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大學校務評鑑之實施與發展

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Academic year: 2021

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大 學 校 務 評 鑑 之 實 施 與 發 展

(

The Implementation and Development of

University Evaluation)

王明源

(Wang, Ming-Yuan)

摘 要

高等教育機構是國家培育人才的重要場所,亦是國家競爭力的重要指標之 一。近年來,高等教育變得高度國際化,各國莫不大力投資高等教育,高等教 育間的競爭更為激烈。而要確保我國高等教育的品質,維持一定的競爭水準, 透過大學內部的自我評鑑以及外部的同儕評鑑,將是目前可行的方法之一,而 以「整體學校評鑑」為精神的校務評鑑,更是重點項目之一。 一般而言,世界主要國家的大學評鑑模式可歸類為二類,一是美國高等教 育所實施的「認可制」,二是以歐陸、英國與澳洲所實施的「品質保證」模式。 而歐盟各國推動高等教育品質保證模式已成為各國師法的對象,未來我國高等 教育發展勢必受到這股潮流影響,推動品質保證系統將是高等教育革新的工作。 我國大學評鑑工作始於民國64 年的系、所評鑑,其後陸續擴大為以院為單 位的評鑑。在 86 年試辦「大學綜合評鑑」後,於 93 年首次辦理正式的大學校 務評鑑,並自100 年 1 月 1 日起至 100 年 12 月 31 日止實施第 2 次大學校務評 鑑。國立空中大學亦於 100 年首度接受大學校務評鑑的洗禮。100 年的大學校 務評鑑以「認可制」精神,並導入「品質保證」的PDCA 架構,與重視「學生 學習成效」的評估機制,符合大學評鑑的國際發展趨勢。 對於未來大學校務評鑑的發展有以下議題,包括:大學校務評鑑的功能定 位宜明確;評鑑結果不宜與政府獎補助制度及退場機制結合;大學校務評鑑實 施後,有必要進行後設評鑑;大學應建立自我評鑑及改善制度,以確保自我品 本文作者係教育部學術審議委員會專門委員,國立空中大學社科系兼任教師。

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質的主動性;因應不同類別學校宜有多元化的校務評鑑指標;對於一般性的評 鑑程序,宜建立共通性的標準與方法;認可各評鑑機構的資格並定期評鑑各機 構的運作機制;落實以學生學習成效為評鑑核心等,值得吾人深思。

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The Implementation and

Development of University

Evaluation

Wang, Ming-Yuan

Abstract

Higher education institutions not only provide an invaluable place to foster talent but also play an important role in advancing national competitiveness. In recent years, higher education has become highly internationalized and countries around the world spare no effort in investing in and improving their higher education systems. As competition among higher education institutions grows more fierce, we will have to ensure the quality of higher education in our country in order to keep up with the trend. To achieve this goal, internal self-evaluation and external peer evaluation of universities are both feasible methods available at the moment. In addition, the all-rounded “Whole School Evaluation” will also be of essential importance.

Generally speaking, evaluation of universities in major countries is mainly carried out in two different ways. One of them emphasizes accreditation and is used in the United States; the other stresses quality assurance and is implemented in the United Kindom, Europe, and Australia. The quality- assurance evaluation of higher education, which has been adopted by numerous EU countries, has set an outstanding example for the rest of the world to follow. The development of higher

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education in our country will inevitably be affected by this trend in the future and introducing such evaluation method is going to be a vital task in pushing through reforms in higher education.

University evaluation in our country was first put into practice in 1975. At first, it was only run on departments, but later it was broadened to cover colleges. “Comprehensive University Evaluation” was put through a test run in 1997 and then the formal university evaluation officially kicked off in 2004. The second run of this evaluation will be conducted between January 1st and December 31th, 2011. National

Open University also participates in it in 2011 for the first time. The 2011 university evaluation complies with the spirit of accreditation, follows the Plan-Do-Check-Act (PDCA) framework which is based on quality assurance, and emphasizes effective evaluation mechanism of student learning outcomes. Therefore, it is definitely consistant with the international trend in the field of university evaluation.

As university evaluation in our country continues to develop, it will face the following issues in the future: clearly defining the fuctions of university evaluation, setting evaluation results independent from the government subsidy and closer mechanism, enforcing meta-evaluation, encouraging universities to establish their own self-evaluation and improvement systems to actively ensure education quality, developing different shool evaluation indicators for different types of universities, establishing common standards and methods for general evaluation procedures, accrediting evaluation bodies and evaluating their operation mechanism periodically, making student learning outcomes a focal point of evaluation, and so on. These are all great challenges for us to ponder.

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大 學 校 務 評 鑑 之 實 施 與 發 展

壹、前言

高等教育機構是國家培育人才的重要場所,亦是國家競爭力的重要 指標之一。近年來,我國高等教育機構數量大幅增加,大專校院(不含 軍警校院、空中大學)已由 89 學年度的 150 所,至 98 學年度增至 164 所;學生人數由 89 學年度的 109 萬 2,102 人,至 98 學年度增至 133 萬 6,592 人;學生淨在學率也由 89 學年度的 38.7%,上升至 98 學年度之 64.98%(教育部,2010),也由於少子化時代的來臨,我國高等教育普及 化的現象將會愈趨明顯。 另一方面,隨著資訊科技的發達,世界宛如地球村,高等教育變得 高度國際化,各國莫不大力投資高等教育,高等教育間的競爭亦為激烈。 97 年政黨輪替後,海峽兩案高等文教交流更加頻繁,尤其 99 年 9 月 1 日起所謂「陸生三法」(包含「臺灣與大陸地區人民關係條例」第22 條、 「大學法」第 25 條與「專科學校法」第 26 條正案)通過後,行政院繼 而於同年12 月 30 日核定「大陸地區來台就讀專科以上學校辦法」,賦予 大陸地區學生來台就讀專科以上學校的法源依據,100 學年度(100 年 9 月)將有首批陸生來台就學(教育部高教司,2011 年 1 月 4 日新聞稿), 緊接著100 年 1 月 6 日教育部修正發布「大陸地區學歷採認辦法」,賦予 大陸地區高等學歷採認的法源依據,同年 1 月 10 日公告採認 41 所大陸 地區高等學校作為認可名冊範圍,勢必也會影響我國學生赴大陸地區就 讀大學的意願,因此,未為我國高等教育面臨的挑戰將是空前巨大,而 要確保我國高等教育的品質,維持一定的競爭水準,透過大學內部的自 我評鑑以及外部的同儕評鑑,將是目前可行的方法之一,而以「整體學 校評鑑」的校務評鑑,更是重點項目之一。 一般而言,完整的大學評鑑體系主要包括專業類的系所評鑑與行政

