Item 987654321/19470

(1)

(2)

(3)

公民與憲政教育初探

莊富源國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系專任副教授

摘　要

「憲政教育」一詞，係由統攝現代公民社會不可或缺的「民主」與「法治」等兩個重要的理念內涵所共同建構而成的。蓋「民主」是一種生活的方式與態度，而「法治」則是確保此一生活方式與態度的運作原則。是以，本文擬就公民與憲政教育有關的一些名詞概念，諸如憲法、憲政、憲政主義、乃至憲政教育等，進行必要的統整與釋義；接著，再就憲政教育的重要性、理念內涵，以及加強憲政教育的策略與途徑等問題，做規範性的闡發與論述，庶幾裨益作為現代公民的一份子，值此當前民主深化的時代，皆能願意並知所透過憲政主義的精神實踐，將民主憲政的理念與價值加以弘揚與證成。 關鍵字：憲法、憲政、憲政主義、憲政教育、民主、法治

(4)

Preliminary Research of Citizens and Constitutional

Education

Fu-Yuan Chuang

Associate Professor, Department for Public Affairs and Civic Education National Changhua University of Education

Abstract

“Constitutional education” consists of “democracy” and “rule of laws” which are two indispensable concepts in the modern civil society. “Democracy” is a life style and attitude; and “rule of laws” make sure the former works properly.

Therefore, in this research, some phrases about citizens and constitutional education will be integrated and expounded, such as constitution, constitutional, constitutionalism, and constitutional education. Then, several issues will be normatively clarified, like the importance of constitutional education, the concept of constitutional education, and the strategy of promoting constitutional education. As a modern citizen in the democratic deepening period, it’s incumbent to understand that the concept and value of democratic constitution can be put into practice through the spirit of constitutionalism.

Keywords : constitution, constitutional, constitutionalism, constitutional education, democracy, rule of laws.

(5)

壹、前言

「憲政教育」（constitutional education）一詞，係由統攝現代公民社會（civil society）不可或缺的「民主」（democracy）與「法治」（rule of laws）等兩個重要的理念內涵所共同建構而成的。蓋「民主」是一種生活的方式與態度，而「法治」則是確保此一生活方式與態度的運作原則。尤其是值此我國憲政發展已然邁入深化鞏固的時代，公民作為政治活動的權利與義務主體，首先要能培養民主生活所需的基本素養與具備肯認差異的多元包容性格，從而願意並知所透過憲政主義（constitutionalism）的精神實踐過程，將民主憲政的理念與價值加以弘揚證成，實為當前國人論述「公民與憲政教育」（citizen and constitutional education）此一課題時所無可閃躲的主軸所在。因此，本文擬先從題目有關的一些名詞概念界定進行釋義後，接著再就公民為什麼需要憲政教育？而憲政教育的理念內涵究竟為何？以及如何加強憲政教育？等問題，分別予以闡明如下：

貳、什麼是憲政教育？

基本上，在解析什麼是憲政教育（constitutional education）？此一問題之前，首先要對「憲法」（constitution）、「憲政」（constitutional ）、以及「憲政主義」（constitutionalism）等名詞涵義，做一簡要的操作性概念界定。 一、何謂憲法？ 憲法，係指「用以規定國家體制，規範政府權力，保障人民權利，以及其他重要事項」之根本大法。析言之，憲法概念的涵義，大致包含下列幾項：（中國論壇，1991a：20-21；楊穎超、趙中麒編著， 2006：16-17）

(6)

（一）在於規定國家的體制：蓋國家有如有機體般，必然有其組織，因此，國家有人民、有政府、更有其組織的運作機制。其中，何謂人民？而人民與公民有何區別？政府的組織結構如何？又有何權限？以及主權的歸屬又是如何？等議題，均屬國家體制的根本問題。凡此，國家體制的基本架構與政治符號，必須都要能明白規定於憲法之中。如我憲法第一章總綱部分。（二）在於規範政府的權力：一般而言，憲法的產生，主要係發端於被統治者企圖限制政府的權力，此乃由於政府濫用權力的結果，往往會使政治流於腐化，或使制度遭受扭曲與變形。是故，為使政府機關的權力，能在一定的軌道上運作，而不致於濫用與腐化，必須以「權力分立」（separation of powers）的方式，將政府的權力分成若干部分，分別由不同的人或不同的機關來掌握與行使，並使之相互制衡（check and balance），而不得濫用權力。亦即西儒洛克（John Locke, 1632~1704）與孟德斯鳩（Baron de Montesquieu, 1689~1755）著名的分權理論。此後，舉凡憲法的內容要義，皆有納入政府的權力而予以限制的明文規定。如我國憲法第三章至第十一章的部分。（三）在於保障人民的權利：眾所周知的，近代憲法之所以產生的另一個理由，係由於人民要求保障其權利而來的，同時權利與義務基本上又有其相對的關係。因為所謂人民的權利，即是國家「權力」的限度，亦即人民有不受國家干涉的範圍，以及國家所應保障人民的權益。至於所謂人民的義務，即是人民必須向國家負擔的責任。因此，兩者有了明確的規定，國家與人民間的活動才不會相互衝突。如我國憲法第二章、第十二章。（四）其他有關的重要事項：除了上述的要項之外，近代多數憲法還規定有：憲法修改的程序；作為國家最高位階的根本大法；以及就國家公共事務有關的國防、外交、經濟、社會、文化、教

(7)

