新政府的兩岸政策─觀察與展望
阮
銘
(淡江大學訪問學者)摘
要
兩岸政策可分解為兩個層次：一為戰略層次，屬於長遠的、整體 的方向選擇；另一為戰術層次，屬於階段的、局部的實務規劃。新政 府兩岸政策的方向應是「台灣主體的開放戰略」，其具有明確的主體 性與完全的開放性。此一戰略之具體實踐，即在戰術層次依實際狀況 之規劃。當前新政府兩岸政策面臨的挑戰，包括以所謂「一個中國」 挑戰主體性，以所謂「安全意識」挑戰開放性，這在民主國家內部是 正常的，但在面對共產中國霸權統一壓力及分化策略之際，新政府應 在國家定位、國家認同上凝聚國民共識，建構團結對外的有效機制， 防止跨越政府的政治力量結合外部勢力「主導」攸關國家安危的兩岸 政策。壹、新政府所面臨的新形勢
陳水扁、唐飛的新政府上任一個多月以來，為凝聚國民共識的跨 黨派兩岸小組正籌組中，現在欲全面評析新政府的各項政策似為時尚 早，故本文僅就形成中的新政府兩岸政策作一觀察。 2000 年台灣總統大選，陳水扁、呂秀蓮當選正、副總統，唐飛被 任命為行政院長，政權和平轉移，是台灣民主化進程的重大歷史轉 折，對兩岸與國際均產生震撼。對於共產中國和國際社會而言，他們面對的是台灣實現政黨輪替，結束國民黨在台灣半個多世紀統治後的 新形勢。對於台灣新政府來說，同樣面對如何與中共及國際社會交往 的新形勢。在此一環境下，台灣、共產中國及國際社會均需一個彼此 互相瞭解和適應的過程。 中國大陸方面，3 月 18 日陳水扁、呂秀蓮當選中華民國第十任正、 副總統是出乎中共當局預料，也是難以接受的。在競選期間，中共駐 美「大使」李肇星在華盛頓接見台灣「和統會」訪問團團長梁肅戎等 人時，脫口說出「除了陳水扁，其他人當選都可以接受」，1當時中共 仍評估陳水扁不可能當選。然北京當局卻未料到在 2 月下旬發表「一個 中國白皮書」後，台灣選情竟發生急遽變化。3 月 5 日李遠哲在新新 聞、明日報、Taiwan News 主辦的演講會上，作了題為「跨越斷層— 掌握台灣未來關鍵的五年」的演說，其指出台灣在學術、教育、政 治、心理及兩岸關係等各方面，都存在需要跨越的斷層，亦皆有向上 提升及向下沉淪兩種力量在相互對抗。談到選舉，他提及當其看到一 些黑金人物站在候選人後面影響選舉時時，李遠哲即在反思：「為什 麼沒有一 些向上提升 的力量去支 持能夠讓台 灣向上提升的 候選人 呢？」2接著，3 月 10 日，李遠哲與民進黨總統候選人陳水扁在台大校 友會館晤談一小時後宣布籌組「國政顧問團」，成員包括李遠哲、許 文龍、殷琪、張榮發、蕭新煌、施振榮等學術界、企業界人士。33 月 此一說詞後來由於有違外交官之規範而改口。據中央社 1999 年 12 月 16 日 電：李肇星表示他不曾向台北「海峽兩岸和平統一促進會」說過「除了陳水 扁之外，任何人在明年 3 月台灣的大選中獲勝北京都可以接受」， 他只是 說「無論誰當選，中國都不會接受台獨運動，台獨也註定要失敗。」，請 見<http://news.kimo.com.tw/1999/12/17.html.>。 李遠哲，「跨越斷層—掌握台灣未來關鍵的五年」，新新聞，679 期，2000 年 3 月 8 日。 「李遠哲允出任陳水扁國政顧問」，聯合報，台北，2000 年 3 月 11 日，版 1。
13 日，李遠哲宣布辭去中研院院長職務並發表聲明：「自從 3 月 5 日 我發表了『跨越斷層——掌握台灣未來關鍵五年』的文章後，我接到 了來自社會不同階層，不同黨派和不同族群的回響； 民進黨的總統候 選人陳水扁先生，也以『全民政府、清流共治』回應，讓我感覺有一 股愛護台灣、拉拔台灣向上提升的力量，正快速地在全台灣集結。今 天，我決定接受陳水扁先生的邀請，和其他願意共同協助他當選後治 國的國政顧問團成員的要求，出任此一國政顧問團的首席顧問。這是 我承諾為台灣跨越斷層，創造前途和願景打拚的重要一步。為了在個 人學術研究之外，投入更多的社會改造工作，不要為中央研究院同仁 帶來任何不方便，我決定辭去中央研究院院長的職位。這是我一生中 很重大的決定。我願意把我的心力貢獻給台灣這塊士地，與大家一起 為實現台灣人的夢想而努力。」4 3 月 15 日，「中國國務院總理」朱鎔基已察覺李遠哲帶動的社會 上升力量使台灣選情迅速走向中共當局最不願看到的結果。他在「全 國人大」閉幕記者會上，以異乎尋常的語言與姿態恫嚇台灣選民，甚 至被國際媒體形容為「如同黑手黨首領」。朱鎔基說：「這幾天台灣 選情波譎雲詭，急轉直下，一些台獨分子用盡了權謀手段，司馬昭之 心，路人皆知，不就是有人要讓台獨勢力上台嗎？現在台灣人民面臨 緊張的歷史時刻，何去何從，切莫一時衝動，以免後悔莫及。離選舉 還有三天，世事難測，台灣同胞，你們要警惕啊。」5 3 月 18 日台灣總統大選揭曉，朱鎔基最擔心的「台獨勢力上台」 成為事實，對共產中國的震撼可想而知。中共對台灣的怨氣先往列名 國政顧問團的企業家身上發作，並自我解釋「怎麼能允許一面來大陸 李遠哲，「為實現我們共同的夢想努力」，台灣日報，台北，2000 年 3 月 14 日，版 3。 「中共總理朱鎔基記者會現場問答」，聯合報，台北，2000 年 3 月 16 日， 版 3。
