國立高雄大學政治法律學系碩士班
碩士論文
我國勞動檢查法制與實務運作之檢討
－以職業災害之預防為中心
The Study on Legal and Practice of National Labor Inspection System
- Focus on Occupational Accident Prevention
研究生：蔡宛樺 撰
指導教授：賴恆盈 博士
摘 要
勞工係我國就業人口中所佔比例最高，也是每年為台灣帶來最大產值之族 群，對於台灣的貢獻自不在話下。而在每年針對職業災害的統計調查中，因職 業所致之傷病、失能、死亡之千人率仍高過於其他已發展國家許多，對於早已 進入已開發國家行列之台灣，此一現象應可認為係我國對於職業災害預防執行 成效仍有待改進之警訊。除此之外，以勞動檢查為例，勞動檢查作為職業災害 預防手段之一，透過事前檢查之方式確認事業單位可能存在之安全缺失，以降 低勞工可能因為不安全之作業環境或是過於嚴苛之工作條件而導致職業災害之 機率，應可認為係屬職業災害預防之有效手段。並我國之勞動檢查制度擁有檢 查程序之獨立立法，也有其他如勞動基準法及職業安全衛生法等勞動法令，針 對勞工之工作條件及安全衛生等事項進行管制。故而於此應加以討論的是，何 以堪稱完備之立法，就同為已開發國家之台灣來說，其職業災害之發生機率仍 高於其他已開發國家？ 因此本文將以勞動檢查法制為研究中心，探討何種職業災害類型適合以進 行勞動檢查之方式進行預防，並藉與外國（如日本、英國）立法例之比較，探 討我國職業災害發生機率偏高之原因，並分析於法制上是否有所改進之空間， 試圖尋求得以再行降低職業災害發生機率之可能性。 關鍵字：職業災害、職業傷害、職業病、勞動檢查、行政調查、風險管理、職 業衛生安全管理、勞動條件、監督與檢查、職業安全衛生法、勞動基 準法Abstract
Laborers are the highest portion of Taiwan’s working population, and they are the group who bring the largest output value to Taiwan every year. Their contribution to Taiwan is beyond words. In the annual statistical survey of occupational accident, the rate of injury, disability, and death per thousand people caused by occupation is still much higher than that of other developed countries. For Taiwan, which has already entered the ranks of developed countries, this phenomenon should be considered as a warning sign that the effectiveness of the implementation of occupational accident prevention still needs to be improved. As one of the occupational accident prevention methods, labor inspection is used to confirm possible safety deficiencies in the business unit through pre-inspection, so as to reduce the possibility of laborers occupational accident due to unsafe working environment or excessive working conditions, and should be regarded as an effective ways of occupational accident prevention. In addition, labor inspection legal system in our country has independent legislation on inspection procedures, as well as other labor laws and regulations such as the Labor Standards Act and the Occupational Safety and Health Act, which regulate the working conditions, safety and health of laborers. Therefore, what should be further discussed here is why the probability of occupational accident is still higher than that of other developed countries under a so-called completed legislation in Taiwan, which is also considered a developed country.
Therefore, this essay will take the labor inspection legal system as the research center to explore which types of occupational accident are suitable for prevention by labor inspections, and compare with the legislation of foreign countries (such as Japan and the United Kingdom) to explore why the probability of occupational disasters in Taiwan is higher than other countries. It also analyzes whether there is capacity for improvement in the legal system, and tries to find the possibility of reducing the happening rate of occupational accident.
Keywords: occupational accidents, occupational injuries, occupational diseases, labor inspection, administrative investigation, risk management, occupational health and safety management, labor conditions,
supervision and inspection, Labor Standards Act, Occupational Safety and Health Act
謝 辭
