，通過率並沒有因此改變，但是民主黨執政時期，議員提案通過率還提高。造成這樣提 案數與通過率的變動，是否與分立國會造成政黨競爭更激烈有關，則是以下的重點。 七、 對民主黨執政時期議員提案通過率較高之可能解釋 1. 預檢證的假設 依照上一節的討論，我們可以知道提案件數的變化與提案通過與否沒有絕對關係，還需要去區分提案 者的背景及提案類型。因此，本計畫根據提案者背景的不同，建構以下幾個假設來回答「為什麼民主 黨執政時期議員立法能力提升」。 假設一：議員立法能力提升是執政黨（也就是民主黨）議員提案的結果（H1）。 先前研究指出，執政黨議員的提案通過率比在野黨提案通過率高，因此，第一個假設是認為民主黨時 期議員提案通過率高適民主黨議員增加提案的結果。 根據之前的研究，民主黨議員提案的內容有兩種可能性。兩種類型 1)被內閣忽視或是較強調個人利益相關的法案 根據前面民主黨時期的研究，由於民主黨強調一元化，以內閣為決策中心，降低黨的影響力，後排議 員對於被排除於決策過程中，對民主黨政府有很大不滿。訪談某前民主黨議員 A 就有指出，因為選區 的不同，當時內閣的政策不一定與他的立場相同，為了回應地方選區的要求，他與立場相近的議員組 成政策聯盟。所以，我們可以假設民主黨議員主要是提出沒有被內閣重視的法案（H1.1）。 2) 代替內閣提案 但是，先前的研究也指出，通過率比較高的提案是代替內閣提案的類型。因此，我們可以假設，民主 黨議員代替內閣提出內閣不方便提案的法案，所以通過率高（H1.2）。 假設二：議員立法能力提升是在野黨議員積極提案的結果（H2） 先前的研究指出，隨著政黨競爭越激烈，在野黨越有動機提案，不僅顯示政策立場，還可以增加曝光
率，吸引選民在下一次選舉的支持。2009 年自民黨大選失利成為在野黨，當時自民党的政調會長石破 茂便提出「一人一法案」，想要藉由積極地議員提案來影響政策並吸引民眾的支持，重回執政。而且研 究也指出自民黨提案的審議率比過去最大在野黨提案的審議率高。因此，我們可以假設議員立法能力 提升，是自民黨議員積極提案的結果。 不過，過去研究也顯示，提案率高不等於通過率高。如果我們觀察到的議員立法能力提升是自民黨積 極提案造成的結果，我們也應該會看到自民黨議員的提案通過率變高。據此，我們還可以進一步假設， 自民黨議員提案通過率高，是因為提案內容受到歡迎，使得其他政黨不得不支持，因此順利通過成為 法律（H2.1）。另一個可能是，因為自民黨掌握議程設定的部份優勢，迫使民主黨談判妥協（H2.2）。 如果是後者，可能是發生在 2010 參議院選舉之後。 假設三：議員立法提升是委員會提案的結果（H3） 如前所述，委員會提案的審議時間短，通過率高。因此，我們可以假設提案通過率提高是因為委員會 提案增加的結果。 假設四：議員立法提升是跨黨派提案的結果（H4） 另一個可能是跨黨派提案，因為已經有黨派支持，所以容易過關。但是如果是這樣，我們應該會看到 會有很多跨黨派的提案。這是過去比較沒有的，可能是發生很緊急的事情，迫使不同政黨合作，或是 政黨之間的差距變小或是黨紀下滑，這樣應該不是常態。預期假設四有可能是個案發生，但不大會是 民主黨執政的常態。 這四個假設並不是絕對的競合關係，可能同時存在，只是提案所佔的比例不同。因為民主黨執政時期 的三個常會的立法情形不是完全一樣，也有可能不同內閣時期，不同假設的解釋力比較強，這有助於 我們去了解同樣的制度下，當政治環境有所不同時，給予不同行為者怎樣的誘因去達到他們的目的。 2. 研究發現 1) 民主黨時期議員提案類型 表七、民主黨執政時期歷屆常會不同類型法案提案情形 法案類型 占所有法案比例 (%) 普遍利益性法案 49.0 特殊性利益法案 26.5 其他(國會自治) 24.5 資料來源：根元邦朗教授資料庫，作者整理 就提案類型來說 (見表七)，與國會相關的其他類型法案比例有增加。相對來說，「普遍利益性法案」的 比例明顯減少，反而是特殊利益法案比例增加。這是與近年發展趨勢不同的。 2) 不同背景提案情形 表八、2010-2012 眾議院歷屆常會不同背景提案情形 提案人 比例(%)