賺錢，一面支持台獨!」；其次，再把民進黨列入「拒絕往來戶」，宣 布不與民進黨人士接觸。中共對台決策領導層檢討了十天之後，內部 氣氛才有所鬆動。以汪道涵為代表的現實主義一派開始佔上風，並主 張從朱鎔基 315 講話訴諸武力威脅的敵對立場轉而面對現實，尋求建 立與新政府和解的理性立場，從 3 月 29 日汪道涵在上海召開的「交談 會」可見其端倪。 汪道涵在「交談會」上，先樹立一個「對立面」，就是辛旗給 「中央」的意見書「辛十條」。「辛十條」代表北方強硬派，主張繼 續以武力威脅對付陳水扁新政府，諸如：「要有 3 至 5 年軍事措施，以 戰逼和」；「擺出不惜一戰，戰決心越大，和越可能」；「邊和邊 戰，配合軍事，加大島內軍方的分化」；「對陳水扁搞他片刻不得安 寧」等。6汪道涵顯然不同意「辛十條」，故其說：「辛旗是個人意 見，是可以討論的。陳水扁上來，北方主張打，長江以南怕打。」汪 道涵是中共內部較具現實眼光的元老，他看到陳水扁當選總統後台灣 之國內大局穩定、國際普遍肯定，故不能不面對新的現實，並試圖尋 求新的策略： 第一，提出「一個中國，聯合反獨」鬥爭綱領。汪道涵說:「現在 的鬥爭綱領，是一個中國，聯合反獨。一個中國是中央講的，反獨也 是中央講的，聯合是我講的。怎麼聯合?前天梁肅戎見江澤民，在上海 見我，我對他講了這八個字，我們不講反台獨統一戰線。反台獨有台 灣人、華僑、美國人、日本人，核心（力量、決心）在我們大陸。」7 這是汪道涵新的分化策略，涵蓋台灣各黨各派及國際。不提「反台獨 統一戰線」，是由於台灣對「統戰」反感，所以講「聯合反獨」。這 辛旗的「十條」，請見「汪道涵在陳水扁當選總統後對台工作對策內部 談話」，明日報 ，台北 ，2000 年 4 月 6 日 。<http://www.ttimes.com…. tics/200004060002html.> 同註 6。
一招棋確比「反李登輝」，「反兩國論」或「反陳水扁」高明，無論 台灣內部或國際上，「反獨」的、「恐獨」的、「恐共」的、「恐 戰」的，都可以在「反獨」旗子下被「聯合」，即其所謂「引君上 鉤，不要吃相難看」。8在汪道涵看來，朱鎔基和「辛十條」的戰爭恐 嚇都屬於「吃相難看」， 他要改變「吃相」，才能實現「引君上鉤」 的分化目標。 第二，回應陳水扁「一個中國議題」。針對陳水扁的「議題」 說，汪道涵表示：「一個中國是前提，是原則？還是議題？僵在那 裡。我提議用『主題』，這不是中央的意見，僅僅是我個人的意見， 中央是否接受？這場戲怎麼演？我們都是演員。」9本來「一個中國」 就是要統一，統一需要前提， 統一本身不能成為前提，而是未來的選 擇。所以汪道涵以「主題」說回應陳水扁的「議題」說是合理的。汪 道涵即已在思考打破「前提」說的僵局，準備與陳水扁新政府打交 道，計畫自己當「演員」登台演戲。 第三，不能對美國過份要求。共產中國打擊李登輝，是與美國柯 林頓政府行政當局聯手的。去年 9 月柯林頓在紐西蘭與江澤民舉行高峰 會時宣稱：「李登輝的兩國論給中國和美國都製造了許多麻煩，我今 天願重申執行一個中國政策。」10然汪道涵已認識到美國不可能再如同 打擊李登輝般協助中共打壓陳水扁，故汪道涵說：「他(陳水扁)講你不 打我不獨，我講你不獨我不打，柯林頓的三不支持是做到頭了，總不 能再過份的要求，要他把台灣拉過來同大陸統一，否則國際反華勢力 就起來。」11 同註 6。 同註 6。 人民日報，北京，1999 年 9 月 11 日；人民日報（海外版），1999 年 9 月 12 日。 同註 6。
從 318 到 520，從 520 到 620，中共當局對台姿態大致是按照汪道 涵的策略思考逐步降低的。朱鎔基及「辛十條」式「擺出不惜一戰」 的「難看吃相」收了起來，「聯合反獨」的分化策略開始運作。最值 得注意的是中共「中央」台辦、「國務院」台辦就兩岸關係問題發表 之聲明(5 月 20 日)中，不再出現「一個中國」是「前提」的說法。聲明 中僅提到：「當前，只要台灣當局明確承諾不搞兩國論，明確承諾堅 持海協與台灣海基會 1992 年達成的各自以口頭方式表述海峽兩岸均堅 持一個中國原則的共識，我們願意授權海協與台灣方面授權的團體或 人士接觸對話。」12聲明並表示中共當局已不再把民進黨和新政府當做 李登輝那樣的「拒絕往來戶」，打算下台階同新政府打交道。這是一 個重要的政策急轉彎，雖由於中共內部強硬派一時無法適應，雜音恐 不可避免，但從主要領導人的姿態來看，緩和的趨勢已一目了然。6 月 26 日台灣工業總會經貿考察團訪問北京，江澤民在中南海瀛台會見理 事長林坤鐘等十四名代表，雙方交談一個多小時，這是 520 新政府執 政後江澤民第一次公開會見台灣訪客。江澤民在談話中鼓勵台商參與 開發中國大陸西部，前往投資設廠，「雙方互補互利，放眼未來一百 年，甚至一千年」。工總常務理事林伯豐提到三通，江澤民說，「中 共一貫支持三通，是台灣認為三通有安全上的顧慮，其實香港已是大 陸領土，工總率團經香港到大陸，不也是三通了嗎？台灣本來說好年 底前小三通，現在卻顧慮安全問題不談，到底是什麼樣的安全問題?」 在座的「國台辦」人員答應是「不希望打仗，怕打仗的問題」。江澤 民說，他不希望見到兩岸打仗，但也不會承諾放棄必要時使用武力， 以嚇阻台灣宣布獨立。當林坤鐘表示希望汪道涵儘早訪台時，江澤民 說「會有這樣的機會」。13 中共中央台辦、「國務院台辦」受權就兩岸關係問題發表聲明，新華社， 2000 年 5 月 20 日。 自由時報，台北；中央社，2000 年 5 月 26 日。
