行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
海洋與海岸資源合理利用與永續發展 :
子計畫六 -- 「整合性海岸管理」理論與實務之研究(I)
Rational Use and Sustainable Development of Marine and Coastal Resources: A Study on Integrated Coastal Zone Management - Theory and Practices
計畫類別：□個別型計畫 ■整合型計畫 計畫編號：NSC-90-2621-Z-110-001 計畫執行期間：90 年 8 月 1 日至 91 年 7 月 31 日 計畫主持人: 邱文彥 執行單位：國立中山大學 中華民國九十一年十月三十一日
海洋與海岸資源合理利用與永續發展 :
子計畫六 -- 「整合性海岸管理」理論與實務之研究(I)
Rational Use and Sustainable Development of Marine and Coastal Resources: A Study on Integrated Coastal Zone Management - Theory and Practices
執行單位: 國立中山大學 計畫編號: 90-2621-Z-110-001 計畫主持人: 邱文彥 聯絡方式: 高雄市蓮海路 70 號國立中山大學海洋環境及工程系 Tel: (07) 525-5166 Fax: (07) 525-5167 Email: [email protected]
摘要
依據聯合國環境與發展委員會（UNCED）研擬的「二十一世紀議程（Agenda 21）」 第十七章，海洋環境為永續發展最珍貴資產，其中又以海岸地區生產力最高、生態環境 最為敏感。然而，由於海岸地區提供許許多多的功能利益，因此衝突迭生，必須以「整 合性管理（Integrated management）」加以協調整合，並作明智之利用。 本研究從人文法政和規劃管理的角度，研究分析與比較檢視國內外對於此一理念之 實踐情形，從而研發台灣作為「海洋國家」之永續發展策略。本計畫為整合型計畫子計 畫之一，共分三年進行，其分年分期研究內容如下：（一）第一年研究之主旨，在比較 分析國內外相關之海洋與海岸政策、海洋法、海岸法等法令，以及配套之行政組織，以 探討演進中「整合性海岸管理（Integrated Coastal Zone Management）」理念之落實狀況， 從而引為我國海岸法建構與相關海洋立法檢討之參考。另外，本研究將以台灣海岸開發 為實例，探討現行法制缺失及應改進之處。（二）第二年著重整合性海岸規劃應用實例 之研究。由於海岸規劃係屬於規劃領域中很新的領域，國內海岸發展問題頻仍，當與其 研究缺乏關係密切。因此，依據第一年成果，第二年研究之宗旨，將在歸納分析國外海 岸規劃之實質案例，提出可供參考之重要概念和策略。國內部份將利用海岸地理資訊， 協助檢討台灣海岸總體規劃發展之概況與問題，並研提適當改善對策。（三）本計畫第 三年將進行海岸地區生態復育策略之研究。有鑑於環境的破壞已經是世界共同關切之課 題，因此先進國家紛紛採取生態復育（Restoration）之手段，以回復惡化的生態環境， 但目前國內相關研究不多。本階段將依據前二年研究所蒐集豐富的國內外資料，彙整討 論海岸地區生態工法和自然復育之推展，建議其可供採行之措施、方法或綱領，期使台 灣能維護管理其珍貴的海岸資源，追求海岸地區之永續發展。依據第一年研究，國際間近年來對於海岸地區整合性管理十分重視。例如，聯合 國環境發展會議提出的「二十一世紀議程（Agenda 21）」第十七章中，特別強調此一整 合管理之概念與綱領。美國德拉威爾大學教授 Cicin-Sain and Knecht (1998)也出版了專 書「整合性海岸與海洋管理（Integrated Coastal and Ocean Management）」。然而，這項 概念畢竟還在發展初始，何謂整合性海岸管理？如何整合？整合什麼？世界各國仍然在 摸索研究當中。因此，藉由國內外之比較研究，可以相互學習，取得更易落實的根基。 尤其，整合性海岸管理如何從政策綱領、法規制度和規劃管理中落實，最值得我國參考 與關切。 以美國一九七二年公布、一九九? 年修正的「 海岸地區管理法（Coastal Zone Management Act）」而言，明白揭示了國家層級的海岸保護政策，海岸保護不但是為了 世世代代福祉，也優先保護生態敏感地區，期望將海岸開發與生態保育取得平衡。一九 九四年紐西蘭的「海岸政策（Coastal Policy）」，也著重重要生態環境的保護，同時兼顧 原住民權益。一九九八年為呼應國際海洋年，澳洲公布的「海洋政策（Australia Oceans Policy ）」 也 明 白 揭 示 了 「 以 生 態 系 統 為 基 礎 的 管 理 方 式 （ Ecosystem-based Management）」，作為永續發展和推動海洋產業之最高準則。加拿大於一九九六年公布
了「海洋法（Oceans Act）」，該依法律除了主張及建立「國家海域（Maritime Zones）」 外，並強調「海洋環境品質（Marine Environmental Quality, MEQ）」，以及劃設「海洋保 護區（Marine Protected Areas, MPAs）」。以上各國的實例，充分顯示了海洋開發利用之 際，生態環境維護的重要性。尤其，國家層級的海洋政策、權責分明的主管機關及強而 有力的法律無疑扮演了重要的角色。 我國法制中，對於「海洋資源」的觀念十分錯亂。由土地法、促進展業升級條例、 環境影響評估法及其作業，以及海岸法（草案）等觀之，對海洋此一「共同財產」的維 護和永續利用仍有相當落差。例如，海洋應該屬於全人類的「共同財產（common property）」，但漁業法規定中，「漁業權」視為「物權」，准用民法之規定。這項規定將 多目標使用的共同財產的「使用權」解釋為「私權」，導致漁民據海為產，難以溝通， 也使港澳和海域釋出他用困難重重。土地法第十四條雖然規定，海岸一定限度內之土地 不得為私有，但我政府對於海岸國有土地採儘量出租民用的作法，很容易造成海岸敏感 地區「無可回復」的影響。台南縣濱南工業區環評審查時，台南縣政府曾函示稱，該一 潟湖地區不適用此一規定。換言之，該一海岸地區將歸於私有。海岸地區究竟應該如何 調和、如何促成有秩序發展，已然是吾人關切的課題。而海岸資源應該如何認定？應否 分類？什麼樣的資源是攸關台灣子民永續生存的？應該如何管理？又地方政府能否逕 自作出解釋，排除法律的適用？凡此種種紛擾錯亂的觀念如不釐清，恐怕很難建構出一 個「尊重自然、永續發展」的優良制度。由以上實例，說明了國人對於「資源」的看法 十分分歧，在現有法規中，海洋資源的定位也難成一套邏輯或系統。因此，內政部草擬 的海岸法應有必要參酌國外成例和永續發展理念進一步修正。此外，今（二? ? 二）年 總統府政府組織再造委員會獲得結論，我國將成立「海洋事務部」。未來，相關機關（如 海洋部與環境資源部之間）之分工協調十分重要。換言之，海岸法應如何配合修正，我 國法制中應該如何落實永續發展，行政體制中又應該如何強化海洋與海岸之整合管理，
應該列為未來政府施政重要之議題。 綜言之，第一年研究之結論，係建構於國內外相關之海洋法、海岸法，海洋與海 岸政策白皮書等法令比較分析，以及配套行政組織之討論，同時探討演進中「整合性海 岸管理」理念之落實狀況。研究發現，我國一些海岸相關法規與永續發展的理念有所落 差，「海岸法」草案之精神與內容仍未完整。如果沒有權責分明之機關和具體法制與行 動來落實國家的海洋政策，海岸地區的永續發展極易成為空談。因此，本計畫第二年將 著重於「整合性海岸管理」實例之探討，繼續為我國海岸永續發展提出適當之研究成果 與具體建議。 關鍵字：整合型海岸地區管理、永續發展、台灣。
Abstract
The coastal environment is sensitive in terms of ecology, geology and natural hazards. The coastal zone is also an area of multiple uses which competing with each other for specific purpose or benefit. In order to achieve the goal of sustainable development and minimize the potential conflicts among various uses in the coastal areas, the concept on "integrated coastal zone management (ICZM)" has been proposed and discussed as a major theme at numerous international forums. However, how to implement the concept into practices and what performance has been obtained need to be in-depth studied. This research project, therefore, will focus the concept of ICZM through theory into practices. The research will be divided into three stages as follows: (1) the first stage (August 2001-July 2002) focuses on the collection of data and compilation of relevant literature on ICZM and coastal laws/regulations from both foreign countries (e.g., Canada, USA, China, Australia and New Zealand) and Taiwan, it will also explore the major issues of coastal laws of Taiwan and lay down the future directions for improvements; (2) with in-depth discussion, the second stage (August 2002-July 2003) will conduct case studies on ICZM in both foreign countries and Taiwan and recommend the necessary guidelines for planning and manage ment in coastal areas; (3) the final stage (August 2003-July 2004) will focus on the mitigation and restoration of coastal development; which includes the legislation, planning guidelines and other necessary mechanisms. The final purpose of this project is to toward the sustainability coastal environment in Taiwan. According to the first year research, this project concludes that integrated coastal management is still new in Taiwan. The practices of many laws and/or regulations related to ocean and coastal management may not be able to achieve the goal of sustainable development. In addition to that, the draft “Coastal Management Act” needs to be further examined for improvement of its contents and implementation framework.
