中小學校最適經營規模問題之探討／ 1

(1)

中小學校最適規模經營問題之探討

林海清中臺科技大學講座教授臺灣教育政策與評鑑學會理事長

一、前言

面對人口零成長造成少子化現象，國民教育階段受到的影響至巨且大。由於人口結構失衡：幼兒減少，老年人口大幅成長，人口日趨老化，使得青壯年人口負擔加重。學校面臨招生不足必須減班的困境，受到衝擊的中小學校必須面臨整併甚至廢校問題，造成學校資源閒置的窘境。社會變遷快速，思維觀念逐漸改變，以往重視學歷的升學主義現象受到就業市場的衝擊，不得不調整到以能力及核心素養為主軸。十二年國民基本教育的實施，即是基於解決此一問題推出的政策。而國際局勢瞬時變化快速無比，國內九合一選舉之後的政局改變，社會媒體效應反映民眾的多元看法與需求。臺灣新移民子女入學人數逐年增加，隨之產生教養與輔導問題；青壯年人口比例逐年下降，導致勞動力供給不足，影響經濟生產力……等顯示對教育巨大的衝擊。在當前城鄉差異與都市化現象下，許多偏遠地區的小型學校規模日漸萎縮，就學人口愈來愈少，人口外移嚴重。而這些小型學校學生的家庭社經地位多屬不利，家長參與校務的程度亦不佳，社區支援不足，教育資源與都市地區相較下更趨弱勢。對小型學校教師而言，全校教師人數少，又必須兼任多項的行政工作，再加上教師生活不便、進修機會不多、成就感不高等因素，使得教師流動率居高不下，偏遠學校常成「新手教師訓練中心」；而學生就學時同儕互動則顯不足、班級與同學競爭力不高。在種種因素衡量之下，以及在「少子化」與政府財政困窘之境，要達到具規模經濟的學校便成了決策者考量之重點，隨之而來的小型學校的整併更成了各級政府積極推動的政策。

二、學校規模與經營品質

晚近學校經營規模日益成為各國政策規劃中廣受關注的一個議題。20 世紀 80 年代後，西方更多學者開始轉向學校規模的實證研究。他們的研究主要圍繞學校規模如何影響學生、教師和學校組織等問題展開。從研究的文獻資料看，目前關於學校規模的實證研究主要有三種研究方法，即費用相關的方法、社會生態學的方法、學校聚焦的方法。經過檢視分析發現，傾向於支援發展較小規模的學校，認為小規模學校更利於完善學生學習行為、教師行為以及學校組織結構。學校較適經營規模具有規模經濟效應，從教育規模經濟的角度而言，學校規模過大或過小，都並非是最適的經營規模（林文達，1975；林淑貞，1979；吳炳銅，1994；葉子超，1996；郭添財，1996；陳賢舜，2000；鄧明星， 2006；蔡志榮，2003；吳政達，2005）。

(2)

投資於教育，就是投資未來。教育被視為一種產業（education as an industry），就是因為它融合了服務的消費、人才培育的投資與研發動能的生產性特質，因此教育既是一種產業，便牽涉到投資與產出之問題，為了將教育資源做有效運用，以獲得最大教育產出，就必須透過適當的經營規模才能達成。否則，學校規模過大或過小都會導致資源的浪費，如，當學校規模過大時，行政溝通與協調困難，易造成學校教師與行政人員間關係的疏離和行政僵化（陳麗珠、陳憶芬， 1995)。而對於規模過小之學校，除了不符經濟效益之考量外，也不利學生群性的發展與學習，並且學校教師常須兼任行政工作與擔任較多科目的教學，造成教師負擔過重（張鈿富與吳柏林，1996；Meier, 1995）。在少子化之趨勢下，許多學校規模快速萎縮，適切調整學校經營規模，使教育經費的投資獲得最佳的產出效果，實是當務之急。國內針對此議題所做的實證研究結果不盡相同，除了上述之原因外，大多數的研究，如吳炳銅（1994）、Williams (1990)等人之研究，僅以成本的觀點進行探討，忽略了學校效能的重要性；而有些雖考量了學校經營品質因素，但是在進行統計分析時，忽略指標間共線性（multicollinearity）問題的處理，因而影響其研究結果的正確性（郭添財，1996；陳麗珠、陳憶芬，1995）。回顧日本文部省曾於一九八七年提出教育改革計劃，內含「過大規模學校之適正化」，計劃在一九九一年把超過三十班以上規模過大之學校全數縮減至三十班以下，且為了使這項計劃能夠持續進行，還將「過大規模學校解消學校用地取得費補助制度」延長到一九九六年以適應緩衝。同時也由於學校經營規模的觀點在於兼顧學校運作效能、學生表現、學校經營成本等因素而受到高度的重視。探討學校經營規模的概念主要是根據經濟學上規模經濟（economics of scale）的理論而來，認為學校規模經濟是以單位成本來計算教育資源的投入，而以學生數計算之產出，則學生在學人數以一定的比例增加，而單位學生成本卻未下降，即為「學校規模經濟」；反之，如果學生人數增加的比例小於單位學生成本增加的比例便是「學校規模不經濟」（diseconomies of scale in school）。換言之，學校最適經營規模，是指學校可以將教育資源充分且適當的運用，不致衍生人際關係疏離及行政僵化的最適經營規模學生數。學者為了決定最適經營規模，多以經濟學平均成本與規模經濟為理論基礎，設計理論模型，利用迴歸方法，找到一個學生平均成本最低的經營規模，作為調整規模的參照點（林文達， 1991；Williams, 1990）。論述中關於教育成本通常分為固定成本及變動經常成本，固定成本以學校土地、建築及設備等固定成本為主，通常固定不變，學生人數增加比例永遠大於學生單位成本增加比例。當學生人數不斷增加，單位資本成本也不斷減少，一定會出現「學校規模經濟效果」。學校經營的變動成本即是