距離四年期滿的最後期限還有一個禮拜又四天，在工作還有論文的夾擊之 下終於要結束最後一段學生生涯了（應該是最後一段了吧？！），碩士班的四 年說長不長、說短不短，剛好是給自己一段任性的時間，任性地想抓住當學生 的感覺，任性地不想離開校園的保護傘，但終究還是要來到畢業這個跟前，跟 學生生涯這個令人留戀的時光做個道別。道別之前，當然不會忘了要感謝一下 一路以來給予我養分的很棒的人們。 能夠通過學位考試、獲得這個得來不易的碩士學位，首先當然應該要感謝 指導教授賴恆盈老師，謝謝老師在碩士修業期間課堂上的思考衝擊，雖然修您 的課真的很戒慎恐懼（特別是報告的時候），很怕在課堂上與您的沉默對望， 那是一種千言萬語梗在心頭卻無以言喻的糾結，謝謝老師總會在最後一刻給予 我思考的方向，讓我能夠順著老師的脈絡，去思考行政法浩瀚的議題們，去學 習與大學部完全不同的思考模式；也謝謝老師讓我在論文寫作的期間能夠天馬 行空的自由想像，不給予我過多限制，讓我寫出我想寫的東西，才能在終於完 成這本論文的時候心裡如此踏實。真的很謝謝老師從大學部、一直到碩士以來 的教導，著實受益良多！ 謝謝兩位口試委員林良榮老師及吳明孝老師，謝謝林老師總是不吝給予我 可以思考的方向，以及相關的資料運用方向，讓我在論文寫作的過程中可以有 所依憑，知道我可以往哪個方向尋找我所需要的資料，並且知道如何運用在論 文內容中，雖然最後沒能在時間內完整補齊老師所建議的資料，但真的非常感 謝老師給予我的資料蒐集靈感。謝謝吳老師從計畫書審查到學位考試都點出我 沒有思考到的法制問題，讓我可以在茫茫的寫作文海中找到一絲可抓住的繩 索，不至於在寫作過程中失去寫作重心，有可以依循的思考方向，順著這樣的 方向可以使寫作過程中不至於偏離主題，也能夠加深論文寫作內容的深度。真 的非常謝謝兩位老師第一時間就答應來擔任我的口試委員，有您們的指導與建 議，讓學生的論文能夠順利完成，真的非常謝謝您們！ 從大一到碩四真的是一段相當長的時間，這段時間我經歷過很多事，也受 到系上老師們的諸多照顧：謝謝姚朝森老師的教導，雖然碩士主修的領域與您 的領域並不相同，但您從大一到碩士所教導的內容卻是生活中受用良多的智 慧；謝謝陳文生老師，每每遇到您總覺得瞬間充滿活力，雖然偶有幾次被您稍 微嚴格審查了一下生活近況，但還是可以感覺到您對學生的用心，不論是生活上的關心或是課業上的指導，都真的非常感謝您；謝謝李俊增老師偶爾在走廊 或是系辦遇到時的閒話家常，總會在與老師聊到近況時順便又獲得老師的鼓 勵，真的覺得相當暖心啊；謝謝楊鈞池老師大學時期對身為您導生的我的諸多 照顧與關心，雖然早餐會我一次都沒參加到（哭），但每每與您聊到生涯規劃 總能獲得許多鼓勵，謝謝您給予我參與計畫行政事務的機會，讓我能在課業之 外磨練不同的技能；謝謝楊戊龍老師，謝謝老師在課業以及在系辦行政事務上 的教導，也謝謝老師讓我可以協助您的計畫行政事務，是您教會我如何運用各 種有效的方式完成各式工作，您的教導學生受用良多；謝謝李淑如老師溫暖而 富有人性的關懷，謝謝您如同姊姊一樣聽我說著生活上遇到的各種煩惱，然後 不論是當頭棒喝或是柔性勸說，都讓我當時的煩憂紓解不少，與您在走廊上相 遇的閒聊總感覺像是再次充飽電一樣呢；謝謝老師們在學期間各種學業上及生 活上的照顧，從大一新生第一堂政治學開始，到碩士最後結束的行政法各論專 題研究，學生不會忘記各位老師所給予的關懷與教導，也會帶著這樣的感謝， 繼續往後的學習之路！ 謝謝高雄醫學大學陳朝政老師，謝謝您相信我，願意給我機會參與您的研 究計畫，能與您一同執行計畫並參與您的研究是我的榮幸，也謝謝老師在過程 中給予我的肯定，讓我能夠有信心繼續努力、加強自己的能力，謝謝您！ 除了碩士課程之外，在不同地方的工讀生活也使我感覺收穫良多： 在誠品書店高醫店的兩年半時光，是我至今仍受益良多的養分，在這裡培 養到的各種技能，也成為生活上實用的各種技巧，謝謝詠惠、祐慈、宛儷、于 甄、毓茵，謝謝妳們在我課業工作兩頭燒的時候的諸多幫忙，幫忙我處理一些 我可能因為太忙沒有留意的細節，也包容我隨時可能變動的班表，也很感謝我 們都可以在離開誠品之後仍繼續保持聯絡，繼續分享生活的大小瑣事。 因緣際會下來到的屏東地方法院，讓我得以重新思考關於未來工作方向的 規劃，也對司法實務有了更深的體會。謝謝屏東地院潘快庭長、唐明煌科長， 謝謝您們就像家裡長輩一樣對我生活上的關心以及在工作上的包容，讓我可以 在工作期間仍然好好兼顧課業，不致荒廢；謝謝湯明錦司法事務官、鍾仕傑司 法事務官，謝謝您們在我初來報到、對非訟事務仍然不熟悉的時候，耐心地教 我，耐心地回答我的各種問題，讓我能夠快速適應工作內容；謝謝非訟中心鍾 小屏股長、靜芳、瑞恩、育伶、威友、志銘、子豪、瓊芳姐、劉大哥、芳瑜、 沛涵、郡昂，謝謝您們在工作上的諸多協助，甚至在我出車禍後更是關心我的
復原狀況及照護，關心我是否工作太辛苦，真的很感謝大家的照顧！ 從大二到系辦當小小工讀生開始，居然也不知不覺過了這麼久呢！謝謝金 萍姐相信我，讓我在系辦可以接觸不同的工作事務，學會了很多待人處事的方 式，從一個小小工讀生到後來可以有能力協助研討會的籌辦事務，也謝謝您一 起在系辦的這段期間對我生活上的照顧和關心，讓每次去系辦的時間都覺得備 感溫馨與充實；謝謝昀姍、裕芷、長寧、微惇，雖然您們分別都是我在求學時 期的學姊，但在整個求學過程中直到現在，更像自己的姊姊一樣給我關心，一 起分享的各種生活趣事、還有一起變得更健康的登山和運動行程，都是我這段 時間以來最棒的回憶之一，謝謝您們！ 就讀碩士期間，謝謝 407 研究室以及 105 年同期入學的大家給我的照顧與 陪伴，特別是每年的聖誕禮物趴，絕對是碩士生涯中最難忘的回憶之一。從大 學的直屬變成碩班同班同學、又漸漸變成朋友的羽筑與艷婷，每次一起分享好 笑的事、一起經歷期末報告的壓力、一起在研究室大聊八卦，都是面對生活的 偌大能量；班上第一個畢業的敬淳，你的專注、對每件事的投入與效率，都是 我應該要好好學習的地方；謝謝研究室好夥伴宇翔，偶爾在研究室的討論、偶 爾一起留到比較晚的研究室時光相當充實；還有謝謝政展、國辰、冠樺、詠 華、獻鋒、穎廷，謝謝你們從大學到碩士班生涯中的諸多相助，讓每個難題都 能順利迎刃而解！ 謝謝思葦及士安，我們都這麼熟了，對你們的感謝也毋須再多說了吧！謝 謝妳們從高中、大學到現在的不離不棄，我的每個難過的、快樂的重要時候都 有妳們可以分享，能夠有妳們這樣的相伴，是我的榮幸，未來也請像這樣一起 走下去吧！ 親愛的思佩，緣分很神奇，我們好像真的是從大學畢業之後才慢慢升溫， 謝謝妳願意讓我陪伴妳的重要時刻，以及分享雖然平凡但最重要的人生諸事， 由衷覺得感謝！也祝福小饅頭健健康康長大，長成她自己所驕傲的樣子。 還有很多在就讀碩士期間給我許多幫助的人們，謝謝這麼多這麼棒的人們 給我的照顧與協助，只是礙於篇幅沒有辦法一一羅列，僅於此表達對大家的感 謝，謝謝您們！ 最後是獻給這些最重要、最親愛的人們。 謝謝兆麒，雖說人家都說不要把男朋友寫進謝辭，但換個身分就沒關係了 吧（？）謝謝你在我無數個因為工作和課業軋不過來而崩潰的半夜耐著性子等
我哭完，謝謝你總是能夠陪我思考一個又一個的天馬行空，謝謝你包容我每個 不成熟及任性的時候，唯一能夠在半夜一起去覓食、假日一起拎著電腦趕工 作、又一起毫無節制的睡到昏天黑地的人大概只有你了吧，希望我們所盼望的 歲月靜好能因為我們的努力早日到來，再舉杯慶祝此生有彼此的相伴。也謝謝 兆麒的爸爸、媽媽還有家人們對我的關心與接納，能被您們當作一家人是我的 福氣，謝謝您們。 給我親愛的家人們，家父母蔡昆雄先生以及魏璱如女士，還有我的兩位妹 妹芷吟以及宜容，家人間難免有爭吵，但您們還是能包容我想做就做的衝動個 性，默默的在身後支持我、協助我，雖然偶爾也會擔心我衝過頭或是累過頭， 但從未真正阻止我做任何決定，我想是這樣的您們才能造就這樣讓我感到驕傲 的我，我很喜歡現在的我，我也會繼續努力，不會讓您們失望！ 可愛的凱凱，謝謝你剛剛好陪伴了我的碩士生活，毛茸茸的療癒力量總是 讓人難以割捨，特別是這樣一聲不響就告別的你，希望在天堂的你能自由地奔 跑，有緣我們會再見面的。 給我自己，謝謝這時候的你努力去完成每一件事，雖然很辛苦，但回首時 你會發現，人生當中沒有什麼路是白走一趟的。碩士畢業不是學習與努力的終 止，而是開端，希望你能像 Beyond《不再猶豫》裡面所說的一樣，用自己的雙 手向理想揮手，親手為自己的人生故事寫上每段得失樂與悲與夢。 最後獻給我的外婆魏孫盆女士，希望外婆身體健康，能夠讓我再陪您久一 點；以及在天上的先祖母蔡陳老足女士、先外祖父魏清和先生，感謝時間讓我 能在我已經懂人事的時候努力記住您們的模樣，記住您們的樣子，然後放在心 裡好好的思念，希望在天上的您們一切都好。 蔡宛樺 謹誌於高雄，楠梓 民國109 年 9 月 2 日
