全球公民社會與中國非政府組織的發展
趙甦成
（國立政治大學國際關係研究中心第四研究所副研究員）一、中國與全球公民社會的連結
中國大陸自改革開放以來，積極拓展外交、推動對外貿易、引進外資、教育 文化交流頻繁，逐漸與世界接軌。2001 年中國大陸加入 WTO，更標誌著擴大開 放以及加速與國際接軌。就中國的國際化而言，上述層面不僅是重要的觀察指 標，同時受到了廣泛的關注。然而值得注意的是，以非政府組織為主要行動者的 公民社會跨國互動與交流，同樣體現著中國與國際社會的接軌，對於中國大陸的 國際化發展發展影響力不可小覷。 有關公民社會跨國互動與交流對於中國大陸國際化發展的影響，大抵涵蓋兩 個層面：其一是中國非政府組織由內而外主動對外參與國際，其主要組成部分是 中國全國性的非政府組織；另一層面則是由外而內的公民社會跨國互動與交流， 主要是境外機構與非政府組織跨境而來與中國非政府組織的互動連結。二、中國非政府組織由內向外主動參與國際
中國的社會組織是中共改革開放下的產物，國家基於改革的需要，予以社會 組織發展的空間；另方面因應經濟社會發展的需求，社會亦開始自發性的籌組形 形色色的社會組織。中國所進行的體制轉型，固然予以民間社會發展的空間及條 件，但受到 1989 年法輪功及天安門事件的影響，中共對非政府組織採取了嚴厲 的雙重管理辦法。絕大多數民間自主性的社會團體，在缺乏應有的政策環境下， 生存空間及資源均受到制約，嚴重斲傷其發展，造成民間組織普遍發育不成熟， 力量薄弱。 中國對外開放以來，除了利用官方架構與國際社會交往外，亦透過非政府組 織主動參與國際。中國大陸早在改革開放前，即存在著為數有限、具官方色彩的 全國性組織，如「中國科學技術協會」等。1980 年代以來，配合中國對外合作 交流領域的拓展，乃出現了一些面對國際的新興非政府組織。例如 1980 年代初 期成立的「中國國際交流協會」、「中國國際民間組織合作促進會」、「中國教中國國家委員會，涵蓋大陸境內兩百餘家企業單位，為大陸企業參與國際經貿活 動及維護自身權益建立交流的管道。此外，2000 年聯合國啟動「全球契約」 （Global Compact）行動計畫，中國企聯身為參與成員之一，即曾率先響應在中 國境內倡導「全球契約」。 基本上，這類由政府主導成立或具強烈官方色彩的社會組織，相較於自下而 上的民間性組織，除了取得法律承認外，享有壟斷性的資源優勢，得到較好的發 展，並構成當前中國面向國際、動能較大的重要非政府組織。在官方的支持下， 這些非政府組織活動面向廣泛，力度強，因此大都具有聯合國諮詢地位。迄至 2009 年止，中國具聯合國諮詢地位的非政府組織已達百餘個，這些組織在聯合 國所享有的地位，主要以特殊諮詢地位（Special Consultative Status）為最大宗， 並為中國開展國際合作和交流建立了重要平臺。以具聯合國諮詢地位的中國教育 國際交流協會為例，在該會全方位、寬領域、高層次參與的策略下，開展了形式 多種多樣的雙邊和多邊的國際教育合作與交流事務。中國科學技術協會亦為具聯 合國諮詢地位的國際非政府組織，中國科技界經由此組織，表達意見、參與國際 科技事務，享有相當的發聲權。 此外，中國非政府組織以會員方式加入國際非政府組織，以及參與國際非政 府組織的會議與論壇等方式主動參與國際。以前者而言，中國參與國際非政府組 織的數目從 1980 年代初不及百個，至 2001 年以來已激增至三千餘個組織，參與 國際的積極性由此可見一般。 中國面向國際的非政府組織在推動政策實踐和動員社會參與過程中，扮演著 國家代理人的角色。例如，團體會員百餘家的「中國國際民間組織合作促進 會」，與 165 個國外民間組織和國際多雙邊機構建立了良好的合作關係，為中國 引進了大量的資源和資金挹注。又中國全國性的社會團體當中，有十餘個組織係 以外交部為主管單位，包括了博鼇論壇等，扮演著互訪、會議及論壇交流的重要 平臺。此外，致力於促進中國國內青少年發展事業的中國青少年發展基金會，其 活動亦包括了跨國界的交流與合作，與聯合國開發計畫署合作設立國際青少年消 除貧困獎等；而北京當局亦透過包括「中國人民對外友好協會」、「中國紅十字 會」、「中華全國總工會」、「中國青少年發展基金會」、「中國東盟協會」等 組織，向國外災區多次提供捐款援助，極大地改善了中國的國際形象。 就此而言，中國與國際接軌，除了官方的互動架構外，利用非政府組織與國 際社會互動，亦為中共參與國際的手段之一。經由此種互動方式參與國際交流， 不僅提供了中國國際交流的視窗，同時經由人道援助、學術和文化語言交流項 目、參與多邊機制等亦成為中國發展軟權力的重要工具。
