行政院國家科學委員會
八十九年度專題研究計畫
我國電業自由化方案與電業法修正草案之研究
A Study of Electr icity Liber alization Plan and
The Dr aft of Electr icity Act Amendment in Taiwan
計畫編號：NSC 89-2416-H-110-051
執行期限：89 年 8 月 1 日至 90 年 7 月 31 日
主持人：張玉山教授 國立中山大學管理學術研究中心
中文摘要 隨著資本主義的深化與數位科技的進 步，公用事業的自由化已成為晚近國際間 的趨勢，以期透過解除市場參進管制與管 制手段、機構上的革新，導入競爭機制、 增進產業效率，進而提升國家整體競爭 力。電力事業多被視為典型的公用事業， 而電力事業之解除管制亦屬前揭自由化趨 勢下一個重要的領域。我國從民國八十四 年提出第一次電業法修正草案後，社會各 節便對此議題多有探討。由於電力事業之 變革涉及整體產業結構的調整與利益的重 分配，因此截至今日攸關電力市場基本規 範的電業法修正草案遲遲無法完成立法， 甚至連行政院版之草案均出現極大的調 整。準此，本研究遂以民國八十八年行政 院版電業法修正草案為對象，提出立法之 檢討與建議。在結論中，我們提出以下幾 項建議：一、電力產業結構應朝垂直重整 的方向前進；二、民營化後台電公司之監 督管理制度應盡速予以法制化；三、應重 新定位主管機關及其應有之職權以及四、 除了開放市場參進限制外，尚須建立電力 市場競爭秩序之規範與不同主管機關間的 分工聯繫制度。 關鍵詞：電力事業、自由化、電業法 Abstr actDue to its industrial characteristics, the power industry is always considered as one of the stereotype of public utilities. However, with the development of capitalism and digital technical, liberalization and de-regulation of the power industry became a worldwide trend. In Taiwan, liberalization of the electricity industry is also one of the paramount economic policies lately. Nevertheless, the re-structuring of power market involves not only “structure reform” itself but also the re-distribution of interest, thus making the situation complicate, and delayed the amendment of the Electricity Act (EA) as well. Thus, in this project we intended to discuss on the merits and demerits of the current EA amendment draft. As conclusions, we made the following suggestions for further legislative consideration: 1. The power market should be liberalized and unbundled vertically. 2. The management and regulation scheme of the once-State-Owned dominant carrier should be formalized. 3. New regulation agent should be established and new enforcement tools be assigned. 4. The coordination and division of jurisdiction between competition and regulation
administration for the power market should be, and the between different agents should be planned ahead.
