行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
國際貨幣基金治理體系之改革
研究成果報告(精簡版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 99-2410-H-004-153- 執 行 期 間 ： 99 年 08 月 01 日至 100 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國際貿易學系 計 畫 主 持 人 ： 施文真 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：林于仙 碩士班研究生-兼任助理人員：郭于榛 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 100 年 08 月 02 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
國際貨幣基金治理體系之改革
計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：NSC 99－2410 －H －004 －153
－
執行期間： 100 年 8 月 1 日至 100 年 7 月 31 日
執行機構及系所：國立政治大學國際經營與貿易學系
計畫主持人：施文真
共同主持人：無
計畫參與人員：林于先、郭于榛
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：■精簡報告 □完整報告
本計畫除繳交成果報告外，另須繳交以下出國心得報告：無
□赴國外出差或研習心得報告
□赴大陸地區出差或研習心得報告
□出席國際學術會議心得報告
□國際合作研究計畫國外研究報告
處理方式：
除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
中 華 民 國 100 年 8 月 2 日
目錄
壹、 報告內容 貳、 參考文獻 參、 計畫成果自評 附件壹、報告內容
前言： 依據「國際貨幣基金會協定」之規定，IMF 會員國於 IMF 之投票權，除了每個會員國有相同之基 本票數之外，會隨著該會員國所認繳的分派額度不同而有所不同，分派額度越高之會員所擁有的票數 越多，而會員國之分派額度代表著該國的經濟實力、並會定期進行調整，此造成 IMF 之決策機制以及 更全面性 IMF 治理議題成為各方批評 IMF 的關鍵議題之一。據此，IMF 於 2006 年開始啟動其治理機 制的改革，主要先針對分派額度以及票數進行改革方案的研究，此一改革方案經過兩年的討論後，由 IMF 理事會於 2008.4.28 通過。此一改革方案僅為 IMF 整體治理改革的第一步，於許多針對 IMF 治理 改革之建議方案中，有些提議者提出 IMF 是否可考慮採取所謂「雙重多數決」之制度。事實上「雙重多數決」的制度已為一些國際組織所採納，最著名的案例即為「全球環境設施」（Global Environment
Facility，以下簡稱 GEF）。GEF 由世界銀行於 1991 年設立，於 1994 年進行重整後，由參與的各會員
國組成一特殊的國際財務機制，其大會以及理事會應以共識決的方式運作並做出其所有決議，如果共 識決無法達成必須要舉行正式投票時，理事會必須以「雙重多數決」－要有超過百分之六十的會員以 及超過百分之六十的提供財務資金者兩重的多數決－的方式通過其任何決議：此一決策模式係充分反 應出當初「氣候變化公約」等公約要求 GEF 必須以透明公平的方式進行重整的要求。由上述可得知， GEF 之雙重多數決的設計，背後之原因即出自於許多開發中國家對於 IMF 與世銀下之決策機制的不滿 意，因此，此一機制的歷史背景、法律設計、運作的成效、以及是否影響其他之國際組織，對於目前 IMF 所啟動的治理改革方案，是否足以作為借鏡，即為本研究計畫主要進行分析的議題。 研究目的：
本計畫主要之研究目的有二：第一、針對國際貨幣基金會（International Monetary Fund，以下簡稱 IMF）於 2006 年啟動、2008 年由理事會（Board of Governors）所通過之治理改革方案，就其改革背景、 改革過程與執行現況進行分析，第二、針對 IMF 此一治理之改革，以後續相關研究者對其改革方案所 提出之批評與建議為出發點，並以全球環境設施（Global Environment Facility，以下簡稱 GEF）所採用 的雙重多數決之經驗為例，討論 IMF 之治理改革，特別是涉及其投票機制的設計，可考慮採取的方向。 文獻探討： 有關本計畫主要之研究議題，於國內目前並無完整的相關研究文獻：例如於「中華民國期刊論文 索引系統」以關鍵字查詢，輸入「國際貨幣基金」之關鍵字（查詢欄包括篇名、關鍵字、以及摘要） 出現約 190 篇期刊論文，但許多期刊論文均早於 1990 年、特別是出現於我國於 1980 年正式退出 IMF 之時間點前後，於 1990 年之後的文獻約有 73 篇，扣除文章主題明顯與 IMF 不相符者，主要可分類為 兩大類：第一類為介紹 IMF 之組織架構、運作模式、年會報告等（例如劉雨芬，2009.6、劉雨芬，游 淑雅，廖俊男，2007.6、呂秋遠，1999.10），其中一篇較為近期的文章（劉雨芬，2009.6）有簡單敘述
IMF 於近兩年進行的治理改革方案與結果；第二類則討論 IMF 之金援成效、或其於亞洲金融風暴中所 扮演的角色。於這些文獻中少見法學相關之研究，僅有一篇討論國際貨幣法之法源（王煦棋，2004.2 該文係以英文發表）、一篇討論 IMF 與世界貿易組織下之關係（施文真，2003）。此外，若輸入「治理」 此一關鍵字，則出現上千筆之文獻，進一步以「國際貨幣基金」縮小搜尋範圍，雖出現 29 筆文獻，惟 均與本研究議題無關，僅出現一篇前曾提及簡介 IMF 之治理改革方案者（劉雨芬，2009.6），若以「國 際組織」縮小搜尋範圍，則出現 106 筆文獻，少數討論全球治理之觀念（吳得源，2006.6、劉坤億， 2003.12），但係以公共政策與國際關係之領域為切入點，亦無與本計畫欲研究之主題相關。再者，若 以「良善治理」為關鍵字則僅出現 4 篇文獻，其中僅有一篇針對良善治理的觀念加以討論者（施文真， 2005.6），若以「good governance」為關鍵字，則出現 25 篇文章，除與前述有重複者外，另出現一篇以 世界銀行為案例、討論國際經濟組織處理良善治理與人權議題的文章（周志杰，2008.4，該文係以英 文發表）。最後，若輸入「全球環境設施」的關鍵字出現兩篇文獻，惟內容與 GEF 無關，若輸入「Global
Environment Facility」的關鍵字出現兩篇文獻，其中一篇較為相關者係以介紹聯合國發展署與 GEF 所 共同出版之「氣候變遷調適策略綱領」於我國運用之可行性（郭彥廉，2008.7）。
於國外之文獻中，首先，IMF 本身對此一議題出版相當多的研究報告與出版品，例如 IMF, July 17, 2003、IMF, March 28, 2008、IMF, July 1, 2009、Independent Evaluation Office of the IMF, 2008、Mirakhor, Abbas & Zaidi, Iqbal Mehdi, December 1, 2006 等等。長期關注 IMF 之著名研究機構 Peterson Institute of
International Economics 也於 IMF 進行治理改革之前後時期發表相關之評論文獻（例如 Truman, Edwin M.