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類的校務評鑑。以系所評鑑而言,基本理念即在於藉由檢視受評系所之 發展目標、策略與執行機制的一致性,進而評判受評系所是否能達成其 自訂的教育目標,以及能否提供學生一個優質的學習環境。另以校務評 鑑而言,係以改善並確保教育品質為要旨,藉由各校自我解析強弱機先、 確認特色定位,以擬定校務發展計畫,並據此開設適當系所及學程,明 確訂定學生應具備之基本素養與核心能力,以強化學校整體之競爭力, 故其強調的是更宏觀的校務發展願景與特色目標,及其執行策略與行動 方案之配適性(陳振遠,2010)。茲因校務評鑑係以強化整體學校競爭力 為依歸,影響層面更為宏觀,故本文主要探討大學校務評鑑之相關概念、 實施與發展,系所或學門之專業評鑑僅概略性的說明,不列入探討重點。

貳、評鑑、大學評鑑與大學校務評鑑

「評鑑」的定義為何?依據Stufflebeam & Shinkfield 1985 年在「系 統化的評鑑」一書中將評鑑定義為「是一種劃定、獲得、提供描述性與 判斷資訊,以便指導決策、符合績效責任、增進對研究對象瞭解的過程」, 其後Stufflebeam 於 2003 年將評鑑的定義修正為「是一種描述、獲取、報 告,並應用有關受評對象優點、價值、正直、重要性等描述性與判斷資 訊,以指引決策、支持績效責任、增進對研究對象的瞭解」(曾淑惠,2004)。 綜合吳明清(1995)、秦夢群(1998)、教育評鑑標準聯合委員會(The

Joint Committee on Staandards for Educational Evaluation, 1981)、Boulmetis & Dutwin(2000)等人的觀點,評鑑是一個有系統蒐集與分析資訊的過 程,用以評估受評主體的優缺點、價值、品質、有效性或目標達成的程 度,其目的係為作為評估績效與決策的參考,並增進對受評對象的瞭解。 「大學評鑑」的概念源自美國,綜合Kells(1984)、Lenn(1987)、 李聰明(1997)、陳漢強(1997)等人的觀點,大學評鑑是大學校院自我 管理的過程,其目的在發揮大學的自主精神,達成自我管理、自我改進 的目標,並不是要比較各校院或系所間的優劣。

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我國對於「大學校務評鑑」的實施內涵,歷次均因評鑑目的不同而 有所不同。86 年的試辦大學校務評鑑,主要係以教學、研究、服務、行 政與總結(績效)等五項為「大學校務評鑑」的項目。而93 年的大學校 務評鑑,名稱雖以「校務評鑑」為名,實則係以「校務」為主、「學類」 為輔之整體校務評鑑,兩次校務評鑑之項目不同。而96 年「大學評鑑辦 法」發布後,該法第 3 條規定「校務評鑑」係指對各大學教務、學生事 務、總務、圖書、資訊、人事及會計等事務進行整體性的評鑑。100 年實 施的第2 次大學校務評鑑,則以「學校自我定位」、「校務治理與經營」、 「教學與學習資源」、「績效與社會責任」、「持續改善與品質保證機制」 為大學校務評鑑項目。

參、世界主要國家的大學評鑑制度

近年來受到全球高等教育快速成長的影響,各國政府財政負擔逐漸 加重,更引發各國對於高等教育學術水準是否逐漸降低的憂慮。為維持 高等教育的教育品質,各國政府莫不積極建立一套品質保證機制,以落 實績效責任制度,促使高等教育機構不斷追求卓越,並使政府資源作最 有效之運用(王明源,2008)。一般而言,世界主要國家的大學評鑑模式 可歸類為二類,一是美國高等教育所實施的「認可制」,二是以歐陸、英 國與澳洲所實施的「品質保證」模式。 美國認可制是由高等教育機構或學院/學系/研究所/學程單位自願加 入非官方的民間認可組織,成為會員,每年繳交會費外,並定期接受其 評鑑;最後認可組織做出受評對象應獲得之認可資格、條件判斷與認可 期限。認可過程之主要目的在促進機構與專門領域不斷改善,且確認其 達成自訂目標的程度(劉維琪,2004;張金淑,2005;戴曉霞,2006; 蘇錦麗,2008)。 而歐陸、英國與澳洲的「品質保證」模式則是對整體機構或專門領 域進行有計畫、有系統的評鑑過程,以確定其提供之教育、學術成果及

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基礎設施的標準,能維持及提升,並將其品質向社會大眾公開的歷程(張 金淑,2005;戴曉霞,2006;蘇錦麗,2008)。 以下分別就美、英、澳等教育先進國家之高等教育評鑑制度加以介 紹:

一、美國高等教育的「認可」評鑑制度

美國高等教育評鑑制度主要稱為「認可制度」,認可制度是由大學校 院或各專業組織自願性建立規準,以確認其所授學位或專業學程應達最低 層次品質的過程(Johnstone, 1993)。認可的目的在提供高等教育機構品質 確保之層級,在美國多半是由非政府機構作為政府機構之代理組織。認可 之代理機構可以是區域的私人教育協會或是透過國家,發展評鑑規準與同 儕評鑑進行。機構或是方案需合乎規準,此即稱為「認可」(accredited) (U.S. Department of Education, 2005)。所以,認可是美國高等教育品質 保證之模式,透過非官方的學術團體採行同儕評鑑,以確認被認可之機 構或學程,是否達成評鑑中的目標,並符合最低或門檻評鑑標準的一個 自願過程(王保進,2005;王瑞壎,2007;Vlasceanu, Grunberg, & Parlea, 2004)。