(3)

經常預算中的人事成本，以人事費支出及教學有關支出為主，其中人事費支出的教師薪資有資源整體性及不可分割性；教學有關支出在經常成本中所占比例小，對於規模經濟效果影響小，利用學生單位平均經常成本與學生人數做分析，因此，以學生單位平均經常成本與學生數來調適學校最適經營模式，成為以往作為最適規模的論點。學校經營規模類型論述不一，從學校經營的立場衡視其資源運用有其整體性與不可分割性，當學校規模過小時，許多資源均無法獲得充分的運用，單位學生所分擔的成本，必然偏高，惟有學校規模逐漸擴大、學生人數增加、投入的資源獲較充分有效地運用之後，學生單位成本才能相對降低，產生規模經濟的效果。另一方面認為學校人力的分工與專業化，在學校規模擴大後，常會增加許多行政事務和法規以提高行政效率，不免會加增行政人員與專業教師協調的複雜度。學校規模擴增，由於教師編制員額增加，此時教師在聘請方面較有彈性，較能依不同課程需要，延聘各科專長教師。此外學生人數增多，使學校為適應不同學生的興趣與需求必須提供更多類型的課程。適應學生資質差異，在課程上作更多的分化。提供更多類型的課程與活動。從教育社會學的立場認為師生及其他成員間交互的影響受學校的社會結構與學生教育成就有關。認為學校成員間，包括教師、行政人員、學生等有社會交互作用存在，這種交互作用的品質，決定學校教育的成效至大。亦即在學校社會結構中，如果各領域交互作用情形良好，則良好的教學及學習氣氛將因之提升。如果學生在學人數以一定比例增加，學生單位成本卻相對以低於該比例減少，甚至發生遞增現象，便是「學校規模不經濟」（diseconomies of scale in school）（林文達，1991）。當學生人數不斷增加，單位資本成本也不斷減少會出現「學校規模經濟」效果。準此論述學校經常成本增加比例小於學生人數所增加的比例時，單位平均經常成本將因學生人數增加而下降；相反地，經常成本增加比例大於學生人數所增加的比例時，單位平均經常成本將因學生人數的增加而上升。基於十二年國教之實施有其政策考量的必要性，國民教育法施行細則第二條指出：國民小學及國民中學之設置以不超過四十八班為原則。學校規模過大者，直轄市、縣（市）政府應增設學校，重劃學區；交通不便、偏遠地區或情況特殊之地區，直轄市、縣（市）政府視實際需要與學習成效，選擇採取下列措施：（一）設置分校或分班。（二）依強迫入學條例第十四條規定提供膳宿設備。（三）提供上下學所需之交通工具或補助其交通費。因此在人口密集的地方以及山區偏遠之處，都急需因應情境作檢視與調整規劃。若以市場化觀點而論，如何提高教育資源的使用效率及維持學校適度

(4)