(ed), Feb 2006、Truman, Edwin M.(ed), April 2006 等）。至於學術期刊論文，針對國際組織，包括 IMF
與世界銀行等國際經濟組織之治理改革的相關研究為數不少，早於 1990 年代初期即有相關文獻（例如 Gerster, R, 1994、Gianaris, WN, 1990−91 等），近期亦有不少文獻討論該等國際組織之決策機制，特別 是由民主、透明化、問責（accountability）等治理之核心觀念出發（例如 Buira, Ariel, December 1, 2005、 Burca, Grainne De, 2008、Carrasco, Enrique R. & Carrington, Wesley & Lee, HeeJin, spring 2009、Cogan, Jacob Katz, April, 2009、Garcia, Frank J., September, 2007、Hudes, Karen & Schlemmer-Schulte, Sabine,
spring 2009 等等），亦有試圖評論針對 IMF 所提出之各類批評（例如 Head, John W., April 2004）。但由
於 IMF 之治理改革方案雖啟動於 2006 年，但該方案係於 2008 年方為 IMF 之董事會所通過，因此，針 對此一改革方案目前尚未找到較為詳細之學術期刊論文對此加以評析。有關 GEF，亦有於其設立以及 重整時期，討論其獨特之治理結構以及對於其他國際組織所帶來的影響之相關文獻（例如 Sharma, SD, March 1996、Sjoberg, H, 1994、Sjoberg, H, 1996 等）。
研究方法： 本研究將主要採取文獻審查的方式進行。 文獻之來源主要有三大類：第一為相關國際組織的出版品、第二為法律學術期刊論文、第三為民 間團體以及學術研究機構的出版品。就第一類，主要係透過 IMF 以及 GEF 之官方網站，搜尋有關其治 理改革、決策機制運作等相關資料，包括法律依據、實務運作、發展等等，以及該些組織針對相關議 題自行進行之研究或評估報告。就第二類，主要透過搜尋期刊論文資料庫（例如中華民國期刊論文索 引系統）以及法學期刊論文資料庫（例如 Lexis-Nexis 或是 Westlaw）的方式，收集相關議題之中英文 文獻。就第三類，則是透過主要研究對象為國際經濟組織的民間團體（例如：Environmental Defence Fund, the Bretton Woods Projects 等等）以及學術單位（例如：Peterson Institute of International Economics 等） 之網站，蒐集該些機構對於 IMF 之治理相關的研究報告。
結果與討論（含結論與建議）： 國際經濟組織基本上是反應全球經濟體制，該些組織往往因應經濟局勢的改變、而非經濟局勢的 改變者，也因此欲改變全球經濟體制，開發中國家必須試圖改變其經濟現況，方得接著確保國際經濟 組織反應出此一新的經濟現況，例如數個 OPEC 國家於世界銀行以及 IMF 下所增加的投票權即為一最 好的案例1，且於 2006 年之第一波改革方案中先決定增加四個新興經濟體之分派額度亦為一例。IMF 於 1944 年成立之後，基本上之治理模式並沒有變動過，但隨著開發中國家於國際政治上之地位的興 起，導致有 1970 年代的「新國際經濟秩序」運動，惟開發中國家於斯時，在全球經濟體制下的地位尚 未得到大幅的改善，也因此於 IMF 呼籲治理的改革未受到重視。近年來的治理改革，基本上即是起源 於全球經濟局勢於二十一世紀以來的變革，使得已開發國家不再得以其絕對的優勢主導 IMF 此類的國 際經濟組織，進而有 IMF 於 2006 年以降所持續進行的改革方案，但，目前的改革方案主要之受益者 相對來說係為發展程度較好、且可能較無需使用到 IMF 資源的新興市場，例如所謂的金磚 4 國，惟對 於許多發展程度較低的中、低度開發國家，IMF 的資源對其還是相當重要，也因此於此波改革方案中， 應朝向如何可以全面性的處理開發中國家整體於 IMF 治理下的代表性問題。 本計畫於介紹 IMF 現行之治理現況、以及截至 2010 年所採取的治理改革方案後，僅先以決策機 制的設計為討論的對象，分析引進雙重多數決制度的利弊與可行作法，亦即是於董事會中，除了目前 已使用雙重多數決的修改「IMF 協定」之決策外，其他重大決策亦可考慮使用雙重多數決。希望此一 初步的研究分析，得以引發更多之研究者，就不同之治理議題，探討 IMF 治理改革還可以採取哪些作 為，以使得此一重要國際組織的正當性得以被強化。
貳、參考文獻
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肆、 計畫成果自評
本計畫主要之研究目的有二：第一、針對 IMF 於 2006 年啟動、2008 年由理事會所通過之治理改 革方案，就其改革背景、改革過程與執行現況進行分析，第二、針對 IMF 此一治理之改革，以後續相 關研究者對其改革方案所提出之批評與建議為出發點，並以 GEF 所採用的雙重多數決之經驗為例，討 論 IMF 之治理改革，特別是涉及其投票機制的設計，可考慮採取的方向。本計畫之研究成果已達成此 兩研究目的，如附錄之計畫成果報告全文可顯示。附錄（即將於 2011.8 出版之「第十一屆國際經貿法學發展學術研究會論文集」
（楊光華
主編）中之文章）
論國際貨幣基金會之治理改革—以決策機制為主要焦點
壹、前言
依據「國際貨幣基金會協定（Articles of Agreement of the International Monetary Fund，以下簡稱『IMF 協定』）」第 12 條第 5 節「投票（voting）」之規定，各 IMF 會員國有 250 票基本票，另，依據其所 認繳的「分派額度（quota）」，每一相當於十萬單位特別提款權（special drawing rights，以下簡稱 SDR） 之分派額度可給予該會員國額外一票，亦即是 IMF 會員國於 IMF 之投票權，除了每個會員國有相同之 基本票數之外，會隨著該會員國所認繳的分派額度不同而有所不同，分派額度越高之會員所擁有的票 數越多。依據「IMF 協定」第 3 條第 2 節第 a 款的規定，董事會應定期（不超過五年）針對會員國的 分派額度進行一般性的檢討（general review），亦得於有會員國提出要求時，隨時針對特定之分派額 度進行調整。各會員國總票數中基本票數所占之比例，於 IMF 成立之初約占有 11.3%，隨著歷次的分 派額度一般性檢討所調整之數額，加上新會員國的加入，逐漸下降至 2.1% 左右。此外，於「IMF 協 定」中針對較為關鍵之事項，例如修改「IMF 協定」、調整分派額度等，要求需有超過總投票數之 85% 多數之票數贊成方得通過，此也使得擁有 17.023% 票數2的美國針對 IMF 運作中的重要事項，擁有實 2 此為 2006 年以前之美國分派額度。
質上的否決權。再者，IMF 會員國所持有之分派額度，不僅決定其於 IMF 下的投票票數，也決定其應 繳納多少「會費」，更重要的是，分派額度決定該會員國得無條件使用 IMF 之資源（亦即是向 IMF 借 款）的程度，分派額度基本上應係反應一會員國於全球經濟下之相對地位，但於 IMF 之下決定分派額 度之數個經濟指標，卻無法忠實的反映出一些開發中國家會員國的經濟實力。
上述種種有關 IMF 之決策機制，以及更全面性涉及 IMF 下之組織架構（董事會（Board of Governors） 與執行理事會（Board of Executive Directors）之組成以及運作）的治理議題，向來為各方，包括許多 IMF 會員國批評 IMF 的關鍵議題。針對 IMF 以及世界銀行集團兩大國際經濟組織，特別是以權重投票 （weighted voting）為主之決策機制，開發中國家早於 1970 年代即表達其不滿，並於聯合國系統下發 起所謂的「新國際經濟秩序」，通過一連串之聯合國大會宣言表達對於國際經濟組織的決策機制之不 滿3，並試圖影響於 1970 年代之後所成立的新國際組織4。此一要求改革的呼籲經過了超過三十年後， 直到兩千年初期，方正式於 IMF 下成為會員國決心加以正視並解決的問題，此即為本論文欲討論的 IMF 治理改革方案。 IMF 於 2006 年開始啟動其治理機制的改革，主要先針對分派額度以及票數進行改革方案的研究， 此即所謂「IMF 分派額度與代表權（Reform of IMF Quotas and Voice）」的改革，此一改革方案於 2006 年 9 月 18 日於董事會決議通過，此波之改革方案主要是增加中國、南韓、墨西哥、與土耳其等四個會 員國，於 IMF 下所持有之分派額度，並進一步要求著手進行第二波之改革。經過兩年的討論，執行理 事會於 2008 年 3 月 28 日將第二波的改革方案送交董事會、董事會並於 2008 年 4 月 28 日通過。此一 改革方案主要內容包括：將 IMF 會員國之基本票數增加三倍，並將其比例於總票數中提升至 5.5% 左 右、修改分派額度計算的公式、增加 54 個新興開發中國家的分派額度、增加代表眾多國家（特別是於 非洲區域內）之執行理事可分配的資源（使其得多指定一位副執行理事）等。由於此改革方案涉及「IMF 協定」條文之修正，需要超過五分之三之 IMF 會員國、且該些會員國之投票數必須占總投票數超過 85% 贊成方得通過，且多數的會員國方需完成國內的批准程序，故，各方均相當好奇此一修正案將於何時 生效。2011 年 3 月 3 日，IMF 發佈新聞稿5，宣布在得到 117 個會員國、且該些會員國之投票數已超過 總投票數之 85% 完成國內批准程序後，2008 年之修正案已正式生效。此一修正案獲得會員國同意批 准、並於相當短的時間內生效，更加顯示此一治理改革方案的重要性以及會員國對其的期待。 此兩波的改革方案僅為 IMF 整體治理改革的第一步，身為董事會之諮詢機構之一的「國際貨幣與 金融委員會（International Monetary and Financial Committee，以下簡稱 IMFC）」，於其 2009 年 4 月 的會議中，要求執行理事會應彙整各方對 IMF 治理之改革所為建議方案提出報告，該些建議方案包括 由前南非財政部長 Trevor Manuel 所帶領之專家群的建議報告、由 IMF 之獨立評估辦公室（Independent Evaluation Office）所做之報告、以及來自民間團體的改革建議方案等。董事會於 2010 年 12 月 15 日再 度通過一決議案，進一步增加會員國的分派額度、把超過 6% 的分派額度移轉至新興市場與開發中國 家、且所有的執行理事均將透過選舉產生（廢除指定理事的制度）等。此次的改革方案同樣涉及分派 額度的調整以及執行理事會制度之變革，由於此次之改革方案亦涉及「IMF 協定」之修正，故董事會 3
例如聯合國大會於 1974 年所通過的「建立一新國際經濟秩序之行動計畫（Programme of Action on the Establishment of a New International Economic Order）」，其中呼籲世界銀行與 IMF 之下應有更具公平性之投票模式、1975 年所通過的「國 家經濟權利與責任憲章（Charter of Economic Rights and Duties of States）」等。
4
Zamora, S., July 1980, “Voting in International Economic Organizations”, 74:3 American Journal of International Law 566, pp. 567-568.