一、緒論
一九九二年六月三日至十四日在巴西里約熱內盧所召開之「聯合國環境與發展會議 （UN Conference on Environment and Development, UNCED, 又稱之為地球高峰會議）
中，超過了 178 個國家的代表，通過了包含「二十一世紀議程」（Agenda 21）、「里約宣
言」（Rio Declaration）在內的數份國際文件（international instruments）。這些國際文件 可說是二十世紀末人類對環境省思的智識結晶（intellectual crystallization），對二十一世
紀人類的發展奠下了哲理的基礎。「二十一世紀議程」本身是一個面向二十一世紀，就
人類對環境所產生的衝擊，在各個領域上提供了全球、國家、甚至地方層次的總體性行 動計畫（a comprehensive plan of action）。其中第十七章特別關注於「海洋與海岸地區的
保護及其生物資源之保護、合理利用與開發」。 我國雖然是一個標準的海洋國家，「國家的生存發展依賴海洋、國家的安全威脅亦 來自海洋」，但我國在中央政府機關布局中並不存在有如同其他國家一般的「海洋部」， 以至於海洋與海岸事務散布於各機關之中，大多數時候更成為各該機關的邊陲事務，未 能享有合理的政策優先順位與應有之重視。因此，我國迄今仍未回應二十一世紀議程第 十七章的要求，就海洋與海岸地區的保護與其生物資源之保護、合理利用與開發，形成 更為積極的國家海洋政策。為彌補此一缺陷，本整合型計畫擬藉各子計畫之匯整與相互 支持，而能在跨部會之政策研擬與行政措施制定上提供政府學術上的建議。 在上述的理念下，本整合計畫之總目標即在於「海洋與海岸資源合理利用與永續發 展」，其目的在於就海域（包含我國國家管轄權之下的海域，以及公海海域）與海岸地 區中目前所出現跨部會政策層面上較少討論的議題，進行三年期的研究，並期望研究成 果能具體地轉化為政府施政計畫與措施。 本子計畫從人文法政和規劃管理的角度，研究分析與比較檢視國內外對於此一理念 之實踐情形，從而研發台灣作為「海洋國家」之永續發展策略。本計畫為整合型計畫子 計畫之一，共分三年進行，其分年分期研究內容如下：（一）第一年研究之主旨，在比 較分析國內外相關之海洋與海岸政策白皮書（如澳洲、紐西蘭）、海洋法（如加拿大、 中國大陸）、海岸法（如美國、日本、西班牙），等法令，配套之行政組織，以及演進中
「整合性海岸管理（Integrated Coastal Zone Management）」理念之落實狀況，從而引為 我國海岸法建構與相關海洋立法（領海與鄰接區法、專屬經濟區與大陸礁層法）檢討之 參考。另外，本研究將以台灣海岸開發為實例，探討現行法制缺失及應改進之處。（二） 第二年著重整合性海岸規劃應用實例之研究。由於海岸規劃係屬於規劃領域中很新的領 域，國內海岸發展問題頻仍，當與其研究缺乏關係密切。因此，依據第一年成果，本年 度研究之宗旨，在歸納分析國外海岸規劃之實質案例，提出可供參考之重要概念和策 略。國內部份將利用海岸地理資訊，進行台灣海岸總體規劃發展概況之檢討，並提出適 當之改善對策。（三）第三年將進行海岸地區生態復育策略之研究。有鑑於環境的破壞
已經是世界共同關切之課題，因此先進國家紛紛採取生態復育（Restoration）之手段， 以回復惡化的生態環境，但目前國內相關研究不多。本階段將依據前二年研究所蒐集豐 富的國內外資料，彙整討論海岸地區生態工法和自然復育之推展，建議其可供採行之措 施、方法或綱領，期使台灣能維護管理其珍貴的海岸資源，追求海岸地區之永續發展。
二、整合性海岸管理的基本理念
地球被稱為「藍色星球」或「水的行星」，海洋實為最主要的關鍵。海洋面積為 36,000 萬平方公里，約佔地表面積 70.8% 左右；海洋的體積大約是 13 億立方公里；海 洋平均深度為 3,800 公尺，已知最深的馬利亞那海溝(Mariana Trench)，深度在 11,524 公尺。1 海洋對於氣候調節、水文循環、以及生態系統的運作輔育，發揮著重要的功能； 海洋同時也支持了濱海陸域和大多數人類的存續發展，對於文明演進，社經發展和食物 供應，自古以來即扮演了關鍵的角色。在陸域資源逐漸枯竭，污染破壞日增，以及人口 持續增加的壓力下，海洋相關的研究近年來不但成為熱門的學域，海洋所蘊藏的奧祕， 也成為開啟地球千古變遷的重要鎖鑰。因此，海洋豐富而多樣的資源，以及無窮的發展 潛力，已然是舉世關注、積極獲取的「新領土(New Frontier)」。然而，海洋資源如何合 理開發和永續使用，關係著世代人類的福祉，「海洋環境的永續性(Sustainability of Marine Environment)」最近也因而成為國際論壇的主題。2 海洋對於自然環境與國民生活典型的功能，包括：(1) 生態上的生產、承載、淨化、 制衡、資訊等功能；(2) 經濟上的海洋生物資源、海洋礦物資源、海洋能源資源、養殖 漁業資源、土地資源等提供之功能；(3) 景觀遊憩上的視覺價值、享受價值、利用價值 和文化及歷史價值等；(4) 學術研究與大眾科學教育的功能。3 其中，包括河口與其他 濕地等敏感區位的海岸地區，是生態系中生產力最高的地區之一。根據估計，陽光充足、 營養豐富的淺海域，雖然面積僅佔海洋的百分之十，卻擁有海洋百分之九十的生產力。 全球魚貝類的年產量，淺海域中佔了百分之九十；而水陸交接的海岸地帶內，更孕育了 地球上百分之八十的動植物，再度說明了海岸地區的重要性。4 台灣本島位處地球最大洋與最大陸地交界之陸島，本島及附屬島嶼海岸線長達一､ 1 陳鎮東 (1994)，「海洋化學」，台北，國立編譯館主編，茂昌圖書有限公司發行，頁 11。 2 邱文彥 (1993)，「永續發展與海洋管理 」，「永續發展：新興工業國家的選擇」系列研討會 （環境法 規之因應）論文，台大法律研究所、台大法學基金會主辦，台北；沈世宏、周宏農、邱文彥、劉倬騰、 孫鴻玲 (1996)，「出席『亞太經濟合作 (APEC)海洋資源保護 (MRC)工作小組第九次會議』報告書」， 台北，行政院環保署 ；陳汝勤 (1978)，「海洋學」，台北，國家科學委員會補助、國立編譯館出版、 環球書社印行。 3 內政部營建署 (1986)，「台灣沿海地區自然環境保護計畫（北海岸、北門、尖山、九棚、好美寮）」， 台北。 4Miller, G. Tyler, Jr. (1992), Living with the Environment. 7th Ed., Belmont, CA: Wadsworth Publishing；張 隆盛 (1987)，「海岸地帶發展與管理 」，台灣地區海岸資源保育與管理研討會論文 ，台北，內政部營 建署委託國立台灣大學地理研究所主辦，頁 2-10。
五六六公里，台灣海岸地區受海流､潮汐､波浪與集水區河川不斷作用影響，屬海洋生 物種類最繁雜與海洋生產力最高地區。由於海洋與海岸提供了諸多的功能與利益，自古 以來，即吸引人們濱海而居。由世界各主要城市（如紐約、洛杉機、香港、新加坡）及 台灣「一府、二鹿、三艋舺」的發展史中，可見一斑。然而，海洋既被稱為「人類共同 的資產」，海洋的多元化使用不但是一項事實，更是必然趨勢。以台灣為例，在土地殷 切需求與土地取得困難重重的壓力下，海岸地區成了各種土地使用競相角逐的區帶。目 前台灣海岸地區的主要利用型態，包括：農業、畜牧、林業、鹽業、水產養殖、寶石及 土石揀取、風景遊憩設施、港口與船塢、住宅社區、軍事用地、工業區、發電廠、機場、 陸地交通運輸設施、污水及垃圾處理用地、海岸保護工程設施、自然及生態保護區、排 水及防潮設施，以及石油及天然氣探採等。5 如何調和這些多元使用，使資源充分發揮 功能效益，又能兼顧永續發展的需求，則海洋與海岸的規劃與管理，無疑是國土計畫的 重大挑戰。 海洋與海岸管理的內涵，的確包括了規劃(Planning)與管理(Management)兩部分， 目的在生態環境可持續的先決條件下，均衡人類的發展，並解決海陸域資源多元化使用 的爭端。因此，從實質內涵和較廣視野而言，海岸地區管理(Coastal Zone Management, CZM)遂經常與海岸資源管理(Coastal Resource Management, CRM)、海岸規劃與管理 (Coastal Zone Planning and Management)等用詞通用；或結合海洋部分，更明確地稱為海 洋與海岸管理(Ocean and Coastal Mana gement)。
從規劃管理整合的觀點，所謂「海洋與海岸管理」的實質內容，包括建構海洋環境 資訊系統、合理規劃海洋空間、保存重要海岸生態系與生物多樣性、復育受損重要棲息 環境、消減海陸域污染、解決各種海洋資源使用衝突，以及減輕人為活動的負面影響等 複雜而困難的工作。換言之，海洋與海岸的有效管理，其成敗關鍵並不止於工程或技術 的層面，更關涉到生態、環境、政治、法律、經濟、行政、組織、社會、國際合作，以 及教育訓練的層面。海洋與海岸的有效管理可以說是一個科學、技術與人文的綜合課題。 從另一角度來說，海洋與海岸管理更應該視為一個解決問題、達到目標、資源管理 的重要「過程」。例如，加拿大環境部在該國「環境保護法(CEPA)」中給予下列的定義， 認為「海岸地區管理」是：「一個動態的過程，藉由發展和執行協調的策略，以分派環 境、社會、文化和體制的資源，達到海岸地區保育及永續性的多目標使用。」6 由上述 定義，我們可以理解海岸管理不但是一件廣泛複雜與長期持續的工作，同時十分重視整 合(Integration)與協調(Coordination)的事務。其主要原因在於，海洋提供了繁複的功能和 利益，成為人類多目標使用和賴以存續的空間。如果由個別或單一目的或區位思考，海 5 張長義 (1992)，「台灣沿海地區的環境問題與資源管理之探討 」，國土規劃學術研討會 --- 永續發 展的綠色台灣論文集，台北，台灣教授協會主辦。