育等，指示政府行動方針的「基本國策」等是。如我國憲法第十三章、第十四章的規定。綜上所述可知，大凡一部完善的憲法，必須具備有下列三種主要的構成部分：第一、憲法乃是國家的根本大法；第二、憲法是人民的權利保障書；第三、憲法即是政府的組織法。凡此，三者的意涵缺一不可，憲法方可謂之健全（周陽山，1993：461-462；莊富源，2007：322）。 二、何謂憲政？ 「憲政」一詞的概念解析，係指「透過訂立憲法（或『立憲』） 的方式或途徑，藉以建立一個具有永久性客觀的法律規範體系，從而 限制政府的活動範圍，和保護人民的合法權利」之謂（中國論壇， 1991b：22-23；羅志淵主編，1978：385-386；林嘉誠、朱浤源編著， 1990：63）。唯「憲政」一詞，在我國的實際使用狀況則是相當混淆，常見的涵義則大抵有下列四種：（楊穎超、趙中麒編著，2006：28-29） （一）係指憲法的本身（constitution itself）。例如，自1990年代以來， 常被國人提及的「憲政改革」（constitution reform），乃至於「憲政制度」（或體制）（constitution system）等是。而其所指的「憲政」，大多意謂憲法層次上的問題，甚至通常指向憲法中有關國家組織的部分，諸如中央政府體制應採內閣制？抑或總統制？；國家權力結構要採五權憲法制？抑或三權分立制？；總統選舉辦法究竟採相對多數？抑或絕對多數？，單一選區兩票制是否能兼顧到票票等值的基本要求？；以及未來憲政改革究竟採修憲？抑或制憲的方式等皆屬之。 （二）係指憲法實行的過程及效果。例如，1990年代以前的威權統治 時期，因通過戒嚴與動員戡亂臨時條款的頒布，造成臺灣長達

(8)

四十多年的「憲政獨裁」（constitutional dictatorship）局面，所指的乃是原憲法的規定或精神現實上發生困難，以致需要修改或廢止相關的法律或命令之意。 （三）也有指向整部憲法之基礎的爭議。例如，自1991年政府宣告終 止動員戡亂臨時條款後，朝野雙方即長期陷入「制憲」與「修憲」的爭議之中，亦即對於憲法基礎正當性與合法性之爭。影響所及的，包括：「事實主權論」、「法理臺獨」、乃至於「制定基本法」的主張等論述，則與此一涵義多有直接或間接的關涉。 （四）最後，更有學者將「憲政」視作為是「憲政主義」（或稱「立憲 主義」、「憲治主義」）的代名詞。指的是「以客觀的法律或制 度設計，對政治權力施加規範或限制」之意。 三、何謂憲政主義？ 「憲政」一詞的概念界定，一如前述。唯其指涉的意涵，亦即憲政主義至少有下列四項：（中國論壇，1991b：22）（一）憲政主義就是法治政治，係指政府的活動不能依靠個人主觀的任意或擅自獨斷，而是必須依靠客觀的法律規範，此一法律規範所指的就是憲法。（二）憲政主義也是民意政治，亦即政府的決策必須直接或間接的根據被治者的意思，因此，人民應有權利依據直接民權（民主）的方式或依據代議制度的方式，來參與國家的統治作用，進而體現民主政治過程中治者與被治者相互為主體的功能。（三）憲政主義也是責任政治，所指的就是要能設計並建構一套用以監督治者「權責相符」的政治制度之意。

(9)

（四）憲政主義更是一種在於保障、尊重少數人權利的政治，亦即透過永久性的成文規定，以及較為困難的程序，以避免為暴民所操縱的政府擅自破壞政治社會的一種基本規則。承上所述，儘管憲政主義所描述的是一個複雜而深植於歷史經驗中的概念，但歸結而言，憲政主義有賴於下列三個重要條件因素的確立：（周陽山，1992：32-33）第一、憲法的內涵必須以保護人權、限制政府權力之行使為前提。第二、所有的法律必須不違反憲法的規定，並合於「法治」（rule of laws）原則，而不只是合乎「法制」（rule by laws）的原則，來加以行使法律。第三、政府必須要能依照憲法及法治原則，實行民主政治，定期選舉，反映真實的民意。職是之故，綜括憲法與憲政（或憲政主義）的概念釋義可知，兩者的關係可謂是一體的兩面。因為一個擁有憲法的國家，其實並不必然意味著會服膺於憲政主義的理念，此乃由於一個國家的政府如果不是一個真正實施民主、法治的有限政府，縱然該國家表面上擁有憲法，卻仍不具有任何憲政主義的精神所致（楊穎超、趙中麒編著， 2006：29-30）；甚至即便是一個國家在實際上儘管真正擁有一部標示為「憲法」的真正成文文件，而且在其中也有闡揚憲政主義有關的精神、規範政府權力分立的原則、以及保障人民基本權利與義務等重要的指涉面向，但並不表示此一國家就真正服膺了憲政主義，更遑論達到「民主政治」（democracy）的最終理想。抑有進者，對於憲法與憲政的進一步理解，基本上則可以透過下列三項的檢視標準來分別加以比較之：第一、憲法是一種價值理念的表達形式；至於憲政則是一套行動取向的具體表現。

(10)

第二、憲法是一種靜態的概念層次；憲政則是一套動態的作為組合。第三、憲法與憲政之間，基本上存在著理念檢驗的辯證關係。因為舉凡民主政治訴諸憲法實踐的過程，即可謂之為憲政；相對的，憲法未能被如實付諸實踐，則憲政有關的一切規定終究將形同具文。綜上所述，一言以蔽之，有憲法之名，未必即有憲政之實；而唯有憲法能被具體付諸實踐，才有真正的民主憲政可言。 四、何謂憲政教育？ 在此，所謂的「憲政教育」（constitutional education），意即透過 公民教育的途徑與方式，促使國民個人在實踐公民權利與義務時，能 夠具備並明瞭民主憲政運作的知識，從而願意養成崇法守紀的高尚德 行，以及學會參與政治生活所需能力的過程。 有鑒於此，公民所涉的憲政教育範疇，顯然並非僅是一種狹義且單純侷限在一般憲法或憲政知識的傳授，甚至是法政專業人員的一種養成教育而已；相對的，它係指一種廣義且內容涉及民主法治行動取向的培養，亦即對於公民或一般國民使之增進基本的民主法治知識，並加強憲法與人權意識及生活作為的一種落實教育（莊富源，2007：330）。

參、公民為什麼需要憲政教育？

作為一個現代公民何以需要憲政教育的養成？基本上，可以從公民資格（citizenship）有關的三大內涵面向來進一步加以詮釋之：（王錦雀，1998：302-306；莊富源，2007：134-138） 一、就公民知識（civil knowledge）面向而言 透過憲政教育的實施，可以提供公民生活所需的憲法常識，包括：國民主權、人民權義、政府體制、國民經濟、社會安全、教育文化、多元族群等概念的基礎認知，從而成為一個知識豐富、見聞廣博的公民（informed citizen）。

(11)