目 錄
第一章 緒論... 1 第一節 研究動機... 1 壹、研究初因... 1 貳、問題意識... 3 第二節 研究目的... 3 第三節 名詞解釋... 4 壹、行政行為、行政檢查與行政調查之關聯性... 4 貳、勞動檢查之概念限縮... 11 第四節 研究方法與限制... 13 壹、研究方法... 13 貳、研究限制... 14 第五節 研究架構... 15 第二章 我國勞動檢查之法制內容與檢討... 17 第一節 勞動檢查法制現況... 17 壹、勞動檢查組織... 17 貳、勞動檢查項目... 26 參、勞動檢查程序... 30 第二節 現行勞動檢查法制作為職業災害預防手段之問題... 37 壹、勞動檢查項目與職業災害成因... 37 貳、職業災害預防方式之探討... 60 參、勞動檢查組織之職業災害專業... 70 肆、勞動檢查職業災害缺失之處理（勞動檢查實效確保制度之功能）.. 73 第三章 勞動檢查實務運作與職業災害之關係... 79 第一節 勞動檢查之實務運作概說... 79 壹、勞動檢查方針之重點檢查項目與勞動檢查運作概況... 79 貳、已實行之勞動檢查配套執行措施... 88 第二節 職業安全衛生陪鑑制度... 94 壹、我國陪同鑑定人制度之討論... 95 貳、勞動條件檢查陪鑑制度之法源依據及目前實行狀況... 98 參、陪鑑制度於職業安全衛生檢查之運用與問題... 104 第四章 外國之勞動檢查法制借鏡... 107 第一節 日本之勞動檢查法制... 107 壹、法源依據及其主管機關與組織配置... 107 貳、勞動基準監督官之遴選與訓練... 108 參、職務內容... 110 肆、職務權限與其他勞動檢查輔助規定... 114第二節 英國之勞動檢查法制... 115 壹、法源依據及其主管機關與組織配置... 116 貳、檢查員之遴選與任用訓練... 117 參、職務內容... 118 肆、職務權限... 118 第三節 小結... 120 第五章 我國勞動檢查制度於職業災害預防之實務運作及其成效探討... 123 第一節 訪談設計與運作方式... 123 壹、訪談提綱設計... 123 貳、訪談運作方式... 123 第二節 勞動檢查制度實務運作... 124 壹、勞動檢查制度實務運作於職業災害預防之成效探討... 124 貳、職業安全衛生陪鑑制度之可行性探討... 126 第三節 勞動檢查缺失改善狀況與企業文化... 127 壹、缺失裁罰之現況與改善建議... 127 一、現行裁罰之實行狀況... 127 二、與職業災害預防之討論... 130 三、建議... 131 貳、安全文化之討論... 131 一、小型企業或作業場所之困境... 132 二、勞工之安全認知... 132 三、企業文化於缺失改善之重要性... 132 第四節 外國勞動檢查法制於我國制度可應用之修法建議... 133 壹、勞動檢查之法制部分... 134 貳、勞動檢查員之遴選與培訓部分... 135 參、勞動檢查組織之配置方式... 135 肆、勞動檢查員之權限部分... 136 伍、缺失處理方式... 136 第五節 無法透過勞動檢查加以預防之職業災害情形... 137 壹、職業災害類型適用勞動檢查與否分析... 137 貳、無法適用勞動檢查之可能因素討論... 138 參、建議... 139 第六章 結論... 141 參考資料... 145 附錄... 151 附錄1-1 敬鵬工業股份有限公司 106-107 年間違反工作環境安全 之勞檢案件表（有導致火災之虞部分） ... 151 附錄1-2 108 年至 104 年勞保給付人次表（區分職業別） ... 156
III 附錄2-1 勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則 ... 158 附錄2-2 災害類型分類說明表 ... 161 附錄2-3 給付人次－按行業標準分類第八、九、十次修訂 ... 164 附錄2-4 失能傷害次數─以營造業及製造業為例 －行業標準分類第八、九次修訂 ... 165 附錄4-1 日本勞動基準法（節錄） ... 167 附錄4-2 日本職業安全衛生法（節錄） ... 171 附錄4-3 1974 年英國職業健康安全衛生法案（節錄） ... 181 附錄5-1 台朔重工仁武廠訪談題綱 ... 191 附錄5-2 高雄市政府勞檢處訪談題綱 ... 194 附錄5-3 台朔重工仁武廠訪談紀錄 ... 197 第一部分 現況調查... 197 第二部分 事業單位職業安全預防政策之問題... 200 第三部分 勞動檢查實效確保制度... 205 第四部份 動態稽查計畫... 207 第五部分 職業衛生安全陪鑑制度... 207 第六部分 結語... 210 附錄5-4 高雄市政府勞檢處訪談紀錄 ... 212 第一部份 現況調查... 212 第二部份 勞動檢查員之相關問題... 219 第三部分 勞動檢查實效確保制度... 221 第四部份 動態稽查計畫... 224 第五部分 職業衛生安全陪鑑制度... 225 第六部份 結語... 226
表目錄
表1-1 104 年至 108 年職業災害千人率統計表 ... 3 表2-1 各縣市勞工安全衛生業務內容及其主管機關 ... 19 表2-2 檢查項目統整表 ... 29 表2-3 勞動條件檢查項目整理表 ... 30 表2-4 107 年製造業及營建業職業災害發生類型表 ... 45 表2-5 常見職業疾病各年度職業災害保險給付人次表 ... 51 表2-6 職業病及其成因與適用之預防方式 ... 58 表2-7 現行常見職業災害與現行勞動檢查項目比對表 ... 59 表2-8 風險評估過程與勞動檢查之相關比較 ... 68 表3-1 109 勞動檢查方針所訂受檢單位優先順序表 ... 81 表3-2 特定項目檢查分類表 ... 84 表3-3 勞檢員與勞檢廠次比較表 ... 86 表3-4 勞動檢查複檢次數表 ... 87 表3-5 納用私人、公民參與及陪鑑制度之比較 ... 98 表4-1 勞動基準監督官測驗內容表 ... 110 表5-1 108 年勞動檢查事業單位違反勞動基準法移送處分情形 ... 128 表5-2 108 年度勞工保險按地區區分給付人次表 ... 128 表5-3 民國 108 年勞工分業勞動條件檢查次數 ... 130 表5-4 我國與日本、英國之勞動檢查制度比較 ... 134 表5-5 104 年至 108 年全產業勞工職業傷害人次及千人率 ... 138圖目錄
圖2-1 現行勞動檢查組織圖 ... 19 圖2-2 勞動檢查程序流程簡圖 ... 31 圖2-3 危險性機械檢查流程圖 ... 35 圖2-4 危險性設備檢查流程圖 ... 36 圖2-5 風險評估參考作業流程 ... 61 圖2-6 職業災害調查流程圖 ... 65 圖4-1 日本勞動基準監督官研習流程 ... 110第一章
緒論
第一節 研究動機
壹、研究初因