6 Environmental Canada (1994), Reviewing CEPA, The Issues #4, Coastal Zone Management in Canada ；邱 文彥 (1996)，「加拿大海岸地區管理之經驗及其在台灣之應用 」，周煦主編，加拿大研究，台北，國 立政治大學社會科學院 ，頁 247-280；邱文彥 (1998b)，「海岸管理之政策與法制」，「海岸危機」， 施信民編，台中，晨星發行，頁 195-229。
洋與海岸的各種利用，勢必產生極多的衝突。為了維繫世代生存權益，和平衡各種需求， 其管理必須以「永續的發展(Sustainable Development)」為目標和原則，同時以「整合的 方法」來管理；結合地方、區域、國家和國際的利益與目標，並整合各個部門的觀點與 作為，才有可能取得公共使用、經濟發展及環境保護之間的調和關係。因此，未來海岸 地區的經營管理將更注重科際整合與施政的統合協調，此即為目前國際潮流強調「整合 性管理(Integrated Management)」的主因。 國際間近年來對於海岸地區整合性管理十分重視。例如，聯合國的「二十一世紀議 程」第十七章中，特別強調此一整合管理之概念與綱領。美國德拉瓦大學教授Cicin-Sain and Knecht (1998)也出版了專書「整合性海岸與海洋管理（Integrated Coastal and Ocean Management）」。然而，這項概念畢竟還在發展初始，何謂整合性海岸管理？如何整 合？整合什麼？世界各國仍然在摸索研究當中。因此，藉由國內外之比較研究，可以相 互學習，取得更易落實的根基。尤其，整合性海岸管理如何從政策綱領、法規制度和規 劃管理中落實，最值得我國參考與關切。
所謂「整合性海岸管理(Integrated Coastal Zone Management, ICZM)」，遂成為目前 國際協約、論壇和相關會議的重大議題，也是未來人類永續利用海洋最重要的管理方 法。亦即，人類利用海洋不能僅由單一思維（如經濟利得）出發，而應在生態保育、公 眾親水、研究教育或漁業生產等多方面，都應該有整合性的考慮，才能滿足人類發展之 不同需求，同時也不致毀損人類存續的自然基盤。 依據華裔海岸管理專家蔡程英的看法，「海岸整合性管理」，是指：「運用整合、連 貫和互動的過程，探討海岸地區複雜管理問題的資源管理系統。」其目標在於：(1) 維 護海岸資源系統功能的完整性；(2) 減少資源使用之衝突；(3) 維護環境的健康；以及 (4) 加速多部門發展的進程。同時，透過這些目標或標的，而達到永續的發展。7 在實
踐方面，美國德拉瓦大學教授 Cicin-Sain and Knecht (1998)認為，「整合性海岸管理」應 該整合的層面，包括了下列幾方面：(1) 不同部門之間的整合，如海洋事務中，漁業、 觀光、保育、航運和油礦探採等之整合，或是海洋事務部門與陸域事務（如農業）部門 之整合；(2) 海岸地區內水陸兩邊的整合；(3) 各級政府之間的整合；(4) 國家之間的整 合；和(5) 不同領域（如自然科學、社會科學和工程）之整合。8 這些論述，都闡明了 海岸管理應該秉持的「整合性」理念。 海洋事務或環境的規劃，基本上還是要平衡生態環境的條件和人類發展的需求。由 整合性的觀點，海洋與海岸的規劃與管理，首先必須尊重自然過程和資源環境所屬的潛 力(Opportunities)或限制(Constraints)條件，在生態、資源和環境可以持續的原則下，依 據人類的需求進行「適地適用」的規劃，並建立合宜的配套管理機制。換句話說，資源
7 Chua (1993), Essential elements of integrated coastal zone management. Ocean & Coastal Management 21: 81-108.
8 Cicin -Sain, Biliana (1993), Sustainable development and integrated coastal management. Ocean &
環境、使用參與者、規劃和管理四者應該環環相扣，併同思考，才符合「整合」的理念。 除 了 整 合 性 管 理 的 基 本 概 念 之 外 ， 海 洋 與 海 岸 的 「 永 續 管 理 (Sustainable Management)」無疑也是一項重要的思潮。在過去數十年中，威脅人類生存的環境問題 越來越嚴重。包括臭氧層破壞、地球氣候變遷、酸雨、沙漠化、熱帶雨林減少、有害廢 棄物越境運輸，以及海洋環境破壞等問題，情況日趨惡化。世人也逐漸意識到，地球的 整體環境終究是不可分割的，某一國家或地區的環境破壞，極可能超越人為的界限或部 門的領域；現代人生存發展的同時，後續世代的生存空間與資源權益，也必須兼顧。因 此，經濟發展、生態保育和資源管理，不得不以新的形式結合在一起，並以跨世代的觀 點考量，才能因應人類此一「互相關聯的危機」。9 綜言之，「永續發展」、「永續管理」和「整合性管理」，已然是國際最重要的思潮。
從具體實踐的了解， 加拿大的 「海 洋 法(Oceans Act)」、 澳洲的 「海洋政策(Oceans Policy)」、紐西蘭的「資源管理法(Resource Management Act 1991)」和「海岸政策聲明(New Zealand Coastal Policy Statement)」，以及大陸的「中國海洋 21 世紀議程」等，即屬於各 該國海洋資源永續管理的最高規範，都是很好的實例。後續章節將予詳述。
三、國外海洋政策之研析
海洋的利用不但牽涉到科技發展的水準，也與一個國家對於海權(Sea Power)的重視 程度、社會經濟活絡的力量，以及複雜的管理制度或國際關係有密切相關。由過去的歷 史知悉，大凡一個有能力利用海洋，拓展海權實力的國家，都有左右全球或區域局勢的 力量。由過去的西班牙、葡萄牙、英國、法國殖民時代，到美俄冷戰強權時代，以及今 天加拿大、澳洲、日本與中國大陸等積極研發海洋科技，拓展實力的新世紀，都可清楚 的看出此一事實。美國海洋戰略學家馬漢認為：「海權對於一個國家的發展，繁榮和安 全至關緊要。任何一個國家或聯盟，其力量如果足以控制海洋，就能控制世界的財富， 從而統治全世界。」換言之，海權的遂行，重點源於「控制海洋」和「利用海洋」，以 達成國家發展的目標。10在另一方面，「聯合國海洋法公約(United Nations Convention on the Law of the Sea)」 於一九九四年十一月十六日生效後，賦予沿海國明確的權利和義務，因而激起國際間對 於海洋資源權屬及有效管理高度的關切。海洋法公約第十二部分特別著重於「海洋環境」 的保護，公約呼籲各國除了享有海洋資源利用的權益外，對於海洋資源與環境也應負起 保護管理的義務。從此，海洋的利用管理，已不僅是「控制海洋」、「利用海洋」而已；
9 World Commission on Environmental and Development(WCED) (1987), Our Common Future；王之佳、柯 金良等譯 (1992)，「我們共同的未來」，台北，台灣地球日出版社。
10 劉達材 (1997)，「興邦張海權 」，台北，海軍學術月刊社，頁 488；邱文彥 (1998a)，「我國『海洋 政策白皮書』架構初論」，國際海洋年「海洋海軍科技」研討會論文集，左營，海軍軍官學校主辦， 11 月 19-20 日，頁 13-36。
海權或海洋戰略的概念，已經延伸到「保育海洋」的範疇。11 任何一項公共事務的管理，都需要一套明確的政策或運作的組織制度。海洋事務牽 涉廣泛，經常超乎某一機關職掌和單一思維作為之範疇；海洋國土的維護，不但關涉國 家主權之伸張，也影響到世世代代國民使用資源的權益。由於茲事體大，國家開發利用 和經營管理海洋，必須有前瞻和永續的眼光，更重要的是應建立一個整合性和前導性的 總體海洋政策，作為相關行政與事務依循的準據。此外，明確且有績效行政體制，才是 任何政策執行的後盾。 （一）海洋政策的意義 政策如何定義、如何形成、位階如何、由何種型式（口頭或書面）表達、何人發佈 才有代表性等，都是政策相關的重要議題。我國「環境影響評估法」公布施行後，「政 府政策」有環境影響之虞者，必須經環境影響評估。12 因此，「政策」一詞未來勢必更 須明確地界定。 在朗文字典中，「政策(Policy)」一詞被定義為：「為處理特定事務或情況的行動方 向。」13 韋氏國際字典亦定義，政策係指：「由一些方案中評選所得，應採行動的明確 方向或方法；強調係在特定條件下，以導引或確定今後的決策。」所以，政策可說是為 了解決某一特定事務，所採行動的方向或方法；亦即是一個導引性的理念或作為。然而， 政策並不一定代表非採行動不可，「不作為」也是一項政策。此外，政策雖有其穩定性， 但也非一成不變，亦即政策也會隨著時間有所更迭。14 至於什麼是「海洋政策(Marine Policy)」？Gamble (1977)曾做以下定義：「海洋政策 是一套由權威人士所研訂，而與海洋環境有關之目標、指令與意圖。」Sullivan (1985) 則認為，海洋政策是國家「追求全面的海洋利益，包括安全、資源、環境、商務與航運， 以及科學」的指針，並以之作為這些利益衝突時，尋求最公平調適和解決的準繩。15 韓 國外交保安研究院教授李瑞恒(Lee, Seo-Hang)認為，海洋政策是「反映海洋資源的利益 和相關計畫，同時將之納於國家經濟體系的一個過程。」當政策形成中，政府任事的允 諾和適當的機關組織安排，是非常必要的。我國學者胡念祖(1997)，將海洋政策作了另 11 同前註。 12 行政院環保署 (1997)，「環境影響評估法規 」，台北。