尤其是，一個健全的公民應該對於當下民主深化鞏固時期所需的憲政理念，更要有極為清楚之認識，諸如：自由和正義、公平程序、異議表示、法治、平等、分殊歧異等是。同時，對於一般性的權利與義務也要能有所瞭解，以自由權為例，公民如何在良心與宗教的自由，思想、意見和表達的自由，出版和其他傳播媒介的自由，和平集會的自由，以及結社的自由等議題的見解上，表現出更為理性、包容、多元和開放的認知態度，相信是現階段每一個公民不可或缺的知識能力才對（曾濟群，1996）。 二、就公民德行（civil virtues）面向而言 憲政教育作為公民資格的一種重要養成教育模式，特別是在公民的政治德行方面，例如：有能力辨別且尊重他人的權利，願意只要求他人付得起的代價，有能力評估公務人員的表現，以及願意投入公共事務的討論等是，皆有發揮培育國民成為公民社會一份子所需精神動員的力量與作用（林火旺，1995）。簡言之，透過憲政教育的實踐結果，將可以強化公民在重視人權，對社會善盡義務與責任，能公開討論和理性對話，以及具有多元民主開放的胸懷、自我批判與反省能力、公民意識、公共精神、關心他人和關懷社會等政治方面的德行。凡此，都是深化民主所不可或缺的公民德行。

三、就公民參與能力（civil participatory capabilities）面向而言

基本上，所謂「公民參與」，係指具有參與公民社會生活和政治活動的技能，而不只是以擁有參與的權利，以及參與的意願為已足，尤其必須具有參與的知識及能力。因此，公民如能透過憲政教育的涵育和陶冶，藉以增強公民參與的意願和能力，對於民主的公民社會是非常重要的。此乃由於民主的公民社會，凡事需要經由大家的參與以共同解決問題，而不像在專制的社會中，幾乎是由一人或由少數組成

(12)

設若每一個公民對於公眾的事務皆抱持冷漠的態度，則此種情形將比專制君主的專制更為嚴重（王錦雀，1998：304）。至於公民與憲政教育指涉的參與能力，主要係扣緊在實際的政治活動作為上，諸如投票之前，須對候選人要有所瞭解，包括其學識和品德與日後的公職是否相當；又如候選人提出的政見或主張是否有譁眾取寵的情形…等是（曾濟群，1996）。是故，憲政教育的落實，就成為公民參與是否成功的一項重要前提，因為憲政教育攸關公民本身的權益，也影響了他人的利益，甚至整體國家與社會的利益，而不容輕忽。

肆、憲政教育的理念內涵為何？

承上所述，憲政教育（constitutional education）一詞的意義，係為一種民主公民資格的傳遞過程（a process of democratic citizenship transmission），透過此一傳遞過程，旨在促使一般的公民不但能認知憲政主義與個人權利的適當關係，從而能有效參與民主的政治生活（董秀蘭，1998：267-268）。由此觀之，當論及憲政教育的有關內涵時，所涉的理念重點，則不外乎來自於「民主」（democracy）與「法治」（rule of laws）在公民教育（civic education）作為上被賦予的積極意義。 一、民主的教育意義 基本上，就一般人對「民主」（democracy）一詞的概念印象，它乃是一個令人喜愛而又容易使人迷惘的名詞。因為從古至今，乃至於從歐美到亞洲，「民主」所代表的意涵指涉，均有所差異，且各有不同的解讀與詮釋。首先，若從字源學的分析可以發現，其字首的demo 即是人民，而cracy即是統治；合而言之，就是由人民治理自己的意思。此乃由於英文的democracy，即是由希臘文demos和krateiv兩個字所組合而成的；換言之，demos就是「平民」的意思，而krateiv就是「支配」的意思。甚至於兩個字被合成為demokrateia，係在用以表示「人

(13)

民支配政治」之意，所以照字面的解析而言，就是所謂「平民統治」的意思（楊國賜，1983：620）。尤其是，若將此意涵運用在現今實際的民主政體中，吾人可以更精確地說，民主的實質所指的就是「多數人的統治」。不過，由多數統治的觀念則可以溯及古希臘亞里斯多德（Aristotle, B.C. 384~ B.C.322）的政治觀點，因為他曾以執政人數的多寡而進一步將政體分為君主（monocracy）、貴族（aristocracy）及民主政體（democracy）1_{（楊泰順、廖峰香等編，1990：5）；除此之} 外，當時的哲學家與政治家也以頗為直截了當的方式使用「民主」此一名詞，是故，伯理克利斯（Pericles, B.C.495~ B.C.429）即說：「我們之所以稱為民主，乃是因為政府掌握在多數人的手中，而非少數人手中。」而在近代以來的民主政治發展史上，則以美國總統林肯（Abraham Lincoln, 1809~1865）的名言：「民有、民治、民享的政體」（government of the people, by the people, for the people）最能呈現民主的意義與精神，由此可知，民主即是一種以強調人民自治的制度之謂（聶崇信、朱秀賢等譯；C. Cohen著， 1990：3）。

相對於前述的諸種說法，杜威（John Dewey, 1859~1952）則是進

一步在其《民主與教育》（Democracy and Education）一書中，對民主

的意涵表述另有一種較為不同的觀點，認為民主並非只是指涉政治的制度、政府的形式、民意代表的機構、以及選舉活動的方式…等等純粹形式上的特徵，而是應以民主的實質意義做為概念上的界定。於是他遂予以剴切指陳出：「一個民主的社會，不只是一種政府的形式；事實上，民主乃是一種集體生活的方式；更是一種相互交流經驗的方式。」（J. Dewey，1966：85；轉引自徐宗林，1991：117）而有關於對「民主」（democracy）一詞的釋義，目前在學界除仍顯現出缺乏一致公認的確切見解之外2_{；即便是歸納其中一些較常被提} 1 _{無獨有偶的，英國名政治學者布賴斯（James Bryce, 1838~1922）即曾以主權的歸屬為準} 據，認為：如果主權在君即為君主政治（monocracy）；主權在少數貴族，即為貴族政治

(14)