5
呼籲各會員國應儘速於國內完成相關之批准程序，希望第三波之改革方案得於 2012 年生效。 截至目前為止，已經完成之改革方案、以及來自各方的建議中，均相當著重 IMF 之決策機制下投 票數分配的公平性，並將之視為 IMF 治理改革的關鍵6，有些改革建議則進一步提出，決策機制除了投 票制度之外，決策程序與門檻也應列為治理改革的重點，有些提議者即已提出 IMF 是否可考慮採取所 謂「雙重多數決」之制度：亦即是結合非權重式投票（傳統之一會員國一票）與權重式投票之雙重多 數的方式。「雙重多數決」的制度已為一些國際或區域組織／條約所使用，但此一建議並未為董事會 與執行理事會所採取。此一有關決策機制的設計，於 IMF 這一波的治理改革方案中，是否已妥善回應 各會員國之需求？尚未被採納之建議案（例如雙重多數決）是否適宜被納入？此即為本文所欲討論的 主要焦點。 據此，本文將先於第貳部分就 IMF 的治理現況，分別以其決策機制與治理機構兩大面向進行說明， 並彙整各界對此一治理現況的主要批評，以作為瞭解其目前之改革方案的背景。第參部分則將針對 IMF 此波治理改革，以 2006、2008、2010 年為分水嶺，詳細說明其改革方案的內容、實施的手段與進程。 第肆部分將以 IMF 之決策機制為主要討論的對象，首先就「雙重多數決」此一決策機制進行說明、並 舉出數個已採用雙重多數決之國際／區域組織之實務作法，接著討論於 IMF 引入此一決策機制是否合 宜、以及若要引入此一制度，有哪些議題需要克服並加以處理。第伍部分則為本文的結論。
貳、國際貨幣基金會之治理現況與對其之主要批評
有關 IMF 治理之全面性的改革，包含分派額度、強化部長層級之參與、執行理事會的大小與組成、 投票規則、管理階層的產生、以及員工背景的多樣性等議題，若欲全面性的討論治理改革，上述之所 有議題都必須整體性的加以考量，但也必須考慮議題間的連結以及彼此間的權衡7。以下將透過「決策 機制」—包括票數（基本票數以及分派額度）之分配以及投票規則，以及「治理機構」—包含董事會、 國際貨幣與金融委員會、執行理事會、執行長與員工等—兩大分類，討論該些議題目前於 IMF 下的現 況，以及各方對現況之主要批評。一、決策機制
IMF 之決策機制主要包括兩大面向：第一為「IMF 協定」中有關會員國票數之規定，此包括基本 票數（basic votes）以及依據分派額度所決定之「權重票數」（weighted votes），第二為涉及各類之決 策做成時，「IMF 協定」中所規定之表決門檻，包括不同決定所需遵守的各式多數決的規定，以及縱 使有各類之多數決表決的門檻，於 IMF 運作之實務上多半所使用的「共識決」。 （一）基本票 於「IMF 協定」進行談判之初，美國堅持必須有基本票數的設計，英國則對於組織內的投票機制 較為不感興趣，於布列頓會議時，英美兩國基本上對於權重投票之原則已有一定程度的共識，但其他 6IMF, July 1, 2009, IMF Governance—Summary of Issues and Reform Options, para. 3.
7
參與之談判國對於國家平等原則表示關切，因此，於會議前各國對於基本票數的多寡先行展開談判， 最後對於 IMF 以及世界銀行下給予各會員國 250 票基本票數達成共識，納入基本票數的目的主要在於
給予分派額度較少之會員國，得以有參與組織事務的機會8。
依據「IMF 協定」第 12 條第 5 節「投票（voting）」之規定，各 IMF 會員國有 250 票基本票。基 本票設計的目的在於考慮傳統上的國家平等原則、避免 IMF 過於導向私人企業公司的運作型態、並且 避免將投票權過於集中在一個或兩個會員國中9，此外，考慮到某些會員國的分派額度在非常少的狀況 之下，若針對 IMF 決策的參與單以分派額度為主，該些會員國基本上完全沒有參與決策的空間10。但 因為協定中並未規定基本票數必須占有總投票數的比例為何，故，基本票數於 IMF 在 1944 年剛成立 時占總投票數之 11.26%，到了 1958 年，其比例增加至 15.61%11，此係基本票數占總投票數之最高比 例了，之後基本票數占總投票數的比例隨著新會員國的加入、以及分派額度的調整與增加，逐漸下降 至 2% 左右。故，不難理解針對 IMF 的治理批評，有相當大部分係針對基本票數所占總投票數之比例 過低，進而要求加以改善。 （二）分派額度（quota）
依據「IMF 協定」第 12 條第 5 節「投票（voting）」之規定，各 IMF 會員國除了各有 250 票基本 票之外，其每份等同於十萬特別提款權（special drawing rights，SDRs）之分派額度得再增加一票（權 重票數），換言之，分派額度越多的會員國所取得的權重票數越多。分派額度的取得，則依據「IMF 協定」第 3 條第 1 節之規定，除了 IMF 原始會員國之分派額度係記載於「IMF 協定」附表 A（Schedule A），其他會員國之分派額度應由董事會決定，會員國之分派額度即為該國於 IMF 下所認繳的額度， 並應全數繳交；同條第 2 節則係有關分派額度之調整：董事會應定期（不超過五年）針對會員國的分 派額度進行一般性的檢討（general review），亦得於有會員國提出要求時，隨時針對特定之分派額度 進行調整，分派額度之調整必須獲得總投票數 85% 之會員國同意，且分派額度經過調整的會員國必須 以書面同意此一調整、並繳交全數之金額，此一調整後的分派額度方得生效。 會員國於 IMF 下所擁有之分派額度除了將決定其應認繳之金額（對 IMF 資源的挹注）外，也影響 其所得行使、扣除基本票數後的投票數，此外，分派額度也決定該會員國得無條件使用 IMF 資源的上 限，同時也決定其得分配到多少的 SDRs，故，一會員國之分派額度的多寡，於相當大的程度內影響了 該會員國於 IMF 下之權利與義務。分派額度主要依據各 IMF 會員國於全球下之經濟地位以及實力來加 以計算，因此，分派額度的計算公式（quota formula）理論上應反應各 IMF 會員國的經濟地位，但是， 最原始的額度計算公式卻有其政治意涵：於布列敦會議之前，當時服務於美國財政部之經濟學家 Raymond Mikesell 受當時之助理財政部長、亦即是 IMF 起草者之一 White 的指示，要求其所設計出的 計算公式應使得美國在 IMF 下獲得最高的分派額度、英國則其次（美國額度之一半）、蘇聯與中國則
8
Gianaris, W. N., 1990/1991, “Weighted voting in the International Monetary Fund and the World Bank”, 14 Fordham International Law Journal 910, pp. 919-921.