發展，對於學生學習成效、教師流動率過大、學校組織氣氛、教育成效、教育資源的合理分配與學校規模經濟與否，應可由進退場中兼顧成本效益與公平正義觀點，對於規模不經濟的學校進行廢併之探討，以舒緩教育資源不適切之浪費，並確保學校與教學品質之維持，塵囂雲上。因此衡量學校經營的「最適當規模」（the optimal scale）就增加變化與彈性。因為規模太小，不能充分運用資源，造成相當高的單位學生成本，所謂「不規模經濟」效果；而規模過大則可能衍生不良的「規模效應」，如行政體系僵化冷漠等現象，故如何找到一折衷點，降低教育成本，能培養出優質（excellent）的學生，兼顧「教育經濟效率」（Economical Efficiency）的改進，和「教育成果效率」（Educational Efficiency）的改善，學校經營的「最適當規模」應考慮到辦學的成本效益，包括「直接成本」，亦即所有學生所支付的成本，如人事費、行政事務費、學校建築設備及土地購置費等，以及「間接成本」，如精神成本、機會成本及其他非教育機構因教育之特別支付，但由於間接成本，不易以貨幣衡量，故一般計算單位學生成本僅以直接成本之範疇，以支付於學校的有關人、事、物所需經費，除以學生數，即為單位學生成本。綜合前述「教育規模經濟」之理論發現，為求達到學生單位成本之降低，學校仍應增加學生數以達到資源充分使用之效率，亦即儘量提高資源使用率。針對於適度發展規模型則應及時增加固定投資，擴充班級，維持學校適度發展；對於規模過大發展者更應訂出合理的內部資源分配以避免教育資源的閒置。

三、變動時代的學校經營策略

教育是導引社會進步的主要動力，也是勞力密集的服務型產業，需要大量的人力資源投入，其中又以教師最為重要，因此學校成本中以人事費用為大宗。由於政府分配各校年度經費預算係以班級為單位，每一班核定給予一個基本數額，其中大部分為員額編制內教師人事費，所以各校的「每班平均分攤經費」數額差異落差不大，而是學校規模造成各校年度總預算的差異，學校班級數愈多，年度總經費預算就愈多。然而，各校內每班的學生人數卻不盡一致，計算或比較各校的「每生平均分攤經費」時，就會發現校際的差異很大。在少子化趨勢下，每年入學的學生人數持續減少，勢必對學校之經營成本造成衝擊。由於學校的經營成效不能僅從成本的角度考量，亦應兼顧到經營效能，因此研究「教育成本」與「學校績效」的綜合考量，期能在規模經濟下找出學校之「最適經營規模式」成為當前國民教育的重要議題。在教育最適規模的經營研究中，除了探討學校經營規模大小與成本的關係外，應同時考量影響學校經營的品質因素 (Hess, & Others.1978 ； Sabulao, & Hickrod, 1970)。譬如：師生比，平均班級學生數、教師學歷、合格師資百分比、活化教學的翻轉力

(5)

等，來反應學校的經營品質，否則僅靠學校成本指標是無法反映出學校的整體經營績效。學校經營的成效必須檢視三個指標，包括效能（ effectiveness ）效率（efficiency）與滿意度（Satisfaction）；效率指的是投入的資源和產出的成果的關聯度，關聯度越高，效率越高；而效能指的是對預期目標達成的程度。從經濟學的概念而言，效能是資源運用的結果；而效率是產出與輸入資源間的比值。Peter Drucker (1963)認為效率就是把事情做對（ Do the thingright）；而效能就是做正確的事情（Do the right thing）。效率和效能不應偏廢，學校經營須兼重組織目標的達成與組織成員的需求滿足。滿意度是個人心理感到愉悅或失望的程度，源自於其對產品或服務的期望。若學校所提供服務不如預期的期望，將感到不滿意；如果學校效能與服務符合期望，則將感到滿意。家長的滿意度影響到家長與社區對學校的支持與參與熱誠；教職員工的服務滿意度影響到成員對學校的凝聚力與工作的投入和奉獻的意願力；而學生學習的滿意度，則關係到學生學習的成效與流失率。近年來學校經營績效評估日益受到重視，在經營績效的研究中，強調學校組織資源運用的結果之外，亦注重資源輸入與產出的比值，希望以最低成本獲得最大產出。家長對學校的期望是家長（消費者）接受學校服務前的期望與需要；而家長的滿意度則是家長由自己原先對學校的期望與跟學校的實際運作中對於其所經歷的情境或生活經驗做價值判斷後，所產生個人主觀的知覺、情感及態度的反應。當今面極具變遷社會，學校經營這除了解學校經營的教育生態，尋求最視經營規模外，最終要的事應有積極的經營策略與模式，才能發揮教育的功能與使命。