及的名詞語式用法，多少也因認知的前提不同而難免流於「各取所需而各抒其是」的現象。就以「大陸簡明英漢辭典」對於democracy的中文翻譯為例（1973：350），發現即有兩組互為混同的語式：一為「民主政體或民主制度、乃至民主政治」；另一為「民主主義或民主」3_。換言之，若針對此一前提來加以解讀，則democracy基本上含有兩種不同的意義，一是狹義的民主，係指某種政治體制的運作模式；另一則是廣義的民主，意指一種生活的方式與態度。其中，尤以廣義的民主所意味的生活方式與態度，涵義最為直接且深遠，因其所欲指涉的內涵，不僅是一套對民主價值、規範、制度的信念及行為習慣之組合，更是一套個人的言行舉止要能符合民主之要求、而團體的建立與運作 也要能符合民主之程序。是故，在此一概念界定下，民主的主要意 義，即是在於強調如何將這一套有關民主的行為習慣真正落實於生活 的各個領域中（廖添富、王錦雀，2000：40）。 2_{以大不列顛百科全書中，對「民主」（democracy）此一詞語的解釋為例，它至少包括了以下} 四種不同意義：亦即（1）由全體公民按多數裁決直接行使政治決定權的一種政府形式，通常稱之為「直接民主」（direct democracy）；（2）公民不是親自而是通過由他們選舉並向其負責的代表行使政治決定權的一種政府形式，稱之為「代議制或間接民主」（a parliamentary system or indirect democracy）；（3）在以保障全體公民享有某些個人或集體權利（如言論自由、信仰自由等）為目的之憲法約束範圍內，從而行使多數人權力的一種政府形式（通常也是一種代議制民主），稱之為「自由民主或立憲民主」（liberal or constitutional democracy）；（4）係指任何一種旨在縮小社會經濟差別（特別是由於私人財產分配不均而產生的社會經濟差別）的政治或社會體制（a political or social system）（大不列顛百科全書中文版，1987： 11之5）。另外，美國柏克萊加州大學（UC, Berkeley）知名政治學教授蘭尼（Austin Ranney）在其《眾人的管理》（Governing: An Introduction To Political Science ）一書中，也曾說：「民主（democracy）就是一種依照人民主權（popular sovereignty）、政治平等（political equality）、眾大諮詢（popular consultation）和多數統治（majority rule）等原則所組成的政體（political system）」（A. Ranney，1996：94），以此似可視為判定民主與否的工具性定義。 3_{事實上，有關democracy一詞的語式，在坊間也早已被簡化為如下的兩種意思：其一是、當它} 被直譯為「民主」時，大抵係用以指涉政治理念有關的一種生活方式及態度；其二是、當它被譯為「民主政治」時，則是在突顯指涉一種政治體制的建構模式，甚至如再由此引申至應用的層面而言，係指「一種社會管理體制，而在該體制中的社會成員大體上皆能直接或間接參與影響全體成員的決策。」（楊泰順、廖峰香，1990：7）因此，吾人日常習稱的「民主政治」，或許可以將之簡單解讀為：亦即「經由全民參與模式而以民主的生活方式與態度，對社會資源做權威性價值分配的過程」之意，蓋民主既是一種生活的方式與態度，而政治（politics）則是為落實此一生活方式與態度的重要運作模式（莊富源，2004：90-91）。由此觀之，設若循此一說法，當可一目瞭然「民主」與「政治」，兩者彼此之間所可能存在著一種密切的互動關係（莊富源，2007：298）。

(15)

抑有進者，一旦將民主引申並視為一種「生活方式與態度」時，毋庸置疑的，民主的行為及其習慣之累積將會因而形成一種民主的政治文化；然而，在此一政治文化中的人們除必須具備一些特有的思想與性格之外；對於政治文化的傳遞與民主人格的培育，勢必也要能經由教育的奠基與推動，方得以克竟其功。質言之，透過教育陶冶社會成員民主的性格、態度、思想行為與習慣，既可以幫助適應社會的生活，又可以促使政治文化獲得傳承；換言之，教育非但可以培養民主社會中的成員，也可以再生民主社會的生命，而更有助於民主的推行。由此可知，民主與教育之間確實存在著一種共構共生的緊密互動關係（徐宗林，1991：124-126）。至於民主的教育意義，首重的乃是一種公民理性的培養與運用，尤其是在於如何為民眾提供充分的訊息，並協助他們發展思考、運用訊息及協商的能力，藉以提高人民的有效參與，從而促進民主憲政制度的運行之謂（楊泰順、廖峰香等編，1990：74-78）。 二、法治的教育意義 「法治」在今日民主多元的社會中，重要性顯然已居於關鍵地位。唯「法治」一詞，至今說法及界定仍屬紛雜，而莫衷一是4_{。茲臚列坊間} 對於一些有關「法治」（rule of laws）涵義較具代表性的見解如下：（一）就大不列顛百科全書（Encyclopedia Britannica）的解釋而言依據其中〈憲法性法律〉（constitutional law）、〈公民的權利與自由〉（civil rights and civil liberty）、以及〈司法程序〉（juridical process or due process）等有關條目所記載的，綜合歸納「法治」的內涵要義有三：（大不列顛百科全書中文版，1987：16之154）

4_{譬如，「法治」一詞，在大陸法系國家係以德文}_{rechtsstaat （意即「法治國家」）稱之；而英} 美法系上雖無大陸法系國家「法治國」之詞，但其rule of laws （法治），或supremacy of laws （法律至上），與法治國則有相同之理念，卻只因歷史背景的不同，而有不同的特質。因

(16)

1. 它係用以指涉憲法性法律（constitutional law）之意：亦即憲法係一切法律的法源所在，也是一切制度的基本法（basic law）。因此，舉凡政府的組織架構、權責區分，法律的解釋，以及個人的權利和地位，皆應規定於其中，並加以恪遵不渝。

2. 它係用以指涉確保公民的權利與自由（civil rights and civil liberty）之意：包括積極和消極的權利，前者即政府所應履行的義務，如提供經濟、社會援助等是；後者則是指為免於政府和私人的侵害，如參政權、財產權、人身自由等的保障等皆屬之。 3. 它係用以指涉必須合乎司法程序（juridical process or due process）

之意：蓋司法程序乃是一個或數個具有權威的人，能夠依據先前大家業已同意的規範或法律，對於一組紛爭的過程和角色之間的關係作決定之謂。由此，司法程序即是一種解決紛爭的方法。（二）就英國憲法學者狄西（Albert Venn Dicey, 1835~1922）的詮釋而言5

狄氏在其《憲法研究導論》（Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 1885）一書中的定義，認為法治（rule of laws）的基本

