行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
聯合國與國際衝突解決--聯合國、歐洲國際組織與衝突解
決(I)
研究成果報告(精簡版)
計 畫 類 別 ： 整合型 計 畫 編 號 ： NSC 96-2414-H-004-028- 執 行 期 間 ： 96 年 08 月 01 日至 98 年 12 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學外交學系 計 畫 主 持 人 ： 姜家雄 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 99 年 09 月 08 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
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聯合國與國際衝突解決--聯合國、歐洲國際組織與衝突解決(I) 計畫類別：□個別型計畫 □整合型計畫 計畫編號：NSC 96-414-004-028 執行期間： 2007 年 8 月 1 日至 2009 年 12 月 31 日 執行機構及系所：國立政大學外交系 計畫主持人： 姜家雄 共同主持人： 計畫參與人員： 成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 □完整報告 本計畫除繳交成果報告外，另須繳交以下出國心得報告： □赴國外出差或研習心得報告 □赴大陸地區出差或研習心得報告 □出席國際學術會議心得報告 □國際合作研究計畫國外研究報告 處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢 □涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢 中 華 民 國 99 年 8 月 31 日摘要 隨著冷戰終結，國際衝突本質的改變以及衝突地區的廣泛，再加上國際社會 對聯合國的期許，聯合國的衝突解決行動必須調整以為因應。聯合國與區域組織 如歐洲聯盟的密切合作即是一項顯著的改變。 後冷戰時期聯合國的衝突解決行動大多數是在非洲地區。而非洲曾為歐洲國 家的殖民地，地理上猶如歐洲後院，即便非洲國家去殖民化而獨立，與歐洲仍有 密不可分的關係。另者，後冷戰時期的非洲因為過去種族問題遺緒及民主未深 化，使得許多非洲國家依舊動蕩不安，這些都使得歐盟必須持續關注非洲地區之 衝突。本文檢視聯合國與歐盟在衝突解決的合作機制，並且以後冷戰時期歐盟在 非洲進行的重要衝突解決行動為案例加以評估。 雖然歐盟國家參與聯合國的衝突解決行動是有選擇性與侷限性，但相較於其 他區域組織，歐盟與聯合國夥伴關係的發展是更深層、更快速的，並且足以做為 可學習的典範。 關鍵詞 聯合國 歐洲聯盟 衝突解決 和平維持 非洲
Abstract
After the end of the Cold War, the international community witnessed the changing nature of many international conflicts as well as spreading of conflicts. There was a great expectation of the United Nations to play a larger and a more effective role in resolving these conflicts. So the United Nations had to improvise. To reach out to regional organizations and to bring them into the enterprise of conflict resolution is one of the marked adjustments taken by the United Nations.
Africa is the region where most of conflicts broke out in the post-Cold War era. For centuries, many parts of Africa had been colonized by European powers. Even after their independence, European countries still maintain high level of interest in African affairs. Because of the racial complexities and the lack of progress in democratization, Africa has been in turmoil. This puts an extra burden on the European Union. This study is to examine the partnership between the United Nations and the European Union in conflict resolution, with Africa as a case of reference.
We found out that the cooperation between the European Union and the United Nations has been both selective and limited. But still, in many aspects, the partnership in conflict resolution can serve as a model for other regional organizations to emulate.