美國對高等教育認可機構之確認(recognition)工作,主要由政府部 門之「全國機構品質與整合諮議委員會(National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity , 簡稱 NACIQI )」以及私人部門之「高 等教育認可審議會」(Council for Higher Education Accreditation,簡稱 CHEA)負責。目前經過 CHEA 資格確認之政府部門認可機構,或是由 CHEA 資格確認之民間認可機構,對高等教育機構之認可主要分為機構 認可(institutional accreditation)與專業認可(specialized accreditation) 二種。前者係以整個高等教育機構為對象,可視為校務評鑑,包括機構 目標的完成,無須皆達到相同品質,各種區域性認可協會成為機構認可 的代理機構;後者係以專門之學程或系所為對象,可視為學門認可,應

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用於方案、部門或學校之部分機構(王保進,2003a)。 一般而言,認可制度的標準通常包括設校宗旨與教育目標、行政管 理與組織、教師素質、學程規劃(含教學、研究、服務)、學生管理與 服務、圖書設備、教學設施與設備、學校經費與財源等。而美國的認可 制度具有以下特色:(一)在評鑑功能上,強調大學個別性與獨特性的 發展,以發展自我特色為主;(二)在評鑑目的上,除鼓勵大學改進教 育品質且多元化發展之外,亦相當重視判斷機構之品質,並且有愈加重 視自我評鑑之趨勢;(三)在評鑑標準上,除量化資料外,亦側重質性 資料,且有愈趨重視質性資料的情形;(四)在評鑑方式上,除採外部 評鑑,亦重視大學自我評鑑與自我管制,且有愈加重視自我評鑑之趨勢 (劉維琪,2005)。 綜上,美國的大學評鑑認可制度是一種相當特殊的管理大專校院品 質的制度,由大專校院自行結合而成的民間學術團體負責評鑑學校,並 對認為能達成一定水準者予以認可,凡經認可之學校即可加入為該認可 組織或機構之會員,此種「認可制度」,具有自願性、非官方性的評鑑團 體、自我評鑑、自訂目標、同僚評鑑、實地訪評等特色,對於美國高等 教育機構素質的提昇有很大貢獻。

二、英國高等教育的「品質保證」機制

目前英國高等教育品質保證制度大致可分為機構內部的品質保證程 序,與機構外部的品質保證機制二者。對英國各大學校院而言,內部的 品質保證程序由來已久,因為在英國各高等教育機構被視為是自主的、 自我管制的機構,各校對其所頒發學位的品質與標準負有責任,基於此, 建立適當的內部程序來維持甚至提昇高等教育品質是必要的。至於來自 機 構 外 部 的 評 鑑 制 度 亦 可 分 為 兩 種 。 第 一 , 為 研 究 評 鑑 (Research Assessment),由「高等教育撥款委員會」(HEFC)組成評鑑團隊來規劃 執行,其評鑑結果亦為其分配研究經費的主要依據;第二,則為學術評

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鑑(Academic Review),由「高等教育品質保證局」(QAA)負責辦理 (QAA, 2003)。 綜合王保進(1997、2003b)、王如哲(2004)、劉曉芬(1999)、詹 盛如(2003)、楊瑩(2004)、劉秀曦(2007)、HERO(2001)、NCIHE (1997)、Morley(2003)、QAA(2003、2005)等觀點,英國高等教育 以來自機構外部的評鑑制度說明如下: 研究評鑑 英國高等教育「研究評鑑」係由「高等教育撥款委員會」(Higher Education Funding Council, HEFC )下設的「品質評估委員會」(Quality Assessment Committee,QAC)負責辦理,於 1986 年首次實施,其後原 則上每隔四至五年舉行一次。主要目的在於維持英國教育機構的研究品 質與國際競爭力,並確保擁有較高研究水準的單位可以獲得較充足的經 費奧援,而其特色則在於以國際研究水準來進行評鑑,各次評鑑作業的 評鑑水準具有一致性,評鑑過程亦透明公開,且重視跨領域及應用性研 究。換言之,研究評鑑除可確保高等教育研究品質外,另一個重要的目 的即為針對高等教育研究評鑑結果,作為經費分配的依據。 學術評鑑

英國1997 年設立了「高等教育品質保證局」(Quality Assurance Agency for Higher Education, QAA),辦理高等教育各項學術評鑑工作。該局-規 劃出一套整合模式,透過機構審核以建立、維持、提昇高等教育的學術 標準。該局針對高等教育機構所進行的學術評鑑可分為兩個層級,亦即 「學科品質評估」(quality assessment of subject)與「機構品質審核」 (quality audit of institution)。近年來學術評鑑重心已有由學科層級品質

評估逐漸轉移至機構層級品質審核之趨勢。一般而言,「高等教育品質保

證局」所進行的學術評鑑之評鑑報告,評鑑結果較佳者並未獲得分配較 多的經費。

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三、澳洲高等教育的「品質保證」評鑑制度

綜合王保進(2003a)、陳東榮(2001)、李家宗(2007)、AUQA(2002)、 Woodhouse(2002)、DEST(2003、 2005a、 2005b、2005c)等的觀點, 澳洲高等教育的「品質保證」評鑑制度說明如下: 聯邦政府依據大學提送「教育概況」及「品質保證及改進計畫」決定 補助款額度 1990 年代澳洲各大學每年必須提送教育部有關該校之「教育概況」, 內容包括相關教學活動及學生人數之統計資料、品質改進計畫、教育平 等計畫、澳洲原住民教育策略、資產管理計畫等。聯邦教育部根據各校 之「教育概況」分配有效的資源。自1998 年起各大學需再提出該校之「品