意涵有三：第一，強調政府獨占性權力、特權，以及廣泛的裁量權的被排除，而被代之以普通法（regular law）的絕對優越或支配。第二，主張法律之前，人人平等。第三，憲法乃是本國普通法所形成的結果。凡此，被後來的學者進一步引申認為，對於rule of laws的政治原則應多於法律原則，並應加強法律運作的內容和適用，而非僅僅是法律和制度本身的描述而已。是故，rule of laws的適用之所以必須依據法律的觀點，基本上也可被視為是一種自由和民主的原則表現（周陽山， 1992：32-33）。 5_{狄西（ A l b e r t V e n n D i c e y , 1 8 3 5 ~ 1 9 2 2 ），英國法學家，以研究憲法著稱，著有《憲} 法研究導論》（Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 1885）等書。狄氏畢業於牛津大學，曾執業律師，並在1882年擔任英國法講座教授，其憲法著作迄今仍受到學界的重

(17)

（三）就日本憲法學者雄川一郎的觀點而言法治所要求的重點，基本上有二： 1 . 所有國家的行為都應以法律為基礎，亦即「合法性」（legality）。 2.所有國家行為之是否符合合法性的要求，則應由獨立之法院審查（轉引自吳德美，1983）。此一觀點，主要係著眼於國家一切職權行為的行使，皆必須要能依法行政，而後才能取得合法性，並責成人民的信賴與服從。（四）就國內立法學學者曾濟群教授的看法而言法治的正確解釋應該是，治者與被治者一是皆以法為標準，而不應只強調統治者的政治責任，以致忽略了被治者的行為也須合乎法律規定的責任。所以，在此一意義下，「法治」一詞則顯然包含了三個重要的概念：亦即如有糾紛必須遵循法律的途徑，並聽候法院的裁決；人民必須尊重和信賴法院的裁判；法治的最終目的乃是社會的和平與秩序的維持（轉引自吳德美，1983）。（五）就吳德美在〈現階段我國法治教育之研究〉一文中，對「法治」（rule of laws）所歸納出的四個主要指涉意涵而言 1.係指人民的一種守法的觀念，包括法律的制定。 2.係指對人民權利和自由所施以的保障及內容，包括消極與積極的權利。 3.意指一種「依法行政」（administration by laws）的原則6_，包括政治方面的法定職權及其責任。 4.指為「依法審判」（judgment by laws）的精神體現，包括訴訟程序等皆是（吳德美，1983）。

6_{「依法行政」（administration according to laws）一詞，基本上有三種不同的解釋：一是，就} 極嚴格的解釋而言，係指一切的行政行為，皆需依據法律之意。二是，就狹義的解釋而言，係指行政機關限制人民權利，或使人民負擔義務時，必須要有法律的依據；至於其餘的行為，則可以聽由行政機關自由決定。三是，就廣義的解釋而言，則是指在不違反法律的範圍

(18)

（六）最後，就公民教育學者張秀雄教授所提的說法而言「法治」一詞，即是在為保障人民的權利與自由的同時，責成政府一切政務的推行，必須要能以法律為依據；而此一法律乃是由立法機關，依法律程序，並經人民的共同同意所制定，且為人民所願意共同信守之意（張秀雄，1993：15）。從以上各家的界說可知，所謂的「法治」（rule of laws），簡言之，就是「依法而治」的意思7_{。亦即有關人民一切權利、義務的法} 律，係經由民意以理性的方式來加以表達、溝通、彙整，並按一定的程序制定而成。至於人民的一切政治行為是否符合法律之要求，則一概由獨立之司法機關依據法律予以評判，任何人都應受同一法律的相同保障或處罰之謂（楊日旭，1985：153）。由此觀之，「法治」或「依法而治」（rule of laws）固然不同於「人治」（rule by persons），但它也不同於「以法制人」（rule by laws）。是故，設若相較於有關英文的中文翻譯，則不難發現彼此仍有其意涵上的差別。因為「依法而治」的rule of laws的“ of ”字，意指法律係以人民為其「主體」（subject），而被用於保障人權，扶正人民的偏差行為；而「以法制人」的rule by laws的“ by ”字，卻稍帶些許法律乃是在人民之「上」或「旁邊」的意味，此乃由於世上多的是一些暴君、獨裁者和酷吏，而且常拿出一些「惡法」來壓制或壓迫善良的百姓。明乎此，吾人只要論及「依法而治」時，基本上，其名詞概念涵義所要強調的，係指施法對象都應及於治者與被治者，因為它不但講求「合法性」（legality），更加主張「正當性」（legitimacy）；至於「以法制人」時，則施法對象卻僅及於被治者，並只強調程序的「完全合法」與否，卻不問法律本身深層結構中的「正當性」（黃炳煌， 1991：598）。 7_{有關rule of laws一詞的中文翻譯，一般的習慣係以「法治」通稱之；然如就其意涵而言，除有} 被解讀為「依法而治」的意思之外，另有被詮釋為「法律主治」之意，而國內學界亦大多以此兩者說法居多，並以之與rule by laws的「以法制人」有所區別（紀俊臣，1996：12）。

(19)

綜上所述可知，舉凡一個民主法治的國家，人民的權利固然是由法律加以保障，而人民對國家的義務也是由法律加以規定之外，政府的施政也必須以法律為準繩。因此，政府非依法律，不得逕自限制或賦予人民權利，或使人民負擔義務，人民與人民，乃至於人民與國家的爭訟，皆由法官依據法律審理裁判，此種一切施政作為都以法律為依歸的情形，是謂之「法治」的教育意義（林金朝，1998：153）。 三、民主與法治的關係 事實上，民主與法治之間，在公民教育的概念論述上，即具有一種因果連鎖的重合關係，此乃由於民主是法治的基礎和目的；而法治則是民主的條件與作用。前者，在於強調人民的生活安定，社會的經濟成長，國家的政治發展，宜應透過政治社會化的公民教育途徑，藉以強化民主生活的意識形態，方能逐漸建立法治觀念的社會結構；一旦法治觀念穩固，民主精神得以生根，則任何反民主的暴力傾向將不會為該社會所接受，從而造就出一個較為安定的民主憲政體制。至於後者，在於突顯民主不能沒有法治的支持，因為民主政治的基本精神和原則要貫徹，則必須要有一套可以充分反映社會正義、人民好惡、以及促使實現依法行政與和平改革的法律制度；是故，在此一前提下，顯然必先有法治，然後才有民主之可能。尤有進者，除上述的連鎖重合關係之外，民主與法治尚有一個一體兩面的關係，亦即法治通常為政府所運用，而民主則為人民所渴求；因此，如何整合二者的關係，使其適度而不流於偏頗，則以訴諸政府要能依法行政，而人民也要能依法參與的強力作為，應不失為一種有效的途徑（莊富源，2007：294；紀俊臣，1996：13-19；張秀雄， 1993：16）。儘管如此，但在臺灣政治發展頻頻出現M型化對立現象的今天，如何基於民主與法治在公民教育意義上的連鎖重合關係，從而建構一個既理想完善，又能符合當前民主深化所需的憲政教育理念內涵，將