大陸涉台部門學者，如余克禮、李家泉等，仍不時發出對台挑釁 的雜音，但也有學者坦陳對台政策的失誤。如上海國際問題研究所研 究員章嘉琳在「北京對台政策應化被動為主動」一文中指出:「陳水扁 就職演說普遍獲得好評，在某種意義上說，也是利用北京戰術的失 誤。北京對台灣選舉誤判在先，陳當選後又提出了錯誤的聽其言，觀 其行策略，把主動權拱手讓給對方。特別不智的是堅持台灣領導人在 演說中須明確表態承認一個中國原則，否則可能有嚴重後果。反而把 陳水扁 520 演說炒的很熱，身價百倍，受到萬眾注目。陳水扁未承認 一個中國原則，但也沒有否定，使得北京既不能動武，又無法使之就 範。北京對台政策應變被動為主動，主動並非動武，除了消極的聽其 言、觀其行和動武，應該還有其他方式可以打開兩岸僵局」。14從以上 各種談話看來，中共從領導階層到學者，主張打開兩岸僵局的理性聲 音正在逐漸取代挑釁的雜音。 其次，在國際社會上，美國方面依邵宗海教授的說法：「美國人 不管從白宮，從國務院，不管從一些重要的官員，包括柯林頓總統委 託白官秘書的正式講話，都講些對陳水扁肯定的話。從蔣老先生開始 至李登輝都沒有被美國評價這麼高過，美國對陳水扁評價之高，過去 很少看到的。」15連柯林頓為了說服美眾議院通過給與中國大陸永久正 常貿易關係，都要反覆引證陳水扁說的話。故一般輿論研判「美方對 台北信任的程度遠超過李登輝總統時期」。16 亞洲方面，李光耀是一個指標人物，他曾數度扮演兩岸間傳話的 角色，雖曾屢次碰釘子，但在陳水扁就職後，李光耀仍表示有意訪問 闊別 6 年的台灣，並稱讚陳水扁「有高度理智說了他要說的話，而又沒 聯合報，台北，2000 年 5 月 30 日，版 13。 邵宗海，「總統大選後兩岸關係之分析」，國家統一建設促進會專題報告， 2000 年 5 月 22 日。 財訊，第 220 期，頁 108。
有使自己討價還價的空間受到限制」；同時希望「台海兩岸能在今年 內開始談判」。17 從以上分析中皆不難看到，新政府所處的外部環境已大有改善。 從去年 7 月李登輝提出「特殊國與國關係」論，到今年 3 月總統大選， 中共製造戰爭恐怖與聯合國安理會五常任理事國聯手封殺台灣入會案 時的國際孤立處境已發生根本變化。新政府現階段的困難在內部而不 在外部，新政府面臨的新形勢可概括為：「政權轉移穩定，民意支持 上升；黨派鬥爭不停，妨礙政策執行。」 2000 年台灣總統大選，陳水扁雖僅以 39.3%相對多數獲勝，但自 318 當選到 520 就職，再到 620 之就職滿月記者會，民眾對其支持度已 上升到 82%。國防部長伍世文指出：「自從陳水扁當選到 520 就職期 間，國軍內部曾作過 6 次調查，有近 9 成官兵對新政府都能接受，顯示 軍心穩定。」18 另一個值的探究的事實是：在李登輝時期，挑戰國民黨兩岸政策 的，是共產中國，是美國柯林頓政府，是新黨。而在今天，挑戰陳水 扁、唐飛新政府兩岸政策的，卻是國民黨。國民黨在選前所謂的「選 陳水扁就是選擇戰爭」及「3 月 18 日是一顆定時炸彈」。選後不僅定 時炸彈沒有爆，現在連江澤民都收起戰爭恫嚇，表白「我不希望見到 兩岸打仗」；19錢其琛也表示「汪道涵訪台是遲早的事。」20此外，國 民黨成為最大的在野黨之後，竭力攻擊新政府的兩岸政策。如連戰曾 蔣經國時期，李光耀就碰過釘子。蔣經國在 1985 年 12 月會見美國在台協會 代表丁大衛時，要丁大衛告知美國政府，李光耀來台灣轉達鄧小平對蔣經國 的問候，意在「第三次國共合作」談判「統一」，蔣經國已給予否定回應。 李登輝時期，李光耀自稱「在我嘗試幫李登輝的時候，灼傷了我的耳朵」。 伍世文，「國軍對新政府並無適應不良情形」，中國時報，台北，2000 年 6 月 27 日，版 3。 江澤民 6 月 26 日會見台灣工業總會代表團的談話。 錢其琛 6 月 20 日會見台灣青年創業協會的談話。
說：「我追隨李登輝多年，李的兩岸政策，以非常務實的態度處理兩 岸各項問題，以穩當作法拓展兩岸關係; 而陳水扁講些言不及義的話， 致使兩岸關係倒退，令人憂心」。21國民黨的反對聲浪正顯示出新政府 面對的挑戰在內不在外。 新政府面對外部環境緩和、民意支持度上升和黨派鬥爭挑戰的新 形勢，需要加強對兩岸政策的主導，在維護國家利益的原則基礎上形 成全國共識，有效抵制中共的分化策略。