Key Words
United Nations European Union Conflict Resolution Peace Keeping Africa
聯合國與國際衝突解決-聯合國、歐洲國際組織與衝突解決 （一) 歐盟與聯合國的衝突解決 －後冷戰時期的非洲案例 一 一 一 一、、、、前言前言前言前言 如何消弭衝突、獲致和平一直是國際關係研究關注的課題。不過如何預防衝 突、化解衝突，甚且建構永久和平等，學者專家有不同見解及策略，這些相關議 題都可納入衝突解決(Conflict Resolution)此一大架構來思考。聯合國(United Nations, UN)的衝突解決行動一向為聯合國憲章下賦予其正當且合法的行為，雖 然過去的實踐仍著重於消極的維持和平(Peace Keeping)行動，但隨著冷戰終結， 衝突本質的改變以及衝突地區的廣泛，再加上國際社會對聯合國的期許，聯合國 的衝突解決行動必須調整以為因應。聯合國與區域組織如歐洲聯盟(European Union, EU; 簡稱歐盟)的密切合作即是一項顯著的改變。 後冷戰時期聯合國的衝突解決行動大多數是在非洲地區。而非洲曾為歐洲國 家的殖民地，地理上猶如歐洲後院，即便非洲國家去殖民化而獨立，與歐洲仍有 密不可分的關係。另者，後冷戰時期的非洲因為過去種族問題遺緒及民主未深 化，使得許多非洲國家依舊動盪不安，這些都使得歐盟必須持續關注非洲地區之 衝突。本文探討歐盟與聯合國在衝突解決議題的合作，首先分析衝突解決的意 涵，接著檢視聯合國與歐盟在衝突解決的合作機制，以及歐盟的衝突解決能力及 意願，最後回顧後冷戰時期歐盟在非洲進行的重要衝突解決行動。 二 二 二 二、、、、後冷戰時後冷戰時後冷戰時後冷戰時歐盟歐盟歐盟參與歐盟參與參與非洲的衝突解決參與非洲的衝突解決非洲的衝突解決 非洲的衝突解決 非洲大陸不僅是歐洲國家過往的殖民地，對歐盟而言非洲猶如後院，歐盟自 1958 年成立以來，就有系統地協助非洲國家的和平與發展。在 2007 年 12 月於 葡萄牙里斯本舉行的第二屆歐非高峰會(EU-Africa Summit)中，非洲及歐洲承諾 將啟動「新戰略夥伴關係」(new strategic partnership)，處理諸如發展、善治、和 平、安全、移民、能源及環境變遷等議題。歐盟也答應從 2008 年到 2013 年歐 盟將提供 56 億歐元，並有一連串政治、安全及治理的行動清單待進行。歐盟對 非洲的關注，也呈現於在後冷戰時期歐盟對於非洲的衝突解決所採取的軍事行 動，而這些行動都直接或間接與聯合國是有關聯：
1、2003 年剛果共民主和國的 Artemis 行動(Operation Artemis)
2003 年 5 月，剛果民主和國 Ituri 地區因為 7,000 名烏干達士兵撤退引發該 地區安全危機。當時的聯合國秘書長安南(Kofi Annan)請求歐盟出兵該區。經過 5 月 30 日的聯合國 1484 號決議及歐盟部長理事會授權後，歐盟領導的 Artemis 行 動於 6 月成立並進駐該區執行維和任務。Artemis 行動為一緊急過渡任務，目的
在改善該區人道危機及終止民兵間戰鬥。同年 8 月 15 日至 9 月 1 日，歐盟 Artemis 行動逐漸由聯合國 Ituri 任務部隊(Ituri Task Force)接掌，Artemis 行動具有幾項重 大意義： (1)為歐盟第一個快速反應的行動； (2)為歐盟軍隊第一次出兵歐洲以外地區； (3)為歐盟與聯合國合作的第一次軍事行動。 聯合國及歐盟雙方對Artemis 行動的合作皆給予正面評價。最初，此項任務 只是歐盟對聯合國所提請求的回應，卻促成了歐盟任務的正式設立。不過在歐盟 與聯合國任務交接期間，聯合國譴責歐盟提供的資訊不足，導致歐盟軍隊與聯合 國維和部隊同時部署時產生問題。但整體來說，聯合國與歐盟任務交接順利完 成，而聯合國Ituri任務部隊接管之後，維和行動也被視為是極大的成功。
2、2004 年 歐盟金夏沙警政任務(EUPOL Kinshasa, European Union Police Mission in Kinshasa)