質保證及改進計畫」(Quality Assurance and Improvement Plans)列入該校 的「教育概況」中。聯邦教育部每年則將各校提送之「品質保證及改進 計畫」出版公布,並據此決定補助撥款額度,將品質改善機制導入對大 學之經費補助中。

成立「澳洲大學品質署」(AUQA)負責高等教育的品質審核工作

為提昇大學的國際競爭力,澳洲聯邦政府於2000 年正式成立「澳洲

大學品質署」(the Australian Universities Quality Agency, AUQA),負責高 等教育的品質審核工作,評鑑各大學之教學、研究和行政,並嚴格監督 和管理澳洲高教院校所提供之課程及頒發之學位,澳洲各大學每五年要 接受該署評鑑一次。AUQA 乃一獨立運作之全國性品質保證機構,負責 監督和稽查澳洲高等教育之品質保證情況,並將調查報告公告。 AUQA 設立的宗旨在提供有關澳洲高等教育機構品質之公開保證, 並協助改善高等教育機構之學術品質。AUQA 品質審核的過程包括:機 構之自我評鑑、外部專家同儕訪視、提出品質審核報告、回饋與追蹤等。 2005 年提出「機構評鑑架構」取代「教育概況」

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2005 年 4 月澳洲公布新的「2005 年機構評鑑架構資料彙整指引」 (Institution Assessment Framework Information Collection 2005 Instructions), 內容雖以「教育概況」為基礎,但卻更進一步強調策略規劃與品質面向, 取代了「教育概況」而成為澳洲現今最新的大學評鑑方式。機構評鑑架 構(IAF)設立的目的,在於澳洲政府有責任確保接受經費補助的高等教 育機構都能永續經營以及培育畢業生,並具有高品質的成果與遵守其義 務。

四、主要國家高等教育評鑑制度比較

由以上主要國家高等教育評鑑制度的介紹,可知各國高等教育評鑑 制度均致力於發展一套教育品質保證機制,並設立高等教育評鑑專業團 體,辦理各項評鑑以確保高等教育品質(如表1)。 表1 主要國家高等教育評鑑機制比較一覽表 國家 高等教育評鑑專業團體 功能 政府部門「全國機構品質與整合諮議 委員會」(NACIQI)對公立後中等職 業教育機構與醫護教育機構之確認。 聯邦政府決定對學生財政 支援之候選資格。 美國 私人部門 1996 年設立「高等教育認 可審議會」(CHEA)對高等教育機構 資格的確認。 分為機構認可(視同校務評 鑑)與專業認可(視同學門 認可)。 1997 年設立「高等教育品質保證局」 (QAA,獨立於行政機關之機構, 可視為如國內之獨立財團法人)負責 高等教育機構的學術評鑑與學位標 準的確認。 分為「學科品質評估」與「機 構品質審核」,逐漸由學科 層級轉向機構層級趨勢。 英國 1992 年設立「高等教育撥款委員會」 (HEFC),該會規劃執行研究評鑑。 評鑑結果作為分配研究經 費之主要依據。

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2000 年 成 立 「 澳 洲 大 學 品 質 署 」 (AUQA , 獨 立 於 行 政 機 關 之 機 構,可視為如國內之獨立財團法人) 負責高等教育品質審核工作,評鑑 各大學之教學、研究與行政,並監 督大學所提供之課程與學位。 AUQA 以各校自訂的設校 宗旨與目標為基準點進行 評鑑,協助品質改善。 澳洲 2005 年提出「機構評鑑架構」取代「教 育概況」。 聯邦政府據此決定補助撥 款額度,確保接受經費補 助的大學有高品質的成果。 2003 年民間團體「社團法人臺灣評鑑 協會」成立。 2004 年接受教育部委託辦 理 93 年度大學校院校務評 鑑。 2005 年「財團法人高等教育評鑑中 心基金會」成立。 2006 年度受教育部委託辦 理95-99 年大學系所評鑑、 2011 年辦理第 2 次大學校 務評鑑、2012 年辦理第 2 次系所評鑑。 我國 2007 年訂定「大學評鑑辦法」,明訂 評 鑑 類 別 分 為「校務評鑑」、「院 系所及學程評鑑」、「學門評鑑」及 「專案評鑑」等四 類 ,並可 委 託 「 財團法人高等教育評鑑中心基金 會」辦 理 。 評鑑結果作為政府經費補 助及學校調整發展規模之 參考。 資料來源:參考王明源(2008)整理成表。

五、高等教育評鑑的發展趨勢

前述世界主要國家的大學評鑑模式,無論是美國高等教育所實施的 「認可制」,或是歐陸、英國與澳洲所實施的「品質保證制」,其主要目 的均在確保高等教育的品質與持續的改進。吳清山、王令宜(2010)認

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為歐洲國家推動高等教育品質保證的標準、程序和原則已成為各國師法 的對象,未來我國高等教育發展勢必受到這股潮流影響,推動品質保證 系統將是高等教育革新的工作。以下就歐盟的品質保證發展及國際品質 保證組織的成立加以說明: 歐盟的品質保證發展 自歐盟成立後,歐洲各國在 1999 年簽訂「波隆納」宣言(Bologna Declaration),積極推動歐盟各國品質保證上的合作,其後歐盟在 2000 年

設置了「歐洲高等教育品質保證網路」(European Network for Quality Assurance in Higher Education, ENQA),主要負責歐洲高等教育機構間有 關品質評鑑與保證的資訊、經驗及典範,以及彼此間品質評鑑與保證方 面的合作,負起建立歐洲品質保證架構的責任。2005 年 5 月在挪威舉行 的 卑 爾 根 會 議 ,ENQA 草 擬 「 歐 洲 高 等 教 育 區 域 保 證 標 準 與 準 則 」 (Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher

Education Area),其中包含了歐洲對於外部品質保證機構的標準與準則。

其後 ENQA 一直致力於在 2010 年建立「歐洲高等教育區」(European

Higher Education Area , 簡稱 EHEA),共同合作發展出高等教育品質保證 之共通性標準與方法的目標(王如哲,2008;楊瑩,2008)。 2009 年 4 月,46 國教育部長簽署「魯汶公報」(Leuven/Louvain-la- Neuve Communique)指出,未來歐洲各國高等教育教育改革的重點,應 重視高等教育的教學功能與以學生為中心的學習(楊瑩,2011),因此, 學生成效評量將列為歐洲各國高等教育品質保證的重點。 國際品質保證組織成立 由於高等教育國際化的發展,各國高等教育的合作越趨明顯。1991 年「高等教育品質保證網路」(international networl for quality assurance agencies in higher education,INQAAHE)成立,目前擁有 200 個會員國, 其主要目的在於蒐集高等教育品質評估相關資訊,並加強彼此間的品保

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證合作。歐盟在2000 年設置了「歐洲高等教育品質保證網路」(ENQA) 後,「亞太品質保證網路」(Asia-Pacific Quality Network,APON)也於 2003 年在香港成立(吳清山、王令宜,2010)。可見各國多已認同確保並 持續改進高等教育品質的重要,而紛紛成立並加入高教育品質保證國際 網路。

肆、我國大學評鑑的緣起與校務評鑑的實施現況

我國大學校院辦理相關評鑑工作始於64 年的系所評鑑,其後擴大辦 理學院評鑑,79 年度起開始推動的私立大學中程校務發展獎補助計畫審 核之訪視活動, 86 年試辦大學綜合評鑑,93 年首次辦理大學校務評鑑, 自100 年 1 月 1 日起至 100 年 12 月 31 日止將實施第 2 次大學校務評鑑。 國立空中大學及高雄市立空中大學亦將自 100 年起首度接受大學校務與 系所評鑑,與一般大學校院同軌。 綜合秦夢群(1998)、胡悅倫、陳漢強(1998)、黃俊傑(1999)、蘇 錦麗等人(1999)、教育部(1999、2001、2005、2007)、陳德華(2005)、 社團法人臺灣評鑑協會(2004、2005、2006、2007)、財團法人高等教育 評鑑中心基金會(2010、2011)、王明源(2008)、王保進(2010,2011)、 陳曼玲(2011)等觀點,進一步說明我國各階段大學評鑑的實施概況如 下:

一、

64 年至 79 年教育部委託專業學術團體辦理系、所、院評鑑,

為我國辦理大學評鑑起始期

國內辦理大學評鑑工作,始於64 年,時值美國學術界講求「績效責 任」(accountability)之時期,因此其教育評鑑的概念也影響我國大學評 鑑的施行,教育部開始進行相關的評鑑工作,以瞭解各校辦學的績效情 形。首先為數學、物理、化學、醫學及牙醫等五個學門之系所,其後陸 續擴大以學院為單位,辦理農、工、醫、商、法、文及師範學院等各學

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院之評鑑。本時期是我國大學評鑑的起使期,主要係由教育部規劃,並 委託專業學術團體負責辦理評鑑工作,評鑑結果供各校改進之參考。

二、

79 年起推動私立大學中程校務發展獎補助計畫審核訪視,

為私立大學校務評鑑的起源

隨著社會發展多元化,大學數量迅速擴增,教育部對於維持及提升 大學教育水準逐漸重視並開始展開高等教育的整體校務評鑑工作。自 79 年度起開始推動的私立大學中程校務發展獎補助計畫審核之相關訪視活 動,依各私立大學之性質分為綜合大學、工學類學校、醫學類學校及新 設與改制類學校進行評比,審核項目大致類似與大學校務評鑑項目,包 含教學、研究、推廣服務、財物行政與行政等項目,並以 3 年為一期進 行評鑑,審核結果作為分配私立大學講補助經費之依據,該計畫委託大 學校院辦理,經過多次修正後目前仍在進行,其中93 年度為簡化作業並 與同年舉辦之大學校務評鑑合併辦理,96 年度以後訪視活動則併入大學 校務及系所評鑑訪視。

三、

80 年至 83 年,由教育部委託專業學術團體試辦學門評鑑時期

自80 學年度起教育部依學者專家之建議試辦委託專業學術團體負責 辦理評鑑工作,包含 81 及 82 兩學年度委託「中國電機工程學會」、「中 華民國管理科學會」及「中國機械工程學會」辦理相關學門評鑑之規劃 與實施,評鑑結果亦僅供各校改進之參考。

四、

83 年起大學法賦予教育部對大學實施評鑑之法源依據,教

育部依法辦理校務及各類學門評鑑

民國 83 年修訂大學法及 84 年修訂其施行細則,賦予教育部對大學 校院實施相關工作之法源依據。依大學法第4 條第三項規定:「各大學之

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發展方向及重點,由各校依國家需要及特色自行規劃,報經教育部核備 後實施,並由教育部評鑑之。」;同法施行細則第 2 條規定:「本法第 4 條第三項關於各大學發展方向及重點之評鑑,由教育部組織評審委員會 評鑑之。」據此,教育部組成規劃諮詢委員會,研訂大學教育評鑑計畫 草案,提經85 學年度大學校長會議通過外,並根據規劃諮詢委員會之建 議,於86 學年度試辦大學校務綜合評鑑,除了新設校院及改制未滿三年 之學校得自行決定是否參與外,其他各校,包括軍警校院均納入此次評 鑑。總計參與受評之學校有62 校,分為四類六組,原則上按各校之性質 及意願選擇受評之組別,評鑑之重點為整體性之校務制度及運作,評鑑 的目的,著重協助各校自我改進之參考。評鑑過程包括各校自我評鑑及 實地訪評,每校實地訪評時間一天,評鑑項目包括教學、研究、服務、 行政、及總結(績效)五大項。由於評鑑目的主要做為自我改進之參考, 故以質的評鑑為報告主要呈現方式,提供受評學校改進之建議。 教育部較正式之學門評鑑應自88 年委託國家衛生研究院規劃辦理醫 學院評鑑工作開始,91 年委由社團法人中華民國管理科學學會推動「大 學管理學門評鑑規劃與實施計畫」,92 年則委託中國化學會進行「大學化 學學門評鑑規劃與實施計畫」,95 年起則由新成立之財團法人高等教育評 鑑中心推動5 年系所教學評鑑計畫。 93 年 7 月至 94 年 9 月教育部委託財團法人臺灣評鑑學會首度辦理全 面性大學校務評鑑,受評學校增加為公私立大學校院及軍警校院共 76 所,依性質分成國立一、國立二、藝體組、師範組、私立一、私立二、 私立三、醫學組、軍警組等「九大校務類組」(其中藝體組又區分為藝術 分組與體育分組)。各校務類組分別針對「師資」、「教學」、「研究」、「教 學資源」、「國際化程度」、「推廣服務」、「訓輔(學生事務)、「通識教育」、 「行政支援」等九個項目進行評等,另將各校性質相近學門之系所整併 成「六大專業類組」,分別是人文藝術運動類組、社會(含教育)類組、 自然類組、工程類組、醫藥衛生類組、農學類組等「六大專業類組」,並