貳、兩岸政策的戰略選擇
兩岸政策可以分解為兩個層次。一個是戰略層次，屬於長遠的、 整體的、方向性的選擇；另一個是戰術層次，屬於階段的、局部的、 實務性的規劃。陳水扁、唐飛新政府執政一個多月，其兩岸政策的戰 略方向相當明確、堅定，從未搖擺和改變。此一方向就是「台灣主體 的開放戰略」，其特點是主體性和開放性。至於戰術層次，如大三 通、小三通、宗教通航等實務則需要按照實際狀況進行具體規劃。由 於實際狀況的複雜多變，故在規劃中亦必須變更某些具體環節。本文 主要論述戰略層次的方向性選擇；也涉及某些戰術層次的實務性政 策，如三通和「戒急用忍」的政策。 兩岸政策的戰略選擇，大致可分為以下四種：第一、大陸主體的 封閉戰略；第二、台灣主體的封閉戰略；第三、大陸主體的開放戰 略；第四、台灣主體的開放戰略。若自 1949 年台灣海峽兩岸分裂為共 產中國和中華民國以來半個多世紀作一歷史考察，可以看出台灣歷屆 政府採取的兩岸政策，大致的趨向是隨著時代和台灣內外環境的變 化，從大陸主體的封閉戰略，經過台灣主體的封閉戰略，走向台灣主 體的開放戰略。 1949 年 12 月 8 日中華民國政府遷都台北，1950 年 3 月 1 日蔣介 「連戰批扁兩岸政策搖擺」，自由時報，台北，2000 年 6 月 30 日。石總統復職。他在台灣執政 25 年（1950-1975），其兩岸政策是大陸 主體的封閉戰略，即把台、澎、金、馬作為光復大陸的反攻基地，對 台灣人民實施戰時戒嚴，限制言論、出版、結社、集會、遊行、罷 工、罷課、罷市等一切自由。在中國大陸選出的第一屆國大代表、立 法委員、監察委員，由蔣介石總統批准繼續行使職權至大陸光復，成 了「萬年國會」。另由國大修改「臨時條款」使總統任期不受限制， 成為「終身總統」，使其得以連任第二、三、四、五屆總統直至病 逝。22蔣介石政府得以實行大陸主體的封閉戰略，主要依靠美國的軍事 和經濟支持。對蔣介石總統來說，台灣是中華民國光復大陸的戰略基 地；對美國來說，台灣是東西方冷戰對峙的前沿陣地。蔣介石政府不 但與共產中國長期處於敵對、封閉狀態，而且在外交上也執行「漢賊 不兩立」的封閉政策，只要承認共產中國存在的事實與之建交的國 家，中華民國政府一律與之斷交、蔣介石總統也宣布不打回大陸他不 出國，結果是「賊立漢走」。在蔣介石總統復職的 1950 年，全球 87 個 國家中，中華民國邦交國 37 個，共產中國邦交國 18 個，中華民國是 共產中國的 2.02 倍；在蔣介石總統病逝的 1975 年，全球 156 個國家 中，中華民國邦交國 27 個，共產中國邦交國 106 個，共產中國是中華 民國的 3.93 倍，蔣介石政府自我封閉了國際對兩岸雙重承認的歷史機 會。23 蔣經國總統主政時期的兩岸政策，是從大陸主體的封閉戰略向台 灣主體的封閉戰略轉變，促成這一轉變有內、外兩方面的因素。外部 因素是美國卡特政府與共產中國建交，對台「斷交、撤軍、廢約」。 內部因素是國內要求終結戒嚴恐怖統治及擴大政治參與的反對力量迅 張玉法，中華民國史稿（台北：聯經出版事業公司，1998 年），第十章。 高朗，中華民國外交關係之演變（1950-1972）（台北：五南圖書出版公 司，1993 年），頁 52-53；中華民國外交關係之演變（1972-1992）（台 北：五南圖書出版公司，1994 年），頁 58-59。
速增長。國民黨在台灣一黨專政的戒嚴統治，30 年來一靠美國支持， 二靠反攻大陸幻夢，三靠戒嚴法恐怖統治。對經國先生來說，這三條 都動搖了。 第一，美國已經「斷交、撤軍、廢約」。雖然還有一個「台灣關係 法」，只是保持對台軍售和一旦台海發生戰爭危機時模糊的 「關切」而已。美國不再承認在台灣的中華民國是主權國 家，正向美國過去不承認在大陸的共產中國是主權國家一 樣，台灣已不能像過去那樣指望靠美國的支持生存下去。 第二，反攻大陸夢幻徹底破滅。台灣反攻大陸的夢想維持了 30 年， 指望的也是美國這座靠山。當美國不但與共產中國建交，而 且幾乎結成共同對抗蘇聯霸權的聯盟時，反攻大陸已絕無可 能。 第三，經國先生對反對運動的最後一次鎮壓是在 1979 年 12 月的美 麗島事件，幾乎把著名反對人士一網打盡，進行軍法審判並 判處重刑，然而台灣民意卻站在與蔣經國總統的對立面─被 審判者這一邊。美麗島大審當年（1980）之增額國代及立法 委員選舉，多名被判刑人之配偶及被告辯護律師擊敗國民黨 候選人當選中央民意代表。反對力量的選舉勝利表明民眾不 再害怕支持挑戰「國民黨外來政權」的政治反對派了。 面對這樣的內、外政治演變，蔣經國總統聲稱的「只要中共存在 一天，我們就永遠沒有民主」、「一黨專政是唯一統治的辦法」獨裁 信念已無法堅持，他看到「時代在變，環境在變，潮流也在變」，故 其觀念也不得不作改變。24蔣經國總統面臨兩種選擇：一是接受鄧小平 美國學者艾倫˙懷丁 1955 年訪問蔣經國總統，蔣經國坦承：「在亞洲，一 黨專政是唯一的統治辦法。政工、特務、青年救國團被人攻擊得最厲害，美 國的誤會也最深。但唯有如此，才能反共。只要中共存在一天，我們就永遠 沒有民主。」，請見孫慶餘，兩個國民黨（台北：日知堂，1992 年）。