Keywor ds: Electricity Industry, Liberalization, Electricity Act
一、前言 在經濟自由化、公營事業民營化以及 數位科技的進步等主客觀情勢的發展下， 傳統上電力事業等於公營事業整合獨占的 思考模式開始受到顛覆，電力事業的業務 切割、產業結構重整（structure reform）、 民 營 化 、 自 由 化 等 管 制 鬆 綁 措 施 （deregulation）成為世界各國普遍的發展 趨勢，我國亦然；此觀諸民國 85 年第四次 修正之能源政策、同年 12 月所舉行的「國 家發展會議」以及民國 87 年 5 月所舉行的 「全國能源會議」所做成之加速電力事業 自由化與民營化之結論可明。其中「全國 能源會議」之結論建議，已經行政院於民 國 87 年 6 月 11 日第 2585 次院會中決議通 過為我國現階段能源政策行動方針。在具 體行動方面，為提供電業自由化法律基 礎，第二次電業法修正草案已經行政院於 民國 88 年 12 月 16 日第二六六０次會議審 議通過，送立法院審議中。 觀諸電力事業自由化的意涵，除了公 營電力事業的民營化外，主要的改變在於 透過業務分類切割（unbundling），將不具 有獨占性質之部門（如發電業）解除市場 進入限制（deregulation）並導入競爭機制， 逐步的將電能視為一種能夠自由競爭交易 的商品，進而將自然獨占部門的影響範 圍，限縮在核心無法切割的範圍內（如輸 配電業）。其預期的結果，一方面透過產業 分割後自由競爭的機制使得產業效率普遍 獲得提昇，社會大眾亦可在合理的價格 下，享受到高品質的服務；而未來政府所 扮演的角色，則將由現行的產業所有及經 營者（owner and operator）。然而在開放進 入管制後，如何確保民營電力事業能以合 理的價格提供穩定充分服務的前提下，管 理眾多具有競爭關係又以追求自身最大利 益為出發點的民營電力事業，成為現階段 需要嚴肅面對的課題；基於電力事業的網 路產業特質，在自由化後其產業結構往往 產生著競爭部門與自然獨占部門混合併存 的情形，如競爭的發電業必須仰賴與獨占 的輸電業的互聯（interconnection）方能將 電能傳輸至用戶端，且電業具有高度的民 生必須性，因此國家為保障公共利益之實 現，遂負有重新思考電力事業管制架構 （re-regulation）的義務，俾使在電力事業 實施自由化政策後，能夠繼續維持其所提 供之供給或服務的穩定性與親近性（合理 價格與普遍供應）。面對電力自由化政策尚 懸而未決的此刻，本研究期望透過整體自 由化政策之取向與電業法修正草案之探 討，以「事前」的角度分析電力自由化政 策的規劃與法律架構。 二、電力自由化之一般原則 對於類似電力之產業在實施自由化的 過程中，首先即須建立可資依循的一般性 指導原則。以最早實施電力自由化之英國 為例，其於 1988 年所公佈之「電力民營化 白 皮 書 」（ The White Paper Privatizing
Electricity）中，就曾列出以下六點原則作 為電力民營化與自由化政策及法律架構修 正)之立法取向：一、關於電力供應之決策 應由市場需求來作為依據。二、自由競爭 機制是消費者權益之最佳保障。三、在規 劃經濟管制時應針對自然獨占力量仍然存 在之領域中促進自由競爭、監督價格以及 保障消費者權益。四、供電之安全與穩定 必須加以維持。五、消費者所應享有的不 僅是消極的權利維護，更應積極的賦予其
新的權利。六、應賦予所有電力事業之從 業者與其未來有直接的利害關係、有新的 事業機會以及在不受國家干預下自由從事 於管理經營之權。至於如何落實電力自由 化政策，又可分為以下幾種方式： （一）輸電網路之開放通聯 在探討電力這種網路產業時，其自由 化解除競爭限制的主要關鍵，在於如何排 除輸電網路的「瓶頸性獨占」（bottle neck monopoly ） 或 是 所 謂 「 關 鍵 設 施 獨 占 」 （essential facilities monopoly）。蓋基於輸 電網路在電業中的樞紐性質，若其之所有 權仍然屬於特定事業，則其他必須使用該 網路之事業在一定條件下將受其限制，進 而可能影響潛在競爭對手進入市場的意 願。對此一問題，若參照美國聯邦最高法 院 在 MCI Comm. Corp. v. American