三、中國非政府組織經境外組織由外而內與國際接軌
中國非政府組織的發展，除了受到前述中國內部因素的影響外，國際社會的 關注與投入也是重要的外部影響因素。中國自改革開放以來，已逐漸成為國際社 會 關 注 的 對 象 ， 並 冀 望 藉 援 助 為 手 段 對 中 國 進 行 交 往 政 策 （ engagement policy），而中國因發展的需要也改弦更張開始接受來自境外公私部門的援助。 此外，國際非政府組織基於公民社會共用的理念主張，如人道主義、環保、扶 貧、愛滋病、以及追求公平正義等，前來中國追求其既定的使命目標。同時有鑑 於中國大陸在轉型過程中出現了大量亟待解決的社會問題，為協助中共解決發展 過程中的各種挑戰，以利於中國本身的發展；再者維護社經地位逐漸提升的中國 內部的穩定發展，亦有利於全球的發展，因此吸引了大量的國際非政府組織紛至 沓來。由於在當前國際潮流下，無論國際援助以及國際非政府組織皆傾向與受援 國開展夥伴合作關係，並強調借重在地的非政府組織開展推動項目，在此背景 下，中國非政府組織以境外組織為介面與國際互動連結。1、國際援助與中國非政府組織的連結互動
國際援助包括了官方和民間兩大管道，前者涵蓋國際多邊機構援助以及雙邊 的官方援助，而當前國際援助皆強調公民社會的參與原則。大抵而言，國際援助 受到一定期程的影響，目標導向強，援助的項目多與政府部門合作，但在項目設 計、執行和管理過程中，援助機構往往透過先進國家的國際非政府組織來操作。 而後者再通過受援夥伴國家的在地公民社會組織來推動，並與各種利益攸關者， 形成針對特定議題的治理網路。 以目前國際援助的主流議題愛滋病的防治為例，美國總統愛滋病援助緊急計 畫（the U.S. President’s Emergency Plan for AIDS Relief, PEPFAR）格外重視建立 公私夥伴關係，並採用由下而上以及由上而下的模式，來加強中國防治愛滋病的 能 力 。 其 中 透 過 美 國 的 國 際 非 政 府 組 織 如 國 際 家 庭 衛 生 （ Family Health International, FHI）以及國際人口服務（Population Service International, PSI）等 與中國在地的非政府組織合作，對後者產生了相當大的影響。至於體制創新、援 助力度強大的「全球愛滋、結核和瘧疾防治基金（The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria, GFATM，簡稱全球基金）的援助設計，強調包括非政 府組織在內的多部門參與，其運行機制除了由受援國政府、公民社會、私部門及 感 染 者 群 體 等 公 私 部 門 所 組 成 的 國 家 協 調 委 員 會 （ Country Coordinating Mechanisms, CCMs）專責機構外，其項目實際操作上，要求必須包含一定的公 民社會組織在內。經由全球基金援助的架構及制度平臺，賦予了一向處於邊緣化正式管道，同時誘發出大量民間組織數的成長以及促成愛滋病民間組織專業領域 的多元化和分殊化。目前該領域的組織不僅在國內活動力強，且在國際上亦極為 活躍，例如分別擔任亞太男性性健康聯盟 Asia Pacific Coalition on Male Sexual Health（APCOM）中國代表，以及全球男男愛滋病論壇 Global Forum on MSM & HIV（MSMGF）常務委員。