9
Gold, J., Oct. 1974, “Developments in the Law and Institutions of International Economic Relations”, 68:4 American Journal of International Law 687, at 688.
10
Gold, J., 1972, Voting and Decisions in the International Monetary Fund, at 19.
11
Kelkar, V. L. et al., 2005, “Reforming the International Monetary Fund: towards enhanced accountability and legitimacy”, in: Buira, A. (ed.), Reforming the Governance of the IMF and the World Bank, ch. 3, p. 62.
各自應取得第三與第四高之分派額度12，故，Mikesell 所設計出的最原始之計算公式係為了計算出此一
政治上的結果，進而調整數個變數的權重。
此一最早於 1944 年所適用的分派額度計算公式成為所謂的「布列敦計算公式（the Bretton Woods formula）」，於 1960 年之初，此一計算公式將原始使用五項變數之單一模式、改變某些變數之權重後 設計出新的計算模式，由於此一模式使用兩套不同的資料，故實際上造成有十個計算公式（五項變數、 兩套資料），於 1981－1982 年間，為了簡化此一複雜的公式，計算公式又再度加以修正，此一變化主 要是調整某些變數的代表或計算指標，目的是為了讓開發中國家的實際經濟狀況得以反應在其分派額 度中，但實際上許多工業化國家反而成為使用此一模式的會員國，此外，還是約有三分之一的會員國 使用原始的「布列敦公式」計算其分派額度，但自從 1983 年之後，分派額度的計算公式就沒有再改變 過13。 分派額度之分配有三種模式：第一種為均等分配（equiproportional），亦即是分派額度調整後的總 額，依各會員國於 IMF 下既有的分派額度，按此一比例分配給所有的會員國，第二種為選擇性的分配， 亦即是依據估算過之分派額度的數額計算各個會員國的額度，並據此分配給各個會員國，第三種則為 臨時性的分配，亦即是依據特定的標準，分配給某一群特定的會員國14。歷經數十次的分派額度檢視與
重新調整（quota review），其針對各 IMF 會員國所增加的額度，大約有 70% 是依其既有的額度，按
比例增加15，並未考慮到於這數十年間，各會員國於全球間相對以及絕對之經濟實力與地位的變化。
分派額度與基本票均涉及 IMF 會員國於 IMF 下之投票權利，相較於基本票數之改變必須涉及「IMF 協定」，修正分派額度的計算公式僅需要執行理事會以多數決通過即可，也因此針對 IMF 決策機制的 改革呼聲中，針對分派額度的提案執行起來較為簡便。 針對分派額度之批評，最大之批評對象為分派額度的計算公式。開發中國家以及已開發國家之會 員國均對分派額度的計算公式表示不滿意。開發中國家認為新的計算公式應納入例如人口數、貧窮指 數等實際反應出開發中國家會員使用 IMF 資源之需求的變數，但已開發國家也認為目前的計算公式其 實對開發中國家會員比較有利，例如若以「預估之分派額度」以及「實際之分派額度」的比例觀察， 開發中國家實際的分派額度約為其預估之分派額度的 60%，而已開發國家實際的分派額度，卻僅為其 預估之分派額度的 32.5%，此反應出開發中國家實際上使用現行的計算公式所獲得的分派額度，與其 所預估應獲得的分派額度相差不大16。此外，如前述，分派額度每五年透過「一般性檢討」進行調整，
會員國也得於任何時候提出臨時性的調整（ad hoc adjustment），但自從 1982 年以來，會員國的分派 額度於每次的一般性檢討時大多以各會員國現有之額度依比例全體增加，雖然也得基於反應會員國於 全球經濟下的地位，挑選式的增加某些會員國的額度，但實務上此類的挑選式增加的額度並不多，董 事會負責決定依比例以及挑選式的增加，於挑選式的額度增加時並未使用既有的分派額度計算公式。
12
Mikesell, R. F., March 1994, “The Bretton Woods Debates: a memoir”, Essay in International Finance, p. 22.
13
Mirakhor, A & Zaidi, I., December 2006, Rethinking the Governance of the International Monetary Fund, IMF Working Paper WP/06/273, pp. 8-9.
14
IMF, October 31, 2010, IMF Quota and Governance Reform—Elements of an Agreement, note 1.
15
Buira, A., 2005, “The Bretton Woods Institutions: governance without legitimacy?”, in: Buira, A. (ed.), Reforming the Governance of the IMF and the World Bank, ch. 2, p. 11.
16
Van Houtven, L., 2002, Governance of the IMF: Decision-making, institutional oversight, transparency, and accountability, IMF Pamphlet Series No. 53, p. 7.
早年時，臨時性的分派額度增加較為常見，但近年來此一臨時性的分派額度調整已越來越少見17。此亦
導致分派額度於近年來的調整，並未於會員國間造成投票權利的大幅轉變。
其次，針對分派額度之批評，除了前述有關其計算公式的選擇外，還包括其導致開發中國家，亦 即是目前 IMF 資源的主要使用國，於 IMF 下的代表性（voices）越來越弱，特別是考慮到各會員國的 基本票數自從 1944 年之後就未再增加。此外，IMF 日常事務的運作所需之經費大部分來自於會員國使 用 IMF 資源時所必須繳納之費用，既然絕大多數之資源使用國均為開發中會員國，此表示 IMF 維持其 日常運作的經費有相當大的一部份是由開發中國家所「貢獻」，例如自 1980 年到 2000 年，資源使用 國提供予 IMF 此類之運作經費的比例由 28% 增加到 71%，同時，已開發會員國所提供之比例則由 72%
降至 29%18。因此，不難理解開發中國家對於其無法就 IMF 之運作有更大之影響力日益感到不耐。
第三、分派額度過少將不足以因應 IMF 會員可能需要使用 IMF 資源的需求，但 IMF 自從於 1998
年之第十一次分派額度檢討後就未再增加其分派額度的總額了19。
第四、亦有學者呼籲，分派額度應該與 IMF 會員得使用 IMF 資源之程度脫鉤，此將降低分派額度 於 IMF 下所扮演的角色之爭議性，退而言之，此一掛鉤之政策也沒有嚴格的被遵守，例如於 2002 年， 五個 IMF 會員國向 IMF 之貸款數目超過 IMF 當年度對外債權的 70%，而這五個 IMF 會員國也都使用
超過其各自分派額度的 300%，土耳其於 2002 年向 IMF 之貸款甚至超過其分派額度的 2900%20。 總言之，分派額度的改革應注意以下三項原則：第一、計算公式必須簡單且透明，第二、身為一 金融機構，債權國必須於決策過程中占有關鍵性的角色，第三、任何的改革方案都不應試圖移除最大 的債權國，美國的否決權21：其實不只是有關分派額度的改革，研究 IMF 法制最具權威之學者 Gold 於 1984 年即表示，由 IMF 之成立與發展歷程來看，其基本上大多受到美國的影響，若沒有得到美國的支 持，任何大幅度的變革均不大可能完成22。即便美國於今日之全球局勢下的影響力以及經濟地位，可能 未必有其於 1980 年代時之優勢，但其還是於 IMF 下具有一定程度的影響力。 （三）多數決 依據「IMF 協定」第 12 條第 5 節第 c 款，除非另有規定，否則於 IMF 下所有之決定應以總投票 數之多數決為之，此處之「除非另有規定」即指於「IMF 協定」下針對某些事項所要求的特殊多數決23， 換言之，依據「IMF 協定」，涉及各種不同議案的多數決門檻均不相同，多數決均指會員國由基本票 與權重票相加後之票數計算，包括簡單多數決、特殊多數決（占有會員國總投票數之 75% 或 85% 多 數決）、以及僅有在一項決策中所使用之雙重多數決：必須有超過五分之三的會員國，以及占有會員 國總投票數之 85% 投票權，此係用於「IMF 協定」之修正案的狀況。若遇有棄權或未投票的情形，均 17
Kelkar, V. L. et al., 2005, supra note 10, p. 60.
