行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
兩岸高校後勤社會化之研究
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2413-H-004-009- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學中山人文社會科學研究所 計畫主持人： 吳德美 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 93 年 11 月 4 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
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※ 九十年代以來中國大陸高等教育改革之研究 ※
※ —兼論台灣相關議題 ※
※ —兩岸高校後勤社會化之研究 ※
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計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：NSC 92－2413－H－004－009－
執行期間： 92 年 8 月 1 日至 93 年 7 月 31 日
計畫主持人：吳德美
計畫助理：鄭祖邦
成果報告類型：■精簡報告 □完整報告本成果報告包括以下應繳交之附件： □赴國外出差或研習心得報告一份 □赴大陸地區出差或研習心得報告二份 □出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份 □國際合作研究計畫國外研究報告書一份 處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、 列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢 □涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
執行單位：政治大學中山人文社會科學研究所
中 華 民 國 93 年 10 月 30 日
行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
Preparation of NSC Project Reports
計畫編號：NSC 92-2413-H-004-009 執行期限：92 年 8 月 1 日至 93 年 7 月 31 日 計畫名稱：九十年代以來中國大陸高等教育改革之研究—兼論台灣相關議題— 兩岸高校後勤社會化之研究 主持人：吳德美 政治大學中山人文社會科學研究所副教授 計畫助理：鄭祖邦 政治大學社會研究所博士班研究生 一、中文摘要： 本研究主要目的在了解台灣法令對 高等教育校園 BOT 之具體規定、目前 台灣高等教育校園 BOT 實施的情況、 面臨的問題及其可行性，進而評析台 灣與大陸後勤社會化模式的異同。研 究發現「促進民間參與公共建設法」 是民間參與大學校園建設的法源基 礎，而委託民間事項不涉及學校教學 及研究之主體性業務，同時，要符合 「重大公共建設」的條件，投資總額 必須不含土地至少要達新臺幣一億元 以上。此外，促參法為特別法，該法 一方面放寬了目前其他法律的限制， 另一方面也提供了許多相對優惠的政 策。其次，從民間參與大學校園建設 的經驗來看，目前文教設施中屬於教 育部主管的國立大學民間參與建設共 10 個案件，參與的方式以 BOT 和 OT 為 主，但目前進度多在規劃或招標中。 在已實施的案例中成功的原因主要在 於符合廠商利益需求，正在規劃中的 案例，流標原因主要在廠商融資困 校後勤社會化改革比較來看，其相同 點在於，第一，引進民間投資，做為 解決因經費限制而無力興建硬體設施 的方法，及兩岸都認同高校後勤同時 具有教育屬性與產業屬性，因此後勤 目標不完全在於謀取經濟利益，還有 為教育服務的功能。相異點在於，台 灣高校後勤長期以來即由民間廠商提 供服務的市場操作橂式，在組織構造 上並不存在如同大陸高校總務與後勤 分離，由行政隸屬關係轉變為經濟協 作關係的社會化型式。 二、英文摘要：
Since the Publication of University Law , the Ministry of Education has demanded the national universities to implement Campus Fund gradually from 1995. Under the new system, national universities should raise their own revenues incrementally, given that they cannot run profit business by the law. Under the Circumstances, educational budget constraints has caused the shortage of campus facilities and
BOT(Build-Operate-Transfer) model is a privatization approach to infrastructure development. This model is intended to use the funds and vitality from the private sector, while saving the money for the national universities, to
accelerate the development of campus facilities.
The research aims at understanding the regulation of campus BOT in Taiwan, evaluating its feasibility and potential problems, and comparing with China’s logistical services socialization model. Meanwhile, the issue of whether BOT and logistical services socialization model can make both higher educational system of Taiwan and China more competitive have also be discussed.