13 Longman (1992), Dictionary of English Language and Culture. Longman Group UK Limited.
14
Caldwell, Lynton Keith (1990), International Environmental Policy. Duke University press.
15
Gamble, John King Jr. (1977), Marine Policy: A Comparative Approach. Lexington, Massachusetts: D.C. Health and Compant, p. 6；Sulivan, William L. Jr. (1985), Is there a national ocean policy? Ocean
Development and International Law, Vol. 15, No. 1, p. 78；胡念祖 (1997)，「海洋政策」，台北，五南圖
一個簡明的定義：「『海洋政策』是處理國家使用海洋之有關事務的公共政策或國家政 策。」由以上定義，我們可以瞭解，海洋政策是由政府制訂，統合國家對於海洋規劃、 利用、管理和保護的整體性決策準據。海洋政策不但是具有前瞻性、導引性，也是多面 向、總體性的考量，以及是以國家利益、經濟發展為重要目標，兼顧跨世代福祉的應有 作為。 （二）美國的海洋政策 一九六六年六月十七日，美國國會通過了「海洋資源與工程發展法(Marine Resources
and Engineering Development Act of 1996, Public Law 89-454)」本法的目的，在提出一個 綜合的、長期的和協調的全國性海洋科學方案，並建立「國家海洋資源與工程發展委員 會(National Council on Marine Resources and Engineering Development)」和相關機制，以 厚植國力。16
次年元月間，美國總統任命「福特基金會(The Ford Foundation)」的 Julius A. Stratton 為 主 席 ，組 成 了「 海 洋 科 學 、工 程 與 資 源 委 員 會 (Commission on Marine Science, Engineering and Resources)，或稱史翠頓委員會(Stratton Commission)」，邀集的成員包 括海洋學者、經濟學家、法律人士、工程顧問、漁業官員、環保官員、石油企業和參眾 兩院議員。該委員會成立後，對於海洋相關問題進行長達二年的研究，始於一九六九年 元月間提出最終報告：「我們的國家與海洋：國家行動計畫(Our Nation and Sea: A Plan for National Action)」。17
本報告雖然為時已久，但其提出的宏觀遠見，卻歷久彌新，對於近三十年來美國海 洋強權的拓展，以及科技研究的推動，確實發揮了無以比擬的主導作用。尤其，該一報 告作出一項最重要的建議，認為國家應整合海洋事務相關的組織，亦即成立「國家海洋 及大氣署(National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA)」為專責機關。一九 七? 年間，美國總統之「海洋學專案小組」亦提出設立「國家海洋局」的類似建議。尼 克森總統終於一九七? 年十月三日，明令設置「國家海洋及大氣署」，此一具體作為對 於美國海洋的研究、發展與管理發生了重大的推動作用。18 該報告在「緒論和摘要」 中，開宗明義地指出：19 「美國在未來數十年內如何能儘可能和智慧地利用海洋，將密切影 16
United States Commission on Marine Science, Engineering and Resources (1969), Our Nation and the Sea: A
Plan for National Action. Washington, D.C.: United States Government Printing Office.；邱文彥 (1996)，「我 國海洋產業資訊彙編專案計畫 」，行政院環境保護署委託研究計畫 (EPA-85-E3U3-03-20)，台北。 17 邱文彥 (1996)，頁 1-2。
18 同前註。 19 同註 17。
響到其安全、經濟、滿足食物及原料供應需求、在全球社會中的定 位與影響力，以及其人民生活環境的品質。」 有鑑於海洋對於國家的重要性，上述報告中，遂以統合的觀點，廣泛周延地討論海 洋相關議題。同時針對科學研究、工程技術、人力資源、資訊系統、海岸管理、污染控 制、生物資源、礦業資源、政府與產業關係、全球環境、技術與營運服務，以及整合全 國海洋相關的努力等的重要性，分別提出建議，對於形成一個海洋國家的行動計畫 (action plan)，十分具有參考價值。這份文件，也顯示美國海洋政策的周延性，以及由政 策落實到具體行動的積極作為。20 （三）加拿大海洋政策 國土規劃與國家發展的過程中，對於海洋的認知是極為重要的。尤其重要的是，海 洋應被視為「資源」，與陸地有同等重要的價值，而非國土的「後院」或「附屬品」。一 九九五年六月間加拿大國會一讀其「海洋法(Oceans Act)」時，就表現了這種認知與氣 魄。該法前言中特別指出，國會希望藉由該法之制定，「重新肯定加拿大作為海洋及其
資源管理的世界領導者的角色(to reaffirm Canada's role as a world leader in oceans and marine resource management)」。此外，並期藉由該法「使加拿大推動對於海洋、海洋過
程、海洋資源及海洋生態系的瞭解，促成海洋及其資源的永續發展。」21 換言之，加
國政府有強烈的企圖心從事海洋管理，也明確地認知海洋資源攸關國家的永續發展。
加拿大新擬訂的海洋法，以及該國漁業及海洋部(DFO)將海岸巡防署(Coast Guard) 由交通部併入的架構，成為事權強而統一的部會很值得台灣參考。該國漁業及海洋部長 布萊恩.托賓在「海洋管理的前景(A Vision for Ocean Manageme nt)」中指出，海洋管理
的策略應有下列之目標：22 1. 保育和保護海洋環境、生態系及其資源。 2. 建立一套架構及綱領，在經濟上可持續及環境上可接受的基礎上，管理海洋再 生和不可再生的資源。 3. 改善、強調、協調與傳播與海洋及其資源相關的科學、環境和管理的資訊。 20 同註 17。
21 Canadian House of Commons (1995), Coastal zone management, Minutes of Proceedings of the Standing
Committee on Environment and Sustainable Development. Issue No.81, June 13, pp. 112-118.
22 Tobin, Brian (1995), Minister of Fisheries and Oceans, A Vision for Ocean Management. Department of Fisheries and Oceans, Ottawa.