18
Woods, N. & Lombardi, D., August 2006, “Uneven patterns of governance: how developing countries are represented in the IMF”, 13:3 Review of International Political Economy 480, p. 498.
19
Kelkar, V. L. et al., 2005, supra note 10, p. 53.
20
Kelkar, V. L. et al., 2005, supra note 10, p. 54.
21
Id. p. 56.
22
Gold, J., September 1984, “Public International Law in the International Monetary System”, 38 Southwestern Law Journal 799, p. 841-842.
23
Gianviti, F., 1999, “Decision-Making in the International Monetary Fund”, in: IMF (ed.), Current Developments in Monetary and Financial Law, Ch. 2A, pp. 51-52.
視為投反對票。於實務上，大部分需要特殊多數決的決策很少透過正式的表決，即便執行理事會的主 席與理事們均大致知悉若訴諸表決，可能會達成哪種結果，而且秘書處也會保留一非正式投票之計算24。 於「IMF 協定」成立之初，當時談判國認為 IMF 之日常運作應具有一定的效率，因此，不需要有 太多類型的決策需要使用到特別多數決，簡單多數決即可用來決定大部分的決策，但於「IMF 協定」 第一次修正案談判期間，會員國間開始有不同的看法，主要是當時數個歐洲國家，因鉅額的收支平衡 順差以及外匯儲備，使得六個歐洲籍的會員國之貨幣於 IMF 下被使用的數額超過美金，故該些歐洲國 家擔心其可能被分配到過多的 SDRs、或必須被強迫要求接受來自其他會員國所移轉的 SDRs，因此， 該些國家希望確保其得以在有關 SDRs 之相關決議上擁有否決權，故引進了門檻高達 85% 的特殊多數 決，此一趨勢持續的於「IMF 協定」進行第二次修正案時被延續25。故，原始之「IMF 協定」中僅有 9 類之決策需要特殊多數決，於第一次修正案後，需要特殊多數決之決策類型增加為 21 項，於第二次修 正案更大幅增加了需要特殊多數決的決策類型，使得多達五十項之決策需要使用特殊多數決方得通 過，不過於同時，特殊多數決之設計則簡化為僅有兩類：75% 與 85%。IMF 之多數決策均由董事會授 權予執行理事會，但有 13 類之決策，包括分派額度的調整、SDRs 之分配與取消、諮詢委員會、以及 執行理事會之組成人數等，不得授權予執行理事會，而此類需由董事會自行決定之事項，幾乎都需要 85% 之特殊多數決；此外，於執行理事會，約有 40 類之決策需要以特殊多數決通過，其中有 16 類需 要 85% 多數決26。以 85% 特別多數決為例，任何持有超過占會員國總投票數之 15% 的一個會員國、 或得以將其票數集合之多個會員國，均獲得實際上的否決權。例如擁有 17.023% 票數27的美國即針對 需要 85% 特殊多數決之決策，包括「IMF 協定」之修正案，擁有否決權，但開發中國家也並非沒有集 合其票數以便針對某些決策行使否決權的例子：於 1994 年，針對由工業化國家所提議之 SDRs 的分配 方案，由於開發中國家對此一分配方案的結果表示不滿意，因此集體加以表示反對，導致此一提案未 獲通過；於 2000 年之秋，開發中國家會員亦集合其投票數，否決了一項由七國集團（G7）所提出欲增 加使用 IMF 資源所收取的手續費之提案28。 （四）共識決
雖然「IMF 協定」中訂有多數決投票之規定，但依據「規則與命令」之規則 C-10（Rule C-10 of the Rules and Regulations），除非有一執行理事要求進行投票，否則執行理事會之主席通常應「透過確認 會議之狀況以取代正式的表決（ascertain the sense of the meeting in lieu of a formal vote）」，而「會議 之狀況（sense of the meeting）」則係指「若訴諸投票時，得取得足夠多數決之執行理事的支持（a position supported by executive directors having sufficient votes to carry the question if a vote were taken）」，於針 對特定議題無法做出決定、而執行理事們又有多數不同的意見時，主席則享有相當大的裁量權來決定 就未發言的執行理事解釋其所持的立場，而為了促進執行理事會開會的效率，避免每位執行理事都覺 得有必要發言表示對提案的支持，秘書部（Secretary’s Department）將未發言的執行理事之立場均視為
24
Mountford, A., March 2008, The Formal Governance Structure of the International Monetary Fund, IEO Background Paper BP/08/01, pp. 19.
25
Gold, J., September 1984, supra note 21, p. 846-847.
26
Van Houtven, L., 2002, supra note 15, p. 73.
27
此為 2006 年以前之美國分派額度。
28
同意29。 基本上於執行理事會議中進行正式的投票相當罕見30，絕大多數的決策都透過共識決為之，但正式 的投票機制，包括各會員國所持有的票數以及多數決的門檻，其實是影響共識決做成的關鍵要素，因 為會員國都瞭解訴諸正式之投票機制的可能性，而此一因素自然影響了會員國是否得達成共識決的意 願31。 共識決多半用於政策決定，討論雙邊或多邊監督時，因不需涉及決議的做成，因此也無須訴諸於 共識決，而針對執行長所提出之貸款決定，基本上都會被通過，主要原因在於，工作人員以及管理階 層只有在確保該計畫一定會被通過的狀況下，才會將該計畫提交至執行理事會討論並決議32。對於開發 中國家會員來說，共識決得提高其在決策過程中的影響力，但這高度取決於代表該些國家的執行理事 個人的能力、技術專業、於會議上辯證的能力、遊說力以及外交手段；對工業化國家會員來說，共識 決則有助於維持 IMF 下的權重投票制、並增加 IMF 決議為債務國所接受的機率33。
二、治理機構
IMF 之治理機構主要規定於「IMF 協定」第 12 條「組織與管理（Organization and Management）」， 依據該條第一節之規定，IMF 由一董事會（Board of Governors）、一執行理事會（Executive Board）、 一位執行長（Managing Director）、以及員工所組成，此外，若董事會以總投票數之 85% 多數決通過
時，亦得成立一諮詢委員會（Council）34，有關諮詢委員會之規定則訂於「IMF 協定」之附表 D（Schedule
D）。除了於「IMF 協定」中所設置之機構外，董事會亦依其需求設置具有特定任務的委員會，包括 於 1974 年所成立的諮詢單位「臨時委員會（Interim Committee）」，此一委員會於 1999 年更名為「國 際貨幣與金融委員會（International Monetary and Financial Committee，以下簡稱 IMFC）」。再者，於 IMF 之架構外，許多重要之 IMF 會員國也結盟成立數個集團，並試圖透過集團的力量影響或針對 IMF 之運作提供建議。圖一係 IMF 之組織架構圖。
以下將針對 IMF 下之治理機構，就其組成、職權、運作、以及批評各做一簡介。
29
Chelsky, J., March 2008, Summarizing the Views of the IMF Executive Board, IEO Background Paper BP/08/05, p. 8.