三、緣由與目的： 台灣大專院校的校園生活設施不足已 經是存在多年的問題，主要原因在預算及 公共設施非營利特性等問題上。從學校預 算看，自大學法於 1994 年修正公佈後， 教育部乃自 1995 年起對國立大學的財 務，以漸進的方式，陸續試辦校務基金 制。在此制度下，教育部對各大學經費補 助，由以往的「全額補助」，漸次調整為 「部份補助」。在實施校務基金後，國庫 補助國立大學占大學收入的比重，已由 1999 年的 55.8﹪下降至 2000 年的 52.5 ﹪逐年下跌。其次，從公共設施非營利特 性來看，根據《國有財產法》第廿八條規 定，國立大學做為公用財產的管理機關， 基 本 上 不 能 對 校 內 場 館 進 行 處 分 或 收 益。目前國立大學院校校內場館基本上不 能對外營業，只能提供校內員工生日常所 需。由於受到契約、租稅、客源等法令及 客觀環境的限制，大體來說，一般大專院 校校內商家所提供的服務，不若校外民間 商家經營得好，因而對校務基金成長的貢 獻有限。 台灣的國立大學依法不能經營營 利事業，在大學一定比例經費自籌的 情況下，經費不足已成為台灣高等學 府普遍存在的問題。2000 年 2 月公佈 實施的「促進民間參與公共建設法」， 已將「文教設施」列為適用促參法的 建設項目，其中民間參與大學校園興 建經營成為相對可行的方式，BOT 也因 此成為政府鼓勵的項目與各校推動後 勤設施興建的模式。 本研究主要目的在了解台灣法令對高 等教育校園 BOT 之具體規定、目前台 灣高等教育校園 BOT 實施的情況、面 臨的問題及其可行性，進而評析台灣 與大陸後勤社會化模式的異同並進行 比較。 四、結果與討論： 首先從民間參與公共建設的法令架構 上看，民國八十九年二月九日通過「促進 民間參與公共建設法」（以下簡稱促參 法），此為國內運用 BOT 模式的主要法令 基礎，該法適用範圍包括交通建設、文教 設施等 13 項，其中文教設施即包括大學 校園建設，因此「促進民間參與公共建設 法」也是民間參與大學校園建設的法源基 礎。依事務性質來看，大學校園建設的中 央主辦機關為教育部。 在促參法基礎上，教育部於八十九 年三月提出「促進民間參與公立大學
建設可行性評估及實施方案」，原則規 定次要業 務委由 民間 參與建設 或營 運，意即委託民間事項不涉及學校教 學及研究之主體性業務。同時，依據 《促進民間參與公共建設法之重大公 共建設範圍》之定義，文教設施具體 範圍，應只指公立大學，並不包括私 立大學。而公立大學要符合「重大公 共建設」的條件，投資總額必須不含 土地至少要達新臺幣一億元以上。 促參法為特別法，優先於其他法律 而適用，該法一方面放寬了目前其他 法律的限制，另一方面在民間投資文 教設施時，促參法也提供了許多相對 優惠的政策，但這些優惠政策的適用 必須符合「重大公共工程」的條件， 即投資總額不含土地至少達新臺幣一 億元以上的公共工程。這些優惠政策 除營利事業所得稅視公共工程的項目 不同，免稅的所得範圍有差異外，大 體上所有項目皆適用。這些優惠政策 包括：公有土地出租及設定地上權租 金優惠、五年免徵營利事業所得稅、 投資支出之營利事業所得稅抵減、進 口機具設備之關稅優惠、地價稅、房 屋稅及契稅之減免、補貼貸款利息及 投資建設、及優惠貸款等。就補貼貸 款利息及投資建設一項來看，當自償 率小於 1 時，雖表示財務上計畫不具 百分之百自償能力，但並不表示該公 共建設無興辦價值，此時政府即可以 補貼貸款利息，甚至投資該建設一部 份，以利該公共建設順利興辦。 其次，從民間參與大學校園建設 的經驗來看，至 2004 年 10 月 31 日止 的統計，列管的促參案件總計有 215 件，計劃規模達 4505.54 億元，其中 民間投資 3440.11 億元，民間投資占 總計劃規模的比例達 76.4%，將近八 成。其中文教設施的件數 53 件，占總 體的 24.7%比例最高，但因為文教設施 通常具有規模較小、工程技術困難度 較低等特性，故計劃規模僅 163.5 億 元，占總規模的 3.6%，其中民間投資 資本 127.2 億元，77.8%由民間投資， 民 間 投 資 占 總 體 民 間 投 資 的 比 例 達 3.7%，次於交通建設、觀光遊憩設施、 運 動 設 施 、 重 大 工 業 商 業 及 科 技 設 施，排名第五。