(20)

的各級教育機構為落實現代化公民教育過程中，一種責無旁貸的工作使命。

伍、學校應如何加強憲政教育？

為能適應當前社會快速變遷的需要，並進一步發揮公民教育的功能，學校在加強憲政教育的規劃與設計上，可以就治標與治本等兩方面的作法著手進行：（莊富源，2007：338-342；鄧毓浩，2004：111-114；1998：224-227；楊國賜，1991：195-200） 一、治標方面 （一）配合課程進度，設計適合的法政課程以2000年即已開始實施的「國民中小學九年一貫制課程」為例，它係在打破過去以學科知識為本位的傳統作法，而改以培養學生具有「基本能力」（basic capacity）8的教學，並以學習領域來取代學科類別。因此，在此一前提下，經由統整「公民與道德」、「歷史」與「地理」合併而成的「社會學習領域」，顯然對於憲政教育與法律專題等有關的教學活動，宜配合課程分段能力進度的需要而予以整體規劃設計。除此之外，在規劃課程大綱時，也須盡可能協同其它相關學習領域的教學活動，在不同年級，優先安排及設計法政教學的課程主題。至於高中職學校的法政課程教學，長久以來制式的課程結構係採人文學科及社會科學領域的「理論組織法」之故。因此，在課程標準有關的教材綱目上，皆列有「政治與民主」、「道德與法律規範」、「現代社會與法律」、以及「民主政治與經濟」等單元。以 2007年教育部修訂的普通高級中學「公民與社會」課程綱要為例，其中與憲政教育相關的主題，舉其犖犖大端者，即包括有：「國家的形成與目的」、「民主政治與憲政主義」、「政府的體制」、「政府的 8_{此「基本能力」（basic capacity）包括：瞭解自我與發展潛能，欣賞、表現與創新，生涯規劃} 與終身學習，表達、溝通與分享，尊重、關懷與團隊合作，文化學習與國際瞭解，規劃、組織與實踐，運用科技與資訊，主動探索與研究，及獨立思考與解決問題等十大項（國民中小學九年一貫課程暫行綱要，2001：7-8）。

(21)

運作」、「政治意志形成的團體」、「人民的參政權」、「法律的基本理念與架構」、「憲法與人權」、「行政法與生活」、「民法與生活」、「刑法與生活」、以及「紛爭解決機制」等是，並配合一些公民活動的設計，從而構成一個完整的法政課程架構。（二）充實教材內容，運用各種的教學方法在設計「憲政教育」的教學時，首先必須要能依據教學對象的需要與程度，把握教學目標，裨益選擇合適的教學方法。此乃由於憲政教育的課程內容，係涉及政治、經濟、社會、文化、法律、道德等人文學科與社會科學的範疇。因此，在選擇教材和實施教學時，如能顧及學生的需要與能力，就能容易引發學習的動機和興趣；同時，在教學方法的運用上，尤應增加討論的時間，藉以協助學生瞭解社會事實，增進其成熟的批判思考及解決問題的能力，才是更為根本的改進教學途徑。（三）強化教學媒體，發揮並提高教學效果現代法政課程的教學，必須講求有效教學方法和有效運用教學媒體，期能增進師生的溝通，藉以發揮並提高教學的效果。其中的具體作法，包括：設立憲政教育的專科教室，充實教學設備；有效充分使用視聽器材輔助教學，諸如影片、幻燈、錄音、錄影、圖片、掛圖… 等等，以提高教學效果；有效結合社會資源，邀請學者專家及社會名流到校演講，鼓勵學生組織法政性社團，並予以適當指導。凡此，均可視為「協同教學」（team teaching）9_之運用。（四）推廣教育活動，活絡寓教於樂的方式推廣憲政教育不僅要設置制式的法政課程，且要透過一些相關的教育活動，以發揮潛在課程的功能。目前各級學校的憲政教育活動，皆在學務單位的統籌下，舉辦成長營、訓練營、法律劇場、辯論比賽、自治選舉等，而有其一定的成效；惟為擴大教育成果，可酌情擴

(22)

大活動的範圍及活動的主題，力求活動的趣味化、活潑化及多樣化。凡此，皆可促使學生達到角色互換、角色扮演等的表現方式，並經由設身處地體會角色的立場，進而瞭解法政課程的內涵，體認民主法治的真諦所在。（五）實施隨機教學，講求有效的溝通技巧法政課程的教學並不是只侷限於正式課程的制式教學，而是應針對青少年學生較常發生的校園事件，及社會的重大事件，學校或教師皆可跳越學科領域適時實施憲政教育的隨機教學。同時，從事憲政教育的教師個人，也應講求運用各種有效的溝通技巧，以消除溝通的障礙，啟發學生的邏輯思辨及批判的能力，而不可過分應用和依賴講述法，方能使民主法治的教學獲致預期的效果。 二、治本方面 （一）消弭本位主義心態的作祟學校憲政教育基本上係以全體師生為對象，今日的憲政教育常為人所誤導，如不是教授公民科教師的責任，就是學務、訓導工作者的業務，或是導師所該做的事，至於其他專任教師只要把本身的專業課程教好即可，學生的好壞與我無關，此種本位主義的心態，往往成為推展憲政教育的最大障礙。因此，今後有關消弭本位主義心態作祟的努力方向有二：第一、在於強化教師的心理建設。蓋教師之責任，非僅在授業，其實授業之外，尚有傳道、解惑的職責，亦即要能為經師，尚得為人師；與此同時，教師本身的言行往往是學生的學習榜樣。為此，更要具備正確的民主法治理念及修養，方可使學生信服。第二、要能建立憲政教育的環境。憲政教育本身就是一種生活實踐的教育，也是一種價值證成的教育，因其能將民主法治的理念融合成為一種生活的方式及態度；同時，憲政教育更是一種社會學習領域的教育，它既是一種社會科學的教育，也是一種人文學科的教育，而