30
Gianviti, F., 1999, supra note 22, p. 51.
31
Zamora, S., July 1980, supra note 3, p. 568.
32
Portugal, M., 2005, “Improving IMF Governance and Increasing the Influence of Developing Countries in IMF Decision-making”, in: Buira, A. (ed.), Reforming the Governance of the IMF and the World Bank, ch. 4, p. 90.
33
Id, p. 91.
34
於此波 IMF 治理改革之推動過程中，有些提案呼籲董事會應設立諮詢委員會來取代目前的 IMFC，以強化會員國之部長 級官員得更有效瞭解並指示 IMF 之運作，例如：IEO of the IMF, 2008, Governance of the IMF: An evaluation 以及 Committee on IMF Governance Reform, March 24, 2009, Final Report (the Manuel Report)，但此一提案並未獲得執行理事會與董事會 的採納，有鑑於此一「IMF 協定」上有規定、但實際尚未成立之治理機構，本節即不予討論。
圖一：IMF 組織架構圖 摘自於：http://www.imf.org/external/about/govstruct.htm （一）董事會（Board of Governors） 依據「IMF 協定」第 12 條第 2 節第 a 款規定，董事會具有所有於協定中沒有直接授與董事會、執 行理事會或執行長之權力，董事會由各會員國所指派之一位董事以及一位代理董事組成，董事會之主 席則由董事相互選擇產生。第 b 款則規定，董事會得將其權力授權執行理事會行使，除非「IMF 協定」 中明文規定僅得由董事會所行使之權力。依據第 e 款，每位董事得行使之投票權則為依據本條第 5 節 中有關投票之規定，換言之，其投票權係該會員國之基本票加上以分派額度進行計算之權重票。董事 會亦得視其需要成立委員會。 董事通常由會員國之央行總裁或財政部長擔任，一年開會兩次，通常與世界銀行之董事會聯合召 開。董事會基本上為 IMF 最高之政治決策機構，但其大多數之決策權均授權給執行理事會，不得授權 之固有權力包括：接受新會員國之入會並決定其分派額度、會員國會籍之暫停、既有會員國之分派額 度的一般性與臨時性調整、修改「IMF 協定」、指定或提名並選出執行理事、增加執行理事之數目與 決定執行理事之薪資等，此外，當有會員國針對執行理事會所為之解釋案提出申訴時，董事會亦具有 決定權。上述之決策均係於 IMF 下相當重要之決策類型，多數之決策均需要特殊多數決通過（70% 或 85%）35。 由於董事會係由各會員國之代表所組成之最高決策機構，但其將大部分的權限授權給執行理事 會，故，要求董事會此一治理機構進行改革之呼聲不大。
（二）國際金融與貨幣委員會（International Monetary and Financial Committee，IMFC）
依據「IMF 協定」第 12 條第 2 節第 f 款規定，董事會得指派委員會，據此，董事會於 1974 年成 立一「臨時委員會」，作為提供董事會政策諮詢的機構，此一委員會於 1999 年更名為 IMFC。IMFC
35
由 24 位委員所組成，且該些委員同時均具有 IMF 董事之身分，主席則由其中之一位委員擔任，基本
上 IMFC 之委員組成與執行理事會之理事組成相同36。每位 IMFC 之委員得指派七位顧問，IMFC 每年
通常於董事會集會之前召開，其接受來自執行理事會所提交的報告並進行討論，而其亦準備並提出報 告至董事會，並發佈公報（communique）。雖然 IMFC 為一諮詢性之委員會，但其所發佈之公報對於 IMF 之年度工作計畫具有相當重要的指示性，自其成立以來，IMFC 對於所有重要之決策均加以討論、 發揮其影響力、並給予其背書37。 針對 IMFC 之批評包括：其並非「IMF 協定」下之正式機構，但實際上其給予執行理事會之指示 均發揮相當大的影響力，故，有些改革建議要求將 IMFC 廢除、並要求董事會依照「IMF 協定」第 12 條第 1 節設立「諮詢委員會」38，但此一改革建議並未為後續之改革方案所採納。
（三）執行理事會（Board of Executive Directors）
依據「IMF 協定」第 12 條第 3 節第 a 款之規定，執行理事會係負責 IMF 事務之運作，為此，執 行理事會應執行所有由董事會所授與之權力，執行理事會由執行理事所組成，由執行長擔任主席，第 b 款則規定了執行理事之產生：5 位持有最多之分派額度會員國得各指定一席理事（指派理事，appointed Directors），另 15 位執行理事則由其他之會員國選出（選派理事，elected Directors），針對選派理事 之數目，董事會得透過總投票數超過 85% 多數決之決議予以增減，此外，第 c 款規定，指派理事中的 會員國若不包括其貨幣於連續兩年間成為最廣為被使用之 IMF 資源的兩名會員國，此兩會員國亦得各 指派一席理事，沙烏地阿拉伯即是依據本款之規定於 1978 年得指派一席理事，選派理事則依據附表 E 中之規則選出。第 g 款規定執行理事會應於 IMF 主要之所在地持續之集會，並依 IMF 業務之需求集會， 換言之，執行理事會係常駐於 IMF 之總部（美國華盛頓特區）。於行使投票權時，第 i 款第 iii 目規定 選派理事僅得將其選區中之所有會員國的投票權一同行使，不得分開投票（split voting）。 執行理事會的職權相當廣泛，董事會早於 1946 年即通過一決議（現列於內部細則（By-laws）之 第 15 節），將絕大多數的職權授權予執行理事會39，因此，執行理事會主要的功能包括：批准 IMF 之
相關政策、討論依據「IMF 協定」第 4 條所進行與 IMF 會員國之雙邊監督（bilateral surveillance）以及 有關國際貨幣系統的多邊監督（multilateral surveillance）、批准 IMF 之所有貸款計畫並定期審查該計 畫方案的執行、挑選並決定執行長之人選、通過 IMF 的行政與人事政策以及預算等。執行委員會，如 同董事會，得依據「IMF 協定」第 12 條第 2 節第 j 款的規定設立委員會，於 2003 到 2007 年間，僅有 24 次委員會的會議，相較於同一段時期共有超過 400 次的執行理事會議，因此，執行理事會下所設立 的委員會並未發揮太多的功能40。於「IMF 協定」中並未規定執行理事應對誰負責，董事會亦未曾對此 通過任何之決議，唯一較為相關之規範見於「內部規則第 14 d 節」，其規定「執行理事與其代理理事 之責任為，於其利益所要求時，就 IMF 之事務投注所有的時間與精力，並且於彼此之間應隨時位於基 金會之主要辦公室」41；再者，執行理事會於 2000 年成立一倫理委員會，主要係處理與執行理事會所 36
IEO of the IMF, August 14, 2007, Aspects of IMF Corporate Governance—Including the Role of the Board, p. 4.
37
Mountford, A., March 2008, supra note 23, pp. 8.
38
例如 IEO of the IMF, 2008, supra note 33.
39
Mountford, A., March 2008, supra note 23, pp. 7.
40
Chelsky, J., April 2008, The Role and Evolution of Executive Board Standing Committees in IMF Corporate Governance, IEO Background Paper BP/08/04, p. 7.