「第三次國共合作」開出比香港「一國兩制」更寬大的條件 ── 共產 中國不派軍隊、官員進駐台灣；台灣保持現有制度不變，立法、司 法、行政三權獨立自主，不受共產中國「中央」政府管制；台灣保有 自己的軍隊，保留獨立的對外經濟關係；此外，台灣可以派人到「中 央」政府做官，經濟上還可以得到「中央」的補助等。25另一種選擇 是，擺脫大國強權控制，把立足點從大陸轉移到台灣本土，啟動全國 的民主化進程，自行終結一黨專政，重建一個主權在民的現代國家。 出乎美國政府和鄧小平的意料，蔣經國總統既不屈服於美國「斷 交、撤軍、廢約」的壓力，也不動搖於鄧小平「第三次國共合作」的 誘惑，毅然做出第二種選擇，在國民黨十二屆三中全會提出「政治革 新案」，跨出民主化的第一步。此外，蔣經國總統對共產中國堅持 「不接觸、不談判、不妥協」的「封閉戰略」，是為了爭取時間，凝 聚台灣內部的力量。 1980 年代以來，台灣外在環境發生劇變：與美國的同盟不復存 在；共產中國吞併台灣的壓力日甚一日；美國行政當局在親共政客、 學者、商人影響下的所謂「一個中國」政策日益偏向共產中國的軍事 霸權利益。這些變化使國民黨在台灣的統治面臨雙重危機：在內部， 戒嚴統治原來建立在反攻大陸的基礎既已絕望，內部之戒嚴統治即失 去合法性基礎；在外部，戒嚴統治原來靠美國支撐，惟這根支柱已經 動搖。蔣經國總統除非與共產中國妥協，否則，其出路只有把這個政 權的支撐點從外部（美國）移向內部（台灣人民），即與內部反對陣 營與社會運動妥協，在台灣民眾支持下走民主的道路，便是其唯一的 選擇。 蔣經國總統的台灣主體封閉戰略，打破了共產中國霸權統一的迷 夢，在其官方出版的「遏制台獨」一書中稱「蔣經國倡導並推動的政 楊力宇，「鄧小平對和平統一的最新構想」，九十年代，紀念號，1998， 頁 289-290。
治革新，是台獨的溫床，台灣社會從此走上台獨的歷程」。26。由此可 見蔣經國總統從大陸主體轉向台灣主體，從一黨專政轉向政治革新， 在共產中國敏感的政治神經上，就叫做「台獨溫床」和「走上台獨歷 程」。蔣經國的兩岸政策，積極面是主體性，消極面是封閉性，這是 由當時從「光復大陸」轉向「革新保台」的大環境所決定。在國內革 新開放的初期，為了「保台」，不給共產中國可乘之機，對大陸的開 放勢必要往後拖延。所以蔣經國堅持「不接觸、不談判、不妥協」是 必要的，但其兩岸政策的封閉性不是絕對的。他堅拒政治接觸、政治 談判與政治妥協，也就是拒絕與共產中國進行「第三次國共合作」談 判統一，而對非政治領域則不堅持絕對封閉，故於 1987 年 11 月，蔣 經國政府就開放了台灣民眾赴大陸探親。 到了李登輝時期的兩岸政策，在主體性上，一方面繼承蔣經國的 台灣主體並有所發展，另一方面則開始打破「三不」，走向開放，可 以說是從台灣主體封閉戰略到台灣主體開放戰略的過渡，亦可稱之為 台灣主體的半開放戰略。在李登輝執政的前期和中期於推進兩岸關係 上多所建樹：逐步開放民間各層面的交流，終止動員戡亂，建制國統 會、陸委會與海基會，健全兩岸關係法治體系，建立兩岸溝通協商管 道等，27促使兩岸交流迅速發展。以經貿而言，中國大陸（含大陸、香 港、澳門）已成為台灣最大的出口市場、貿易順差國和對外投資國， 其餘在文化、教育、科技各方面的交流及兩岸通婚等，都是蔣經國時 期難以想像的。 李登輝兩岸政策的主要盲點是對主體性和開放性的相輔相成認識 不足，其根源是對台灣主體的民間力量缺乏信心。如「戒急用忍」和 張山、蕭偉中，遏制台獨不承諾放棄武力（北京：中國社會出版社，1996 年），頁 3-4。該書第一章即為「政治革新：台獨的溫床」 張京育，「因應新形勢、開創新局面—兩岸關係的回顧與前瞻」，陸委會大 陸工作參考資料合訂本第一冊，頁 778。
對「三通」的消極態度均由此而來，既阻礙了開放，又限制了主體性 的充分發揮。李登輝對中國大陸的民間力量也缺乏認識，只看到北京 「中央」政府霸權的一面。事實上，共產中國雖是中央集權的獨裁體 制，但「中央」與地方政府與民間的利益已因經濟開放而日趨多元 化。因此兩岸問題不宜只把眼光盯住軍隊、外交部、台辦及台研所的 言行動向，而須看到沿海各省經貿利益與台灣息息相關，自由知識分 子和具自主意識的民眾嚮往台灣的自由民主。他們並不認同急統，更 反對對台用武，這些正面因素如能充分運用，不但有助於改善兩岸關 係，在一定程度上還可以影響大陸的民主演變。李登輝總統看到共產 中國的軍事霸權恐怖主義統治，提醒國人對兩岸交往勿盲目冒進、注 意「三通」對國家安全可能產生的影響及對投資中國大陸加以規範 等，確有其必要性。但政府只需提供資訊、服務與法律規範，在不違 反法律的範圍內，應信任民間力量、企業家的智慧和判斷力，讓民間 自行考量利害得失。 新政府的兩岸政策，可以說是蔣經國、李登輝政府兩岸政策在新 形勢下的新發展；在戰略方向上，具有更明確的主體性和更徹底的開 放性。 