2004 年 12 月 9 日，歐盟部長理事會通過決議，設立歐盟金夏沙(剛果民主共 和國)警政任務。此任務是應剛果民主共和國政府的請求而設，負責監督、協助 並建議整合的警政單位(Integrated Police Unit, IPU)能在剛果民主共和國政府的指 揮之下，順利地執行其任務。歐盟金夏沙警政任務包括約 30 名成員，在 2005 年 1 月正式啟動，為期一年，預計花費 430 萬歐元，負責人為葡萄牙籍的 Adilio Custodio。 歐洲理事會(Council of Europe) 2006 年 4 月 27 日，發表聲明表示，在剛果民 主共和國選舉進程間，將會與聯合國的剛果民主共和國特派團(MONUC)合作， 以確保對平民的保護與該國民主選舉的進行。2006 年 12 月 8 日，歐盟部長理事 會將歐盟金夏沙警政任務的授權延長至 2007 年 6 月 30 日，是以確保警察單位的 整合，並在剛果民主共和國安全部門的改革歷程中，維持局勢穩定。
3、歐盟剛果民主共和國安全部門改革任務(EU Security Sector Reform Mission in the DRC, EUSEC DR Congo)
順應剛果民主共和國政府的請求，歐盟剛果民主共和國安全部門改革任務於 2005 年 6 月 8 日開始。該任務對剛果民主共和國當局提供安全部門的建議及協 助，以確保提升警政的同時能同時兼顧人權、國際法、民主標準、良善公共管理 原則、透明性及法治的目標。 4、2006 年歐盟監督剛果民主共和國選舉行動(EUFOR RD Congo) 為了支援聯合國剛果民主共和國特派團，聯合國安理會在 2006 年 4 月 25 日通過 1671 號決議授權歐盟派遣部隊至剛果民主共和國，這項軍事行動得到剛 果民主共和國同意，並和聯合國的剛果民主共和國特派團緊密協調合作。這項短
期任務的目的是在保護該國人民免於暴力威脅、保衛金夏沙的機場及確保監督剛 果民主共和國選舉的人員及任務順遂。監督剛果民主共和國選舉行動是在歐盟共 同安全防衛政策的架構下進行，該行動於 2006 年 11 月圓滿結束。
5、歐盟在剛果民主共和國的警政任務(EU Police Mission in the DRC, EUPOL DR Congo) 該任務承接自金夏沙警政任務，目標為維持剛果民主共和國全國的警政發 展。歐盟在剛果民主共和國的警政任務獲得授權，協助剛果民主共和國的安全部 門改革，尤其在警政及司法部門。在此框架下，該任務協助剛果民主共和國警方 重建及實現核心任務。歐盟在剛果民主共和國的警政任務由 39 個國際代表 (agents)所組成，包括警官、刑法專家及跨安全、人權兒童等領域的專家。歐盟 在剛果民主共和國的警政任務部署歷時一年，於 2008 年 6 月 30 日結束。 6、2007 年歐盟查德維和任務(EUFOR TCHAD/RCA) 2007 年 7 月 23 日歐盟部長理事會表示將擬定具體計劃，派遣維和部隊至動 亂的查德和中非共和國部分地區，協助保護當地難民和實施人道救援行動。歐盟 維和部隊部署在查德東部和中非共和國東北部，為聯合國在該地的行動提供支 援。歐盟部長理事會同時強調，這次維和行動將首先獲得聯合國授權，並與聯合 國和非洲聯盟密切合作，同時徵求相關國家、鄰國以及人道救援組織的意見。 由於在查德東部、中非共和國東北部和蘇丹西部，接連發生動亂，威脅到民 眾的安全與出現人道危機，因此 2007 年 9 月 25 日，聯合國安理會通過《1778 號決議》，為維護查德和中非共和國主權、統一、領土完整和政治獨立，宣佈授 權歐盟部署一項為期一年的「歐盟行動」(the European Union operation)，而聯合 國本身也派遣了「中非共和國和查德特派團」(United Nations Mission in the Central Africa Republic and Chad, MINURCAT)，配置最多 300 名員警和 50 名軍事聯絡官 以及適當數量的文職 人員，以塑造國際組 織多面向的涉入(multidimensional presence)。在聯合國安理會的規劃中，「歐盟行動」的主要任務包括：一、協助 保護當地的平民，特別是難民和流離失所者；二、加強歐盟行動區內的安全，為 人道援助物資的運送及人道援助工作人員的自由通行提供便利；三、保護聯合國 人員、設施、裝置和設備，確保其人員以及聯合國人員和相關人員的安全和行動 自由。