2、境外國際非政府組織與中國非政府組織的連結互動
國際非政府組織在中國大陸所開展的活動大抵包括基金會以提供資金通過當 地的非政府組織運作專案外，亦包括由國際非政府組織自行運作提供服務，以及 上述兩種的混合方式。國際非政府組織實際操作項目的方式，除了採取與地方政 府合作的方式外，亦通過以資助本土非政府組織來開展項目。國際非政府組織與 本土非政府組織的互動，除了共同開展項目外，也包括對非政府組織申請項目的 補 助 ， 甚 至 補 助 非 政 府 組 織 創 立 的 起 始 資 金 。 例 如 ， 亞 洲 基 金 會 (Asia Foundation)支持了包括在深圳在內的許多農民工非政府組織的成立；英國的貝利 馬丁基金會(Barry & Martin’s Trust)協助許多愛滋病草根組織的成立。此外，國際 非政府組織亦透過針對非政府組織能力建構的培訓、各類鬆散的串連網絡以及關 係較為緊密的倡議網絡等與本土非政府組織連結互動。以中國最具活動力的環保 組織為例，這些組織大都與國際環境非政府組織具關連性，除了創建人與國外機 構的互動背景外，並獲得資金、訓練與技術的協助，提升其正當性，以及在環保 議題上建立了綿密的跨國連結網絡，其中近年的怒江反水壩運動的跨國連結尤為 顯著的例證。四、對中國非政府組織發展的影響
中國與全球公民社會的連結對中國非政府組織的影響，可歸納為宏觀與微觀 兩個層面：對於中國非政府組織自身發展的微觀層面影響而言，經由國際非政府 組織與大陸當地非政府組織合作的過程，國際非政府組織對中國的非政府組織不 僅提供了財力資源，並有利於培育、提升中國本土非政府組織的能力，以及組織 的專業能力。再者，國際非政府組織對特定議題的倡導，如在愛滋病防治議題 上，貝利馬丁基金會對同性戀群體的關注、全球基金重視愛滋病感染者的權益， 從而導致是類草根組織在社區的快速湧現。此外，必須強調的是，中國本土的非 政府組織與國際機構的連結所形成的緊密倡議網絡，賦予非政府組織發揮更大的 社會影響力，例如中國境內環境領域的非政府組織，與境外組織間的跨國網絡連 結，藉著增量影響的方式，在反水壩政治中發揮較大的影響力。 又以愛滋病領域為例，全球基金專案除了促成民間組織大量湧現，愛滋病民 間組織間亦出現了獨步全中國的跨地域、跨組織的聯盟、緊密的互動機制以及組織化的抗衡力量，已突破了長期以來中國政府對民間組織跨域連橫的禁忌。全球 基金所形成的制度化架構，開啟了中國非政府組織參與政治程序的管道，極大的 助益了官方對愛滋病民間組織身份認同和角色發揮。除了極少數衝撞體制的民間 組織，政府視為異己外，大抵而言，政府改善了以往對民間組織的輕忽態度，採 取收編和利用的策略與民間組織漸趨良性互動。因此，國際非政府組織催生、激 勵、並推動了大陸本土非政府組織的發展，已不言自明。不容諱言的是，中國非 政府組織與國際非政府組織的互動，固然有助於中國非政府組織的發展，然而對 外來資源的過渡倚賴，已導致一些非政府組織興趣領域受到國際非政府組織項目 投向的影響，以及非政府組織間出現競爭大於合作的局面。 其次，從宏觀的社會治理和民主化層面的發展方向來看，儘管中國非政府組 織通過境外機構與政府的合作平臺，參與公共議題的治理，中國政府當局已漸趨 認同公民社會組織在服務提供上的角色與潛力。國家樂見非政府組織協助、壯大 國家，然而對於公民社會組織政策倡議上的角色，則仍多所顧忌，絕大多數的組 織僅能扮演服務提供的角色，鮮少能發揮推動公民意識和政策倡導的功能。儘管 目前中國政府對一些政治敏感度低的公益慈善類、社會福利類、社會服務類等社 會組織的管制政策正在鬆動，但公民社會團體在可預見的未來，仍難大幅突破其 參與治理的角色功能。至於民主化的層面，境外機構對民眾開展基礎性工作，幫 助中國建立各類型的非政府組織，並通過賦權的手段培育民眾能力，以期奠定民 主化的基礎。然而中共當局仍對非政府組織不無憂心而嚴厲控制，迄難出現類似 以往台灣經濟起飛，社會力量發展，各類非政府組織發起形形色色的社會運動所 產生的帶動啟發社會權力的意識以及台灣公民社會發展的催化作用。