第一，民進黨和陳水扁新政府沒有「國共內戰」和「大陸主體」 的歷史包袱，所以新政府兩岸政策的台灣主體性無庸置疑，可以得到 全國民眾的充分信任和授權，在兩岸對話和談判中處於無後顧之憂的 主動地位。反觀國民黨的兩岸政策從蔣經國到李登輝，雖然力圖從大 陸主體轉向台灣主體，但國民黨內一部份舊傳統勢力，至今不能擺脫 「國共內戰」的包袱和虛幻的大中國（包括外蒙古在內）情結，致其 在國家定位和統獨問題上莫衷一是。台灣人民沒有義務承擔國民黨的 歷史責任，今天的台灣不受任何外國控制，更沒有一天受到共產中國 的統治，國家主權獨立無庸置疑，新政府只能在維護國家主權獨立的 基礎上推動與共產中國關係的正常化。28 第二，新政府的兩岸政策不能脫離台灣的整體發展戰略和兩千三
百萬人民的福祉。台灣要向上提升，接近知識經濟的新時代，必須自 由地走向世界，走向中國大陸，向世界開放，向中國大陸開放。如同 陳水扁在就職演說中指出的，「現代政府的責任在於提高行政的效 能、改善國內的投資環境、維持金融秩序與股市的穩定，讓經濟發展 透過公平的競爭走向完全的自由化和國際化。循此原則，民間的活力 自然能夠蓬勃興盛，再創下一個階段的經濟奇蹟。」29此所謂「自由化 和國際化」，當然包括自由走向中國大陸、向中國大陸開放、直接三 通、改變李登輝時期「戒急用忍」的台灣主體半開放戰略，以實現 「完全」開放的「自由化和國際化」。 還有一種大陸主體的開放戰略，就是屈從共產中國的意志和利 益，放棄台灣主體，鼓吹虛偽的「全球化」、「國際新秩序」、「主 權過時論」等高調，接受大陸主體的「一國兩制」或「中程協議」之 類，把國家主權拱手送給共產中國，要台灣人民像亡國時期的猶太人 那樣去中國大陸做生意。這種主張曾在台、美、「中」之「第二軌 道」流行一時，目前已趨式微，本文暫且不論。
參、政治與經濟議題的雙重挑戰
新政府的台灣主體開放戰略，對政治議題、經濟議題都採取開放 性思考。行政院副院長游錫 指出：「面對新形勢，我們應從國際視 野看待兩岸關係，以開放的思考處理兩岸關係，並以經貿合作開創兩 岸互動的新契機。」，「國內新的民意趨勢已經在穩定形成，這就是 對國家發展自主性的堅持與對兩岸關係和平的期待。新政府不堅持任 中國政策白皮書第一章「凝聚國家定位共識」，新世紀新出路－陳水扁國家 藍圖（第一篇）（台北：陳水扁競選指揮中心國家藍圖委員會，1999 年 11 月 28 日初版）。 陳水扁，「台灣站起來，迎接向上提昇的新時代」，中華民國第十任總統宣 誓就職典禮致詞，2000 年 5 月 20 日。何對話前提與條件，不排除兩岸關係任何形式的未來走向，不排斥任 何互動與交往模式，不受限於任何意識形態的框架，為兩岸關係的互 動保留彈性空間。」30 政治議題對新政府的挑戰就是「一個中國」問題。按照新政府的 台灣主體開放戰略，「一個中國」當然可以作為政治議題開放討論， 但不能作為前提或結論強加於人。中共所謂「一個中國」，就是統一 的中國。汪道涵承認「一個中國不是中華民國，也不是中華人民共和 國」，這正說明他很清楚今天不存在「一個中國」，他希望把「一個 中國」確定為未來目標，即所謂「現在進行式」，就是要向「一個中 國」的目標走。然此一想法就不是開放性思考，開放性思考中，「一 個中國」只能作為未來選項之一，亦即「不排除」「一個中國」形式 的未來走向。所以，陳水扁說「共同處理未來一個中國的問題」，包 括「尊重人民自由意志的選擇」。31若從開放性思考出發，所謂「1992 年共識」也可以開放討論。1992 年共識本意就是存異求同的意思，即 陳水扁在 620 記者會上說的"agree to disagree" 。亦即雙方對「一個 中國」內涵沒有共識，彼此同意把它保留起來先討論其他問題。 經濟議題對新政府的挑戰是三通。陳水扁總統要「讓台灣成為永 續發展的綠色矽島」，要「讓經濟的發展通過公平的競爭走向完全的 自由化和國際化，再創一個階段的經濟奇蹟」，32非開放直接三通不 可。然現今反對三通最普遍的理由之一是「無安全意識」，因為誰也 不敢挑戰「國家安全」，問題在於如何區別正確的安全觀念和虛假的 安全觀念。 陳水扁的國家藍圖之「中國政策白皮書」中指出：「傳統觀點把 游錫 ，「新政府將採開放性思考」，2000 年 6 月 25 日在「兩岸關係前景 產官學高峰會」上致詞，中國時報，台北，6 月 26 日。 同註 29。 同註 29。
