行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
俄羅斯、東歐與台灣半總統制之研究：
總統、內閣與國會三角關係途徑
A Study of Semi-pr esidentialism in Russia,
Easter n Eur ope and Taiwan:
A Tr iangular Appr oach
計畫編號：NSC 88-2414-H-002-018
執行期限：87 年 8 月 1 日至 88 年 7 月 31 日
主持人：吳玉山 執行機構及單位名稱：台大政治系
一、中文摘要
自 從 杜 瓦 傑 (Maurice Duverger) 提 出
「半總統制」的概念之後，學界對於政治
制度的研究便和各國政治發展的實際狀況
更加緊密的結合在一起。本研究運用半總
統制的概念，將俄羅斯聯邦、東歐國家（以
波蘭為例）、和台灣的憲政制度與制度表
現加以比較，發現在半總統制的結構之
下，政治穩定繫於三個因素：總統權力、
府會一制性、和政黨體系。總統權力越大、
府會越缺乏一致性、和有效政黨數目越
多，則政治穩定越低。總統權力越小、府
會一致性越高、和政黨體系是容易產生清
楚多數的兩黨制，則政治穩定性越高。台
灣的半總統制是總統權力大、府會一致、
和兩黨制。波蘭是總統權力小、府會不一
致、和多黨制。俄羅斯聯邦是總統權力大、
府會不一致、和多黨制。三個政治體系的
穩定度表現是台灣優於波蘭、而波蘭優於
俄羅斯。
關鍵詞：政治制度、俄羅斯、波蘭、台灣、
半總統制、政治穩定
Abstr act
The
academic
study
of
political
institutions made great progress with the
development of the concept of
“semi-presidentialism” coined by Maurice Duverger.
This study applies this concept to a
comparison
between
the
constitutional
frameworks and system performances of the
Russian Federation, Poland, and the Republic
of China on Taiwan. It is found that political
stability in a semi-presidential system hinges
on three crucial factors: presidential power,
president-parliament congruence, and party
system.
Strong
president,
incongruent
president-parliament relation, and multi-party
system is a recipe of political instability.
Weak president (i.e. strong prime minister),
congruent president-parliament relation, and
bi-party system (prone to clear parliamentary
majority) is conducive to political stability. In
the ROC, there is strong president, congruent
president-parliament relation, and bi-party
system. In Poland, there is weak president,
incongruent president-parliament relation,and
multi-party system. In the Russian Federation,
there is strong president, incongruent
president-parliament relation, and multi-party
system. As a result, Taiwan enjoys the
highest degree of political stability among the
three, followed by Poland. Russia suffers
from great political turbulence as a result of
its institutional design.
Keywor ds: political institution, Russia,
Poland,
Taiwan,
semi-presidential
system, political stability
二、緣由與目的
國內對於半總統制的學術討論固然所
在多有，但是以比較的眼光，發展出清晰
的解釋模型，而將台灣和其他半總統制的
國家放在同一個分析架構當中加以研究者
並不多。本研究的第一個目的就是建構出