41
通過之有關理事的行為準則42，該行為準則主要係針對執行理事之個別行為，例如利益衝突、機密資訊 的維護、與同事與下屬之關係等，基本上屬於個人倫理行為，並不包括其專業行為的表現與評估43。 執行理事係常駐於 IMF 總部，出席執行理事會為其重要的職責之一，為了增加執行理事得以更有 效率於執行理事會中進行議案的討論，故發展出執行理事得於會議之前提交其書面發言稿（稱之為 Gray）的慣例，但隨著越來越多的執行理事於會議前提出此類之書面發言槁，執行理事出席執行理事 會議的比例與時數反而降低，而視執行理事會議所討論之議題，越來越多的執行理事並不親自出席，
而委由代理理事或資深諮詢委員出席44。至於執行理事會議之記錄，依據 IMF 之「規則與命令（Rules and
Regulations）」，秘書處於執行長的指示下應負責準備執行理事會議的摘要記錄，自從相當早期，執 行理事會針對會議摘要的指示即為盡可能避免記錄個別執行理事的意見與立場，換言之，此一會議摘
要（summing up，簡稱 SU）並非完整的紀錄各執行理事於執行理事會議中的討論事項所表達之意見45。
此一會議摘要縱然並非完整呈現會議的討論過程，但萬一決策於沒有正式書面提案時做成，會議摘要 的記載將可能被視為決策已做成的紀錄46。此外，即便會議摘要並不完整記錄個別執行理事的意見，但 其多半會使用「幾位」、「一些」、「許多」、「幾乎多數」等形容詞說明執行理事對於會議中的提 案所表達的意見，甚至於秘書處還針對此類的形容詞給予定義：例如「幾位（a few）」代表 2-4 位執 行理事、「許多（many）」代表 10-15 位執行理事等47。 針對使用 IMF 資源的決策，通常會先由執行長於執行理事會提出一正式的提案，由於此一正式的 提案於提到執行理事會之前，已經由幕僚與工作人員與資源使用國（借貸國）進行過相當密集的諮商 與討論，因此通常執行理事會不會對執行長所提出的正式提案表示意見，傳統上，執行理事會通常認 為由工作人員與資源使用國，針對使用 IMF 資源的條件進行談判，可以使得 IMF 的運作更有效率，因 此，執行理事會通常會認為拒絕由執行長所提出、經過工作人員已與借款國進行冗長之談判後的使用 IMF 資源議案，係不妥的48。但還是有特例：於 1995 年 1 月討論墨西哥申請之提款保證協議（stand-by arrangement）時，數位西歐籍的執行理事即認為該批借款之金額過高（超出墨西哥之分派額度的 300%） 而投下棄權票49。但於大多數的決策中，執行理事會對於執行長所提出的提案接受度相當高，甚至於某 份問卷調查中，有部分執行理事表示其會擔心若挑戰或批評來自員工之提案可能會造成反效果50。 於 IMF 成立之初僅有 12 位執行理事，直到 1964 年方增加至 20 位，於 1978 年，考慮到當時沙烏 地阿拉伯的貨幣已成為 IMF 中最常被使用的貨幣，故，依據「IMF 協定」第 12 條第 3 節第 c 款之規 定，為該國增加 1 名執行理事，於 1981 年執行理事的數目再增加 1 名，以允許中國得以單一會員國選 區選定 1 名執行理事，於 1990－1992 年間，考慮到前蘇聯共和國的解體、以及瑞士的加入，再度增加 兩席執行理事。故，目前執行理事會共有 24 名成員，其中包括 5 位由擁有 IMF 分派額度數額前五名
that its interests require, and, between them, to be continuously available at the principle office of the Fund…”, Sec. 14d of the By-Laws.
42
Chelsky, J., April 2008, supra note 39, p. 11.
43
Portugal, M., 2005, supra note 31, p. 82.
44
IEO of the IMF, 2008, supra note 33, p. 13.
45
Chelsky, J., March 2008, supra note 28, p. 6.
46
Id, p. 12.
47
Id, p. 13 & note 24.
48
Mountford, A., May 2008, The Historical Development of IMF Governance, IEO Background Paper BP/08/02, p. 20.
49
Van Houtven, L., 2002, supra note 15, pp. 25, 45-49.
50
之會員國（美、日、德、法、英）指派，此類之指派理事沒有任期的限制，其選派以及任期等均由指 派國決定，另有 19 名係由其他會員國、依照各會員國自願性組成的「選區（constituencies）」所選舉 出的，此類選派理事依據「IMF 協定」第 12 條第 3 節第 d 款之規定，任期為兩年，目前此類的選派理 事中，有三席之選區係僅有 1 個會員國（中國、沙烏地阿拉伯、俄國），因此，實際上由多會員國選 區所選派出的執行理事有 16 名。相較於只有 1 個會員國的選區，代表大部分之非洲會員國的 2 位非洲 籍執行理事，其選區內分別有 21 與 24 個會員國51。另，依據「IMF 協定」第 12 條第 3 節第 j 款之規 定，無法指派執行理事之會員國，於執行理事會討論與該國相關之事項（例如是否批准該國所申請的 保證提款協議）時，得出席執行理事會。 「選區」的組成並未規定於「IMF 協定」內，主要係由會員國自願性的組成，可能透過非正式的 協議、也可能由組成「選區」之會員國間簽定書面協議，協議內容主要包括：組成選區之會員國同意 選出單一的執行理事、該選區之會員國輪流提名執行理事的制度、以及於該選區之執行理事任期內， 該選區之會員國輪流分配代理執行理事、資深諮詢委員、以及諮詢委員等高階職務的制度等52。目前的 16 組選區中，有 7 組係包含工業化國家、新興市場國家、經濟轉型國家與開發中國家，其他 9 組則多 半由新興經濟國家與開發中國家所組成。 針對執行理事會最多之批評在於執行理事會的定位：其到底為 IMF 機構下之國際官員、還是各會 員國派駐於 IMF 的代表？此涉及執行理事們必須對誰負責的問題。此一問題早於 IMF 談判時即已於英 美兩國間引發不同的意見：英國主張執行理事應為獨立行事，監督 IMF 的運作，但 IMF 的日常運作則 交由工作人員，而且執行理事應降低來自會員國的代表性，故執行理事會應由各國之財政部長或央行 總裁等資深官員組成，且無須常駐於 IMF，但美國則持相反的立場，其認為執行理事會應具有政治上 的重要性，其立場後來即成為執行理事會現行運作的模式：常駐於 IMF 之全職理事53。但於「IMF 協 定」中並未規定個別之執行理事是否應完全或部分對 IMF 亦或是其指／選派國負責，依據 IMF 法律顧 問 Grancois Gianviti 之分析，其針對執行理事會於「IMF 協定」中的職責（負責 IMF 事務之運作）、 執行理事於執行其權責時得具有豁免權、以及相關之「IMF 協定」條文，認定執行理事應屬於 IMF 組 織下的官員，必須針對 IMF 負責，其並非其指／選派會員國的國家代表54。但考慮到特別是在指派理 事的狀況，其任期隨時可因指派會員國之撤回而終止，再者，無論是指派理事或選派理事，其均必須 考慮到當其於 IMF 下之執行理事任期結束後，回到本國後之生涯規劃與發展，故執行理事不可能完全 成為僅效忠於 IMF 之官員55。故，此一有關執行理事之定位問題，使得執行理事應對誰負責的問題無 法解決。再者，無論執行理事之地位如何，執行理事會本身並未有一套自我評估的系統或機制，其表 現也沒有其他任何之機構來加以評估，僅有會員國於評估代表其之執行理事的表現時可能針對個別理 事的表現加以評量56，但執行理事會議此一治理機構的表現並未接受適當的監督與評量，此即為各界對 於執行理事會此一重要之治理機構的批評所在。 另一類針對執行理事會之批評則與選派理事制度有關：首先，選派執行理事，特別是代表混合各 51
Mountford, A., March 2008, supra note 23, pp. 10.
52
Portugal, M., 2005, supra note 31, p. 94.
53
Martinez-Diaz, L., May 2008, Executive Boards in International Organizations: Lessons for Strengthening IMF Governance, IEO Background Paper BP/08/06, pp. 15-16.
54
Gianviti, F., 1999, supra note 22, pp. 45-48.
55
IEO of the IMF, 2008, supra note 33, p. 16.