(23)

也唯有從尊重人性尊嚴，維護基本人權的立場出發，校園民主法治化的共識，方有磐石鞏固之可能。（二）善用價值澄清的教學模式憲政教育本是人權教育的一環，因此，從事民主法治常識的教學過程中宜避免教條灌輸與觀念的強迫接受；相對的，可善用價值澄清的教學模式，從而培養青少年具有批判思考能力，俾使處於多元價值的現今社會，一旦遭遇問題，能勇於面對問題，學習解決問題。此乃由於時下的學生只知不斷爭取學生自主及學生權，卻鮮少體認自由並非漫無限制的事實，因而價值澄清旨在導正學生知所爭取法治範圍內的自由及權利；也唯有經由價值澄清（values clarification）10_{、道德認知}

（moral cognition）11_{及議題中心（issues-centered）}12_{等的教學模式，去}

思考判斷，再經由選擇、診視的過程之後，付之行動，如此一來，民主社會中的尊重他人、平等平權、容忍差異、理性溝通、群己關係、

10_{所謂「價值澄清」的教學模式（the teaching model of values clarification），係一種發源於美國} 民主社會的教學方法，它強調學生自主學習的過程，教師採用澄清問題的方式，藉以幫助學生檢視自己的價值觀念，從而建立起自我的價值，裨益做為行為實踐的準則；同時，它也特別強調在價值形成的過程中，價值教學不應該是灌輸或教導現成的價值觀念，而是應該經過「選擇（choosing）、診視（prizing）與行動（acting）」等的步驟，引導個人察覺自己的信念、情感及行為，以培養其澄清自己價值觀的能力，進而能夠獨立、自主的適應社會生活。因此，價值澄清的教學模式合乎下列三種精神：其一、合乎民主精神，承認人人都有選擇的權利；其二、合乎人文精神，承認人人都有選擇的能力；其三、尊重個人的精神，認為價值之存在，純屬個人一己之事（黃建一，1996：1；洪若和，1990：13；張秀雄，2001：38）。 11_{所謂「道德認知」的教學模式（the teaching model of moral cognition），就是以討論式教學} 法來進行有關道德題材的教學，而為使討論生動有趣，通常會以兩難（dilemma）問題為題材，尤其是以故事的型態提示學生，目的就是要促使學生站在故事主角的立場，為自己所可能採取的想法或行動，提出最恰當的說明，進而使之能知其所以然，以及從中獲得道德的理念，並肯定道德的價值；至於在道德認知的形塑過程中，也必須要能輔之以道德的實踐，裨益形成高尚的品格。是以，道德認知與道德實踐二者，實為一體的兩面，不可有所偏廢。基本上，此種教學模式可以應用於各種科目的教學，舉凡與道德相關的題材，不論是當前的社會議題，或是歷史的材料，皆可適用（單文經，1996：29、39；張秀雄，2001：38）。 12 _{所謂「議題中心」的教學模式（the teaching model of issues-centered），係指以持續性的社會爭}

議問題做為課程核心，教師綜合政治、經濟、社會、法律及其他相關學科知識，運用多樣的教學方法，將議題的正反不同觀點同時呈現的一種教學模式；目的主要是在探討目前尚未有解答的持續性社會問題，藉以強調自由、平等、權利、義務及社會正義的價值，期望促使社會進步。它有別於內容本位的課程設計，重視學科的整合，強調過程甚於方法，是一種動態

(24)

乃至於自制自省等基本素養，方能在憲政教育的價值教學中被加以體現與實踐出來。（三）建立民主法治的輔導網絡由於政府多年來的努力，目前關心民主法治及防治青少年犯罪的輔導機構，日益增多，其中屬於政府部門的內政部（如刑事警察局、各縣市警察局的少年隊）、教育部、法務部、青年輔導委員會；屬於民間社團的有救國團、天主教福利會、富邦文教基金會、現代婦女基金會等等；除此之外，尚有各大專院校的法律服務社等。凡此，皆可提供及規劃為跨部會、跨社團、跨宗教且具整合性的民主法治及輔導網絡，形成有效防治犯罪的體系，藉以健全憲政教育的教學資源13_。（四）落實民主生活的守法習慣憲政教育的目的即是在於培養守法的公民，因為守法不僅是一種觀念，更重要的，它是一種習慣、一種行為，而必須將之落實在日常的生活中，成為民主生活的一部分。但在今天的社會，有些人會存有偏差的想法，認為不守法者即是佔便宜，而守法者往往會吃虧，因此，設若人人都有此種想法，社會即無秩序可言。是故，在憲政教育上，首先應該澄清的觀念即是：守法乃是為了使大眾都更好，不是怕受罰而守法（鄧毓浩，1998：228-229）。 13_{以法治教育為例，自1997年1月起，教育部與法務部即曾共同推出《加強學校法治教育計} 畫》；亦曾連續數年舉辦法律大會考，同時在《加強法治教育計畫》下，又訂有《中小學辦理法治教育要點》、《鼓勵大學法律系（所）師生參與高級中等學校及社區法治教育計畫》及《教育部補助大學法律系（所）辦理中小學及社區法治教育實施原則》等辦法。法務部為推動法治教育宣講，亦先後就（1）法官、檢察官及觀護人、（2）律師、（3）法律系教授等三類專業人員徵詢參與法治教育之意願，而區分為「法律巡迴宣講團」、「律師」、及「法律系教授」三類名單，並在1998年1月合稱為「法治教育服務團」，並訂定《法治教育服務團工作要項》，以利推展法治教育（黃旭田，2003：39-40）。儘管洋洋灑灑的各項計畫乍看之下，似乎頗為熱鬧，但政府與民間社團合作推展法治教育許多年下來，教育活動中最為重要的師資、教材、教法，迄今似乎未能加以有效地整合在一起，設若僅僅循由個別的律師、法官或是學界進行法治教育此種零散宣講方式，恐將仍無法建立任何有系統的法治教育（莊富源，2007：342）。