7、2007 蘇丹達富爾(EU Support to AMIS II, Darfur)
根據聯合國人權理事會達富爾人權狀況高級特派團(The UN Human Rights Council High-Level Mission to Darfur)的報告，自 2003 年 9 月起，「蘇丹人民解放 運動團體」(Sudan People's Liberation Movement, SPLM)曾先後與政府簽訂了停戰 協議，但仍有斷斷續續的零星衝突。2006 年 5 月 5 日，蘇丹政府與「蘇丹人民
解 放 運 動 團 體 」 其 中 的 一 個 派 系 簽 署 了 《 達 富 爾 和 平 協 議 》 (Darfur Peace Agreement)，但包括「正義與公平運動」(Justice and Equality Movement, JEM)在 內的其它解放團體並未參與，且企圖分化為重新談判《達爾富和平協定》而建立 的共同立場。停火協議破壞，武力衝突升級，衝突各方侵犯人權和違反國際人道 法的行為都有所增加，大批難民與流離失所的民眾紛紛逃至鄰近國家。
聯合國安全理事會於 2007 年 8 月 2 日一致通過第 1769 號決議，授權聯合國 與非洲聯盟駐蘇丹特派團(African Union Mission in Sudan, AMIS)合組兵力近 26,000 人的「非盟/聯合國達富爾混合行動」(AU/UN Hybrid operation in Darfur (UNAMID)，其中包括至多 19,555 名軍事人員，360 名軍事觀察員和聯絡官，並 配置相關的文職人員，包括至多 3 72 名警務人員和 19 個各有至多 140 人的建制 員警單位。其主要任務是前往蘇丹西部達富爾地區，展開歷年來最大規模的維和 行動，並在必要時得使用武力自衛，確保人道救濟工作人員的安全及行動自由， 以防範任何對平民的威脅與攻擊行為，協助落實「達富爾和平協議」，結束當地 長達 4 年多的戰亂。 歐盟並未直接介入蘇丹達富爾的維和行動。歐盟與其會員國自 2004 年 1 月 起，針對非洲聯盟為穩定達爾富爾局勢，給予廣泛的支持，包括給予「阿布札會 談」(Abuja talks)進程與停火委員會(Ceasefire Commission)財務、人員和政治的支 持。它也協助非洲聯盟駐蘇丹特派團，提供包括裝備與資金、技術援助、軍事觀 察員、非洲軍隊與平民警政人員(civilian police officers)的訓練以及戰略物資的輸 送。歐盟目前部署在非洲聯盟駐蘇丹特派團的人員包括 31 名警官、16 名軍事專 家，以及 2 名軍事觀察員。此外，有 3 名軍事人員、1 名警官和 1 名政治顧問派 駐在衣索匹亞的阿迪斯阿貝巴以支持歐盟在蘇丹的特別代表與非洲聯盟的接觸 和合作。自 2004 年 6 月起，歐盟的「非洲和平機制」(African Peace Facility)提供 2 億 4,200 萬歐元支助非洲聯盟駐蘇丹特派團，提供人事費用的必要資金(薪資、 津貼、保險、旅行、配給與醫藥支出)。2004 到 2006 年間，歐盟會員國另外給予 AMIS 的資助估計約 1 億 6,000 萬歐元。Torben Brylle 於 2007 年 5 月受命為歐盟 設立在蘇丹的特別代表(EU Special Representative for Sudan)，以確保與非洲聯盟 駐蘇部隊之間的協調合作。 參 參 參 參、、、、歐歐歐歐盟與聯合國在維和行動合作的展望盟與聯合國在維和行動合作的展望盟與聯合國在維和行動合作的展望盟與聯合國在維和行動合作的展望 維和行動是衝突解決最直接的行動，回顧歐盟政策發展與實際行動，可以歸 納出歐盟與聯合國雙方未來合作的幾個可能模式:
(一)、歐盟會員國貢獻及「淨宅過程」(“clearing house process”)
歐盟會員國可交流甚至協調他們各自對聯合國特定行動的貢獻，這些協調與 交流並不會影響個別國家參與聯合國維和行動的決定，是否參與依然端賴個別國 家的決定。
(二)、「獨立行動」(stand alone operation) 此模式為歐盟在聯合國授權下行動，波黑維和任務即為一例。在該行動中， 歐盟需定期向聯合國安理會報告，歐盟就像聯合國的代理者(agent)，而或聯合國 就猶如授權給歐盟的委託者(principal)。 (三)、歐盟先行引導聯合國行動－「橋樑模式」(“bridging model”) 「橋樑模式」旨在發起新行動支援聯合國，此模式需要適當軍事能力的快速 部署。此模式是歐盟先行至危急地區處理危機，並部署及安排各項相關事務，以 待隨後的聯合國部隊接管而歐盟撤出。這模式優點是歐盟利用其快速反應能力先 行處理，以便使聯合國日後的接掌更加順遂。此模式是補強聯合國缺乏快速反應 能力的不足，Artemis 行動可謂一例。此模式顯示區域組織可先發至衝突區域進 行維和任務以待聯合國接管的可行性，然而其間也產生聯合國與歐盟維和行動是 否相容的爭議，聯合國是否有順利接管歐盟任務的能力也值得商榷。 (四)、歐盟接掌聯合國行動
此 模 式 最 佳 例 子 為 2003 年 歐 盟 波 黑 警 政 任 務 (EU Police Mission in Bosnia-Herzegovina, EUPM)，此外，進一步的執行則為歐盟必須接管聯合國在科 索沃(Kosovo)的任務。 (五)、歐盟同時與聯合國進行部署－「待命模式」 (“stand by model”) 透過與聯合國平行部署的快速反應部隊，歐盟可幫忙解決於地面行動可能會 遭遇的難題，補強聯合國無法迅速反應的缺陷。但歐盟會員國認為這模式包含相 當複雜的情況，並質疑其可行性及若干伴隨的任務。這模式可能遇到兩難題：第 一來自需要適當軍事能力及承諾支持的授權本質；第二則為與歐盟同時部署需要 更長遠的協調機制。 (六)、歐盟成為聯合國行動中一份子－「模組途徑」(“modular approach”) 這模式相當受到聯合國青睞，因其樂見歐盟承諾參與其行動並受聯合國指 揮。但就歐盟而言，參與聯合國軍事行動成為其中一份子，並不為許多歐盟國家 支持，因為歐盟發揮空間會遭到壓縮。但如果參加的是文職或民間(civilian)事務 則歐盟較樂意，因為比較符合歐盟的公民強權(civilian power)的自我定位，即使. 歐盟人員仍然要接受聯合國指揮體系。 四 四 四 四、、、、結論結論結論結論 相較於聯合國與其他區域組織之關係，歐盟與聯合國夥伴關係在衝突解決的 發展是更深層、更快速的。此外，這樣的夥伴關係是可以做為典範加以複製的， 例如可為聯合國與非洲聯盟(African Union, AU)關係的借鏡。聯合國安理會需要
建立維和能力的連鎖系統，使聯合國有能力與相關的區域組織在可預測和可靠的 夥伴關係下合作。合作當然不應該限於維和行動，在危機處理的廣泛領域內，歐 盟與聯合國的經驗顯示與區域和次區域行為者的合作，要考慮各自的能力與利 益。就此而言，歐盟與聯合國合作在這方面的潛力是無限的。 歐盟與聯合國在維和任務上的關係，本來就是一個多面向的問題。一方面涉 及不同國家的政策和行動，同時又牽涉到發生的地點（在歐洲或非洲），另一方 面又涉及到是透過什麼架構（聯合國、區域組織或聯盟），其目的為何（需要武 力介入的程度）。面對這樣現實，歐盟會員國的政策也出現矛盾。一方面，在歐 盟安全戰略與「有效的多邊主義」(Effective Multilateralism)架構下，歐盟及其會 員國都是聯合國的支持者；兩個歐盟國家是聯合國安理會的主要成員，許多歐盟 國家在聯合國系統的組織，有著很大的影響力。另一方面，歐盟越是強調其在國 際社會中的獨立性，也使得其與聯合國的關係變得較為疏離。由於歐盟本身的「公 民性」（civilian）特質，在歐洲地區的「歐洲安全暨防衛政策」 (European Security and Defense Policy, ESDP)行動中，是否獲得聯合國授權似乎不是一項必要條件。 也就是發生在歐洲地區的事務，只要當事國同意，歐盟即可涉入。例如，在前南 斯拉夫境內波黑地區的警察任務（Concordia and Proxima），就未獲得聯合國安 理會的授權。在歐洲以外的地區，有則三項民事任務也屬於這種例子，包括：喬