兩岸經貿和台灣安全對立起來，認為是互斥關係，當前政府對兩岸直 接通航、貿易和投資的限制，就是基於這種想法，但這些措施將愈來 愈受到挑戰」，「要解決兩岸經貿問題，就不能把國家安全和經濟利 益對立起來，我們主張以經濟安全發展戰略兼顧這兩大目標」，「強 大的經濟力量是台灣安全的根本支柱，經濟安全戰略的根本原則是， 與其消極管制，不如積極管理；與其對抗市場，不如因勢利導，以擴 大市場、加強市場本身的力量來對抗風險。經濟安全發展戰略分為積 極措施和防禦措施，前者以擴大自身經濟實力的方式來降低風險，積 累國民財富和外匯存底，避免財政赤字和失業問題，以經濟實力和高 度生活水平來鞏固國家的凝聚性、政權合法性及國際地位；後者則以 制度化、系統化的監控來降低風險，以預警指標系統、監控、追蹤等 方式，維持原料市場、勞動市場、出口市場、金融市場和證券市場的 穩定」，「只要台灣自身產業的發展與升級順利，就不需要擔心產業 外移與產業空洞化。只要台灣廠商能掌握關鍵技術，在產品設計上、 製造技術上保持和中國的差距，就不用擔心台灣經濟會被中國吸納。 產業升級是台灣的根本出路，著重發展高技術、創新性的產業，是解 決兩岸經貿風險問題的根本之道」。33 陳水扁總統以上的主張，正說明了真正國家安全的根本保障是國 家實力和競爭力的增長，在全球化的知識經濟時代，任何國家都必須 參與全球的競爭才能增長國家的實力和競爭力。中國大陸擁有全球最 豐沛的廉價人力資源，是跨國資本和技術產業競相爭奪的巨大市場。 台灣是現代技術產業先進國家，參與全球競爭不能錯過在中國大陸的 巨大商機。而台灣又佔有地理位置最接近、語言、文化、習慣互相一 致，技術條件互補互利的比較優勢，在國際競爭中處於絕對有利地 位。此外，還應補充「白皮書」中未提及的一點，即兩岸經濟合作將 大大增進兩岸人民間的互信互助，從而大大降低兩岸發生戰爭的可能 中國政策白皮書第三章：「發展經濟合作關係」，同註 28。
性。
肆、凝聚國民共識走出兩岸僵局
新政府的兩岸政策，從立法院各黨派到不同傾向的學者團體和媒 體，正遭到各界普遍的質疑和挑戰，這在多元民主社會本不足為奇。 重點在於當回應共產中國霸權統一壓力和分化策略之時，國人應否凝 聚基本的團結和共識？ 美國戰略暨國際研究中心（CSIS）亞洲研究計畫部主任江文漢 （Gerrit W.Gong）在北京訪問時，大陸方面有人向其指出「來自台灣 的人警告說，不論陳水扁總統說什麼，他都會致力追求獨立」，故請 北京切勿信其言。江文漢則質疑說：「雖然台灣是一個民主政體，內 部存在真正多元的言論和意見，它應該只派出一隊參加外地的競賽。 不論是在北京或在華府，如果台灣隊能維持共識和團結，對於增進海 峽兩岸和平穩定與繁榮的目標才最有助益。從華府的觀點來看，那些 故意破壞北京對陳先生信任的台灣人士，對於海峽兩岸的穩定並無裨 益。我很好奇這些來自台灣的人是何許人？我很好奇為何他們不為故 里加油？」34 台灣能否在兩岸政策上形成共識？首先，由於族群、省籍、黨 派、意識型態的不同，台灣在兩岸問題上存在分歧是客觀事實。譬如 國民黨、新黨以統一為目標；建國黨以建立「台灣共和國」為目標； 民進黨也存在著「台獨」黨綱（有人認為只是「公民自決」或「公 投」黨綱）的爭議。這些屬於未來的目標、理想或信仰，理應尊重個 人與政黨團體的自由選擇權利，與國家政策無關，也不需要「統一思 想」。 其次，凝聚國民共識，應屬於現實的國家定位和國家認同，屬於 江文漢，「回應美中壓力，台灣更應和衷共濟」，中國時報，台北，2000 年 6 月 8 日。事實認同，與個人理想、信仰、黨派及意識型態無關。換言之，是否 承認中華民國這個國家存在的事實？是否認同身為中華民國國民的事 實？是否認同我們身上的中華民國國民身分證？是否接受大家荷包內 印著中華民國字樣的國幣？中華民國是存在於共產中國之外的獨立主 權國家，不是共產中國的一部份，歷史上也從未受過共產中國的統 治。這是事實，確認事實，就是國家定位。作為中華民國此一獨立主 權國家的國民，享有中華民國國民權利，遵守中華民國國民義務，確 認此一事實，就是國家認同。 國家定位與國家認同都屬於事實確定與事實認同範圍，而事實只 有一個，所以只要願意尊重事實、承認事實，在國家定位與國家認同 上形成一致的國民共識，理論上是不成問題的。然中共一定要把謊 言、神話說成事實，還要強迫別人相信他的謊言。譬如「一個中國白 皮書」說：「1949 年 10 月 1 日，中華人民共和國中央人民政府宣告成 立，中華民國從此結束了它的歷史地位。國民黨統治集團退踞台灣以 來，其政權繼續使用中華民國和中華民國政府的名稱，實際上始終只 是中國領土上的一個地方當局。」35這就是不願承認事實。而美國柯林 頓行政當局現在也跟著講「一個中國」、「三不支持」，則是不敢承 認事實，在美國叫做「恐共鴕鳥政策」。36當然，台灣內部也有少數人 不願或不敢承認事實，將中華民國虛幻化，把共產中國和蒙古共和國 都包括在中華民國之內，此一主張同樣達到幫助共產中國否定中華民 國作為獨立主權國家實體存在的目的，由於符合中共需要，對凝聚國 民共識有消極影響，必須注意克服。 共產中國國務院台辦、新聞辦，「一個中國的原則與台灣問題」，人民日 報，北京，2000 年 2 月 22 日。 在 50、60 年代，美國行政當局不承認共產中國存在的事實，當時叫做「反 共鴕鳥政策」；70 年代之後，又屈從共產中國，不承認中華民國存在的事 實，變成「恐共鴕鳥政策」。