Telephone &Telegraph Co. 一案中所豎立的
「 關 鍵 設 施 原 則 」（ doctrine of essential facilities），提供了一個解決之道。美國聯 邦最高法院認為，基於有效促進競爭的角 度，在該當於以下之要件時即屬違反競爭 法之行為： 1. 特定事業對於涉及該產業之競爭的關鍵 設施具有控制權；2. 在實際且合理的情況 下，該特定事業之競爭者無法複製該設 施；3. 客觀上開放該設施之共享具可行性 （feasibility）；4. 該特定事業有拒絕競爭者 使用關鍵設施之行為。 對我國電業而言，此一關鍵設施當屬 輸電網路，且現有之獨占公營業者在「私 法組織之行政機關」的性質下，縱使其具 有輸電網路之所有權，亦應開放其輸電網 路供新進業者併聯輸送。 （二）產業結構之重整 產業結構重整係一種較輸電網路之開 放通更為徹底的解構，其核心精神在於進 一步根本透過產業分工上所有權或控制權 的分割移轉，來防止優勢業者行使獨占力 量的可能。一般而言，電力產業切割重整 的方式有二，一為輸電網路與非網路部門 的垂直重整，二是分區性的分割重整。 三、現行電業法修正草案之立法方向 最新版（民國 88 年提出）之電業法修 正草案（以下簡稱草案）之基本架構，在 於允許兼營發輸配電之綜合電業繼續存在 為前提下，全面開放電業自由競爭。茲就 其各構面之主要規劃簡述如下。 （一）開放屬於公用事業之綜合電業 在維持綜合電業之規劃下，除民營業 者可申請設立同時經營發、輸、配電業務 之綜合電業，而台電公司亦可繼續維持現 有組織及業務，但發輸配電各業務間，或 是綜合電業與其所兼營之他業之間會計必 須獨立。綜合電業屬於公用事業，需經主 管機關劃定營業區域，且對營業區域內用 戶有供電義務，非有正當理由不得拒絕。 綜合電業之電價受到主管機關管制， 同時負責營業區域內之電力調度、電力網 之規劃、興建及維護與負載預測以滿足供 電義務，並負有與營業區域內之其他電源 線路併聯之義務。最後，綜合電業之電力 網定位為公用運輸網路，應依公平、公開 及合理方式開放給所有發電業者使用，使 用順序則以需用電力網之所有發電廠併聯 商轉先後順序為原則。當電力網壅塞時， 電力調度以非公用事業之發電業與綜合電 業簽訂之代輸合約為優先。 （二）開放亦屬於公用事業之配電業 所謂配電業，係指在營業區域內設置 電力網，以購電銷售或從事代輸電能之事 業。由於配電業對於營業區域內用戶之供 電請求，亦具有非有正當理由不得拒絕之 供電義務，因此配電業與綜合電業同屬公 用事業，費率需受審核定。
（三）開放非屬公用事業之發電業 所謂非屬公用事業之發電業，凡非綜 合電業經營之發電業皆屬之，包括獨立發 電廠、汽電共生廠及再生能源發電設備 等。非屬公用事業之發電業所生產之電能 其電價不受管制，得以直接售予用戶，其 權利義務由購售電雙方協商議定。而非屬 公用事業之發電業其售電之方式得以下列 三種方式或混合三種方式銷售： 1. 綜合電業（台電公司）輸電或（及）配 電之電力網以電力代輸方式輸送電能 至其用戶處。 2. 躉售與綜合電業或配電業。 3. 可架設自設線路，直接輸送電能與銷售 電能予直供用戶，無營業區域之限制。 其自設線路非屬輸、配電業，不適用電 業法有關路權取得及障礙排除等規定。 四、結論與建議 觀諸以上所述，電力事業（與其他公 用事業）在自由化的立法規範上，正面對 著許多新興的問題有待解決。在歸納各章 節之探討後，本文以為在前揭電力自由化 的立法規範上，尚有若干值得修正之處， 茲提出如後，作為總結。 （一）產業結構的垂直重整 對於如電業等垂直整合獨占的網路產 業，其自由化的重要關鍵往往在於藉由產 業重整，使得網路與非網路部門分離，並 在非網路部門引進競爭機制，同時將網路 部門界定為公共運輸者，開放第三人之接 續與通聯。惟觀諸目前行政院版電業法修 正草案之規劃，未來我國電力市場除開放 代輸外，基本上仍將維持目前垂直整合的 結構，未有變動。 上述之產業架構頗有值得探討之處。 由於目前我國輸電網負荷極為沉重且壅 塞，綜合電業在滿足其自身之供電義務 後，是否有多餘的輸電容量供其他業者代 輸，恐怕是首先會產生之疑慮。特別是固 然依據草案未來將成立獨立系統調度者來 達成公平無歧視之調度，但是在發電業與 綜合電業屬於競爭關係，且電力網之規 劃、興建及維護與負載預測之責仍屬綜合 電業的情形下，除了滿足自身需求外綜合 電業欠缺增建輸電網路的誘因是可以期待 的；面對壅塞的網路，獨立調度者又要如 何公平調度？再者，對於綜合電業以輸電 網路無容量為由拒絕簽訂代輸合約，似乎 亦屬正當。