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就其「師資、教學、研究」進行訪評,以瞭解整體學校狀況。該次評鑑 係以「校務」為主、「學類」為輔,評鑑結果以三等第方式公布各類組「表 現較佳」及「表現較弱」之學校名單。該次評鑑結果除提供各校自我改 進之參考外,並供教育部大學校院系所發展總量管制審查之參考,私立 大學部份成績則直接作為94 年度私校獎補助審查之依據。

五、

92 年成立社團法人臺灣評鑑協會及 94 年成立財團法人高

等教育評鑑中心,我國始有專責評鑑機構,並接受教育部

委託辦理各項評鑑工作

在評鑑專責單位方面,92 年 8 月民間性質的「社團法人臺灣評鑑協 會」成立,我國始有教育評鑑專責單位的設立。該協會成立後,承辦教 育部的各項評鑑工作:如 93 至 94 年度「大學校務評鑑規劃與實施計 畫」、94 年度「大學校院師資培育中心評鑑規劃與實施計畫」、94 年度 及95 年度「科技大學評鑑」、95 年度「大學校務追蹤評鑑計畫」等,累 積 評 鑑 實 務 與 經 驗 。而94 年 12 月教育部與國內大專校院共同出資成 立的「財團法人高等教育評鑑中心基金會」,係屬公設財團法人性質,由 教育部補助其規劃及辦理各項大學評鑑業務,如 95 至 99 年度的大學系 所評鑑,100 年 1 月 1 日起至 100 年 12 月 31 日止的第 2 次大學校務評鑑, 及 101 年至 105 年將實施的第 2 次大學系所評鑑。此兩單位為目前國內 主要高等教育評鑑的專責機構。

六、

96 年訂定大學評鑑辦法,將大學評鑑歸類為四類,並建立

評鑑的辦理循環週期機制

教育部於96 年 1 月發布「大學評鑑辦法」,我國大學始有評鑑法規, 該辦法有以下特點:(一)將大學評鑑的類別分為「校務評鑑」、「院系所 及學程評鑑」、「學門評鑑」以及「專案評鑑」等四類,大學依法應接受 評鑑;(二)建立辦理「校務評鑑」及「院系所及學程評鑑」應每五年至

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七年辦理一次之循環週期機制;(三)評鑑機構可由教育部自行辦理亦可 委託辦理;(四)教育部得辦理後設評鑑,以確保評鑑品質與評鑑結果的 公正客觀;(五)已建立完善自我評鑑制度,或經教育部認可之國內外專 業評鑑機構認可通過的學校,可免受大學評鑑,以鼓勵學校建立自我評 鑑制度並與國際評鑑機制接軌;(六)評鑑結果可作為教育部核定學雜費 與經費獎助、補助,以及調整大學發展規模,包括增設、調整院、系、 所、學程、招生名額及停招的參據。其中評鑑結果作為教育部核定學雜 費與經費獎助、補助,以及調整大學發展規模之參據部分,曾引發部分 學校的恐慌與疑慮,並導致監察院介入調查後於99 年 8 月對教育部行文 提出糾正。

七、

98 年訂定大學自我評鑑結果及國內外專業評鑑機構認可要

點,鼓勵大學建立自我評鑑機制並與國際接軌

教育部於98 年 3 月 25 日發布「大學自我評鑑結果及國內外專業評 鑑機構認可要點」,該要點規定大學校院其自我評鑑及改善機制獲教育部 認可者,可於期限內免接受教育部或所委辦的大學評鑑。另一方面,經 教育部認可之國內外專業評鑑機構通過者,亦可免接受教育部辦理或委 辦單位之大學評鑑。該要點公布施行後,將可引導大學自發性建立自我 評鑑機制,促進教育品質的提升,並可鼓勵各校積極參與國內外專業評 鑑機構辦理之評鑑認證,有利於大學國際化及與國際接軌。

八、

100 年辦理之大學校務評鑑現況

99 年 2 月 26 日教育部核備財團法人高等教育評鑑中心所提的第 2 次「大學校務評鑑實施計畫」(財團法人高等教育評鑑中心基金會, 2010),將自 100 年 1 月 1 日起至 100 年 12 月 31 日止實施。本次大學校 務評鑑承續 95 年至 99 年系所評鑑的「認可制」實施方式,採取自我評 鑑及專業同儕訪視,以一年的時間(分上、下半年)對81 所大學校院(含