聯合國1996 年經濟社會文化權利公約第 7 條第 2 款規定人人享有衛生安全 之工作環境，並國際勞工組織1982 年第 155 號職業安全衛生公約亦要求所有的 勞動者均受到前述聯合國公約之適用。我國亦基於福利國原則，依中華民國憲 法第 15 條對於生存權、工作權及財產權均認應予保障，並憲法基本國策第 153 條亦規定國家應制定對保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。 基此，就基本權的保護功能而言，國家應在公、私法領域採取一定作為，避免 人民權利受到國家或是第三人之侵害，故國家應盡可能提供一安全無虞並符合 人性尊嚴之工作環境1。 應用於職業安全衛生法中即該法第 5 條所訂：「雇主使勞工從事工作，應 在合理可行範圍內，採取必要之預防設備或措施，使勞工免於發生職業災 害。」。課予雇主一風險管理之義務，要求其對於勞工之工作環境有維持其避 免發生職業災害之義務，營造一安全之工作環境並合理管控工作環境之風險。 然而近年來，仍時常可以在新聞上看到勞工因為勞動環境未確實進行管理與維 護，而導致受傷或是死亡的案例，比如 107 年 4 月 28 日桃園敬鵬工廠大火一 案、107 年 11 月 1 日臺中火力發電廠工人因捲入機器導致死亡一案2等，主要多 因勞動環境未確實依照相關法令規定進行管理與維護，或是雇主未依勞動安全 之相關法規，確保勞工在安全的狀態下進行勞動行為，而導致勞工受傷或是死 亡之情形。 舉桃園敬鵬工廠大火一案為例，本次意外造成6 名消防員殉職、1 名消防員 重傷及 2 名泰國籍移工死亡的結果，在桃園縣消防局公布之火警檢討報告當 中，廠區內部機械堆放位置造成通過距離最短僅1.3 公尺、廠內風管設施未配置 防火之設備，以及廠內人員對於火警之應變能力不足等，均為該意外發生時導 致救災不易甚至造成消防人員殉職之主因。除此之外，由內政部所公告的桃園 市敬鵬工廠火災全方位檢討策進專案報告中，亦指出，發生大火的敬鵬平鎮二 1 楊通軒（2019），《勞工保護法：理論與實務》，頁 3-13，臺北：五南。 2 參考：蘋果日報（11/02/2018），中火 6 天釀 3 死 清洗作業未依 SOP 工人遭捲入機器慘死， https://tw.appledaily.com/headline/daily/20181102/38168927/（最後瀏覽日期：03/28/2019）。廠及三廠雖有多次消防及自衛演練合格之紀錄，但防火設施不足及人員應變不 足，仍是造成此次重大事故之主因之一。其中，因其建設時期之建築法規與現 在之規定有所不同，導致其廠區雖符合建設當時之建築及消防法規，但仍存有 多處之安全隱憂，以及經過調查後發現廠內有違法改建員工宿舍之情形，造成 兩名泰籍移工逃生不及而喪命。凡此，均顯示因廠區建築設計未能因應法規之 修改而加強其安全性，人員之災難應變訓練也未落實，而造成此次重大事故。 而在事故發生後，敬鵬公司之其他廠區，仍陸續被檢出有違反職業安全衛生設 施規則及職業安全衛生法之規定，而有發生化學傷害或是火災事故之虞3。由此 可知，在長久以來的工廠安全管理上，即使具有一定規模之公司，仍存有諸多 無法落實職業安全的問題，更遑論規模較小而無力更新其設備之工廠，更可能 存在許多尚未發生之職業安全事故未爆彈。 為因應此種因職業安全之管理疏失而可能造成勞工受傷或死亡之問題，我 國於民國20 年乃依據工廠法制定「工廠檢查法」，主要規範內容為工廠檢查員 針對工廠之勞動及安全事項進行監督，避免因為雇主未依法規相關規範建置維 護勞工勞動安全之裝置，造成勞動者因不安全的勞動環境而受傷或者死亡。其 後於民國82 年 1 月更修正工廠檢查法全文，並更改名稱為「勞動檢查法」，其 間歷經數次修正後乃為今日勞動檢查之基本法令依據。該次修正全文之主要立 法目的，在於實施勞動檢查，以貫徹勞動法令之執行、維護勞雇雙方權益、安 定社會、發展經濟（勞動檢查法第 1 條規定），期待能透過本法的落實加強對 勞動權益的維護。修法後的內容大幅針對勞動檢查員之職務內容，以及勞動檢 查程序加以詳加規定，並避免因為勞動檢查過程，而對雇主對其廠區管理權限 造成侵害。除此之外，本法亦列舉部分具有較高危險性之廠區，特別規定其需 經過勞動檢查始得令勞工進入作業（勞動檢查法第 26 條規定），為一預先針對 危險工作場所進行第一層勞工保護之規定。總而言之，現行勞動檢查法應可認 為對於勞動權益的保障而言，係屬較為完整而具有前瞻性的立法。 雖然我國制定如此完整的勞動檢查法，但勞工因為不安全的勞動環境造成 受傷或死亡之訊息，仍然時常出現在社會新聞中，考其原因，多為雇主對於勞 工管理機制的建制未臻完善，導致勞工即便對雇主提出改進要求，也多未能獲 致應有的回應與改善。於此而言，應該要進行探討的是，雖然我國為致力於勞 3 相關紀錄請參見：附錄 1-1 敬鵬工業股份有限公司 106-107 年間違反工作環境安全之勞檢案 件表。
3 動法制的完善，而修正諸多保障勞工權益的規定，例如一例一休、加班時數限 制等，均以保障勞動權益為優先考量，但其實際運作，卻經常面臨勞資雙方均 無法接受的緊張局面，而近幾年關於勞動檢查法相關條文的修正，也未見有顯 著降低勞動災害保險請領人數之趨勢4（如表 1-1），凡此，再再顯示徒法不足 以自行，因此，如何確保勞工勞動環境之安全，乃有近一步分析檢討之必要。 （千人率5） 104 105 106 107 108 變動率6 總計 3.191 2.953 2.773 2.612 2.496 -22% 傷病 2.951 2.748 2.576 2.422 2.333 -21% 失能 0.214 0.177 0.171 0.165 0.14 -35% 死亡 0.026 0.027 0.025 0.024 0.023 -12% 2表 1-1 104 年至 108 年職業災害千人率統計表 （資料來源：勞動統計查詢網（2020）7）
貳、問題意識
據此，本文期望能從職業災害的成因與類型分析出發，透過對各項職業災 害類型的分析，以了解其致災原因，進而思考個別職業災害類型之可能預防措 施。其中，並以勞動檢查作為主要研究主軸，分析探討何種職業災害類型，可 經由勞動檢查手段加以發現，並進而採取相關預防措施。最後，在此一研究基 礎上，探討何以在日趨完備的法制建構下，勞工的受傷或死亡情形卻未能因此 獲致有效改善之原因，並嘗試找出解決或改善方法，以真正落實我國勞動權益 之保障。第二節 研究目的
本論文希望達到以下目的： 1. 職業災害類型及其預防方式之完整分析整理 透過對各項職業災害類型的成因進行分析，了解各項職業災害類型之形成 原因以及可能之預防方式，並進行彙整分析，期許能藉由此種分析，而獲得關 4 民國 107 年職業災害死亡千人率分別為英國 0.004‰，日本 0.02‰，台灣 0.024‰，其中台灣 雖有逐年下降趨勢，但仍比他國要高。 5 千人率計算公式如下：年職業災害千人率 = 全年領取職業災害保險給付人次／年平均勞工 保險投保人數×1,000‰。 6 變動率計算 = （最末年千人率－第一年千人率）/ 第一年千人率*100％。 7 整理自勞動統計查詢網，〈職業災害千人率〉，https://statfy.mol.gov.tw/index14.aspx（最後瀏 覽日期：04/08/2020）。於各種職業災害類型之最佳預防方式，即就職業災害類型、成因及其可能之預 防方式，進行相關資料的分析。 2. 勞動檢查法制之回顧與分析 鑒於本文研究主軸為勞動檢查法制，因此希望能夠透過對於勞動檢查組 織、程序及其相關法制規定之分析，配合上開職業災害類型與成因之研究及結 果，檢討現行勞動檢查法制之規範與實踐問題，試圖找出在現行已達一定完善 程度之相關勞動檢查法制下，如何能更為有效降低職業災害之數量，進而檢討 現行法制之缺失。 3. 經外國法制之比較進而補強我國勞動檢查法制之內容 在確認我國勞動檢查法制可能存在的制度設計缺失及類型後，本文擬比較 外國勞動檢查法制之立法設計，嘗試自外國勞動檢查相關法制之規定中，分析 出可供我國法制參考改進或引進之法制設計，期能為我國勞動檢查法制中關於 職災預防部分，提供相關改善建議。
第三節 名詞解釋
壹、行政行為、行政檢查與行政調查之關聯性
一、行政調查之定義、性質與類型