56
類發展程度之會員國所組成的選區，如何確保此等執行理事得忠實反應其選區內極為多元化的會員國 利益57？於 IMF 成立之初，44 個會員國由 12 位執行理事代表，特別是當時之選派理事平均代表 5.6 個 會員國，此一代表性之問題較不嚴重，但如今選派理事平均代表 10.8 個會員國，此一代表性則引發許 多爭議58，再者，相較於指派理事必須對其指派會員國負責，由數個會員國所選出之選派理事並不使其 具有必須依照該些會員國的指示投票的義務，該選派理事之投票所代表的意見即便與其選區內之會員 國的意見相左，也不影響該投票之效力59；另一個與選區相關的批評為，2 個主要代表非洲國家的選區 各自有 21 與 24 個會員國，而其他選區平均的組成會員國為 11 個，此使得兩席代表於 IMF 內最弱勢 的非洲國家之執行理事，承受相當大的工作量60。
（四）執行長與員工（Managing Director and staffs）
依據「IMF 協定」第 12 條第 4 節第 a 款，執行長由執行理事會透過簡單多數決選出，其不得為董 事或理事，執行長為執行理事會議之主席，但原則上執行長沒有投票權，除非是有正反雙方之票數相 同時；執行長亦可出席董事會，但不得投票，其任期係直到執行理事會決議終止為止。同條第 b 款則 規定執行長的職權：執行長為 IMF 員工的首長，並應依照執行理事會的指示維持 IMF 之正常運作，此 外，執行長於執行理事會之一般性督導下，負責 IMF 員工的組成、指派與解職。針對執行長的表現評 估，執行理事會於 2007 年 10 月 16 日通過一套「表現回饋機制（performance feedback mechanism）」，
主要在於協助執行理事會評估執行長的表現61。
執行長有權訂定某些 IMF 日常運作之決策（operational policies），於執行長與執行理事會之間， 針對此類之運作決策的分工係浮動式的，以反映出 IMF 時常處於變化中的會員國需求與優先順序。於 某些決議，執行理事會已授權予執行長負責，例如自從 1991 年之後，會員國向 IMF 要求給予技術援 助的請求，不再需要經過執行理事會的同意，由執行長同意即可，但執行理事會亦於某些狀況中，針 對執行長的權利加諸額外的限制，例如針對一會員國請求使用超出其額度的 IMF 資源時，執行長以及 員工與該會員國商討財務援助之安排時，必須與執行理事會進行諮商62。 執行長同時身為執行理事會的主席以及 IMF 的首長，但執行長並不僅單純接受來自於執行理事會 的指示並執行之，其亦協助決策的做成、提供執行理事會諮詢、於私底下遊說個別之執行理事、對執 行理事會的會議議程有相當大的掌控權，以及，如前所述，確認「會議的狀況」是否已達共識決的地 步63。此使得執行長於 IMF 的治理機構下相當重要。 針對執行長最大的批評在於，傳統以來，IMF 的執行長均為歐洲籍，而世界銀行的總裁則為美國 籍，此已成為一不成文的傳統，但此一以國籍、而非專業作為選擇兩個重要之國際經濟組織首長的慣 例，早已引發許多會員國的不滿。此外，雖然「IMF 協定」規定執行長由執行理事會所選出，但實際 上，執行長的人選係由數個持有多數分派額度之會員國政府先行就候選人進行談判，如前述，執行長 多半為歐洲籍，而第一副執行長（First Deputy Managing Directors，FDMD）則為美國籍，事實上自第
57
Portugal, M., 2005, supra note 31, p. 95.
58
Martinez-Diaz, L., May 2008, supra note 52, pp. 18.
59
Woods, N. & Lombardi, D., August 2006, supra note 17, p. 483.
60
Portugal, M., 2005, supra note 31, p. 95.
61
IEO of the IMF, 2008, supra note 33, p. 36.
62
Committee on IMF Governance Reform, March 24, 2009, supra note 33, Box 1.
63
一副執行長此一職務於 1994 年設立以來，基本上係由美國財政部提名的人選來擔任64。 於前三任之執行長 Michel Camdessus（1987－2000）即將卸任之際，主要由開發中國家所組成的 十一國集團（G-11）所屬的執行理事，史無前例的發表一份公開的聲明，強調選擇 IMF 執行長的程序 應基於以下三大原則：該程序應以選擇出最合適之人選為目標、人選的國籍不應納入考量、應納入來 自不同區域的多數候選人65，此外，為了解決此一挑選首長過程之不透明性的問題，於 2001 年成立一 「基金會與銀行執行理事會聯合工作小組」，針對兩個組織之首長挑選的過程提出建議，該小組所提 出的報告於 2001 年 4 月得到執行理事會的背書並正式提交至 IMFC，但該報告中所提出的建議並未以 正式決議的方式通過66。 執行理事會於 2007 年 7 月通過一套執行長之挑選程序，其中列出執行長應該具備的資格與條件， 以及選舉的程序67。於 2008 年 1 月成立一「執行長之表現評估架構之執行理事會工作小組」，由執行 理事會最資深之執行理事擔任主席，此一工作小組成立的目的在於針對執行長建立一套課責之架構68。 但即便於 2007 年通過此一挑選程序，實際上，執行長的人選還是於歐盟、七國集團以及美國行政部內 部進行討論後決定69。此一關於執行長人選之爭議，於現任（已於 5 月 18 日辭職）之執行長 Dominique Strauss-Kahn在今（2011）年 5 月 15 日於紐約遭到刑事案件之指控並受逮捕後，新任執行長的選舉程 序中更為白熱化：即便執行理事會最資深之執行理事於 5 月 20 日之新聞稿中表示，執行理事會已經針 對下一任之執行長通過一套挑選程序，以確保此一挑選程序的公開性、透明性以及執行長人選的專業 性，70但代表所謂「金磚 5 國」（BRICS）－巴西、俄國、印度、中國、與南非－的五位執行理事罕見 的於 5 月 24 日之新聞稿中發表聲明，表示傳統上基於國籍作為選擇執行長的標準削弱了 IMF 的正當 性，更挑明就歐洲資深官員公開表示執行長應繼續由歐洲籍人士擔任的聲明表示關切，也特別提到於 IMF 管理階層增加來自新興市場與開發中國家之代表，對於 IMF 之正當性與有效性至為關鍵。71故， 此一事件將成為觀察 IMF 會員國，特別是歐美等會員國，針對 IMF 之治理改革決心，得否落實於執行 長的挑選程序。 （五）其他 除了上述於 IMF 組織架構下的治理機構外，許多重要之 IMF 會員國也結盟成立數個集團，並試圖 透過集團的力量影響或針對 IMF 之運作提供建議。以下針對數個較具有影響之集團進行簡介。 發展委員會（Development Committee）之正式名稱為「有關移轉實際之資源予開發中國家之銀行 與基金會董事會之聯合部長委員會（the Joint Ministerial Committee of the Boards of Governors of the
64
Peretz, D., 2007, The Process for Selecting and Appointing the Managing Director and First Deputy Managing Director of the IMF, IEO Background Paper BP/07/01, p. 3.
65
Portugal, M., 2005, supra note 31, p. 89.
66
Peretz, D., 2007, supra note 63, p. 9.
67
IMF, July 12, 2007, IMF Executive Board Moves Ahead With Process of Selecting the Fund’s Next Managing Director, Press Release No. 07/159.
68
Committee on IMF Governance Reform, March 24, 2009, supra note 33, note 8.
69
Peretz, D., 2007, supra note 63, p. 5.
70
IMF, May 20, 2011, IMF Executive Board Initiates Selection Process for New IMF Managing Director, Press Release No. 11/191.
71
IMF, May 24, 2011, Statement by the IMF Executive Directors Representing Brazil, Russia, India, China and South Africa on the Selection Process for Appointing an IMF Managing Director, Press Release NO. 11/195.