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軍警校院與空中大學)進行實地訪評。 評鑑項目主要分為五項,包括:學校自我定位、校務治理與經營、 教學與學習資源、績效與社會責任及持續改善品質保證機制等。此外, 針對一般大學校院、國防校院、警察校院與空中大學等性質不同的學校 設計有不同的參考校標;且為有效降低各校準備資料之行政負擔,本次 評鑑特別整合了「大專校院推動性別平等教育訪視」、「大學校院校園環 境管理現況調查與績效評鑑」、「國立大學校務基金訪評」、「交通安全教 育訪視或評鑑」、「大專校院數位學習訪視與認證服務」以及「大專校院 體育專案評鑑」等六項與校務行政相關之專案評鑑及其訪視項目,另將 近年與校務評鑑性質相似的「大學教學卓越計畫」和「發展國際一流大 學及頂尖研究中心計畫」二項計畫之標準與本次評鑑五個評鑑項目參考 校標臚列對照,以利學校準備。 每校以接受二天訪評為原則,依據各校自評報告,做為實地訪評的 主要依據,訪評採取觀察、晤(座)談、資料檢閱及問卷調查方式,向 各校主管、教師、行政人員、學生及畢業校友等蒐集資料。評鑑結果將 分為「通過」、「有條件通過」、「未通過」三種。 另王保進(2010,2011)認為,100 年大學校務評鑑有兩個核心要素, 第一個核心要素:就在校務治理與經營導入品質保證之「計畫(plan)→ 執行(do)→檢核(check)→行動(act)」架構(簡稱「PDCA」),以引 導各校找出自我定位,擬定校務發展計畫,確保教學與研究績效。另一 個核心要素,就在確保學校校務治理與經營,能建立一套完整的學生學 習成效評估機制,以強化學生的競爭力,作為學校資源投入與功能運作 之依歸。 綜上可知,100 年的大學校務評鑑以「認可制」精神呈現評鑑結果, 並導入「品質保證」的 PDCA 架構,與重視「學生學習成效」的評估機 制,符合大學評鑑的國際發展趨勢。 檢視93 年及 100 年兩次大學校務評鑑的內涵,比較如表 2:

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表2 93 年、100 年大學校務評鑑內涵比較表 類別 評鑑內涵 93 年校務評鑑 100 年校務評鑑 評鑑目的 一、建立評鑑共識,奠定未來評 鑑基礎; 二、瞭解各大學辦學現況,協助 各校自我改進,確立發展方 向; 三、協助各大學提出整體校務及 其各學類之自我改進計畫; 四、鼓勵各大學及其學類發展特 色; 五、提昇大學教育品質,強化大 學競爭力; 六 、 促 進 各 大 學 之 辦 學 經 驗 交 流,以期達到相互觀摩與學 習效果。 一、檢視競爭態勢; 二、落實校務發展計畫; 三、評定教研績效; 四、獎勵優質建立標竿校 院; 五、匡正發展偏差; 六、提供政策參考。 評鑑對象 包括一般大學校院、師範校院、 體育學院、藝術大學校院、醫學 大學、軍事院校及警察大學等六 類共計76 所學校。 包括一般大學校院、國防 校院、中央警察大學、警 察專科學校、國立空中大 學、高雄市立空中大學等 四類共計81 所學校。 評鑑類組 分為九類:包含國立一(綜合型 之國立大學、國立二(近年來新 設 或 改 制 之 國 立 大 學 、 私 立 一 (以文法商為主的私立大學)、 私立二(以自然、工程為主的私 立大學)、私立三(近年來新設 或改制之私立大學校院)、師範 組 ( 以 師 範 教 育 為 主 的 公 立 大 學)、醫學組(以醫學院為主的 大學)、藝體組(藝術分組:以 藝術領域為主的國立大學;體育 分組:以體育領域為主的大學校 院)、軍警組(以軍事教育、警 察教育為主的大學校院)等九類。 分為四類:包含一般大學 校院、國防校院、中央警 察大學、警察專科學校、 國立空中大學、高雄市立 空中大學等四類。

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校 務 類 組 一、評鑑項目有: 1.辦學特色(私校含中長程計 畫); 2.教學資源; 3.國際化程度; 4.推廣服務; 5.訓輔(學生事務); 6.通識教育; 7.行政支援 二、每個項目下有質化與量化指 標。 評 鑑 項 目 及 指 標 專 業 務 類 組 一、評鑑項目包含: 1.師資; 2.教學; 3.研究 二、每個項目下有質化與量化指 標。 一、評鑑項目有: 1.學校自我定位; 2.校務治理與經營; 3.教學與學習資源; 4.績效與社會責任; 5.持續改善與品質保 證機制。 二、每個項目下各有參考 校標。 三、尊重各校自我設定的 目 標 , 不 做 跨 校 比 較,根據各校自訂指 標進行認可。 評 鑑 時 程 及 流 程 一、自93 年 7 月至 94 年 9 月止, 共15 個月。 二、分為前置規劃作業階段實施 階段、結果處理階段、追蹤 評鑑階段。 三、每校訪評 2 天,第 1 天為專 業類組訪評,第 2 天為校務 類組訪評。 一、100 年 1 月 1 日起至 100 年 12 月 31 日 止,共12 個月。 二、分為前置作業階段、 自我評鑑階段、實地 訪評階段、結果決定 階 段 、 後 續 追 蹤 階 段。 三、每校訪評2 天。 辦理機構 社團法人臺灣評鑑協會 財團法人高等教育評鑑中心基金會 評鑑結果 呈現方式 評鑑結果以「等第制」呈現:包 含書面評鑑報告及各校務類組之 各專業領域與校務項目「表現較 佳」與「表現較弱」的學校名單。 評鑑結果以「認可制」呈 現:包含對各校之五個項 目提出「通過」、「有條 件通過」、「未通過」認 可建議。 資料來源:社團法人臺灣評鑑協會,2004;財團法人高等教育評鑑中心基金會,2010; 作者整理。

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伍、大學校務評鑑的發展

鑑於世界主要先進國家,均致力於確保高等教育的品質,以提升國 家競爭力,我國近年來,在教育部主導下亦積極辦理各項校務與專業評 鑑,96 年「大學評鑑辦法」與98「大學自我評鑑結果及國內外專業評鑑 機構認可要點」的公布,更將大學評鑑帶往更多元、制度化發展的方向 邁進。目前 100 年第 2 次大學校務評鑑業已如火如荼的展開,展望未來 大學校務評鑑的發展,有以下議題值得無人深思。