至於無理由而拒絕代輸，亦未 見其法律效果。 對於上述之疑慮，本文以為應針對電 力產業架構進行重整，並依據經濟部能源 會之規劃，將電業垂直分割為發電業、輸 電業與配售電業，其中發電業與配售電業 應開放之進入限制，而輸電網路由於屬具 有自然獨獨占性質之公共運輸者，因此其 肩負著在電力市場中交易的關鍵通路的角 色，以公平無歧視的態度與價格，開放供 發電業輸送電力。或是至少採取垂直產業 重整的原則，將輸電網路自現有業者中分 離獨立，方能真正落實關鍵資源共享（特 別是公營事業所有之資源）以及排除濫用 剩餘獨占力的風險。至於執行上由於台電 公司目前尚屬國營，因此對於輸電網路之 法律關係，為求徹底建立輸電網路的公平 地位，本文認為應採所有權分割之方式， 將台電公司輸電部門在民營化前予以分割 單獨成立國營（或是業者共同持股）之輸 電公司。蓋在國營之體制下採取此一模式 既無侵害公司法人財產權之疑慮，又可因 輸電網路維持國營性質而在過渡期間得以 掌握其管理與控制。至於此一國營公司是 否要民營化抑或其股權結構之分配，則屬 別一問題。 以垂直重整代替現行開放綜合電業的
作法，除了有助於競爭機制之產生外，亦 可避免輸配電網路重複投資的問題，同時 若能配合用戶端選擇權的開放，對於營業 區域重新劃分的繁瑣程序與鉅額補償問 題，以及一般用戶之擄獲問題亦可一併解 決。 （二）台電公司監督管理之法制化 台電公司移轉民營後，在性質上國家 依然維持優勢股東地位（依據經建會核定 之民營化計畫書，公股將維持 30﹪以上之 持股比率），是以國家得以透過公股代表董 監事之派任，實質影響公司決策。換言之， 在台電公司仍然屬於實質國營公司，僅因 公股持股比率低於 50﹪而得以不受立法機 關直接監督。對於此一「法律上」或是「形 式上」的民營化，本論文建議應將公股代 表之管理監督制度法制化，或是引進比較 法上的黃金股制度加以規範。 （三）重新定位主管機關 管制主管機關之任務，在於依法以電 力市場實狀為基礎，管制競爭性市場參與 者以及競爭與獨占部門之接續互聯秩序， 以藉此創造出虛擬、接近競爭之環境。簡 言之，市場管制機關的任務，既是競爭政 策的執行者，也是市場秩序的管理員。在 自由化後電力主管機關之組織與架構之立 法取向上，本論文建議應該依循的原則 為：政策回歸政策，管制回歸管制。 （四）建立競爭秩序之規範聯繫 在電力自 由化解 除競 爭限制的 趨勢 下，除了重新建立經濟管制制度外，對於 電力事業這個特定市場中之競爭秩序，勢 必將發生電力事業特別法與公平交易法， 抑或目的事業主管機關與公平會之間的法 規競合與職務重疊的問題。對於競爭法規 競合的問題上。由於電業法與公平交易法 應處於一種「特別法— 普通法」的關係， 原則上應優先適用電業法之規定。然而， 前述這種特別— 普通法之關係下，電業管 制機關應如何行使競爭秩序規範者之角 色，又公平會又應如何依據第四十六條之 規定適時的補充電業法之不足，在實務上 並無經驗可言，而電業法修正草案亦隻字 未提。 在參考比較法之經驗後，本文建議可 能的立法作為有二，一是在電業法修正草 案中增列有關電力市場競爭秩序之規範依 據與罰則，賦予電業法兼具產業特別法與 競爭法之地位，並且闡明電業法不影響公 平交易法之適用之規定；另一種可能的作 法即是依據公平法第四十六條之規定，由 公平會來執行電力自由化後公平競爭秩序 之形成；特別是對電力事業之濫用市場地 位、不公平競爭以及合併等行為，現行公 平法均已有所規範，因此在進行電力管制 時，除了費率、營業區域等審議外，由公 平交易法以及公平會來規範事業之競爭行 為，當然透過修正公平法，對於受特別法 規範之產業由管制機關來作為公平交易法 之執法機關，亦為一種可能的調整方式； 不過後者必須配合前述管制機關之重新定 位工作。 參考文獻 一、中文部分（依作者筆劃順序） 〔1〕 中華經濟研究院，（民 86），我國 電業自由化電力市場運作模式之研 究，經濟部能源會委託研究計畫。 〔2〕 立法院經濟委員會（民 85），電業法 修正草案條文對照表。 〔3〕 施俊吉，林啟智，周崇輝（民 86）， 加速公營獨占事業開放之研究，民 國 86 年公平交易法學術研討會論文 集。 〔4〕 徐錦堂等（民 86），考察英國電業民 營化之變革，台電公司企畫處。 〔5〕 翁岳生編（民國 87 年），行政法。 〔6〕 國立中山 大學管 理學術中心（ 民
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