4. 主張與執行加拿大對其海洋資源與地區的主權和責任。 5. 建立一套法制架構，以支持海洋管理的執行。 6. 建立一個明確的聯邦專責機關，以負責海洋管理事務。 事實上，加拿大已指定「漁業及海洋部」為其海洋管理專責機關。依據加國海洋法 第二章，海洋管理的策略大要如下： 1. 海洋部應與政府的其他部會或團體、權益相關人士合作，主導並加速發展與執 行一個全國性的管理策略，以管理國際法架構下主權所屬範圍內之河口、海岸 及海洋生態系。 2. 全國性海洋管理的策略，應依下列原則：(1) 永續發展原則，亦即追求當代人滿 足其需求但不影響後續世代滿足其需求的發展方式；(2) 整合管理的原則，即河 口、海岸及海洋等水體相關的活動應予整合管理。 3. 海洋部應統合相關機關、團體和權益關係人，主導並促成海洋相關活動之整合 管理計畫的擬訂與執行。 4. 為研擬與執行整合管理計畫，海洋部應依法訂定政策與執行方案；建議並協調 相關部會與海洋及海岸相關的政策及方案；納入適當部會人員，設置諮詢及管 理單位；會商有關機關與人員，訂定與海洋海岸水體攸關之海洋環境指導綱領、 目標與準則。 5. 海洋部長依法得與相關部會或權益關係人合作、協議與諮議；蒐集與傳播資訊； 在財政部同意下給予補助或捐款；以及必要時動支可回收的經費。 6. 海洋部長得提供相關協助，以推進對於河口、海岸及海洋生態系的科學知識。 7. 政府領袖(Governor in Council)得擬訂法規，於內水、領海或專屬經濟區內設立 海洋保護區(Marine Protected Areas)；並檢討改進與保育漁業資源及海洋棲息地 等國際責任不相符措施。
8. 在漁業資源及棲息地面臨威脅之緊急情況時，總督得依法行使權力，為必要之 處置，並得不受既有法規之限制。
（三）澳洲的海洋政策
澳洲政府於一九九八年五月間，提出「海洋政策的課題報告書(Australia's Oceans Policy: An Issues Paper)」，以及「澳洲海洋政策(Australia's Oceans Policy)」。指出澳洲的 海洋政策旨在整合產業與政府部門對於海洋管理的決策；然而在推動多目標利用管理和 海洋產業發展之際，特別強調「生態系統健康的維繫」，才是所有措施的根本基礎。文 件中指出，澳洲海洋政策係在建立一個架構，使資源取用的決策透明化，確保其永續性， 同時為今後世世代代提供公平性。這項政策也提供海洋利用規劃管理的基本策略，包括 漁業、航運、石油、天然氣、礦產和其他海洋與底土資源，以及觀光與其他相關海洋產 業，並確保污染之控制，推動監測工作與宣導教育。23 澳洲的海洋政策，首先揭示了一個願景(vision)，期望有一個「健康、具生產力的 海洋，以提供今世和未來澳洲人多方面的利益。」海洋政策的總體目標在關懷、瞭解和 明智利用海洋(Caring, understanding, using wisely)；其具體目標包括：(1) 採取行動並保 護澳洲近海(off-shore)地區與近海資源的權利與疆界；(2) 瞭解、監測和保育澳洲海洋生 態的多樣性、海洋環境，以及其資源，並確保海洋能在生態永續的限度內予以使用；(3) 透過生態永續的海洋產業，推動經濟發展；(4) 納入經認定和經過同意的社區利益、需 求和責任；(5) 改善和運用與海洋管理、科學、技術與工程相關的專業人員及能力。24 澳洲的海洋產業(ocean industries)包括：觀光遊憩、航運、造船、漁業、石油等， 在公元二? 二? 年產值估計將達 500 至 850 億澳幣，因此其海洋政策十分重視海洋產業 的帶動發展。同時，政策的制訂更在追求一個由省、領地和中央的分工協力、緊密共構 的「全國性合夥關係」。對於政策的執行是否行之有效，澳洲的海洋政策亦強調「績效 評估與回報制度」，其目的在確實掌握政策執行進度、發掘執行障礙，並訂定適當績效 指標，以評估執行績效。因此，政策在採行後兩年內，規定應執行初步評估，嗣後每五 年通盤檢討一次。 澳洲海洋政策的基本架構，對於研擬一個周延的政策內容，提供了一個良好的典 範。尤其，政策的績效評估制度和海洋產業的輔導發展，為環海的台灣提供了很好的範 本，非常值得參考。 （四）韓國的海洋政策 有鑑於地理位置的重要性、陸地的缺乏和發展海洋的重大社經意義，韓國曾分三階
23 Commonwealth of Australia (1998a). Australia's Oceans Policy --- An Issues Paper:
Caring-Using-Understanding. Canberra, Australia.; Commonwealth of Australia (1998b). Australia's Oceans Policy: Caring-Using-Understanding. Canberra, Australia.
段研擬海洋政策：25
1. 初期由一九四五年至一九六一年，政策重點包括日本韓國間的漁業問題，以及 針對北韓的國家安全問題。一九五二年間，韓國大統領並做了沿海領域的主權 宣告，以回應一九四五年美國杜魯門總統對於大陸架的宣言和拉丁美洲各國類 似之宣言。一九五五至一九六一年間，韓國還在工商產業部下設「海洋事務局 (Maritime Affairs Agency) 」。但該一整合性機關在一九六一年政變後解體，海洋 事權再度分散。
2. 政策形成期為一九六二年至一九八一年之間，最重要的工作是強化研究能力，
因此一九六六年成立了「韓國海洋學會」、隨後發行學報，一九六八年漢城大學
設立海洋系，一九九三年成立著名的「韓國海洋與發展研究所(Korea Ocean Research and Development Institute, KORDI)」。由於此一時期各國紛紛劃設兩百 海浬經濟海域，韓國遂積極與他國簽訂雙邊漁業協定，以維繫茁長中的海洋產 業。此外，韓國亦強化其法制體系，如一九七? 年公布「海下礦產資源發展法」。 一九七四年間，並與日本解決大陸架劃定的基本問題。韓國曾訂定「西海岸發 展政策」，鼓勵大規模填海造地，其中不乏一至四萬公頃的海埔地開發計畫；一 九六二年間公布的「公有水面填埋法」，雖於一九八六年間予以修正，但經濟掛 帥的鼓勵措施仍然毀損了法律想保護海岸濕地的目的。26 3. 國際化時期，即自一九八二年迄今，海洋政策不但大幅修正，政府重組，也注 意到海洋環境保護的問題。此一階段的海洋政策強化的重點在於因應能源危機 而強化石油與天然氣、海床礦物的探勘，科學研究與技術發展，航運造船，沿 海漁業及養殖，以及採取改善大規模填海造成問題的環境措施。一九七七年公 布的「環境保存法」，在一九九? 年間再分訂為七個法律（包括環境基本法、水 環境保存法和自然環境保存法等）；一九七七年公布的「海洋污染預防法」，一 九八六及一九九一年間再度予以修訂。 為了迎接二十一世紀，所謂的「海洋世紀(Ocean Century)」，韓國爰著手研擬了新 的海洋政策。總理府在九? 年代初期設立了「整合性海洋政策工作組(Working Group for the Integrated Marine Policy, WGIMP)」，對於海洋政策提出八大議題，包括：(1) 強化海 洋科技與研究調查；(2) 改善航運與造船競爭力；(3) 維護近海漁業最大生產量，以及 積極簽署多邊漁業協定；(4) 建立大陸架油氣開採新方向，並在海洋法生效前取得有利 投資地位；(5) 管理海岸地區俾作多目標使用；(6) 透過污染防治與應變計畫以保護海
25 Hong, Seoung-Yong (1995), A framework for emerging new marine policy: The Korean experience.
Ocean and Coastal Management 25: 77-100.
洋環境；(7) 強化海洋外交以因應海洋法通過後的國際新情勢；(8) 重組政府機關，以
執行海洋政策。27
上述工作組建議，韓國應強化外交、能源與環境評估相關機關之功能。此外，亦應 成立一個新的海洋專責機關 --- 「海洋產業部(Ministry of Ocean Industry)」，其需整合的
機能如下：28 (1) 海洋產業之推動與國際競爭力的提升；(2) 克服海洋污染與災難的應
變規劃；(3) 近海及遠洋漁業和養殖發展；(4) 港口、船員與船隻的管理；(5) 航運；(6) 造船；(7) 海洋監測與科學研究；(8) 海洋科技發展；(9) 海岸巡防等。另外，新機關應 增的機能則包括：(1) 海洋政策規劃；(2) 海洋政策協調；(3) 海岸地區管理等。雖然海 洋產業部當時未能成立 ，但成立海洋主管機關的共識，後來終於促成「海洋水產部 (Ministry of Maritime Affairs and Fisheries, MOMAF)」的設立。
雖然韓國當局較以往更重視海洋問題，但海洋政策畢竟是新的政策領域，因此迄今 仍存在著若干問題。傳統上，漁業與國防安全是韓國海洋政策兩大主題。但近年來，海 域探油、航運、港灣建設，以及海洋科學研究（特別是與生物資源、深海床採礦之管理 和環境保護相關的科技）日受重視。以往海洋的利用，相關機關的作法之間出現了零散 與無法整合的情況，缺乏協調與統合。因此，一九九六年間韓國乃設立了「海洋水產部 (Ministry of Maritime Affairs and Fisheries)」，將漁業、海事和港灣行政予以整合，以強 化協調，從而建立適當管理組織。儘管如此，韓國的海洋政策仍被批評為缺乏連貫的想
法和具體行動，由於僅針對若干事件做出反應，該依政策也被批評為過於「被動」。因
此，Lee, Seg-Hang認為，韓國仍然需要新的政策方向和一個能夠整合的海洋政策。
（五）越南的海洋政策
越南海岸線長為3,260公里，對於南中國海的權屬和成為東南亞國協(ASEAN)海洋 強權，一向具有強烈的企圖心。Nguyen, Quang Vinh (1998)針對越南的海洋政策，提出 之建議重點如下：
1. 由國家的層次，提升環境意識，以控制海洋，加速海洋經濟發展，同時保護國 家權益，使成東協海上強權，避免淪為「背海的國度("Turn Back to the Ocean" State)」。 2. 研發海洋經濟，整合海陸域和各地區的規劃發展，使成國家經濟重要的一環。 同時應強化投資與社經環境、港口系統、開採技術及海岸地區發展，以協助海 洋產業之發展。 27 Supra note 25. 28 Supra note 25.