一、大學校務評鑑功能的定位宜明確

我國93 年校務評鑑係採「等第制」,本次 100 年校務評鑑則延續 95- 99 年大學系所評鑑所採用之「認可制」,並導入「品質保證」的架構。基 本上「認可制」評鑑只是達到最低門檻水準,以「符合目標」為導向, 而「品質保證」則是必須具備較高水準,以「符合標準」為導向(吳清 山、王令宜,2008)。100 年校務評鑑並非僅是達到校務評鑑的最低門檻, 而以整體校務及學生學習成效為評鑑核心,導入 PDCA 品質保證的架 構,實質上已由「認可制」走向「品質保證制」,是否保留「認可制」的 精神,宜明確定位。

二、評鑑結果不宜與政府獎補助制度及退場機制結合

目前世界主要國家國均已非常重視高等教育品質的提昇,各依本國 需求建立品質保證機制,積極辦理大學內部自我評鑑與外部評鑑機制, 評鑑績效有逐漸與政府補助經費結合之趨勢。我國大學法及「大學評鑑 辦法」規定,亦有此趨勢,評鑑結果將作為教育部核定調整大學發展規 模、學雜費及經費奬助、補助之參據。惟此將評鑑結果作為獎補助及退 場機制的參據,有違大學評鑑的本質,亦未符「認可制」與「品質保證 制」的精神與目的。未來宜修正大學法與大學評鑑辦法,以落實高等教 育品質保證與改進的目的。

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三、大學校務評鑑實施後,有必要進行後設評鑑

93 年度大學校務評鑑實施完成後,教育部僅於 94 年規劃辦理追蹤評 鑑,該追蹤評鑑採書面審查方式進行,於 95 年 12 月底完成,並未進行 後續成效評估或後設評鑑。本次100 年校務評鑑實施後應實施後設評鑑, 以檢視本次評鑑的實施是否有偏差,並作為未來改進的參考。同時,為 確保後設評鑑的公正、客觀,不宜由承辦單位財團法人高等教育評鑑中 心基金會自行辦理,應由其它專業機構辦理為宜。

四、大學應建立校務自我評鑑及改善制度,以確保自我品質的

主動性

依據大學評鑑辦法第五條第一項第一款規定,大學建立完善自我評 鑑制度,其自我評鑑結果經教育部認可者,可免接教育部辦理或委辦之 大學評鑑。目前我國辦理之大學校務評鑑均係為教育部辦理,大學多為 被動參與。但隨著各國大學評鑑的發展趨勢,大學校務評鑑不能僅靠教 育部辦理的外部評鑑,大學本身應對教育品質的確保應有自主及主動 性。教育部應可位於鼓勵與引導的地位,各校校務自我評鑑及改善機制 獲認可者,可於期限內免接受教育部或所委辦的大學校務評鑑,以引導 學校自發性建立自我評鑑機制,並內化為各校品質確保與改進之機制中。

五、因應不同類別學校宜有多元化的校務評鑑指標

99 年 8 月 28 至 29 日教育部召開第八次全國教育會議後,於 100 年 1 月研擬「中華民國教育報告書」,在高等教育方面提出「提升高等教育 品質與社會回應能力行動方案」,認為應以發展多元高等教育品質保證機 制,強化大學評鑑公正性(教育部,2011),因此,大學校務評鑑應針對 各種不同性質的大學類別,有不同的校務評鑑指標。目前 100 年校務評 鑑已針對「一般大學校院」、「國防校院」、「中央警察大學、警察專科學

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校」、「國立空中大學、高雄市立空中大學」等四類學校訂定評鑑項目與 參考校標。未來對於各類學校的評鑑項目與參考校標,可再予細緻研擬 訂定,以利學校多元性發展。

六、對於一般性的評鑑程序,宜建立共通性的標準與方法

參考歐洲各國近年來積極推動歐盟各國品質保證上的合作,並致力 於建立「歐洲高等教育區」(EHEA),共同合作發展出高等教育品質保證 之共通性標準與方法的目標之發展,除前項評鑑指標因應不同學校類別 有多元性的評鑑指標,對於一般性的評鑑程序,宜建立共通性的標準與 方法,以確保評鑑的公平性、公正性與客觀性。

七、認可各校務評鑑辦機構的資格並定期評鑑各機構的運作機制

最近 2 次我國大學校務評鑑均是委託「社團法人臺灣評鑑協會」或 是「團法人高等教育評鑑中心基金會」等專業評鑑機構辦理,自「大學 自我評鑑結果及國內外專業評鑑機構認可要點」發布後,業已賦予國內 外專業評鑑機構認可的實施依據,因此各評鑑辦理機構均宜經過「認可」 的程序,認可後並應定期接受評鑑其運作機制,以促進評鑑辦理機構的 公正性與專業性。

八、落實校務評鑑以學生學習成效為評鑑核心

前述歐盟各國已將學生學習成效評量列為高等教育品質保證的重 點,本次 100 年校務評鑑已首度以學生學習成效為評鑑核心之一。學生 是學校的主體,沒有學生學校即不存在,因此,未來大學校務評鑑仍應 持續推動並落實此項以學生學習成效為評鑑核心的重點。

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數據

表 2  93 年、100 年大學校務評鑑內涵比較表  類別  評鑑內涵  93 年校務評鑑 100 年校務評鑑  評鑑目的  一、建立評鑑共識,奠定未來評鑑基礎; 二、瞭解各大學辦學現況,協助各校自我改進,確立發展方向; 三、協助各大學提出整體校務及其各學類之自我改進計畫; 四、鼓勵各大學及其學類發展特 色;  五、提昇大學教育品質,強化大 學競爭力;  六 、 促 進 各 大 學 之 辦 學 經 驗 交 流,以期達到相互觀摩與學 習效果。  一、檢視競爭態勢;  二、落實校務發展計畫; 三、評定教研績效

參考文獻

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