執政黨 17.3 反對黨 19.4 跨黨派 10.2 委員會主席 53.1 資料來源：根元邦朗教授資料庫，作者整理 針對提案人背景做整理，跨黨派提案不多，通過率也不高，不是造成議員提案通過率提高的原因，可 以排除假設四。 值得注意的是，反對黨議員提案比例並沒有增加，甚至低於過去的水準。這似乎與預 期不大相同。 因為反對黨不只自民黨，以下針對自民黨議員提案情形做比較。 a)自民黨議員提案情形 2009 年大選，自民黨失去執政，預期應該會想要藉由提案提高能見度，重新獲得選民支持。而且，當 時自民党的政調會長石破茂便提出「一人一法案」，想要藉由積極地議員提案來影響政策並吸引民眾的 支持。 由於 2010 年參議院大選，民主黨大敗，自民黨重新取得最大黨寶座，有主導參議院法案審議 的優勢，下表(表九)把參議員提案情形列入討論，排除委員會提案，計算提案與通過率，以了解情況是 否有不同? 表九、 2010-2012 國會兩院自民黨議員提案情形 2010 2011 2012 自民黨兩院議員佔所有議員提案數比例 58.49% 33.92% 23.38% 眾議員提案 佔所有眾議員提案件數比例 65.71% 25.00% 23.08% 通過比例 0.00% 25.00% 11.11% 參議員提案 佔所有參議員提案件數比例 44.44% 45.83% 23.68% 通過比例 0.00% 36.36% 33.33% 資料來源：眾議院 http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_gian.nsf/html/gian/menu.htm; 參議院 http://www.sangiin.go.jp/japanese/kaiki/index.html#D175，作者整理 若排除委員會提案，自民黨在 2010 年 174 回會期，佔了所有議員提案的 58.49%（各佔眾議員提案的 65.71%及參議員的 44.44%），與預期相符，但是在 2011 年與 2012 年比例就下降。 在 2010 參議院大 選之後，自民黨議員在參議院提案的比例為 45.83%，但是在眾議院提案的比例降為 25%。到了 2012 年，自民黨議員的整體提案數字又往下滑，參眾議員的提案都減少。明顯地，在 2012 年個別議員提案 不是主要來自自民黨。 就通過率來看，在 2010 常會所提法案都沒有通過，與過去沒有很大差別。不過，在 2011 與 2012 常會， 不管在參議院或是眾議院都有法案通過。尤其是三成以上的自民黨參議員提案通過成為法律，與過去 參議院提案的整體通過率低於眾議院的情形不大一樣。這顯示自民黨在分立國會時期掌有一些優勢， 迫使民主黨為了讓議程順利而與自民黨妥協，將提案的審議率從 2009 年的 26.1%達到 50%且順利通過 的結果。30 30 在過去反對黨提案的審議率通常不到 30%(吉野貴浩 2012)。
但是，就提案比例來說，在 2010 年七月重新取得參議院第一大黨的地位之後，整體提案數卻下降，在 2011 年透過眾議院提案的比例尤其下滑。因此沒有辦法斷論民主黨執政時期議員提案通過率高是因為 自民黨提案結果，排除假設二。 b) 執政黨(民主黨)議員提案情形 如果在野黨提案的比例比過去低，那民主黨時期議員提案通過率較高是不是執政黨議員（民主黨議員） 提案的結果？事實上，根據根源邦朗教授資料庫來計算，民主黨議員在眾議院提案的比例並不高，與 過去的趨勢類似，但是在參議院提案的比例比較高，在 2010 與 2011 年例行國會的比例與自民黨議員 提案比例差不多，都有達到 40%，在 2012 年在參議院提案的比例甚至達到 60％，只是通過率並不高。 所以假設一似乎也不成立。 c) 委員會主席提案情形 另外計算委員會主席提案情形，整理如表八。 表八、2010-2012 兩院委員會提案情形 2010 2011 2012 委員會提案佔眾議院提案比例 25.71% 62.50% 48.72% 委員會提案佔參議院提案比例 11.11% 12.50% 15.79% 委員會提案通過率(兩院合計) 100.00% 100.00% 96.00% 資料來源：眾議院 http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_gian.nsf/html/gian/menu.htm; 參議院 http://www.sangiin.go.jp/japanese/kaiki/index.html#D175，作者整理 委員會提案佔參議員提案的比例較低，但是在 2011 年與 2012 年常會佔眾議院提案的比例很高。如前 所述，委員會提案通常是委員會已經同意的法案，所以審議時間短，通過率又高。2010-2012 委員會提 案通過率是近乎 100%(表八)，而且 2011 與 2012 年在眾議員提案數中委員會主席提案數增加比例也增 加，綜合圖八資料一起來說，2011 與 2012 年眾議員通過率比例超過六七成，可以說是與委員會主席提 案增加有關。