四、變動時代的中小學教育翻轉

教育即在尋求最適人發展與生存的模式，俾發揮人類生活的意義與目的並創造宇宙繼起的生命與價值。因此無論是營造最適經營模式或追求具有卓越品質的辦學績效，就必須尋求翻轉教育與創新管理。翻轉教育（Flipped Education），是最近國內許多縣市積極推動「學教翻轉、以學定教」的教學改革，意在以學生學習為核心，由課堂教學、校務經營，而校園文化，建立一個人人認真學習的共同體。在傳統的班級教學中，學生會依照教師所準備教學內容（例如：教科書或教學講義……等）和教學進度學習，然後教師進行學習評量，了解其學習效果；而翻轉課堂重視「個別學習」的教學模式，則與傳統班級「一體適用」教學不同，可說是顛覆傳統教學模式。不只重視學生興趣、能力、需求等心理特質，並且以學生的生活世界為場域、學生的直接經驗為起點，逐漸導引學生進行主動與積極學習的各項課程與教學的改革理念。

(6)

所謂創新管理係指組織領導者除應先有其創意的理念，更應積極建置各種有助於創新的環境，進而塑造創新、優越的組織文化，才能夠提昇組織整體競爭優勢。尤其在後科層體制下，均須創造組織的價值創新，亦即透過創新，活化組織，強化組織競爭力。學校經營透過創新管理，不但有助於組織及成員產出創造性的知識外，也才能發揮學校翻轉教育功能，並致力於各項校務運作及革新發展。諸如：(一)建立有限資源的分配、申請、決定方式；(二)整合組織布局，建立有效且具成員參與的決定方式；(三) 建立創意衝突的解決機制。建制無宰制的溝通對話平臺，讓資訊充分流通，使學校成員瞭解學校目前作為及策略。學校在推動各項創新或革新政策時，學校領導者可透過說明會或座談會等方式，說明學校政策外，同時透過這雙向溝通管道方式，瞭解學校成員之意見；建立以顧客（學生、家長、社區）為中心的理念與經營架構，才能凝聚學校成員的團隊共識；落實全面品質管理（ total quality management, TQM）針對顧客的需求與期待，做為一種全面性及整合性的途徑，促使組織管理者及成員不斷改進流程、產品與服務。全面品質管理的實施除了使組織在績效、生產力、獲利能力上有長足的進步。促進學校組織全體成員共同參與，包括學校教師、家長及學生等。重視社會媒體效應（Social Media Effect），運用大數據（Big Data）的方

法論，探討在學校組織中有效創造知識的影響因素，同時考量到社會媒體在整個創造知識行為的影響。包括消費者對時間偏好性、情境性、與時間可觸性與動機因素等。考量提昇創新性、互動性影響等。探討學校組織中有效經營的影響因素，同時考量到媒體在整個創造知識行為的影響。運用知識創造的行為、知識創造的意圖、知識創造的態度、知識創造的主觀規範、與知識創造的感知行為控制。再考量提昇創新性、互動性影響，以促進學校經營品質的提升。

五、結語

學校規模經濟確實存在，為了不浪費教育資源的投資，達到最佳之經濟效益，對學校規模的大小進行調整，確有其必要性，但即使是規模「最小」之學校，亦能擁有良好的辦學績效。準此顯示政府相關單位在進行學校整併之決策時，不能只從「教育成本」單方面做考量，亦應兼顧「學校效能」，從生態的觀點，學校外部之學生家長或社區人士亦是衡量學校存在的重要指標才不致有失偏頗，失去學校教育的意義與本質。學校創新經營成為轉型發展的關鍵，如漁光國小、大鞍國小等均為面臨廢校困境中，開創新局，教育資源的如何有效運用與因應人口成長趨勢，宜依據地區特性與學校類型，建構符應學校合併之適用指標或設置國民小學編制表，對規模過小學校廢存問題，針對區域性或個案的學校進行研究以深入探討作為日後規準之制

(7)