行政調查於行政程序中之定義及定位國內外學者多有所討論。就其定義上 而言，多數認為行政調查是行政機構為實現行政目標而進行的調查行為8，行政 機關作成各種行政行為前本應確定其所欲規制之事實關係，更有甚者，有學者 認為此一調查階段於行政程序中之重要性不亞於訴訟程序中所進行之調查程 序，而認為行政程序應於行政機關開始針對特定情況進行調查時即已開啟9。調 查一詞即係指為了特定目的而為之資料蒐集行為，欲做成某一決策前即應蒐集 相關可做為決策依據之資料10，以提供予決策者完整之思考根據，故詳細言 之，行政調查之定義應可理解為行政機關為達到特定之行政目的所為之資料蒐 8 芝池義一（2006）。《行政法総論講義》，第 4 版補訂版，頁 267。東京：有斐閣。原文： 「行政調査とは、行政機関によって行われる、行政目的達成のためにの調査（情報収集） 活動である。」。 9 吳庚（2011），《行政法之理論與實用》，增訂十一版，頁 582，臺北：三民。 10 賴恆盈（2010），〈行政調查之研究──以消費者保護行政為例〉，吳庚教授七秩華誕祝壽 論文集編輯委員會主編，《政治思潮與國家法學－吳庚教授七秩華誕祝壽論文集》，頁 71 9，臺北市：元照出版。5 集或檢查措施，以滿足其調查資料或證據之目的11。 就行政調查之定位而言，有認為行政調查係與行政處分同等地位之行為類 型者、有認為行政調查為行政程序上之重要制度者、有認為行政調查係行政程 序中之其一程序階段者、一有認為行政調查係行政機關所為之資料蒐集活動 者，然行政調查實行之方式及目的種類眾多，若將其解為單一制度或是理解為 行政程序中之單一程序，均可能導致對於行政調查之理解過於狹隘之嫌，故而 將其認為係行政機關所為之資料蒐集活動，而定位為行政事實行為之一種，或 較能夠對於行政調查之性質有全面之理解12。 就行政調查之類型而言，則需依其調查之目的、是否具備強制力、是否針 對個案進行調查、以及其調查之方式個別討論之。
(一)調查之目的
相較於刑事調查追求對於犯罪事實認定之程序，行政程序中所為之調查係 為達成一定之行政決定，故而在類型上即因其所欲達成目的之不同，而有以下 分類13。 1. 一般調查（資料統計） 行政機關為取得決策之基礎資料，而透過普查之方式所為，如人口普查即 是，因資料具備匿名性，且多用統計資料方式呈現，侵犯人民權利尚屬輕微， 故僅須留意對個人資料來源之保護即可。 2. 特定資料之蒐集（決策作成） 行政機關為作成法令草案或政策之制定，因研議草案須廣泛蒐集相關資 料，以求草案制定之完備，故需透過問卷或是聽取人民意見之方式進行之調 查，如草案制定之公聽會即是。 3. 個案調查（處分作成） 行政機關針對特定對象所為之調查，多牽涉行政處分之作成，其通常有法 律規定以擔保其可順利為公權力所執行14，並可因其調查之對象、目的及程序 11 李震山（2016），《行政法導論》，修訂九版，頁 480，臺北：三民。 12 劉宗德（2000），《行政法基本原理》，頁 6-9，臺北：學林。 13 洪文玲（2006.11），〈行政調查制度－以警察、工商管理、水土保護領域為例〉，台灣行政 法學會主編，《當事人協力義務／行政調查／國家賠償》，頁248-257，臺北：元照。 14 劉宗德（2000），《行政法基本原理》，頁 9-10，臺北：學林。再細分為：(1)做成許可授益處分前所為之許可要件審查15；(2)確認特定個人或 團體是否遵守其法定義務所為之監督檢查16；(3)執行行政制裁前所為之制裁證 據調查17。
(二)調查之手段
就調查手段而言，可依其強制力之有無分為任意調查及強制調查18。 1. 任意調查 此指無刑罰作為擔保，單仰賴受調查者之協力及配合方能完成之調查，因 其非為公權力之實施方式，故以調查單位之組織法所訂之內容為準，以該調查 內容為其組織之設置目的範圍內即可為之，雖其非由公權力直接對人民權利產 生侵害之情形，但因仍可能與人民之權利相牴觸（如隱私權或是營業自由）， 故應就違法調查之部分給予司法救濟。 2. 強制調查 採強制調查者，因係施以強制力確保其調查結果，但同時亦會造成對人民 權利之侵害，故均須有法律之授權或依據始得為之19。並且，強制調查得再行 細分：(1)直接強制調查：行政機關以強制力直接對人民之身體、財產、住所實 現其調查之目的；(2)間接強制調查：透過相關罰則之規定，使受調查者有一忍 受義務20。(三)調查之方式
不論何種方式，行政調查之最終目的雖同為資料蒐集，但仍因其主要目的 之不同而有不同之手段。以下就一般調查及個別調查分別敘述之21： 1. 一般調查 15 行政機關因接獲申請而開始之要件審查，審查申請人所提供之資料是否符合授益處分應具備 之要件，而為命其補正或核准之處分。 16 以定期性、例行性之實施為原則，確認個人或單位是否符合法定之義務，而為備查或是限期 改善之處分。 17 行政機關因接獲人民檢舉所為之調查，調查檢舉事實是否符合行政制裁之構成要件，故又稱 為構成要件事實調查，以查明該檢舉事實是否應給予一行政制裁。 18 劉宗德（2000），《行政法基本原理》，頁 10-12，臺北：學林。 19 賴恆盈（2010），〈行政調查之研究──以消費者保護行政為例〉，吳庚教授七秩華誕祝壽 論文集編輯委員會主編，《政治思潮與國家法學－吳庚教授七秩華誕祝壽論文集》，頁 724-725，臺北：元照。 20 李震山（2016），《行政法導論》，修訂九版，頁 482，臺北：三民。 21 劉宗德（2000），《行政法基本原理》，頁 12-17，臺北：學林。7 一般調查之樣態及方法多元且複雜，須就其個別所欲達成之目的或蒐集之 資料而有所不同，且其執行之依據亦不僅為明確之單一法律根據，亦可能出現 依據組織法權限規定而為符合其職權範圍之調查行為，故其調查之方法較難以 一概而論，主要可能出現之方法或為以統計資料形式出現之人口普查等、或是 以問卷形式蒐集之立法意見等、或是警察為預防犯罪事實而為之一般情報蒐集 22等。 2. 個別調查 個別調查亦有多種不同之調查方法，但其非與強制調查相同而由法律規定 予以一強制力之調查行為，而係由法律規定罰則，予以一間接擔保之調查權 力，使受調查者對調查行為為同意之表示，始得進行調查。並其手段有徵收報 告或資料、進入土地檢查、進入建築物檢查、質問及取樣檢查等。 (1) 徵收報告或資料：對於未能提出報告或資料之受調查者予以處罰之調 查方法。如食品衛生法第17 條第 1 項、生產綠地法第 17 條第 1 項、大 氣汙染防止法第26 條第 1 項均是。 (2) 進入土地檢查：因進行工程或進行測量所需，需得受調查者同意方得 進入該筆土地進行測量調查者即是。如道路法第 66 條、河川法第 89 條、自然環境保全法第31 條第 1 項等法均是。 (3) 進入建築物檢查：行政機關為確保行政法規之執行，而進入事業所、 營業所、事務所或工廠等，對其環境與相關文書資料進行調查者即 是，並受調查者於此負有一忍受義務，若拒絕或妨礙調查行為者須受 刑罰制裁。如食品衛生法第17 條第 1 項、旅館業法第 7 條第 1 項、水 質汙濁防止法第22 條第 1 項等均是。 (4) 質問：行政機關伴隨進入建築物檢查時所為之調查行為，並受檢查者 對於該質問若拒絕或為虛偽問答時，亦多設有罰則規定。如消防法第 4 條第1 項、藥事法第 69 條第 1 項、警察職權行使法第 7 條等均是。 (5) 取樣檢查：於食品衛生行政或藥事行政上較多應用之調查方法，包括 定期檢查該食品或藥物製造之場所，亦可能臨檢並抽樣檢驗該生產之 食品或藥物，以確保符合相關法令規定，無危害公眾之虞，並對於拒 22 警察依警察職權行使法第 2 條所為預防犯罪之情報蒐集雖係依其職權法所為，然亦可能有對 人民之隱私造成侵害之虞。
絕、妨礙或規避者多有相關罰則。如食品衛生法第 17 條第 1 項、藥事 法第69 條第 1 項等即是。
二、行政調查與行政檢查之關聯性