3. 海洋活動有其「開放 (Open)」的特性，隨著國際自由化的趨勢，越南應改善與 擴大國際合作。 4. 海洋環境的永續發展與海洋生物多樣性應為關切重點，海洋之利用應避免毀損 自然資源，海洋污染應規劃方法予以避免。 5. 強化海洋科學與技術的發展，包括海洋研究、海事工程技術、海洋能源、生物 與非生物資源開發管理，以及社經法制配套系統的建立等。 6. 改善民眾生活水準，尤其是居住在海岸地區或島嶼民眾的生活情況，國家同時 應加強必要之建設，使當地居民每日經濟活動與國防安全能夠結合。 7. 建立法制系統，強化海洋管理績效。此外，當局應依據批准海洋法公約時對於 南海主權之宣稱，以平等、瞭解和共同利益，展開協商談判，爭取適當合作方 式，以及長期之解決方案。 （六）印尼的海洋政策 印尼擁有17,500個島嶼，海岸線長達81,000公里，是世界上最大的群島國，因此海 洋對於該國的經濟發展十分重要。但早期在鼓勵經濟發展的階段中，造成海洋環境品質 的惡化、資源減損和敏感地區喪失的情況。沿海地區的貧窮，毒魚、炸魚和珊瑚採擷十 分普遍，更加速了情況的惡化。印尼政府遂研訂了「國家發展綱領(National Guidelines for Development)」與「五年發展計畫(Five Year Development Plan)」，主要政策方向包括：29
1. 海洋環境及其資源之利用，應以增加國民福祉和國家安全為主要考慮。 2. 培育、利用海洋資源，並使其多樣化，同時透過科技發展，維繫海洋生態系統 的永續性。 3. 支持國家經濟發展，並改善工作與就業機會。 另有鑑於當前海洋管理的缺失，由一九九八至二? ? 三年，以及二? ? 三年至二? 二? 年分兩階段，強化海洋與海岸資源整合性的規劃管理。主要工作包括：30
29 Rizki, Rudi (1998), Indonesian National Ocean Policy: Management of Coastal and Marine Resources. Paper presented at SEAPOL Year of the Ocean Event: The First Regional Forum of Marine Affairs Institutions in the Asia -Pacific Region. Sep. 10-11, Bangkok, Thailand.
1. 透過公眾環境意識的提升、問題與課題的確認彙整、相關機關合作、工作模式 建立和法規強化等，改善現行的海洋資源永續使用之規劃與管理。 2. 透過機能、機制和協調的重行界定、權益關係者衝突解決和教育訓練等方式， 提升中央與地方機關的專業能力。 3. 藉由資訊中心建立、資訊取用便捷性提升，以及分析能力的改善，發展資訊系 統，使決策之規劃管理最佳化。 4. 在爭取國際對於印尼海域疆界的認同下，透過技術與其他工具方式，加強國際 合作。 （七）菲律賓的海洋政策 菲律賓的「國家海洋政策」，主要內容包括：(1) 在發展規劃過程中，強調菲律賓 群島的特性；(2) 將海岸地區視為社區、生態和資源匯聚的地方(locus)；(3) 在國家海 洋政策架構內，執行聯合國海洋法公約；(4) 透過內閣的「海洋事務委員會(Cabinet Committee on Maritime and Ocean Affairs)」，協調與諮詢相關部門；(5) 探討下列優先關 切事項：國家領域、海洋生態系統的保護、海洋產業與科技，以及海事安全等。在所稱 的優先關切事項中，菲律賓的國家海洋政策詳細敘明以下幾點：31 1. 菲律賓的國家海疆是在聯合國海洋法公約之前依其現行法規劃設的，因此菲國 沒有任何義務重行劃界；但如確有必要時，領域的重劃應考慮政治影響、經濟 意涵、社會分支和生態影響等，詳加研究比較。另有需要，應修正憲法和相關 法規。 2. 在海洋環境保護方面，目標如下：(1) 近海與海洋資源的探勘、利用和管理，應 依循永續發展之原則；(2) 在整合性海岸管理架構下，開發與管理海岸資源；(3) 透過完整的資訊系統，發展並提升全國的海洋意識；(4) 鼓勵海洋研究計畫之發 展；(5) 採取「污染者付費」原則，以保護海洋環境；(6) 確保高品質的海事專 業學校及其他研究機構，以訓練海事相關課題之專業人員。 3. 在海洋經濟與科技部分，應：(1) 推動海洋管理漁業管理計畫；(2) 提供持續且 適當的能源；(3) 發展海洋部門的科技能力；(4) 推動海岸地區的投資計畫；(5) 運用資訊技術支應國家海洋政策之需要；(6) 加強海洋事務之區域經濟和技術合 作；(7) 強化支援海洋相關議題的貿易政策。
4. 海事安全(maritime security)在維繫國家的海洋資產、海事運作、領土完整和海岸 地區之和平與秩序。海洋政策應考慮：(1) 推動與提升海事安全，使之成為國家 安全的重要部分；(2) 提供穩定和平的社經與行政環境，促進海洋產業之獲益與 成長；(3) 保護防衛海洋資源的完整性；(4) 充分準備，以有效反應海域自然與 人為災害；(5) 提供指導，以適當有效收集、處理和傳播支援海洋政策的策略性 資訊。 在執行方面，一個跨部會的組織十分重要。一九八一年間，菲國曾設立了內閣的「海 洋法條約委員會」，一九八八年進行改組，一九九四年海洋法生效前，羅慕斯總統又發
佈一八六號令，更名為「內閣海洋事務委員會(Cabinet Committee on Maritime and Ocean
Affairs)」，以因應新情勢和強化海洋相關事務的統籌性。該一委員係為由外交部部長擔 任主席，環境及自然資源部部長任副主席，委員尚包含其他各部會部長。委員會之下， 設海洋事務的行政單位（含處長、行政官員、協調官與職員），以及相關部會派員組成 的「技術委員會」和「海洋事務研究群（分法規行政、海洋經濟與科技、外交與安全、 環境與海岸管理及教育等四個分組）」。32 然而，Batongbacal, Jay (1998) 認為菲律賓的海洋政策仍有許多缺失。例如：(1) 海 洋法公約和海洋政策之間的關聯性如何並不清晰；(2) 海洋政策一直以「機密」處理， 沒有傳布給廣大的海洋使用者；(3) 外交部可能沒能力研訂海洋發展與管理計畫；(4) 海 洋政策裏缺乏行動議程，也缺乏優先秩序；(5) 觀念空泛，不夠具體；(6) 缺乏整合及 合作的觀念；(7) 忽略交通和觀光兩個重要部門；(8) 海洋管理的架構還是被動的。但 至少，海洋政策容納了不同的部會和不同的權益關係者，強調了群島發展和海岸地區的 重要性，也還保留了未來改進的空間。33 （八） 中國的海洋政策 中國大陸海岸線長逾18,000公里，擁有五千多個島嶼。大陸中央設有國家海洋局， 最近據稱大幅裁員，並將該局併入國土部。一九九六年間，大陸當局公布了「中國海洋 21世紀議程」，其基本觀念如下：(1) 維護國際秩序和國家海洋權益；(2) 合理利用海洋 資源，推動海洋產業的協調開發；(3) 保護海洋環境；(4) 強化海洋科學與技術的研究 發展；(5) 建立整合性海洋管理系統；(6) 積極參與海洋開發的國際合作。其中，海洋 環境的保護方面，大陸制訂了一系列的法規。例如，一九八二年公布「海洋環境保護法」， 32 Ibid.
33 Batongbacal, Jay L (1998), Marine policy in Philippines. Paper presented at SEAPOL Year of the Ocean Event: The First Regional Forum of Marine Affairs Institutions In the Asia -Pacific Region. Sep. 10-11, Bangkok, Thailand.