本文以為這是造成民主黨執政時期議員提案的通過率變高的主要原因，而且，還與民主 黨政權運作不是太順利有關 由於民主黨強調一元化與政治主導，只有入閣的國會議員才有權規劃政策。為了落實一元化，民主黨 三個內閣都廢止事前審查制度。執政之初，當時的幹事長小澤一郎認為，內閣是決策中心，執政黨與 政府的立場應該是一致，不需要負責規劃黨內政策的政調會 (清水真人 2011:56)。並且，為了讓國會 不再空洞化，而是執政黨與在野黨辯論所在，主張執政黨這方只由內閣向國會提案，因此，民主黨還 一度禁止議員個人提案立法 (朝日新聞 2009 09 19)。31 雖然民主黨允許個別議員可以質詢發言、修改 法案內容，但是民主黨曾強行要求強行表決，要求同黨議員支持，確保民主黨法案通過（清水真人 2011:82-83），形同內閣會議之後，就不能再有意見，引起強烈不滿與反內閣情緒。32 所以，在 174 回 31 後來允許個人提案立法，只是個人提案還需要政府與黨兩方的同意才可以提出（朝日新聞 2010 04 08），提案門檻仍高。 這也說明為什麼雖然民主黨希望是以國會為政策辯論場域，但是民主黨議員提案並不多的原因。(也就是為什麼假設一不成 立) 32 在這樣的新制度下，形同只有入閣擔任政務三役的議員才有權規劃政策。但當時民主黨有超過四百位兩院議員，只有不 到一百位擔任政務三役，沒有入閣的議員難以表達意見。
會期，預算通過後，其他法案的審議不是太順利，法案通過率只有 54.69%，為戰後例行國會中第二低。 民主黨的重要政策，例如：國會改革法案及行政改革法案，在眾議院-都沒有排入實質審查就成為廢案。 之後，民主黨政府意識到黨內對於內閣的不滿，菅內閣與野田內閣，不僅恢復政調會，還由黨與政府 代表共同擔任部門會議的主席，以改善黨與政府的溝通。但是後排議員與內閣的互動關係沒有很大改 變，法案通過率沒有因此有很大的改變。 所以，內閣提案，除了因為地震復興相關法案，通過率不高。 同時期，我們可以發現在 2011 年與 2012 年常會的委員會主席提案數大為增加，而起都是由執政黨籍(民 主黨籍)主席所提出。此外，若是將內閣曾提出法案與委員會主席提出法案相比，還會發現有相關的法 案。例如，因為東日本大地震，內閣提出延後一些地區的選舉時間(閣法 38)與委員會在 177 次國會提 出的法案(眾法 22)相似。本文以為因為委員會主席是按照政黨勢力分配，執政黨透過委員會提案，有 可能化解之前提到的立法僵局。所以，假設三最具解釋力。 整體來說，民主黨執政時期，在野黨提案通過率提高與政黨競爭以及分立國會有關。但是對於整體議 員提案通過率提高來說，是與委員會主席提案增加有很大關係，並且有替內閣提案的意味。這似乎是 過去比較沒有的。 某程度來說，從議員提案的討論，也同時讓我們對於民主黨時期內閣提案的情形有 更清楚地理解。 八、未來發展方向 本計畫最初是指是以民主黨時期議員提案情形為討論對象，但是後來發現不討論過去的情形，便無法 掌握具體的因果關係，因此本計畫後來比較是發展為日本國會議員提案的變遷。未來希望以此計畫已 整理的資料，繼續更新補充 2012 年自民黨重回執政黨之後的議員提案情形，更進一步針對政黨競爭對 於個人提案影響作探討。 此外，台灣政治發展與日本政治有很多類似之處，過去都是由一黨長期執政 （雖然民主發展程度不同），立法機關也都認為扮演被動的角色，但是，當政黨競爭程度升高，都有議 員提案增加的趨勢。也希望以此計畫為基礎，發展比較研究。目前已與系上同事盛杏湲老師合作，比 較台日選制改革前後對於議員提案的影響與改變，主要是針對提案類型的可能改變作討論。 九、參考書目 1) 中文參考文獻 李世暉 (2012) 〈不情願的專業主義：從普天間基地問題談日本民主黨的決策過程〉，《政治科學論叢》， 第五十四期，37-70。 盛杏湲(2011) 〈議程設定與立法產出：行政機關與立法機關的相對影響力〉，發表於「轉變中的行政與 立法關係」學術研討會 盛杏湲(2014)〈選制變革前後立委提案的持續與變遷：一個探索性的研究〉，《臺灣政治學刊》, 18(1):73-127. 盛杏湲(2012) 〈媒體報導對企業型政治立法成敗的影響〉, 《東吳政治學報》，30(1): 1-42. 陳永峰 (2013)〈日本的政治領導力：以關東大地震後『帝都復興院』的挫折為線索〉，《警察通識叢刊》， 第一期。 黃偉修 (2011) 〈日本民主黨的政治主導決策模式與鳩山首相的領導能力〉，《問題與研究》，50(2): 75-106。
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