就行政檢查之法律效果而言，須依其檢查之內容而定。德國學者多認為行 政檢查於其實行過程中僅發生事實效果，係為行政機關之事實行為之一種；日 本學者則有不同之分類討論，其認為須界定該行政檢查之樣態為何，有認為其 為事實行為者，有認為其係為一種公權力行為形式者，亦有認為如命到場提供 資或陳述意見者為一種行政處分行為者，而認為行政檢查因不同之行為目的而 有不同的性質討論，乃依其區辨其救濟方法23。然就我國國內之學說而言，多 認為行政檢查係屬於行政機關事行政事實行為之一，並否認其具有司法審查之 可能性24。 行政檢查作為行政調查的下位概念，係為行政調查之手段之一，並其運用 於行政領域之實行態樣眾多，如檢驗、勘查、檢查、抽樣、搜查等均是，主要 功能均為蒐集相關資料以供行政機關達成特定之行政目的。並依其功能及實施 對象可以區分為以下分類25。 1. 依行政檢查之功能區分：可分為取締性、規劃性、規制性。 (1) 取締性：就違法事實加以蒐集相關事證，以作為裁罰依據，但因其作 成之行政決定多侵害人民之權利，因此應有法源依據。 (2) 規劃性：行政機關為法政策之制定所為之資料蒐集，如為制定公平交 易政策而對事業活動進行檢查。 (3) 規制性：非為取締違法事實，而係為督促事業單位遵守法令相關規 定，如食品業者之定期檢驗即是。 2. 依行政檢查之對象區分：因針對不同對象所為之檢查牽涉憲法保障基本 權利之不同，故需區分為對人、對物、對場所之檢查。 (1) 對人之檢查：因涉及人民人身自由及隱私權之保障，故對於其發動之 條件應加以限制之。如對人民身分之查驗、資料之蒐集等。 23 採公權力行為形式之說者，認為受調查者可以提起撤銷訴訟予以救濟；而採行政處分之說 者，則依違法行政處分之方式救濟之。 24 劉俊男（2019），〈行政罰調查程序之探討〉，《軍法專刊》，65 卷 2 期，頁 124-126。 25 劉俊男（2019），〈行政罰調查程序之探討〉，《軍法專刊》，65 卷 2 期，頁 124-126。9 (2) 對物之檢查：涉及對人民財產權之保障，雖非完全不得加以調查，但 須在合理之範圍內為之，並人民對此有忍受之義務，並由本人或是管 理人在場一同進行檢查程序。如海關緝私條例第36 條及第 37 條對於進 出口貨物之查驗與沒入規定即是。 (3) 對場所之檢查：此一檢查涉及對人民居住自由、財產權及隱私權之保 障，因侵害人民權利重大，故應嚴格遵守法律保留，對於該發動之要 件嚴格限制之。若係對於營業場所之檢查，因其私密性之保障較低， 故僅法律授權以達到行政目的之前提下即可為之，並需於營業時間內 進入檢查，以免有侵入住宅之虞，且除非情況急迫，否則應以書面通 知受檢查知場所26。如消防安全相關檢查法令即是。
三、行政調查與行政行為之討論
就行政調查與行政行為之關聯性而言，有學者認為行政調查與行政決定之 法效果間存在一定之關聯性，而行政調查之瑕疵是否對行政決定之法效果造成 影響則應決定於行政行為後續所採取之行政決定類型27，日本亦有學者認為行 政調查僅為一般之資料蒐集行為，而非直接實現行政目的28。國內學者多認為 行政調查係屬於行政事實行為之一種，並無可以單獨予以司法救濟之機會，僅 最後做成之行政決定方得依其決定類型判斷其可得救濟與否與其救濟方式。本 文於此欲藉由將行政決定分類為未造成不利結果之行為及造成不利結果之行 為，分別加以討論行政調查於行政行為中所產生之影響。(一)未造成不利結果之行為
未造成不利結果之行為應係指對人民予以授益之行為（授益處分）或是未 對人民造成不利結果之行政事實行為（如行政指導）等，前者為給予人民一定 之利益之行為，後者則是指僅發生事實效果而未產生不利於人民之法律效果之 行為。就授益處分之情況而言，行政機關亦會針對其申請要件具備與否，而予 以調查並決定是否核發該授益處分予申請人。而就如行政指導等未造成不利結 26 李震山（2016），《行政法導論》，修訂九版，頁 494-496，臺北市：三民書局。 27 周佑勇（2006），〈作為過程的行政調查－以食品衛生領域為觀察〉，台灣行政法學會主 編，《當事人協力義務／行政調查／國家賠償》，頁294-295，臺北：元照。 28 大浜啓吉（2006），《行政法総論》，新版，頁 337，東京：岩波。其原文如下：行政調査 は、具体的な處分の準備段階として行われる資料収集行動（事実行為）であって行政目的 を直接実現するものではないのであるから、基本的に生しい方法を示すものといえよう。果之行政事實行為而言，行政機關僅對於其執行其業務上之宣導或是觀念通知 所需之資訊為調查行為，並未實際做成何種處分，而不對人民之權益造成影 響。 行政處分亦有不對人民之權利造成不利結果之情形，如核發建築執照之行 為即是，部分行政行為單純僅是表達行政機關對於人民申請案件之准駁，而非 均給予不利益之處分。就核發建照之行為而言，行政機關亦得針對其所提供的 資料決定是否給予核准之處分，必要時得至現場勘驗以確認是否核發後續之建 築資格29。 其餘未造成不利結果之行政行為尚包括行政命令、行政契約、行政計畫 等，就行政命令而言，因係針對行政機關之行為所為之約束規定，故其所為之 調查行為乃係行政機關基於其行政作業所需資料之蒐集，非與人民權利有所直 接相關；就行政契約而言，行政機關於做成確定簽約之決定前所為之調查行為 係為行政機關簽約與否之依據，需視是否決定進行簽約行為方能確定是否對人 民權利造成不利之結果；就行政計畫而言，行政機關所為之調查行為係為了計 劃之擬訂，是否對人民造成不利之結果須視執行計畫時所為之相關行為方能確 定，而非計畫做成初始即可知有否對人民造成不利之結果。
(二)造成不利結果之行為
會對人民造成不利結果之行為包括核予裁罰性不利處分（負擔處分）及行 政罰，行政罰在性質上與行政處分相同，在行政罰法公布施行前早已將行政罰 視為不利益處分之一種，公布後其性質當然不會隨之改變；而就行政罰與行政 程序之優先關係而言，行政程序並不必然居於優先之地位，反之如果在違法之 情形當中以行政罰之程序替代行政程序先行者，將更有利於法益之保護30。又 行政罰與裁罰性不利處分之概念雖然類似，但其仍有概念不同之處，按臺北高 等行政法院106 年度訴字第 1174 號判決之判決意旨中即指明： 29 建築法第 56 條第 1 項規定：「建築工程中必須勘驗部分，應由直轄市、縣 (市) 主管建築機 關於核定建築計畫時，指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工，主管建築機關 得隨時勘驗之。」；同法第 58 條規定：「建築物在施工中，直轄市、縣 (市) (局) 主管建 築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人 或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：一、妨礙都市計畫者。二、妨礙區域計 畫者。三、危害公共安全者。四、妨礙公共交通者。五、妨礙公共衛生者。六、主要構造或 位置或高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。七、違反本法其他規定或基於本法所發 布之命令者。」。 30 洪家殷（2006），〈行政罰調查程序中之當事人協力義務〉，台灣行政法學會主編，《當事 人協力義務／行政調查／國家賠償》，頁115-116，臺北：元照。11 「行政處罰為廣義不利益行政處分之一種，行政處罰與行政處罰 以外之不利益行政處分，均可能對人民之自由或權利加以限制，惟二 者本質不同。行政處罰為國家對違反行政法上義務之個人，所採取之 「非難性」手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預 防將來違規行為發生。此一公權力之發動，以個人有故意或過失違反 行政法上義務之行為為前提。此就行政機關維持行政秩序的各種合法 手段而言，乃以要求人民不要破壞行政秩序的方式以間接達成行政目 的之「消極」方法，其裁處適用行政罰法之程序。狹義不利益行政處 分，係指行政處罰以外，行政機關為維持行政秩序，依法所得採行之 其他限制人民自由或權利之規制手段。」。 是故行政機關遇有個人或事業單位未能符合法令規定給予勞工適當之工作 條件時，即得根據所依據之法令予以裁罰，或是對個人或事業單位核予一負擔 處分，不論係限期改善或是課予罰緩。然在給予事業單位一負擔處分前，行政 機關應根據可能依據作為負擔處分做成之證據善盡調查責任，其應對於事業單 位違規之事實有無負舉證責任，始得作出對事業單位所為之負擔處分31。然於 此之中，行政調查所扮演之角色亦僅為做成負擔處分或行政罰與否之前置資料 蒐集作業，而非直接對人民造成一不利益之結果，待行政機關正式做出一負擔 處分或是行政罰之處分方產生對人民權利不利益之結果。
四、小結
綜合前述討論而言，行政調查或是行政檢查於行政機關行使公權力時多半 係扮演資料蒐集之輔助角色，屬於行政事實行為，非直接對行政決定產生影 響，而係行政機關用以作為作出行政決定之判斷依據，實際對人民產生權利上 影響仍需視最後所為之行政決定而定。並若於調查過程中有侵害人民權利者， 應有其法源依據，行政機關始得根據該法規進行調查，人民也可以再受有超越 合理程度之權利侵害時據此主張其權利保障，免於受到行政機關過分之侵擾。貳、勞動檢查之概念限縮