第三，政府的兩岸政策在民主國家當然可以公開討論，各黨派團 體之間，政府、企業、學者之間，存在不同意見的爭論也是正常的。 但對經過民主程序確定下來的國家政策，應當一致對外，個別政黨不 能以與國家政策對立的主張或「底線」，超越政府「主導」對外政 策。兩岸政策屬於國家的對外政策，只能由政府主導，不應由個別黨 派或國會黨團主導。 近來國民黨國會黨團超越政府與所謂「中共涉台官員」的「頻繁 接觸」，據立法委員洪性榮透露：「中共涉台官員對在立法院籌設的 兩岸小組，成為兩岸交流第二管道頗感興趣，此為促成立法院『大陸 政策及兩岸事務因應對策小組』的重要關鍵。」37此是否象徵「對策小 組」是國、共兩黨「頻繁接觸」的產物，共產黨成了對「對策小組」 成立起「關鍵作用」的幕後推手？果真如是，這套設計便成為國民黨 利用「國共合作」取代新政府的兩岸政策主導權，共產黨則利用「國 共合作」透過國會運作對新政府施加壓力，逼迫新政府接受共產黨的 條件，使共產黨可以透過國民黨主導的國會「對策小組」遙控新政府 的兩岸政策。面臨此種不利形勢，新政府若無法接受國共兩黨商訂的 「一個中國」前提，勢必會使兩岸僵局持續下去，如此一來，受害最 深的當然是新政府和全國國民。因此，要避免這樣的結局，應儘速在 國家定位和國家認同上凝聚國民共識，在兩岸政策上建立團結對外的 機制，而這套機制必須有效地防止任何超越政府的政治力量主導兩岸 政策，才能早日打開兩岸僵局，共謀和平與發展。 （收件：2000 年 7 月 4 日，審查：2000 年 7 月 7 日，採用：2000 年 7 月 13 日） 「立委透露大陸擬邀王金平」，聯合報，台北，2000 年 7 月 4 日，版 2。
The New Government's Cross-Strait Policy─
Observation and Prospect
Ming Ruan
（Visiting Scholar, Tamkang University）
Abstract
The cross-strait policy may be divided into two phases: the strategic phase characterized by a long-ranged and integral selection of directions, and the tactical phase by a localized and practically stepwise planning. The direction of the new government's cross-strait policy should be an "open strategy with primary concern for Taiwan's best interest", distinguishable with a clear subjectivity and complete openness. The specific implementation of the strategic phase requires formulation of a plan based on actual situations. The challenges now facing the new government, including the so-called "One China" as opposed to the Taiwan's interest as subjectivity and the so-called "security consciousness" as opposed to the openness,are by all means normal in a democratic country. However, as the pressure of reunification and dissociation now imposed upon Taiwan by hegemonic Communist China, the new government should make an effort to establish consensus among people on national status and national identity. Furthermore, an effective mechanism should be structured to consolidate internal unity against
the external threat to prevent the political clout of opposition groups from conspiring with an alien power in "initiating" the cross-strait policy, which vitally concerns the security of the nation.