一個一般性的解釋架構，來分析不同國家
的半總統制。為此本研究提出一切政治制
度的核心就是對於國家行政權的控制，而
所謂總統制、內閣制、和半總統制主要都
是指著對於國家行政權的不同控制模式。
在半總統制當中，因為國家行政權的歸屬
和監督兩元化，因此非常容易會出現府會
之間的爭執。本研究的主要關切點是政治
穩定，目的在尋找出在半總統制的情形下
決定政治穩定的要素。半總統制固然由法
國的政治學者杜瓦傑所提出，並且以法國
第五共和為一個主要的案例，但是法國在
實行第五共和時已經有近百年的民主經
驗，和以後許多採用半總統制的國家並不
相同。對台灣的半總統制而言，適合比較
的對象實不應該局限於少數歐洲國家（如
法國第五共和、芬蘭等），而應該包括在
第三波民主化浪潮當中建立民主體制的大
批歐洲前社會主義國家。這些國家大多採
行了總統直接選舉並擁有相當實質權力，
而總攬政務的總理又對國會負責的半總統
制。本研究的第二個目的就是充分的涵括
俄羅斯與東歐等前社會主義國家豐富的經
驗，以與台灣做比較。
三、結果與討論
在本研究當中，我們發現決定半總統
制下政治穩定的因素主要有三項：總統的
權力（包括憲法明文給予的權力、憲政慣
例所賦予的權力等）、府會的一致性（即
總統和國會多數是否同黨，如為同黨則更
可細究是否同派）、與政黨體系（兩黨制
或多黨制）。這三個因素的選擇不只是歸
納的結果，更是基於對半總統制下不穩定
現象造成的理論性了解。在半總統制的憲
政體制下，總統和國會爭奪對於總理與內
閣的控制權是政治不穩定的主要結構性因
素。在府會不協調的情形之下，總理偏向
總統則國會易對其發動不信任投票，而總
理也易依賴總統解散國會，造成政潮。另
一方面，如果總理偏向於國會，則總統會
多方杯葛，甚至促使其去職，一樣會造成
政局擾攘不安。至於國會在面對總統的解
散威脅時，亦會以彈劾權相抗。簡而言之，
半總統制對於國家行政權的歸屬和監督不
確定，是造成此種憲政體制容易趨向不穩
定的結構性原因。既然國會監督政府是勢
所必然，總統的是否干政就成為影響穩定
最重要的變項。總統干政的前提是第一，
有干政的能力；第二，有干政的動機。關
於第一點又可以分為兩個項目：一是總統
本身的權力，一是總統對手（國會）的權
力。總統相對於國會的權力越大，則干政
的可能性越高。如果我們把總統權力
國
會權力這個考慮運作化，就得到兩個最重
要的變項，一是總統本身的制度權力，尤
其是派任總理的權力；一是國會的權力均
衡，也就是政黨體系，或者是有效政黨的
數目。如果是兩黨制，由於容易產生多數，
將會使總統難以干政。但是如果是多黨
制，則由於總統可以居間協調或是主導聯
合內閣的產生，或是在聯合內閣組成後輕
易的策動其分裂，因而使得干政的空間大
增。除了權力以外，總統干政還需要有動
機，在這裡最重要的變項就是府會的一制
性。很明顯的，如果府會一致（同黨或同
黨同派），則總統需要干政的必要性就大
幅度的減低；可是如果府會不一致（不同
黨），則總統就有很大的動機去干政。
總統權力、府會一致性、和政黨體系
這三個變項在本研究當中為了簡化起見都
是定義為雙值的。總統權力或為大（也就
是 Shugart & Carey 所謂的「總統－國會制」
(president-parliamentary system)），或為小
（也就是 Shugart & Carey 所謂的「總理－
總統制」(premier-presidentialism)）。府會
關 係 或 為 一 致 (congruent) ， 或 為 不 一 致
(incongruent)。政黨體系依其有效政黨數目
或為兩黨制，或為多黨制。最有利於半總
統制下政治穩定的是總統權力小、府會一
致、和兩黨制。最不利於政治穩定的是總
統權力大、府會不一致、與多黨制。事實
上，依此三個雙值變項的不同組合，我們
可以得到八種不同的狀況。上述兩種便是
最穩定和最不穩定的兩種極端。
在本研究當中，我們將穩定性分為四
級。第一級是總統權力、府會關係和政黨
體系都有利於穩定的（狀況一）。第二級
是在三個變項當中有兩個有利於穩定，一
個不利於穩定的（狀況二：總統權力小、
府會一致、多黨制；狀況三：總統權力小、
府會不一致、兩黨制；狀況四：總統權力
大、府會一致、兩黨制）。第三級是在三
個變項當中有一個有利於穩定，兩個不利
於穩定的（狀況五：總統權力小、府會不
一致、多黨制；狀況六：總統權力大、府
會不一致、兩黨制；狀況七：總統權力大、
府會一致、多黨制）。第四級是最不穩定
的總統權力大、府會不一致、多黨制（狀
況八）。建立了這樣一個分析架構之後，
我們便可以用經驗的實例來加以檢証。
本研究所用的實例是俄羅斯聯邦、後共
波蘭和中華民國。這三個國家都是採用了
半總統制。就總統直選而言，俄羅斯是在
葉爾欽和戈巴契夫爭權的時候將俄羅斯總
統由間接選舉改為直接選舉（1991 年）。
波蘭是當華文沙想要藉擴張總統權限來壓
倒總理掌握權力時由間接選舉改為直接選
舉（1990 年）。而在台灣，間接選舉改為
直接選舉也是在類似的擴張總統權限考慮
下做成（1996 年）。在三國當中，總統都
有相當的權限，絕非虛位元首。但是三國
的行政部門都是以總理為首，對國會（俄
羅斯的 Gosudarstvennaya Duma，波蘭的