傳統之勞動保護法包括社會福利之勞動保護（sozial Arbeitsschutz）及技術 之勞動保護（technisch Arbeitsschutz）。前者係指對青少年、婦女、兒童或工作 31 蕭文生（2019），《行政法－基礎理論與實務》，二版，頁 312，臺北：五南。臺北高等行 政法院102 年度訴字第 1414 號判決亦採相同見解。時間等部分之保護，如勞基法中規定之工作時間限制即是，主要係維持勞動力 或是為了保護需要特殊照顧之族群。而後者又稱為勞動安全法（Arbeitssiche-rheitsrecht），主要規定包括工作場所或作業工具之安全保障，確保勞工不會因 為勞動行為而造成職業災害，如職業安全衛生法即是技術的勞動保護規範32。 勞動檢查係落實國家對於勞工之工作安全或是工作相關條件之重要行政措 施，藉由勞動檢查可以核實我國之勞動法令是否為事業單位或各級行政機關所 實行。我國勞動法令對於勞工於勞動行為中之各項規定範圍牽涉甚廣，但勞動 檢查之範圍大致上可以分為涉及勞工工作安全之安全衛生檢查，主要確認勞工 於勞動行為中之安全及身心健康保護，避免受傷或致病致死等問題；以及涉及 勞工福利、工時及其他相關勞動條件之勞動條件檢查，主要確認事業單位是否 能夠依循相關勞動法令予以勞工其所應得之福利保障及勞動條件。透過此兩項 之檢查，確認勞工於勞動行為中之安全性及法律上權益保障，使其能夠安心付 出勞力33。 安全衛生檢查主要之方式乃進入勞工工作之處所對其環境及使用之器械加 以檢查，並針對勞工個別之情況亦加以訪視檢查之，因其訪視對象特定，而非 針對大眾之普查，故其檢查樣態屬行政檢查之個案調查，且為對處所之檢查。 並安全衛生檢查既為前述之檢查特性，方能針對勞工於工作環境中或是器械之 使用知識先行進行確認，確認其具備安全之工作環境以及完善之器械使用方式 與安全知識，以達到對職業災害預防之目的。按 105 年起按行業標準分類第十 次修訂版之分類，我國共19 項職業分類中，勞保針對職業災害有給付之件數於 108 年共有 26,019 件，其中致死之件數共有 240 件，致傷病失能之件數共有 25,779 件。其中佔最大多數為製造業及營建工程業，共有 13,918 件，佔總體比 例約為53％，其中致死之件數共 141 件，佔總體比例約為 59％，致傷病失能之 件數共 13,777 件，佔總體比例約為 53％（詳細數字請見附錄 1-2）。製造業及 營建工程業主要係利用機械設備進行零組件之加工生產，或是利用各種工具與 機具進行房屋、道路、各種公共及私人環境之建設施工，是需要相當技術性與 相關材料和機械設備使用知識之兩種職業類別，也因此具備一定之危險性，故 其職業災害致死或致傷病失能比例佔我國總體職業災害勞工保險賠償件數之 冠。且其職業災害之成因主要與其工作環境或是其施工之機械設備相關，較適 32 楊通軒（2019），《勞工保護法：理論與實務》，頁 17，臺北：五南。 33 勞動部職業安全衛生署，〈勞動檢查之簡介〉，https://www.osha.gov.tw/1106/1164/1165/1166/ 17671/（最後瀏覽日期：02/02/2020）。
13 合用涉及勞工工作安全之安全衛生檢查確認其是否符合相關之勞動保護法令規 定，針對可能發生之職業災害加以預防。 除此之外，尚有針對勞動福利或是基本勞動條件進行之勞動條件檢查，針 對勞工之工作時間以及薪資等基本條件進行檢查，使勞工得以在其最低之工作 標準之上，確保其勞動權益並保障其勞動安全，使其不因惡劣之工作條件，如 高工時之壓迫、或是較低薪資水平使其無法維持其生活水平，影響勞工之身心 理導致職業災害之發生，故而針對勞動條件所進行之勞動檢查雖非直接針對勞 工之作業安全進行檢查，實質上也係為確保勞工之作業品質進而保障其作業安 全，因此亦有其重要性。 故本文所欲加以討論之勞動檢查之概念將以預防勞工受有重大失能、死亡 之虞而進行之檢查為主要討論之範疇，其中均會包括職業安全衛生檢查及勞動 條件檢查之項目探討，並探討我國現行法制及實務運作之相關問題，並參以國 外之立法技術，試圖解決相關法制之問題並提出可以增進我國對於職業災害預 防成效之建議。
第四節
研究方法與限制
壹、研究方法
本文研究方法，主要為文獻資料整理分析法、外國法制之比較法研究以及 質性訪談法：一、文獻資料整理分析法
本文擬就國內及國外有關職業災害類型與成因、職業災害預防手段、勞工 安全保護及勞動檢查法制等相關文獻及法規，進行整理、分析，以瞭解各領域 職業災害之種類、成因、以及其可能預防機制，並加上我國現行法制與實踐情 形，為後續分析討論做成一完整的文獻回顧。二、外國法制之比較法研究
本文選擇日本以及英國做為比較法研究之比較對象。 雖然日本採行由中央進行主導之一條鞭式勞動檢查制度，此與我國勞動檢 查制度為中央與地方分權之實施方式者有所不同，且日本勞動保護法制執法狀況（如相關人員之職務性質34），與我國亦有差異，但我國現行勞動法制仍存 有諸多借鏡日本之處，且我國社會環境與產業文化與日本情形亦存有一定相似 之處，因此，分析檢討日本法制與實踐情形，應有助於瞭解我國勞動檢查法制 制度設計之缺失或是可作為我國法制與實踐之改善參考。 另一比較國為英國，英國作為工業革命以降之工業大國，對於勞工之保護 及其相關法令之發展自較其他國家更為淵久，且其國內之勞動意識相對與我國 較為高漲，國內對於勞工權益之保障也為其國人所能普遍接受，此對比於我國 勞工主張其合法權益時，往往面臨生活困境或難以獲得一般民眾之理解與支持 者，二者差異頗大。因此，希望經由分析檢討英國勞動保護法制之特色，尤其 關於其勞動權益及勞動檢查相關法制規定，期能發現可供我國相關法制之借鏡 或改進之參考。
三、質性訪談法
本文將以台朔重工仁武廠員工以及高雄市政府勞動檢查處職員作為訪談對 象，探討在檢查方以及被檢查方對於勞動檢查之法制與實務運作內容運用職業 災害之預防上是否有其效益，期待受訪者能夠針對本議題提供其於實務運作之 所見所聞，並提出其觀點作為本文之研究分析依據。並本文所進行之訪談將以 匿名之方式進行，以保護受訪者之權益，並將訪談內容製成逐字稿之方式加以 引用，作為本文之部分研究依據。貳、研究限制
一、國內文獻之研究內容限制
就目前的勞動法制，尤其職業災害與勞動檢查相關研究方向而言，國內研 究及碩博士論文，多均針對勞工發生職業災害後之勞工保險補償，尤其針對勞 工保險補償之意義及法律關係之論述佔最大宗，尤其集中於探討勞工保險補償 程序中之法律關係及救濟，以及勞工之相關求償權，其對於職業災害事前預防 手段之討論文獻較少，即若干文獻曾就於勞動檢查法制提出相關修法建議，也 多未針對其與職業災害預防成效之關係有所著墨。因此，就資料蒐集之部分， 34 日本之勞動基準監督官屬司法警察，擁有獨立進行搜索及排除妨礙之權限，與我國勞動檢查 員仍需配合警察之檢查方式，其職務地位及權限上顯有不同。參見林良榮（2013），〈勞動 檢查制度論—法理基礎與我國現行體制之檢討〉，《高大法學論叢》，8 卷 2 期，頁 32，20 13.03。15 可能會需要較多時間準備及過濾，從不同討論文獻中過濾出與本文相關之文 獻，加以整理，惟未必能蒐羅完整而仍存有諸多遺漏之處，因此，本文僅就盡 可能蒐集之資料加以整理分析，期望能做出最大程度的完整分析。
二、外文文獻之閱讀能力限制
本文部分章節之文獻涉及對日本及英國法制之探討，雖國內針對日本及英 國法制之相關討論尚稱充裕，仍可經由國內相關研究獲得資料，但隨著時間演 變，對於近期之資料更新尚稱不足，因此多有需要直接閱讀原文資料以補充先 前研究未竟之處，對此，本文於寫作時會盡力克服語言之限制，盡可能蒐集整 理相關文獻，盡力做完整之分析及檢討。三、訪談完整性之問題