另針對海岸開發、海域石油探勘、航運、廢棄物傾棄和陸源性污染等也訂出相關法規。 34 一九九六年，大陸當局另訂定了「中國海洋21世紀議程行動計劃」，所謂「優選項 目書」之內容遍及海岸帶綜合管理、海平面變化研究、監測與資訊系統、海洋開發保護 相關技術和生態系統保護等。此一行動計畫的架構，則包括每一課題之背景說明（如意 義、必要性、基礎條件和存在問題）、目標與產出（含總目標與方案目標）、具體行動、 投入（國內與國際預估應投入之器材、資源、人力、經費），以及預期效益等。35 由以上各國文獻研究顯示，海洋政策的擬定實攸關國家長遠利益甚鉅，雖然各國國 情背景有所不同，但重要內容與相關課題仍有相當雷同之處，茲歸納如表1。縱然蒐集 和引用文獻或未完整，但相關內容項目和經驗，已足供我國擬定海洋政策之參考。
四、國外海岸政策與法制之研析
（一）海岸地區的劃定 海岸地區資源與空間的利用非常複雜，競爭衝突十分頻繁，海岸地區生態環境又特 別敏感，因此應該有一套整合性的政策，做為海岸地區明智利用的依據。此外，制訂合 宜的「海岸地區管理法制」，經常是重要的手段，但各國國情環境不同，不一定均需立 法，只要能建立一套行之有效的管理機制即可。海岸法的執行，牽涉到頗多權益關係， 因此劃定「海岸地區」的範圍必須審慎且周延，一般而言，海岸地區的劃定以「生態環 境的完整性」和「行政管理的可行性」為主要原則。圖1為斯里蘭卡海岸地區的劃定方 式，圖2則為美國阿拉巴馬州含括流域的劃定方式，可供參考。34 Yang, Jinsen (1998), China Marine Policy Framework. Paper presented at SEAPOL Year of the Ocean Event: The First Regional Forum of Marine Affairs Institutions in the Asia -Pacific Region. Sep. 10-11, Bangkok, Thailand.
表1. 各國海洋政策關切要項 國家 地區 項 目 美 國 澳 洲 韓 國 越 南 印 尼 菲 律 賓 中國 大陸 制訂相關法源 ? ? 成立高層委員會 ? ? ? 成立海洋主管機關 ? ? ? 擬定21世紀議程 ? 擬定政策白皮書 ? ? ? 1. 維護國家安全與權益 ? ? ? ? ? ? ? 2. 合理利用海洋資源 ? ? ? ? ? ? 3. 強調生態多樣性和永續性 ? ? ? ? 4. 維護漁業並強化漁業協定 ? ? 5. 監測防災與保護海洋環境 ? ? ? ? ? ? 6. 強化科學研究和技術發展 ? ? ? ? ? ? ? 7. 強化教育和訓練 ? ? ? 8. 加強民眾參與 ? ? 9. 強化與改善相關法規 ? ? ? ? 10.整合海岸地區管理 ? ? ? ? ? 11.發展海洋相關產業 ? ? ? ? ? 12.促進區域或國際合作 ? ? ? ? ? ? ? 13.建立資訊系統 ? ? ? ? 14.支持國家經濟與發展目標 ? ? ? ? ? 15.改善沿海生活水準 ? ? 16.尊重原住民原有權益 17.保障親水權益 ? 18.建立回報與績效評估制度 ? 擬定行動計畫 ? ? 併於國家發展計畫 ? （資料來源：邱文彥，1998b，25-26）
圖 1 斯里蘭卡海岸地區範圍劃定方式
圖 2 美國阿拉巴馬州海岸地區範圍圖
（一）美國海岸法的政策目標
依 據 一 九 九? 年修訂的美國 「海岸地區管理法 (Coastal Zone Management Act,
CZMA)」，第一四五二條所宣示的國家政策，包括：36 1. 為此一世代及今後的世世代代，保存、保護、開發，並儘可能恢復或改善國家 海岸地區的資源。 2. 鼓勵與協助各（海岸）州，透過開發與管理計畫的執行，有效地肩負其在海岸 地區的責任，充分考量生態的、文化的、歷史的和美質的價值，和相容的經濟 開發，以達到海岸地區水、土資源的明智使用。是故這些管理計畫的內容至少 應納入下列規定： (1) 海岸地區自然資源之保護，包括濕地、洪水平原、河口、海灘、砂丘、沙洲、 珊瑚礁，以及魚類、野生生物及其棲息地等。 (2) 海岸開發行為的管理，以減少因為在易致洪泛、暴潮、地質災害和侵蝕地區； 或易受海平面上升、地質下陷及鹽水入侵地區；抑或破壞如海灘、沙丘、濕 地與沙洲等自然保護特色的地區內不當開發行為所造成的生命與財產損失。 (3) 海岸開發行為的管理，以改善、保全和回復海岸的水體之品質，保護自然資 源及其現有使用。 (4) 優 先 秩 序 的 考 量 ， 應 強 調 在 依 賴 海 岸 之 使 用 行 為 (Coastal-dependent uses)，以及與國防、能源、漁業發展、遊憩、港口與運輸等相關的主要設施 有秩序的區位分派(Orderly Processes of Siting)，並儘可能考慮新的商業與工 業發展區位，使能座落或鄰近於既有的工商地區。
(5) 為休閒目的的公共通行權。
36 U.S. Pub.L.89-454,Title Ⅲ,§303,as added Pub.L.92-583,Oct.27,1972,86 Stat.1281, and amended Pub.L.96-464,§3,Oct,17,1980,94 Stat.2060;As amended Pub.L.101- 508,Title Ⅵ,§ 6203(b),Nov.5,1990.104 Stat.1388-301; Silverberg, Steven M. and Mark S. Dennison (1993), Wetland and Coastal Zone regulation
and Compliance. New York: John Willy§Sons；邱文彥、黃錦堂、黃材成 (1995)，「訂定『海岸法施
行 細 則 』之 研 究 」 ，內 政 部 營 建 署 委 託 、國 立 中 山 大 學 海 洋 環 境 系 執 行 研 究 報 告 （ 統一編號 002214840139）；邱文彥 (1998b)，「海岸管理之政策與法制」，海岸危機，施信民編，台中，晨星 出版社，頁 196-229。
(6) 對於頹敗中都市水岸、港埠的再發展計畫，以及歷史、文化和美質等海岸特 性保存工作的協助。 (7) 行政程序的協調與簡化，以保證促成海岸資源管理迅捷有效的決策。 (8) 對於受影響的聯邦機關，持續地諮詢與協調，並對其意見給予適當的考量。 (9) 在海岸管理決策中，給予民眾與地方政府迅速有效的知會，以及參與的機會。 (10)提供協助，以支持海岸生物資源之綜合性規劃、保育與管理，包括海岸地區 污染控制與養殖設施的區位規劃，以及州與聯邦海岸管理機關，州與野生動 物管理機關之間協調關係的改善。 (11)其他經部長認為適當之任何情況下，對於海岸地區地層下陷與海水面上升有 負面影響的研究與發展計畫。 3. 鼓勵研提特殊地區管理計畫，以針對保護重要自然資源，依賴海岸型經濟的合 理成長，災害地區（包括可能受地層下陷、海水平面上升，大湖區水位變動波 及地區）生命財產保護的改善，以及政府決策能力的改善等，提出計畫。 4. 鼓勵民眾、州和地方政府，以及州際之間，其他區域機關，和聯邦機關等與海 岸地區有計畫相關的機關之參與及合作，以達到本法的目的。 5. 鼓勵在聯邦、州、地方機關與適當的國際組織之間的協調、合作，促使海岸管 理資訊、研究成果和技術協助的收集、分析、整合與流通，以支援州與聯邦對 於影響海岸和海洋資源的土地使用法規之不足。 6. 藉由鼓勵各（海岸）州研究考量海洋使用可能影響海岸地區的相關課題，反映 出影響海岸環境和海岸資源管理變遷的情況。 （二）加拿大的海岸管理作為
在尚未制訂海洋法(Oceans Act)和成立漁業及海洋部(Department of Fisheries and
Oceans)之前，加拿大有關海洋與海岸事務的權責非常分散。例如，「加拿大水法(Canada
Water Act)」授權聯邦與省指定水質管理區，建立水系管理機關，該法並禁止在水質管 理區內排放污染。「海岸漁業保護法(Coastal Fisheries Protection Act)」限制外國船隻進入
加國漁業水域捕魚，另規定捕魚和採擷海域植物應經許可。「漁業法(Fisheries Act)」則
系。「候鳥公約法(Migratory Birds Convention Act)」和國家公園法(Nations Parks Act)則以 庇護區(Sanctuaries)或海洋公園(Marine Parks)的方式，保護珍貴動、植物和人文資源。「石 油與天然氣生產及保育法(Oil and Gas Production and Convention Act)，係針對在薩伯島 (Sable Island)及海底油氣的探勘、生產和運輸，作適度規範。至於「領海及漁區法」 (Territorial Sea and Fishing Zones Act)」，主要在界定基線與領海範圍，以及捕魚地區。37 為了彌補現有機制的不足，加拿大目前推動的海岸地區管理，重要的事務尚包括：
1. 研訂「海岸二千(Coastal 2000)」 --- 新斯科細亞省在一九九四年間研訂了「海 岸二千」的政策報告，其目標在透過整合性資源管理，和公私合夥關係為基礎，
以促進新斯科細亞省海岸地區的永續發展。38
2. 強化聯邦機關的協調 --- 在聯邦階層上，十五個與海洋行政和利用相關的都會 機關，透過「跨部會海洋委員會(Interdepartmental Committee on Oceans, ICO)」， 加強協調。該委員會設立的目的，在協調與指導海洋相關的方案與政策。一九 九二年間，加拿大漁業及海洋部副部長取得十三個其他機關之支持，建立「加 拿大聯邦海洋環境品質管理架構 (Federal Framework for the Management of Marine Environmental Quality (MEQ) in Canada)」，以提供聯邦政府相關活動的整 合協調。目前各參與的聯邦機關並已擬訂了一套「聯邦海洋環境品質行動計畫 (Federal MEQ Action Plan)」，等待委員會核可。如果未來能進一步完成全國性的
架構，將可提供聯邦及全國發展其海洋環境品質行動計畫的基礎。39
3. 制定海洋法 --- 加拿大「海洋法」立法過程中，曾提出一份討論文件，稱為「海 洋管理的遠景(A Vision for Ocean Management)」，描述了立法背景和緣起，同時 提出「海洋管理之策略(Oceans Management Strategy)」。其中，海岸地區管理不
但是上述策略的核心課題，同時也是海洋法的重要一環。40
4. 研訂「加拿大海岸地區管理政策架構(Framework for CZM policy in Canada)」 --- 本架構由加國環境部在確立海洋專責機關（即漁業及海洋部）之前所訂定，雖
37 邱文彥 (1996a)，「加拿大海岸地區管理之經驗及其在台灣之應用」，加拿大研究 ，周煦編，台北， 國立政治大學社會科學院，頁 247-277。
38 Department of Environment and Department of Fisheries (1994), Coastal 2000: A Consultation Paper. Nova Scotia, Canada.