至於文教設施中屬於 教 育 部 主 管 的 國 立 大 學 民 間 參 與 建 設，包括國立中正大學第三期學生宿 舍等 17 個案件，參與的方式以 BOT 和 OT 為主，但目前進度多在規劃或招標 中，已進行簽約的有三例，且全部為 OT 案。 至於民間參與公共建設的實際經 驗，在已實施的案例中，本研究訪問 了台灣大學「尊賢館委託民間參與經 營案」、「第二學生活動中心部分空間 委託民間營運案」，及「成功大學校友 會館及學生宿舍案」；規劃中的案例以 中正大學第三期學生宿舍案、高雄海 洋技術學院「學生宿舍暨全校師生生 活設施」案為分析對象。 訪談發現除成大採民間自行規劃模式 開始推動外，無論是已實施或規劃中 的案例，首次招標時都面臨到公告流 標的情況。而最後台灣大學兩案成功 的原因在於：放寬招標條件、將風險
由政府及民間合理分擔、校方積極排 除計畫障礙、全力支持廠商各項營運 等。成大兩案成功的原因在於：整合 內部意見、校友積極參與、引進專業 顧問公司、符合廠商利益需求。至於 正在規劃中的案例，經過中正及高雄 海技二校校方檢討後，歸納出下列幾 項流標原因：廠商融資困難、校方不 保證住宿率、廠商較晚獲得投資資 訊、開發權利金偏高等，各校坦承其 中招商過程中最困難的部分在融資問 題。 從台灣校園 BOT 與大陸高校後勤 社會化改革比較來看，其相同點在 於，第一，兩岸高校後勤不約而同都 以引進民間投資，做為解決因經費限 制而無力興建硬體設施的方法。第 二，兩岸都認同高校後勤同時具有教 育屬性與產業屬性，因此公益性是其 本質，高校後勤的目標不完全在於謀 取經濟利益，還有為教育服務的功 能，因此，後勤改革的成本和服務的 成本，不能完全轉嫁到學生身上。相 異點在於，台灣高校後勤長期以來即 是由民間廠商提供服務的市場操作橂 式，在組織構造上並不存在如同大陸 高校總務與後勤分離，由行政隸屬關 係轉變為經濟協作關係的社會化型 式。因此台灣校園 BOT 雖仍需政府協 助及校方推動，但與大陸「政府引導、 社會承擔、學校執行」的橂式不同。 五、計畫成果自評： 本研究原為中國大陸高等教育改革整 合型研究中第二年的子計劃，但因故該整 合案於第二年度只通過了本計劃，本研究 因而成為個別型計劃。根據整合計劃的規 劃，第二年以研究台灣高等教育問題，及 該 問 題 與 大 陸 高 校 相 關 議 題 之 比 較 為 主。由此，本研究主要目的在了解台灣法 令對高等教育校園 BOT 之具體規定、目前 台灣高等教育校園 BOT 實施的情況、面臨 的問題及其可行性，進而評析台灣與大陸 後勤社會化模式的異同並進行比較。 為執行本計劃，研究人員訪問了台灣 教育部主管部門的政府官員、多所國立大 學的總務執行部門。訪談過程一般而言頗 為順利，各單位也儘量予以配合，這是研 究能順利進行的重要原因。但因 BOT 本身 涉及許多專業領域，如法律、金融、建築 等知識，且校園 BOT 在台灣近年才開始啟 動，因而無論是主管部門或國立大學，都 深感法令不足與執行人員專業能力不足 的問題，這也對訪談時造成些許困擾。另 一方面，BOT 涉及廠商部份，因時間與廠 商態度的限制，在研究期間未能訪問廠商 是為一大憾事，待未來從事該研究時當進 一步補充這部份。 由於連續執行二年度關於高等教 育後勤部門的研究，計劃主持人因而 建立了與大陸和台灣相關人員的交流 管道，這不但強化了本研究的執行， 並為未來研究鋪設了一個絕佳的機 會，是為本研究的重大收獲之一。 六、參考文獻： 丁文玲，《我國國立大學校務基金績效評 估之研究》，國立政治大學教育研究所 博士論文（台北：國立政治大學， 2000）。 王秀英，《從教育成本理論探討國立大學 資源分配與財務指標之建構》，國立中 正大學企業管理研究所碩士論文（嘉
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