本文雖將就撰寫過程中所遇到需搭配實務進行過程加以釐清之問題，透過 訪談之方式蒐集與所擬問題相關之回覆，並作為撰寫之依據，然因為受訪談對 象可能因為對訪談題目之不熟悉，或是受限於時間上之限制，而無法針對訪談 題目完整論述，因此本文針對所發現之問題進行訪談時，會盡可能輔以釋明之 方式，使受訪談者得以了解問題之內容意義，並盡力不以誘導式問答之方式進 行訪談，使受訪者得以以其自身之經驗，完整將其想法提供予本文作為寫作之 內容依據。第五節 研究架構
第一章 緒論：主要說明本文研究動機及研究目的，就本文之相關概念加 以限縮明確並敘明本文所希望達成的研究貢獻，同時簡要敘述本文研究架構， 使讀者能夠先以綜觀之方式了解本文之寫作脈絡。 第二章 我國勞動檢查之法制內容與檢討：先介紹我國勞動檢查之相關法 制，了解其運作規定及方式，而後再加上職業災害之種類及成因整理，透過相 關文獻之分析，分析出各項職業災害之類型與其可能成因及預防手段，並探討 各種預防手段之優缺點，嘗試完整分析職業災害之類型、成因及其相關預防手 段，及與我國目前勞動法制之手段關聯性。 第三章 勞動檢查實務運作與職業災害之關係：延續第二章對於職業災害 之預防手段之介紹，以勞動檢查法制之實務運作方式為主軸，進一部檢討勞動檢查在職業災害預防上之具體運作方式。另外，透過對職業衛生安全陪鑑制度 之分析，嘗試研究其是否可以作為未來勞動安全檢查業務之輔助制度，提高對 於職業災害預防之成效。 第四章 外國之勞動檢查法制借鏡：藉由對日本以及英國之勞動檢查法制 分析，分析其於法制中對於勞動檢查之相關規定及組織運作方式，參考其可行 之作法，作為我國勞動檢查法制改進參考。 第五章 我國勞動檢查制度於職業災害預防之實務運作及其成效探討：從 勞動檢查之實務運作出發，回顧勞動檢查制度實務運作之實際成效，並就現有 之職業安全衛生陪鑑制度之運作成效加以分析，討論勞動檢查制度對於職業災 害預防之重要性以及討論其改進可能。最後，針對本章論述內容予以歸納整 理，提出勞動檢查應用於職業災害預防之相關修法建議。 第六章 結論與建議：重申前述各章節以來之論述重點，並歸納出修法之 建議及方向，就本文之論述脈絡能作一總結。
第二章
我國勞動檢查之法制內容與檢討
本章節係為對於目前勞動檢查法制之歸納整理，並針對目前職業災害之可 能成因、類型及其可實行之預防方式，透過對於我國勞動檢查法制之了解，以 及對職業災害類型之認識，而可以基此探討在法制面上之規定是否於實務上情 形有難以運用之情形，本章節並會提出待思考之問題，以作為後續章節之討論 依據。第一節
勞動檢查法制現況
職業安全衛生法第 1 條：「為防止職業災害，保障工作者安全及健康，特 制定本法；其他法律有特別規定者，從其規定。」，此為國家及雇主對於勞工 於其勞動行為中負有保護義務之主要法源，其此，雇主便應針對勞工於工作場 合或其勞動行為之過程進行一系列之保護，以避免勞工於勞動行為過程中或是 於其工作場合中受有身體或心理之損害，此亦係基於憲法中對於勞工工作權之 保護，更上位者，亦是對其身體健康及生命之保護。 是故為貫徹職業安全衛生法對於勞工勞動安全之保護，預防職業災害的發 生，勞動檢查法第 1 條乃規定：「為實施勞動檢查，貫徹勞動法令之執行、維 護勞雇雙方權益、安定社會、發展經濟，特制定本法。」，以勞動檢查作為主 要預防職業災害之積極手段。故本節將先從勞動檢查制度之法制面出發，了解 我國對於勞動檢查法制之建置規定為何，以開啟後續之討論。壹、勞動檢查組織
一、主管機關
按勞動部職業安全衛生署對勞動檢查業務之簡介，我國勞動檢查業務主要 分為勞動條件檢查以及職業安全衛生檢查。勞動條件檢查部分目前由各地方政 府主導執行，職業安全衛生檢查部分則由中央執行之，並現行相關業務分配及 主管機關敘述如下：(一)中央主管機關
依勞動檢查法第 2 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為勞動部；在直 轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」將勞動檢查事項之管轄區分為中央及地方，並中央之勞動檢查事項以勞動部為主管機關。目前勞動檢查 及相關勞動安全事項由職業安全衛生署所主掌，因民國103 年 2 月 17 日行政院 勞工委員會改制為勞動部，並整併原勞委會勞工安全衛生處、勞動檢查處、各 區勞動檢查所、及勞工保險局職災勞工保護室等相關單位而成立之1。其業務內 容主要有職業安全衛生政策法規之規劃與執行、職業災害勞工保護政策及其相 關法規之規劃與執行、職業傷病之鑑定與防治相關政策之規劃與執行、職業災 害之預防與補助相關政策之規劃與執行、以及其他有關勞動檢查與職業災害預 防相關事項之規劃與執行等2。
(二)地方主管機關
地方主管機關目前計有台北市政府勞工局、新北市政府勞工局、台中市政 府勞工局、台南市政府勞工局、高雄市政府勞工局等五個直轄市設有勞動檢查 處，辦理勞動部職業安全衛生署所授權之除危險性工作場所及危險性機械及設 備之審查、檢查外之其餘部分勞動檢查事務。其他縣市之勞工安全衛生業務主 管機關如下表所示： 縣市 科室 相關業務內容敘述 基隆市政府 社會處勞工行政科 勞工安全衛生等 新竹市政府 勞工處勞動條件科 1. 不定期查察事業單位，執行勞工申訴、勞資 爭議案之檢（調）查。 2. 職業災害勞工保護等。 嘉義市政府 社會處勞工科 勞動檢查作業、職業安全衛生人員資格認定等 新竹縣政府 勞工處勞工行政科 勞工安全衛生督導改善等。 苗栗縣政府 勞工及青年發展處 勞資關係科 勞動條件檢查等。 彰化縣政府 勞工處勞動條件科 勞動條件之督導追蹤管理、勞動條件查核、受 理勞動條件及性別工作平等之申訴案件等。 南投縣政府 社會及勞動處勞資 關係科 勞動條件、職業安全衛生等。 1 勞動部職業安全衛生署，〈108 年勞動檢查統計年報〉，https://www.osha.gov.tw/1106/1164/11 65/1168/29804/（最後瀏覽日期：08/03/2020）。 2 勞動部，〈本部各司處及所屬機關職掌介紹-職業安全衛生署〉，https://www.mol.gov.tw/intro duction/2089/2093/2528/（最後瀏覽日期：04/18/2020）。19 縣市 科室 相關業務內容敘述 雲林縣政府 勞工處勞資關係科 勞工檢查督導改善、勞工檢查違法處理事項 等。 嘉義縣政府 社會局勞工行政科 輔導辦理勞工安全衛生工作等。 屏東縣政府 勞動暨青年發展處 勞資關係科 勞動條件查核業務、職業安全衛生業務等。 宜蘭縣政府 勞工處勞資關係科 勞動條件檢查業務、職業安全衛生業務等。 花蓮縣政府 社會處勞資科 勞動條件之審查及違反勞基法之處罰、勞工安 全衛生之宣導及處罰等。 台東縣政府 社會處勞工行政科 勞動條件檢查業務、職業安全衛生業務等。 澎湖縣政府 社會處勞工行政科 勞動條件檢查業務、職業安全衛生業務等。 金門縣政府 社會處勞工行政科 勞動條件及勞工安全衛生相關業務等。 連江縣政府 民政處勞工行政科 勞工安全衛生暨勞動檢查等。 表 2-1 各縣市勞工安全衛生業務內容及其主管機關 （資料來源：本文自製）
二、檢查組織
每一年度勞動部職業安全衛生署均會根據當年之勞動檢查概況製作勞動檢 查年報，內容包括勞動檢查及其組織之發展沿革與概況。以下將根據 108 年度 勞動檢查年報就現行勞動檢查組織及代行組織之說明進行相關敘述。 圖2-1 現行勞動檢查組織圖 說明：1. 新竹、中部與南部科學工業園區管理局及經濟部加工出口區管理處分別直隸於科技部及經 濟部，但勞動檢查業務由勞動部規劃督導。 2. 經濟部礦務局辦理礦場安全檢查由經濟部規劃督導。礦場衛生及勞動條件檢查仍由勞動部 職業安全衛生署北區、中區、南區職業安全衛生中心及直轄市檢查機構辦理。 3. 上述直轄市勞動檢查機構編制檢查人力，不含勞動部補助之聘用勞動檢查人力。另臺南市 政府勞工局勞動檢查中心係自 106 年 9 月 1 日起，方獲勞動部授權辦理部分勞動檢查業 務，將配合授權範圍逐步增加編制人力。 4. 資料來源：修改自 108 年度勞動檢查年報總說明。 5. 括號中之數字為實際執勤人數。 （資料來源：林良榮（2013）、勞動部職業安全衛生署（2020）3）