定。對於學校的經費補助，針對大型學校以降低平均班級學生數、師生比例與人事費佔經常支出百分比，增加每生平均佔用校地面積、每生平均佔有建築設備面積及每生平均享有未被建築設施所佔用之空間面積等為重點；小型學校則以運用經費補助，結合教師員額比例編制、對餐飲、交通、圖書等補助。對於學校的經費補助，除建築設備之硬體方面外，更應積極地透過軟體方面經費補助的手段；調整經費支出方式，學校單位學生平均經常成本愈高，並不一定就能保證教學品質的提昇；因為，其主要原因乃是在於人事費的增加之上；而與教學有實際直接影響的教學事務費支出所佔比例卻極少。應對於過於密集的學校於鄰近學區中設立新校，於偏遠地區如交通路線規劃、教師員額之調配、餐飲費補助或免費以吸引家長讓學子到校就讀。教育當局宜擬訂中、長期的發展計畫，逐步調整學校經營規模至最適經營規模範圍，確保在相同的教育經費投入下，藉由適切調整學校經營規模，以使教育資源獲得有效的運用，而獲致較佳的教育產出效果。積極解決小型學校現存的不利因素；化解學校合併的阻力，可採階段進程，融入當地社區文化，由分校、分班先行，如家長對於學子需離家上課可藉由交通車、餐飲費、學雜費之減輕，教師可藉由彈性編班教學等策略，原校舍可供社區民眾運用或結合當地產業特色，建立特色產業與品牌課程進行假日教學觀摩等活動或結合當地社區文化，如設立外籍配偶學習課程，以使資源有效利用。創造有利的教育規模效應，鼓勵創意領導、提高教師工作滿意、鼓勵師生人際互重，並強調學生參與機會，以提昇教育品質。運用地方生活圈概念，進行學校資源再利用，結合地方生活圈概念，可以讓荒廢學校的再利用，並於都市外圍設置田園住宿學校，透過區域計畫土地變更編定的方式，增設學校用地；結合當地生活文化與特性進行鄰近校園教學戶外觀摩，活絡學校組織氣氛。運用策略合作共同經營構想之願景，市區或郊區較小型規模之學校，可因交通因素（便捷、距離近）數所小型學校合併經營，如和較近之中型學校合併經營午餐業務，技術上之層面，可由行政協商解決，找出最佳，最適當的分工合作模式，或由家長會採 B.O.T 方式經營，達到中型規模之經營規模效應；藉由此種經營模式以減少人事費用支出與教學成效之提升、校地的在利用與成本效應之提升。許多瀕臨廢校、招生不足的學校，當中運用了組織再造的理念與想法，從面臨危機、溝通變革願景與運用新策略深植學校組織文化，藉由創新經營發揮學校的預期功能。 參考文獻  吳炳銅（1994）。臺北縣國民小學最適經營規模之研究。未出版之碩士論文，國立臺北師範學院，臺北。

(8)

 吳政達（2005）。少子化趨勢下國民中小學學校經營規模政策之研究。 教育政策論壇，9（1），23-41。  林文達（1975）。當前國民中學經 營的策略。人與社會，3（5），34-40。  林文達（1991）。教育經濟學。臺北：三民書局。  林淑貞（1979）。臺北市國民中學經營規模之研究。未出版之碩士論文，國立政治大學，臺北。  郭添財（1996）。臺灣省國民小學規模經濟之研究：學校與班級最適規模之衡量。未出版之博士論文，國立政治大學，臺北。  陳麗珠、陳憶芬（1995）小型學校合併的成本效益分析。教育學刊， 11，73-106。  陳賢舜（2000）。南投縣小型國民小學合併之研究。未出版之碩士論文，國立暨南大學，南投。  張鈿富與吳柏林（1996）。臺灣地區中小學在學人數結構改變之探討。 國立編譯館刊，25（2）， 247-261。  葉子超（1996）。澎湖縣國民小學小型學校合併之研究。未出版之碩士論文，國立嘉義師範學院，嘉義。  鄧明星（2006）。花蓮縣國民小學規模過小學校合班併校研究。未出版之碩士論文，國立東華大學，花蓮。  蔡志榮（2003）。從經濟觀點探討國民小學最適經營規模之研究－以嘉義縣為例。未出版之碩士論文，國立臺南師範學院，臺南。

 Hess, F., & Others. (1978). School

size and its effects on achievement and

other Educational issues. (ERIC

Document Reproduction Service No. ED 158 392)

 Meier, D. W. (1995). Small schools, big results. The American School Board

Journal, 182(7), 37-40.

 Sabulao, C. M., & Hickrod, G. A. (1970). Optimum size of school districts

relative to Selected costs. Paper

presented at the American Educational Research Association Annual Meeting 55th, New York. (ERIC Document Reproduction Service No. ED 047 377)  Williams, D. T. (1990). The

dimensions of education: Recent

research on school size, Working paper series. Clemson, SC: The Storm

Thurmond Institute. (ERIC Document Reproduction Service No. ED 347 006)

中小學校最適經營規模問題之探討 ／ 1