(25)

總而言之，上述所論學校加強憲政教育的各項看法，儘管有治標或治本之分，但無論是課程設計、教材內容、教學媒體、活動推廣、教學方法、乃至於心態的調整、模式的運用、網絡的建立、以及習慣的養成等方面的論述與建議，貴在能從各級教育機制中的每一個人做起，群策群力而即知即行，始能克竟有功。

陸、結語

憲政教育，旨在體現「民主」與「法治」的理念，蓋民主與法治本是一體之二面，更是實行民主政治的主重要憑藉所在。當前我國的民主憲政雖已邁入深化鞏固的進程中，然而與之配套的民主法治基礎卻仍相當薄弱，所以加強民主法治建設的憲政教育，遂成為當前的首要之務。此乃由於透過憲政教育的實施作為，一方面可以使公民對民主有正確的基本認識，幫助公民養成民主生活所需的方式及態度，並知所尊重國家的憲政體制；另一方面則藉由法治知識之學習，培養公民的法治德行，從而能明辨群己關係與人我的界限，知道權利與義務也是一事之兩面。凡此，將是今後我國整體公民教育所應多加著墨的重點。

(26)

參考文獻

大不列顛百科全書編輯委員會主編（1987）。大不列顛百科全書（1-17 冊）。臺北：丹青圖書有限公司。 大陸書店辭典編輯部（1973）。大陸簡明英漢辭典。臺北：大陸書店。 中國論壇編輯委員會主編（1991a）。憲政改革備忘錄〈中〉。中國論 壇，總號：366，8-37。 中國論壇編輯委員會主編（1991b）。憲政改革備忘錄〈中〉。中國論 壇，31（7）總號：367，20-51。 王錦雀（1998）。從檢視國中「公民與道德」教科書內容談民主內 涵之建構。公民訓育學報，7，295-240。 吳清山、林天祐（2003）。教育小辭典。臺北：五南圖書出版公司。 吳德美（1983）。現階段我國法治教育之研究。東方雜誌，17（4），43-8。 林火旺（1995）。自由社會主義與公民道德。哲學與文化，22（12），107-108。 林金朝（1998）。從法學觀點探討公民對法律應有的認識與素養。 公民訓育學報，7，153-170。 林紀東（1976）。〈依法行政〉條目。載於張金鑑（主編），雲五社 會科學大辭典（第七冊）─行政學。臺北：臺灣商務印書館。 林嘉誠、朱浤源編著（1990）。政治學辭典。臺北：五南圖書出版公司。 周陽山（1993）。民權主義與中華民國憲法。於胡佛等著：中華民國憲 法與立國精神，461-612。臺北：三民書局。 周陽山（1992）。學術與政治的對話─憲政與民主。臺北：正中書局。 紀俊臣（1996）。民主．法治與教育。臺北：時英出版社。 徐宗林（1991）。杜威論民主與教育。載於中國教育學會（主編）， 民主法治與教育，115-128。臺北：臺灣書店。 洪若和（1990）。價值澄清團體在國小團體輔導上的應用研究。高雄： 高雄復文圖書出版社。

(27)

教育部編印（2001）。國民中小學九年一貫課程暫行綱要。臺北：教育部。 張秀雄（2003）。議題中心課程模式在九年一貫課程「社會學習領 域」的應用。公民訓育學報，14，15-35。 張秀雄（2001）。我國實施價值教育的經驗與挑戰。公民訓育學報， 10，29-45。 張秀雄（1993）。民主法治教育之研究。臺北：師大書苑。 莊富源（2007）。轉變中的學校公民教育。高雄：高雄復文圖書出版社。 莊富源（2004）。民主與社會要義。彰化：作者自印。 單文經（1996）。道德討論教學法。載於黃政傑（主編），道德與社 會科教學法，29-48。臺北：師大書苑。 曾濟群（1996）。談國中公民與道德科新課程─公民科教育的趨勢。 國立編譯館通訊，9（4），48-54。 黃旭田（2003）。臺灣地區中小學法治教育之現況與展望。律師雜誌， 281，39-40。 黃建一（1991）。我國國民小學價值教學之研究。高雄：高雄復文圖 書出版社。黃炳煌（1991）。民主、法治教育與課程設計。載於中國教育學 會（主編），民主法治與教育，595-610。臺北：臺灣書店。 楊日旭（1985）。公民教育的政治學基礎。載於史振鼎（主編）， 公民教育之問題與對策（上冊）一書，142-156。臺北：臺灣省教 育會。 楊泰順、廖峰香等編（1990）。民主與社會。臺北：國立空中大學。 楊國賜（1991）。法治教育之實施策略。載於中國教育學會（主編）， 民主法治與教育，189-202。臺北：臺灣書店。 楊國賜（1983）。如何加強民主教育。載於國立臺灣師範大學（主編）， 明日的公民教育，619-639。臺北：幼獅文化事業公司。

(28)

楊穎超、趙中麒編著（2006）。七次修憲後中華民國憲法Q&A。臺 北：風雲論壇有限公司。 董秀蘭（1998）。政治教育的抉擇─為什麼？教什麼？。公民訓育學 報，7，255-272。 廖添富、王錦雀（2000）。從民主教育觀點談「社會學習領域」統 整課程之設計理念。公民訓育學報，9，35-62。 劉美慧（1998）。議題中心教學法在公民教育之應用。邁向二十一世 紀的公民教育：學術研討會論文。臺北：臺灣師範大學公民訓育 學系。鄧毓浩（2004）。人權教育融入社會學習領域教學設計。載於公民與道德教育學會（主編）：人權教育理念與教學設計，97-156。臺北：公民與道德教育學會。 鄧毓浩（1998）。論青少年法治教育。公民訓育學報，7，221-232。 聶崇信、朱秀賢等譯；Cohen, Carl原著（1990）。民主概論（Democracy）。

臺北：臺灣商務印書館。

羅志淵主編（1978）。雲五社會科學大辭典（第三冊）─政治學。臺北 ：臺灣商務印書館。

Dewey, John.(1966). Democracy and Education, New York: The Free Press, Coller-Macmillan Limited.

Ranney, Austin.(1996). Governing: An Introduction to Political Science, New Jersey: Prentice-Hall, Inc.