39 Department of Fisheries and Ocean(DFO) (1995), Coastal Zone Management in Canada: Presentation to
Delegation from Taiwan Visiting Ottawa. September 18, 1995. Ottawa, Canada.
然行政權責重組，但研訂海岸地區管理的方案的構想，應不致改變。此一架構，
主要想釐清與海岸地區相關聯邦各機關的角色和權責。41
5. 制定各省海岸相關政策 --- 例如，新斯科細亞省成立其「海岸地區管理專案小 組(Nova Scotia's CZM Task Group)」，制定相關政策，界定該省目標，並曾廣徵
意見後，納入其「海岸二千」報告內。愛德王子島也有類似海岸政策。「英屬哥
倫 比 亞 資 源 與 環 境 委 員 會 (British Columbia's Commission on Resources and Environment)」則將海岸資源管理原則，納入該省「土地使用憲章(Land Use Charter)」內。「新布朗斯維克省土地使用及鄉村環境委員會 (New Brunswick's Commission on Land Use and Rural Environment)」建議應發展一套海岸地區管理 計畫(CZM Plan) 。安大略省目前正考慮以可行方式，將生態系統(Ecosystem)為 焦點，納入其海岸線管理與大湖區的管理。以上這些省級的工作，都認為要執 行其海岸管理計畫，必須要與聯邦及其他機關配合，透過整合協調的方式，才 能達成。聯邦不但需要參與，更需要有其清楚的角色與權責定位，強力的法律 基礎更是聯合執行所不可或缺的。42 （三）紐西蘭的海岸政策 雖然各國國情需求不一，但海岸地區之經營管理，莫不以「永續發展」為最終目標。 以紐西蘭為例，該國於一九九一年制定的資源管理法作為海岸地區經營管理的根本大 法。該法的宗旨，在「推動自然與實質資源的永續管理」。而所謂「永續管理」係指「管 理自然與實質資源的使用、開發與保護，使其以一種方式或速率，能使人群獲得其社會、 經濟和文化的福祉，以及健康與安全，並能：(1) 維繫自然與實質資源滿足今後世代可 預見的合理需求；(2) 守護空氣、水、土壤和生態系等維生能力；(3) 避免、減輕或減 緩任何活動對於環境的負面影響。」43
另根據一九九四年「紐西蘭海岸政策說明書(New Zealand Coastal Policy Statement
1994)」，所謂「國家重大事項」包括：44 1. 海岸環境、濕地、湖泊、河川及其邊緣自然特性之保存(Preservation)，以及保護 (protection)其免於不當之土地細分、使用及開發的破壞。 41 Supra note 29. 42 Supra note 29.
43 New Zealand Department of Conservation (1994), New Zealand Coastal Policy Statement 1994 ；邱文彥等 (1995)；邱文彥 (1998b)。
2. 保護特殊自然特色與景觀，使其免於不當之土地細分、使用及開發之破壞。 3. 保護重要的原生植物及動物棲息地區。 4. 維持並增進到達或沿著近岸海域、湖泊及河川之公共通行權(Public access)。 5. 尊重原住民（原文為毛利人，Maori）及其文化傳統與世居水土的關係。 該一政策特別呼籲，所有人民應儘其一切能力，來促使自然與實質資源使用、開發 與保護的永續管理。此外，紐西蘭此一先進海岸政策並認為，維護海岸環境有其基本原 則，茲摘述如下：45 1. 某些必須依賴海岸環境中自然與實質資源的使用或開發行為，對於人群的社 會、經濟和文化的福祉至為重要。以功能而言，若干活動只能座落在海岸或近 岸海域中。 2. 保護海岸環境的價值，並不必要排除在適當區位上的適當使用與開發。 3. 由於海岸環境資源與空間合理分派的期望不同，紐西蘭資源管理法遂為保護海 岸資源的重要工具；其過程則作為決定優先秩序及適當配置資源與空間之用。
4. 人民與社區均期望海岸海洋地區之國有土地(Lands of the Crown in the Coastal Marine Area)必須通常性地供公共自由使用或遊樂。 5. 海洋生物資源棲息地之保護，對於人群之社會、經濟與文化福祉均有貢獻。 6. 必須認知，海岸環境特別容易受到自然災害之影響。 7. 文化、歷史、精神、美質與生態原生價值，是未來世代的資產，這些價值的損 壞經常是無法回復的。 8. 儘可能維持海岸環境之生物與實質過程於自然狀態，並認知其動態、複雜及相 互依賴的特性，是至為重要的。 9. 保護具有代表性及重要的自然生態系，以及重要的生物地點，並維護紐西蘭的 原生海岸動植物，是十分要緊的。 45 同前註，頁 209-211。
10.缺乏人類活動對於海岸過程與影響的瞭解，將阻礙海岸環境的永續管理。因此， 基於預防且能提高民眾認知的措施，是海岸管理必要的作為。 11.海岸環境永續管理的一項功能，是在規定人們與社區可自由選擇的活動或因素。 12. 人類活動的不良影響，可能超越區域的疆界，此一瞭解與認知，對於海岸海域 之保護十分重要。 （四）海岸管理的法政要素 法制的建立，需要明確的目標與範疇界定。美國海岸法將其政策目標納入條文，可 以說是最具體的措施。但此種作法，在台灣現行法制體例中並不多見。一般的手法，是 將相關的理念目標，納入立法宗旨與法律架構內。綜觀國外海岸專法或相關法律，我們 可以發現七個重要架構或基礎：46 1. 永續發展的目標 --- 永續發展是承認人類發展的需求，但也關切生態與環境的 限制，尤其注重的是世代的公平。永續發展期望達到的境界，是此一世代的發 展，不致影響到後續世代發展的機會。 2. 海岸資源國有公用的原則 --- 許多資源攸關世代發展，必須由國家自行或委託 管理，而不能由私人佔有獨享，這種理念主要植基於「公共信託原則」。西班牙 的海灘法(The Shores Act of 1989)，紐西蘭的資源管理法(Resource Management Act of 1991)，均強調海岸國有土地的管理，都是具體實例。
3. 民眾親水的權益 --- 與海岸資源國有公用相互呼應的，是民眾通行與親水權益 的確保。美國海岸地區管理法(Coastal Zone Management Act of 1992)對於此一權 益，著墨甚多。 4. 特殊資源的保護 --- 海岸地區有許多的潟湖、沙丘、沙洲、河口、海灣、紅樹 林濕地、和草澤等，都是生態上重要的棲息環境，和自然景觀的主要特色，必 須優先保護。傳統上，我們認為荷蘭與日本都是填海的主要典範。但荷蘭近年 來已將部分濕地回歸自然，更強調海洋自然過程或功能的發揮；日本「公有水 面埋立法」更是優先保護重要海岸，許可後才進行填海。顯然不同於我們現行 的先開發、再補救的作為。因此，對於這些須「特殊關切」的資源，一些海岸 法（如美國海岸地區管理法）是絲毫不含糊的。 46 同註 34，頁 212-214。