治亞（EUJUST THEMIS）、金夏沙（(EUPOL KINSHASA）和伊拉克（EUJUST LEX）。
最重要的是，當歐盟會員國對聯合國授權（mandated）的維和行動貢獻頗多， 對於聯合國領導的行動（led）則貢獻較少。在 1990 年代早期的聯合國維和記錄 中，基於眾所周知的政治和軍事理由，西方國家普遍不願意參與聯合國領導的行 動，而在近 10 年中，較偏好區域組織（歐盟和北約）或國家之間的聯合以進行 危機處理活動。結果，即便歐盟會員國的軍事能力的行使並不限於「歐洲安全暨 防衛政策」之目的，實際上，除非是特殊情況，歐盟的資產與人員被部署在聯合 國任務中的可能性還是不高。 歐盟國家比較願意參加聯合國授權的維和行動，而非聯合國領導的行動。這 個偏好引發支持聯合國憲章維持國際和平與安全的終極目標以及參與聯合國維 和行動，最有效的途徑為何的問題。對於歐盟會員國而言，熱烈參與維和行動對 於聯合國是有所助益，尤其是維和行動是由歐盟領導，最終應該被視為是歐盟與 聯合國廣泛合作關係。對於聯合國來說，只要不排除對於聯合國領導的維和行動 的參與，國家或區域組織任何模式的維和行動，都應該加以鼓勵。
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請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況、研究成果之學術或應用價值（簡要敘述成果所代表之 意義、價值、影響或進一步發展之可能性）、是否適合在學術期刊發表或申請專利、主要發現或其他有關價 值等，作一綜合評估。1.
請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況作一綜合評估 □ 達成目標 □ 未達成目標（請說明，以 100 字為限） □ 實驗失敗 □ 因故實驗中斷 □ 其他原因 說明： 本研究計畫原本預定前往歐洲進行研究，除了蒐集相關資料，希望能與歐盟執委會官員以及歐洲學者專家做 實地訪談。赴歐研究費用得到經費補助，但是由於行程安排問題，研究計畫二度展延，終究未能成行，實為 遺憾。 聯合國與區域組織在衝突解決領域的合作，可以說還是處於草創與摸索的階段，非常值得持續關注與追蹤研 究。本研究計畫部份內容已經在學術研討會發表兩篇論文，未來經過進一步的修改與補充，希望很快能將研 究成果刊登於學術期刊。2.
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96 年度專題研究計畫研究成果彙整表
計畫主持人：姜家雄 計畫編號：96-2414-H-004-028-計畫名稱：聯合國與國際衝突解決--聯合國、歐洲國際組織與衝突解決(I) 量化 成果項目 實際已達成 數（被接受 或已發表） 預期總達成 數(含實際已 達成數) 本計畫實 際貢獻百 分比 單位 備 註 （ 質 化 說 明：如 數 個 計 畫 共 同 成 果、成 果 列 為 該 期 刊 之 封 面 故 事 ... 等） 期刊論文 0 0 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 100 100 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國內 參與計畫人力 （本國籍） 專任助理 0 0 100% 人次 期刊論文 0 0 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 章/本 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國外 參與計畫人力 （外國籍） 專任助理 0 0 100% 人次其他成果