Sejm，台灣的立法院）負責。這就表示俄
羅斯、波蘭和台灣都是符合 Duverger 對於
半總統制的定義。
如果用前述穩定性的分析架構來看，俄
羅斯是總統權力大（1993 年葉爾欽憲法）、
府會不一致（度馬國會長期被民族主義黨
派和共黨所控制）、多黨制（國會中多黨
林立，也沒有形成清楚的多數）。依據我
們的模式，這是會帶來極端政治不穩定狀
況八。而事實上也是如此：總理更迭頻繁、
總統彈劾案屢被提出、國會經常面臨被解
散威脅等。波蘭的情況稍好，主要是總統
權力有限（尤其總統任命總理必須得到國
會的同意），但是府會常不一致（華文沙
與左派政府共治，克瓦斯涅夫斯基與右派
政府共治）
，而國會的生態又是多黨林立。
於是總統與國會爭權，內閣更迭頻繁，尤
其在華文沙和左派政府「共治」的時期更
是如此。波蘭在非共治時期是總統權力
小、府會一致、多黨制的狀況二；但在共
治時期卻變成了總統權力小、府會不一
致、多黨制的狀況五。在狀況二時，穩定
級數是二，到了共治時穩定級數是三。而
俄羅斯的穩定級數一直都是最低的第四
級。
在台灣，基本上是總統權力大、府會一
致（都是國民黨，而且是同派）、兩黨制
（國民黨和民進黨）。這是狀況四。穩定
級數為二，和波蘭在非共治時相同。不過
因為波蘭是多黨制，而總統華文沙又沒有
自己的政黨（他只是和泛團結工聯政黨合
作），因此波蘭的府會一致性即使在非共
治時期也比台灣為低。所以如果我們稍稍
放鬆「一致－不一致」的雙元變項，就可
以發現台灣在一致性上是領先波蘭的。由
於波蘭是多黨，在一致性上遜於台灣，更
有不一致的時期（共治），所以其總體的
政治穩定度也比台灣差。台灣唯一的一次
不信任投票僅帶有儀式性的意義，並且是
失敗的。從 1997 年修憲後，總統對於行政
院長有完全的任免權。國會對此並不加以
挑戰，也從無解散國會、或彈劾總統之議。
四、計畫成果自評
本計畫的主旨是確定在半總統制的憲
政體制下決定政治穩定的制度性因素。在
原初的的設計當中，是以歸納的方式找出
這些因素，但是在研究的過程中發現總統
權力、府會一致性和政黨體系不但在眾多
的半總統制國家當中表現為決定政治穩定
的關鍵因素，更重要的是這些因素在理論
上正構成決定總統干政的條件，也就是可
以透過理論演繹來加以證實。此一發現，
強化了這三個制度性因素的認定。
在認定了三個決定穩定的制度性因素
之後，本研究是以有利於穩定的因素個數
來將八種狀況分為四個穩定級數。這種分
法基本上是給予每一個因素同樣的權重。
然而等權重的假設是否合理並未加以證
明。事實上府會一致性的權重有可能比總
統權力和政黨體系的權重為大，也就是如
無干政的動機則不論干政的能力多大都不
會引致干政的行為。果如此，則狀況二與
四在穩定性上將優於狀況三；而狀況七也
將優於狀況五與狀況六。甚至狀況七也有
優於狀況三的可能。要釐清權重的問題，
必須另覓經驗事例來加以檢証。最後如果
可能將八種狀況分為八種穩定等級，則對
於理論的解釋和預測能力將有很大的貢
獻。
本研究對於台灣的憲政發展可以提供
一個相當簡約的分析架構。在民國八十七
年十二月的立法委員選舉當中，由於國民
黨過半並且獲得十席的多數，因此使得台
灣的憲政格局仍然維持在強勢總統、府會
一致和兩黨制的狀況，高度的政治穩定也
能夠維持。但是如果當時的選舉結果是由
民進黨獲得多數，或是兩黨都沒有獲得多
數，則情況將有所不同。狀況四就有可能
向狀況六轉移，而穩定級數也就會降低。
同樣的道理，如果在民國八十九年的總統
大選當中，由民進黨（或非國民黨）的候
選人獲勝，則也有向狀況六轉移的可能。
甚至可能轉向狀況八，也就是最低的穩定
級數。本研究的理論和現實意義在此充分
表現出來。
本計畫最大的貢獻應在發展了具有高
度理論性、比較性和適用性的模式來研究
在半總統制下的政治穩定。若干初步成果
已經由作者發表在吳玉山，「歐洲後共產
社會的政治制度變遷：以俄羅斯聯邦為
例」，《美歐季刊》，第 12 卷，第 4 期（民
國 86 年，冬季號）
，頁 89-145；Yu-Shan Wu,
“Semi-Presidentialism
or
Imperial-Presidentialism? A Comparison between
Constitutional Reforms in the ROC and the
Russian Federation,” paper delivered at the
1998 Annual Meeting of the American
Political
Science
Association,
Boston,
September 3-4, 1998 ； 與 Yu-Shan Wu,
“Taiwan’s Constitutional Framework and
Cross-Straits Relations,” paper presented at
the 1999 annual meeting of the American
Political
Science
Association,
Atlanta,
September 2-5, 1999 當中。
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